农村社会治理

关键词： 均等化 推进 治理 社会

农村社会治理（精选十篇）

农村社会治理 篇1

一、社会转型:农村社会治理体制创新的背景

社会转型是近代以来中国社会发生的深刻变革过程, 尽管学界对社会转型的含义认识不尽相同, 但都认可社会转型确实在发生, 并且在深刻地影响着中国社会发展特别是农村社会的发展。对社会转型的含义, 有学者认为, 社会转型本质上是一种社会结构的变动。而社会结构的主体则是从事现实实践活动的人, 因而社会转型可以看作是代表着历史发展趋势的实践主体自觉推进社会变革的历史创造性活动, 其特征为整体性、渐进性、异质性、重叠性、形式性等。[1]还有学者认为, 社会转型是指社会从一种类型向另一种类型转变的过渡过程, 其含义包括:社会转型是指社会从传统型向现代型的转变、社会转型是传统因素与现代因素此消彼长的进化过程、社会转型是一种整体性的社会发展过程三个方面。[2]郑杭生从传统与现代的角度做过两种阐释:第一, “社会转型”, 是一个有特定含意的社会学术语, 意指社会从传统向现代型的转变, 或者说由传统型社会向现代型社会转型的过程, 说详细一点, 就是从农业的、乡村的、封闭的半封闭的传统型社会, 向工业的、城镇的、开放的现代型社会的转型。当我们说“社会转型”时, 着重强调的是社会结构的转型。在这个意义上, “社会转型”和“社会现代化”是重合的, 几乎是同义的。第二, 中国的社会转型, 是中国的社会生活和组织模式从传统走向现代、迈向更加现代和更新现代的过程。或者说中国社会的转型是中国的社会生活和组织模式即社会结构不断从传统走向现代、走向更加现代和更新现代的变迁过程。后一阐述是对前一阐述的深化。[3]

总之, 对于社会转型的含义, 不同学者可以从不同角度进行分析, 尽管表述不尽相同, 但基本认同社会转型就是传统社会向现代社会的转变, 并且这种转变是全面的, 包括经济、政治、文化、社会生活等全方位的转变。因此, 社会转型是指我国从传统社会向现代社会的转变过程。这一转变是政治、经济、文化以及社会生活的整体性转变, 是从传统向现代、农业社会向工业社会以至后工业社会、封闭社会向开放社会、计划经济向市场经济、人治向法治社会全面转变的过程。

一般而言, 一个国家的社会转型都会是一个长期的过程, 短时间内难以完成, 既然是一个长期的过程, 这就决定了社会转型一般会具有复杂性的特征。作为中国农村的社会转型来讲, 除了复杂性, 更具有社会转型的特殊性。这种特殊性表现为三个方面。

1. 农村社会转型的落后性

从社会发展阶段来讲, 中国社会转型不仅要从农业社会转向工业社会, 还要从农业社会、工业社会转向后工业社会。从农业、工业与第三产业在国民生产总值中所占比例来看, 农业在2010年已经仅占10%左右, 但是这绝不能说中国已经超越了农业社会阶段, 虽然农业在国民生产总值中的比重较低, 但与发达国家相比还是比较高。同时, 2012年我国的城镇化率达到52.6%, 但是按照户籍计算, 城镇化率只有35.29%, 相差17.3%。如果按照52.6%的城镇化率计算的话, 那么我国还有6亿多农民, 如果按照户籍城镇化率计算, 那么中国还有8亿多农民。即使按6亿计算, 中国的农民数量还是非常多, 尽管这6亿农民在农村并非全部都从事农业生产, 但他们也没有从事非农业生产。同时, 尽管我国农业生产的社会化程度已经比较高, 越来越多的农民被卷入到社会化、商品化的市场大潮中, 但传统的小农生产方式还广泛存在。因而, 总体来看, 我国还远远没有完成从农业社会向现代工业社会的转变。“如果将整个工业化进程按照工业化初期、中期和后期三个阶段划分, 并将每个时期划分为前半阶段和后半阶段, 根据我们构造的工业化水平综合指数, 从人均国民生产总值、三次产业产值比例、制造业增加值占总商品增加值比重、三次产业就业比例、人口城市化率5个指标评价, 到2005年我国的工业化水平综合指数达到50, 这表明我国整体进入工业化中期的后半阶段。”[4]因而, 虽然我国已经从农业经济大国转变成了工业经济大国, 但工业化的任务还远远没有完成, 还没有完全实现由农业社会向工业社会的转变。

2. 农村经济转型与社会转型的非同步性

从经济与社会发展的关系来看, 农村经济转型明显快于社会转型。随着1985年我国改革重心向城市的转移, 从1978年到1984年不断缩小的城乡收入差距重新开始扩大。2012年, 我国城镇居民人均可支配出入为24565元, 农村居民人均纯收入为7917元, 城乡收入差距为3.1∶1。可以说, 由于农民增收缓慢, 当前城乡收入差距仍没有明显缩小的态势。同时, 农村居民内部的收入差距也非常明显。如华中师范大学中国农村研究院发布的《中国农民经济状况报告》对6000多户农村居民过去三年的现金收入进行了抽样调查。调查发现, 收入最高的20%样本农户与收入最低的20%样本农户的人均收入差距有10倍之多。分区域来看, 西部地区农民之间的收入差距为8.81∶1, 东部次之为7.71∶1, 中部为7.16∶1。中国农村居民基尼系数在2011年已达到0.3949, 正在逼近0.4的国际警戒线。除此之外, 农村民生问题也比较突出。涉及民生的问题很多, 如就业、社保、医疗、教育, 等等。在传统的计划经济体制时期, 国家包办了所有这些社会事务。随着改革开放的深入, 特别是社会主义市场经济的发展, 国家对医疗、教育等实行社会化改革。在改革中, 由于过度强调通过市场化的方式解决这些问题, 政府没有担当起“兜底”的作用。因而, 这些民生领域的问题也越来越突出, 如上学难、看病难、看病贵, 基础资源配置严重失衡等, 都成为影响普通群众生活的重要问题。

3. 农村社会治理体制的滞后性

随着社会转型, 我国传统社会管理体制解体, 但新的社会治理体制还没有真正建立起来。在传统的计划经济体制时期, 国家对社会的管理包括城市与乡村两个层面, 在城市, 国家通过“单位”体制控制每一个职工, 而在农村则通过“人民公社———生产大队”体制控制每一个农民。1978年农村改革后, “人民公社———生产大队”的管理体制瓦解, 乡村社会建立起了乡政村治的管理体制。而在城市, “单位”体制也慢慢瓦解, “单位”不再对职工的医疗、住房、养老等全面负责, 很多城市居民失去了原来对“单位”的高度认同。可以说, 中国社会正在进入一个后单位社会。而在后单位社会里, “国家———社会———个人”这样一个扁平的社会结构意味着, “这种社会结构需要各种社会组织的发育和发达, 这些社会组织不是原来无所不包的单位组织, 而是实行契约化管理的市场主体。这样, 社会结构的构建逻辑从原来自上而下、权力集中的机制, 向个人独立和自由基础上的社会整合机制转变, 社会秩序从原来的行政性建构向契约性建构。”[5]因而, 这就需要大量的社会组织 (非政府组织) 的产生和发展。1978年以来, 中国的社会组织可谓发展迅速, 但是发展之中也存在诸多问题, 很多社会组织都是在政府的框架下建立和发展起来的, 成为了“政府的非政府组织”。特别是在农村社会治理中, 农村社会组织还没有充分发挥自身作用, 难以有效弥补“政府失灵”和“市场失灵”。因而, 随着传统社会管理体制的不断解体, 适应新的农村社会发展的治理体制还没有真正建立起来, 当前的农村社会治理体制具有滞后性。

二、农村社会治理体制创新的意义

中国社会处于重大的社会转型期, 重大而深刻的社会转型要求实现社会治理创新, 作为农村社会治理自然也需要实现创新。更为重要的是, 农村社会治理创新是整个社会治理创新的重点和难点, 是解决“三农”问题的重要措施。

1. 农村社会治理体制创新是社会转型的必然要求

改革开放后, 农村社会发生了巨大变化, 传统的社会管理体制已经不适应农村社会管理的要求。首先, 在城镇化背景下, 很多农民离开农村常年在城市居住, 但是并没有得到城市认可的社会身份, 他们在身份上还是农民, 但是他们又脱离农村, 有人说他们是城市的“候鸟”, 实际上他们不仅是城市的“候鸟”, 更是农村的“候鸟”。那么对于这一部分群体, 传统的农村对农民的管理方式肯定已经无效。因而, 如何实现对农民工这些流动人口的有效管理需要在治理机制上实现创新。其次, 在我国城镇化发展过程中, 地方政府在土地财政的激励下, 对城镇化有着较强的利益冲动。这种利益冲动导致的城镇化, 往往会剥夺农民的利益。因而, 由于土地利益问题导致的农村社会矛盾越来越突出, 严重影响了农村社会发展和稳定。依靠传统的以“管制”为特征的社会管理方式、单纯依靠加强对农民的控制已经难以解决这些问题。因而, 如何在城镇化的过程中, 既实现城镇化的发展, 又维护好农民的利益, 成为必须解决的问题。再次, 改革开放以来, 受市场经济发展的影响, 农民的思想观念发生了很大变化, 思想文化多元化趋势明显。同时, 在传统农村社会的管理中, 历史形成的乡土文化、血缘姻亲、伦理观念发挥了很大作用, 人治特征明显, 而在由人治向法治转型的过程中, 农民的法治意识、法制观念越来越强, 但是还没有达到一切依靠法律办事的程度, 因而, “人治”“法治”并存, 相互交织。像农村的群体性事件, 就既有依靠政府“依法办事”的“法治”思想, 又有依靠“人多力量大”、“法不责众”的“人治”行为。总之, 社会转型要求必须实现农村社会治理的创新。

2. 农村社会治理创新是整个社会治理创新的重点

从社会管理的空间来讲, 社会治理包括城市和农村两个方面。而相对于城市来说, 由农村社会的特点决定, 农村是我国社会治理的重点。与城市相比, 我国农村分布比较分散, 特别是在偏远地区和少数民族地区, 表现尤为明显, 分散的农村远离政治权力, 远离政府所在地, 因而无论是对其管理、还是对其提供公共服务, 难度都更大、成本都更高。同时, 农村群体性事件频发成为影响我国经济社会稳定的重要因素。近几年来, 虽然农村经济发展越来越好, 但由于土地利益、乡村干部腐败、政府消极作为、不作为等问题引起的农村群体性事件层出不穷, 如海南感城事件、广东乌坎事件、广东揭阳事件, 等等。这些事件不仅规模大, 而且影响也越来越大。另外, 整体而言, 农民受教育水平比城市居民要低, 其文化素质相应也比较低。而社会治理创新则要发挥公众参与的作用, 那么作为农民这一群体, 其如何参与、参与程度如何在很大程度上制约着社会治理状况。

3. 农村社会治理体制创新是解决“三农”问题的重要措施

党的十八大强调“解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重。”在我国, 农业是我国的基础产业, 农村是我国最广大的地区, 而农民是我国最广大的社会群体。“三农”问题是困扰我国经济社会发展、全面建成小康社会的难点。为了解决“三农”问题, 2004年以来, 党中央连续出台中央一号文件, 涉及提高农民收入、加强农村基础设施建设、提高新农合及新农保的公共服务水平等多个方面。尽管采取了很多措施, 但是我们看到“三农”问题在短时间内还难以解决, 城乡一体化的实现还需要付出诸多努力。比如农民问题, 现在除了2.6亿农民工之外, 在很多农村, 剩下的都是妇女、儿童和老人, “386199”部队成为建设新农村的主力, 然而正是这支主力部队恰恰又是最需要得到关注的群体:留守妇女、留守儿童、留守老人。如农村留守老人, 其数量已近5000万, 传统的家庭养老、养儿防老以及土地养老等模式已经难以解决这些留守老人养老的问题。农村留守老人普遍存在着缺乏生活照料和精神慰藉、失能无靠等突出问题。再如, 农村留守儿童问题, 很多留守儿童长期缺乏亲情的关爱, 导致性格孤僻, 并且部分留守儿童由于缺乏照看, 暑期溺亡等人身安全问题也比较突出。这些问题仅仅依靠农村集体组织、依靠农民个人的力量难以解决, 必须以政府为主导、充分发挥多元主体的作用, 实现社会治理体制的创新。

三、农村社会治理体制创新的实现路径

在社会转型的背景下, 农村社会治理创新的内容是多方面的, 当前, 农村社会治理创新应该把以下几个方面作为重点:

1. 实现基层政府职能的转变

社会治理创新要充分发挥政府、市场 (私人部门) 与社会 (第三部门) 多元主体的作用, 形成合作共治的治理格局, 改变过去政府包揽一切社会事务的管理模式。建立这一社会治理格局的目的就是要实现政府与市场以及社会的良性互动。而要建立多元主体合作治理的格局, 关键的就是政府特别是县、乡基层政府应当转变自身职能。原来在计划经济体制时期, 我国形成了以“管制”为特征的政府职能, 其主要目标是加强对社会的控制。而社会治理创新则要求政府从传统“管制型”向现代“服务型”政府转变, 以向社会公众提供公共产品和公共服务、满足公众的公共需求为政府工作目标, 寓管理于服务之中。虽然经过几轮政府机构改革, 政府职能有了一定转变, 但与“服务型”政府的要求还有较大差距。这在一定程度上影响着政府作用的发挥。这就需要基层政府必须坚持以人为本的原则, 真正以农民利益为出发点, 合理界定政府、市场与社会的关系, 让市场在资源配置中起决定性作用, 让第三部门充分参与乡村社会治理。真正打造阳光政府、有限责任政府。

2. 有效化解农村社会矛盾

在传统的农村社会管理中, 存在着一种认识上的误区, 即把“农村社会管理内涵理解狭隘化, 把农村社会管理仅仅理解为乡镇信访、人民调解、农村社会治安综合治理、农村社会维稳工作。可以说, 这种理解和认识在当前的基层乡镇居主流地位。”[6]这一认识误区说明了在过去的农村社会管理中, 基层政府把相当多的精力用在了农村社会矛盾的处置上。应当说有效化解农村社会矛盾是农村社会管理的重要内容, 但是在农村社会矛盾化解方面, 基层政府虽消耗了大量精力, 甚至有的基层政府把相当多的人力、财力用于维稳工作, 但取得的效果却难尽人意, 农村社会矛盾频发的现象依然存在, 基层政府虽也强调农村社会矛盾的“防”和“控”, 但是应该如何有效“防”、“控”却没有好的办法。在社会治理创新中, 应完善农村社会矛盾调处的体制机制。首先, 应建立农村社会矛盾的预防机制, 包括信息收集制度、矛盾分流规范制度、矛盾排查制度、舆论引导制度, 等等。其次, 应建立以人民调解制度为主, 以行政调解、司法调解为辅的“大调解”机制。“大调解”格局的建立, 不仅要完善这三项调解制度, 而且要实现这三项制度的有效衔接, 充分发挥三种调解制度的合力效应。再次, 应建立农村社会矛盾的应急处置机制。农村社会矛盾的处置需要科学应对。这就需要基层政府首先提高自身处置社会问题特别是危机事件的能力, 遵循科学的方法, 根据制定的预案, 冷静处置, 科学、果断决策。

3. 实现农村公共服务的均等化

社会治理创新要求政府成为服务型政府, 那么在农村社会治理创新中, 政府就应当以公共服务均等化为目标, 为农民提供符合农民利益需求的公共服务, 包括农村基础设施建设、农村医疗保险、农村养老保险、农村低保等等。长期以来, 在我国工业化、城市化优先发展战略下, 我国形成了城乡二元的经济社会结构, 在公共服务方面, 农村与城市相比, 差距也非常明显。因而, 农民作为同等的国民并没有享受到与城市居民同等的公共服务。因而, 如何为农民提供公共服务、增加农村公共产品供给、实现城乡公共服务的均等化, 这是农村社会治理创新需要解决的重要问题。要实现农村公共服务均等化, 一方面, 应在WTO规则框架下, 应充分利用“绿箱”和“黄箱”政策, 加强农村基础设施建设。在WTO规则中, “绿箱”政策属于不可起诉补贴, 且在WTO规定的12种“绿箱”政策措施中, 我国还有一半没有使用。同时, “黄箱”政策也有很大的政策空间。另一方面, 要加强农村养老、医疗等社会事业建设, 不断提高农村居民待遇, 缩小城乡待遇差别。

4. 大力发展农村社会组织

长期以来, 中国的社会组织处于弱势地位, 社会组织的自治能力和自我管理能力不足、条件有限, 难以有效承担国家退出社会后留下的社会治理职能。在农村, 虽然农村社会组织发展较为迅速, 发挥着越来越大的作用, 但距离实现社会治理创新的要求还存在一定差距。如村委会就是典型的农村社会组织, 但很多学者认为, 村委会由于承担了很多行政职能, 因而其具有典型的“官民二重性”, 成为了“政府的非政府组织”。再如农村经济类社会组织, 在我国《农民专业合作社法》出台后, 农民专业合作社发展迅速。但我国的农民专业合作社往往“重建立、轻建设”, 运转并不规范, 内部管理缺乏制度性规定, 很多合作社建立起来之后, 一开始红红火火, 但时间长了就会陷入瘫痪之中。因而, 农村社会组织在社会治理中发挥作用有限。对此, 应要进一步改革农村社会组织管理体制, 改革农村社会组织业务主管单位和登记管理机关分别负责的双重负责管理体制, 切实让农村社会组织回归到非盈利、公共性和民间性, 剥离农村社会组织对政府的依附, 让各类农村社会组织在法律框架内全面参与社会管理和公共服务, 最大程度地发挥它们的积极性和创造性。同时, 应不断完善社会组织的立法, 针对不同类型的农村社会组织, 制定相应的法律法规, 为农村社会组织参与农村社会治理提供制度上的保证。

5. 有效推进农村精神文明建设

农村社会治理创新, 不能只关注农村经济发展, 在物质财富增加的同时, 还应该关注农村精神文明建设, 关注农民素质的提高。这是农村社会治理创新的重要内容。改革开放以来, 农民的物质生活越来越富足, 但在精神文明领域、道德领域等方面却建设不足, 农村精神建设落后于物质文明建设。在韩国, 很多农村都没有墙, 没有墙的韩国农村、韩国农民相互合作, 以“协同”、“互助”为基本精神, 在“新村运动”中实现了韩国经济的腾飞。因而, 如何推进农村精神文明建设, 提高农民素质也是农村社会治理创新的重要任务。有效推进农村精神文明建设, 最关键的就是应把精神文明建设落到实处, 为此, 应根据农村和农民的实际生活状况和文化水平, 立足于不同农民群体的生活需要和利益诉求, 运用生动活泼的各种文化方式形象表达社会主义核心价值观的具体内涵和实质, 使其贴近农民、贴近农村, 以增强社会主义核心价值观的吸引力和感染力, 使其真正进入农民群众的日常生活和行为中。

参考文献

[1]杜玉华.社会转型的结构性特征及其在当代中国的表现[J].华东师范大学学报 (哲学社会科学版) , 2012, (05) .

[2]刘祖云.社会转型:一种特定的社会发展过程[J].华中师范大学学报 (哲学社会科学版) , 1997, (06) .

[3]郑杭生.改革开放三十年:社会发展理论和社会转型理论[J].中国社会科学, 2009, (02) .

[4]中国社会科学院经济学部课题组.对我国工业化进程的基本认识[J].中国党政干部论坛, 2008, (02) .

[5]廖小平.论改革开放以来中国社会转型的四大表现[J].浙江社会科学, 2013, (04) .

农村社会治理 篇2

一、我市农村治安存在的突出问题

近一段时期，我市部分农村治安状况令人担忧，偷盗抢劫等犯罪日益猖獗，农民普遍缺乏安全感，农村社会治安问题隐患颇多，任务繁重。

当前，农村偷盗抢劫多为团伙作案，由于乡镇派出所警力薄弱，不能及时出警制止偷抢行为，因此犯罪分子气焰嚣张。有的家中有人，盗贼照样明目张胆地开着车偷抢粮食、牲畜和其他贵重物品，甚至盗贼打伤人的现象也时有发生。近日，某县十几个村接连发生耕牛、山羊、生猪被盗案件，一时人人自危。少数周围群众为了免受损失，已不再养家畜。由于电力设施屡遭偷盗破坏，农民无法使用电力灌溉，只得使用成本更高的柴油机器。

目前，我市农村犯罪在犯罪类型上表现为盗窃、抢劫、诈骗等；在犯罪对象上分为牛、羊、猪、农用物资、农机具甚至农用水电设施；在作案方式上呈现团伙作案、流动作案；在作案工具上日趋专业化，不但使用手机等通讯设备，甚至直接用汽车盗运大宗赃物。

二、产生原因

（一）农村经济相对落后与物质需要日益提高之间的矛盾。

我市农村经济当前仍处于一个相对较低的发展水平上，大多数农民在摆脱贫困后，已不满足于温饱水平，看到部分致富群众享受高消费，使他们产生了强烈消费欲望，当无法通过正常途径满足后，违法犯罪就成为极少数人寻求暴富的“捷径”。

（二）思想意识的转变与教育滞后的矛盾。市场经济在带来农村生机与活力的同时，也带来诸多负面影响，部分农民唯利是图、一切向钱看；农民文化素质普遍不高，文化生活相当贫乏，部分困难群众子女辍学，小学毕业就辍学的孩子越来越多，严重影响了农民素质的提高；农村没有形成有效的教育机制，村民大会基本不开，集体教育一片空白。

（三）农村治安机制不健全，刑事案件得不到及时侦破，农民的生命财产难以得到有效保障，导致部分农村治安处于无序和混乱状态，农村的社会控制力减弱，社会不稳定，治安案件多发。

三、对策

（一）切实提高农民素质、用中华传统美德和现代文明法治理念教育全体农民，使其知法、懂法、用法、守法，不断推动农村精神文明和谐社会建设。

（二）促进经济发展，努力提高农民收入。帮助农民破除因循守旧、不思变革的小农意识和等、靠、要的不良思想。鼓励村民自我创造、自我发展、通过各种合法途径和诚实劳动发展家庭经济，增加家庭收入。

（三）加大违法犯罪打击力度。要对农村各种刑事犯罪保持高压态势，对案件要发现一起破获一起，用高破案率震慑犯罪，弘正气、息民怨、平民心。

（四）建立长久有效的治安防范体系。

1、继续落实好警力下沉工作，充实一线派出所警力；

2、落实民警工作责任追究制度，分片包干、一村一警、严格奖惩制度；

3、建立村级治安联防队，政府给予一定经济补助；

农村社会治理的农民参与研究 篇3

关键词：农村社会治理；农民参与；参与性治理；农村垃圾治理；治理主体

中图分类号： F323.22 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2015）10-0513-03

当前，我国农村社会治理正面临着4个方面的挑战：治理主体多元化、治理行动协同化、治理机制民主化与法治化、治理手段多样化[1]。农村社会治理主体多元化所面临的困境尤为突出。在农村社会治理过程中，农民的主体地位不可或缺，农民的参与性直接影响农村社会治理的成效。笔者利用在河北省100个村庄的调查数据，以垃圾治理问题为切入点，剖析农村社会治理过程中的农民参与问题。

1 农村社会治理过程中农民参与的地位和作用

按照十八大报告，社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行的中国特色社会主义社会管理。其核心问题是发挥多元治理主体的作用，针对相关社会问题，化解社会矛盾，保障和改善民生，实现和维护群众权利，促进社会公平，促进社会有序和谐发展[2]。

多元主体的多中心合作治理模式是我国农村社会治理未来的基本趋向，它应当以公共利益与公共责任为联结纽带，以政府为主导，以农民为主体[3]。农民参与在农村社会治理过程中发挥着不可替代的作用。

农民主体性表现在农民的实践主体和价值主体2个方面。陈义平将社会治理的目标确定为二维：“共治”和“善治”，前者为实践目标，后者为价值目标[4]。笔者认为，从“共治”这个实践目标来看，农村社会治理须要充分发挥和依靠各种社会力量来完成，离开了农民这一实践主体，是不可能实现的。另外，农村社会治理需要通过各方主体的共同参与，实现社会公共利益的最大化，达到农村社会的“善治”。从“善治”这个价值目标来看，它涉及到广大农民的切身利益，农民的价值主体地位已经充分体现出来。

农村社会治理必须为了农民、依靠农民。政府作为主导者只是外因，农民的参与和行动才是真正内因，只有农民把社会治理当成自己的事儿，政府的政策和投入才能收到良好效果。如果农村社会治理不能体现和维护农民的利益，仅仅把社会治理看作是政府强加给农民的任务，农民只能成为局外人或被动的执行者，农村社会治理只能流于形式而归于失败。

农民参与农村社会治理可以是分散的个体形式，也可以是组织形式。农民的组织化，是农村社会治理的关键所在。当前参与农村社会治理的组织主要包括村民自治组织、农业经济合作组织、农村社会组织等。村民自治为农民参与公共事务管理提供了最基本政治制度保障，但是由于村民自治制度更多倾向于政治控制职能，无法完全覆盖农村社会管理领域，在农民经济领域组织化的推动下，必然会产生对政治领域和社会领域的全面组织化参与的潜在动能[5]，也须要大力培育和发展相应的农村社会组织。

2 垃圾治理问题在农村社会治理过程中的典型性

农村社会治理主要解决的是农村社会公共领域的问题，包括道路硬化与维护、绿化、环境污染、治安、垃圾清除等。这些公共领域的问题具有较强的外部性。外部性这个概念源于经济学，主要指私人边际收益与社会边际收益、私人边际成本与社会边际成本不一致的现象。外部性产生的主要原因包括共有变量、产权模糊、市场组织成本、财政因素等方面。解决外部性问题不能依靠市场机制，此时市场是失灵的，经济学家给出了以下解决方案：征税或补贴、管制、合并企业、产权界定、制度安排等。如果把外部性问题扩展到社会管理领域，同样适用。

垃圾治理问题从表面上看仅仅是个环境问题，但本质上却是一个典型的外部性问题，须要借助社会治理手段来解决。垃圾问题本身是由个体生产生活所引起的，其社会成本明显高于私人成本，个体具有较强的产生垃圾而不愿处理垃圾的经济动机。垃圾治理问题不仅仅影响了村容村貌，更易引发邻里之间的矛盾与纠纷。

从解决问题的手段来看，市场、行政、法律等手段均是失效或低效的，社会治理多元主体的参与是必要的。市场收费机制由于“搭便车”现象的存在而失效，行政管制和法律诉讼等手段由于“成本太高”而效果太差。解决此类问题大多需要多主体的共同参与，激发相关主体的动力，建立高效有序、协同互动的运行机制。从费用分担和收益分配角度来看，此类问题的解决往往需要社会治理手段。前边所述诸如道路硬、绿化、环保、治安等公共问题，面临着共同的成本和收益问题，即个体缺乏付费动机、收益却是无形的、大家可以共享的。当前，在政府投入有限、农民缺乏付费意愿的情况下，如何创新社会管理模式，显得尤为重要。

笔者在河北省100个村庄进行调查，共涉及11个地级市的46个县（区、市），发放调查问卷1 500份，回收有效问卷1 484 份。根据访谈及调查问卷的结果，对100个村庄具体情况进行了汇总，并按照相对经济因素（与周围村庄相比较人均纯收入）、社会因素（社会治安状况、社会组织、养老医疗）、政治因素（民主管理状况、有无拉票现象、有无能人带动）、文化因素（業余生活）、生态因素（环境卫生状况）、区位因素（距离县城的远近）、能人带动等8个方面的因素分别对村庄进行聚类分析，在每一种分类标准下，100个村庄均被分成好、中、差3类。在此基础上，笔者采用卡方检验的方法分别检验了环境卫生因素与其他几个因素之间的独立性。

各因素相关性见表1，环境卫生因素与经济、社会、政治、文化、能人带动等因素之间存在较强的关联性，与位置因素相关性不显著。可见，解决环境卫生问题，需要各种因素共同发挥作用，提升综合治理能力。垃圾治理问题是一个典型的农村社会治理问题，又一次得到了验证。

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3 从调研数据来看农民的参与性问题

笔者在调查过程中针对农村社会治理过程中农民参与的问题，涉及了相关问题。调查结果显示，虽然仅有29.18%的被调查者把环境卫生问题列为他们最关心的问题之一，但是却有42.05%的被调查者将环境卫生问题看作最难解决的问题之一。当问及“您对本村环境卫生状况是否满意”时，满意率仅有16.64%，有49.60%的被调查者认为农村环境卫生差是城乡差距的主要表现之一。

3.1 对治理主体认识存在偏差

一方面，大部分被调查者并没有意识到自己的主体地位，有超过45.08%的被调查者认为是村干部在管理着村子，有35.45%的被调查者认为政府是管理主体，只有不到19.47%的人认为是村民自主管理着农村。另一方面，农民自己也没有感受到自己对村内事务的影响力，只有3.84%的被调查者认为自己能够影响村里重大事情的决策。

当问及“您认为村里的垃圾应该由谁来负责”时，有39.15%的被调查者认为应该由村委会负责，这占了相当大的比例，这说明26.75%的被调查者认为应该由大家来共同负责，有29.38%的人则认为应该成立专门的组织来负责，剩余10.92%的人认为这个问题不好说。

很多农民在忙着自己挣钱，对村子里的公共事务很少关心，也没有意识到自身的主体地位，类似于垃圾治理等问题，农民更倾向依赖于村委会。尽管有一部分农民已经意识到垃圾治理问题要靠大家，或者需要成立专门的组织（合计占56.13%），但他们缺乏实践层面更深层次的思考，这种主观意愿在实践参与时面临着尴尬。

3.2 村委会工作并未获得农民的广泛支持

村委会是基层民主自治的重要载体，它在农村社会治理当中处于重要地位。然而在调查当中发现，村委会的工作的并没有得到农民的广泛支持，在所有被调查者当中，有高达67.18%的人认为自己所在村子在村委会选举过程中存在拉选票现象，有57.48%的人认为同时存在贿选现象，仅有36.57%的被调查者对村委会的工作是满意的。

3.3 农村经济组织和社会组织并未真正发挥有效作用

当前，我国农村社会组织的发展受到诸多因素的限制，比如社会组织规模小，自身发展不足，参与面不广，自发性和自我成长性不足，个人依赖性较强，观念落后等。在调研过程中发现，农民对社会治理的参与很大程度上依赖于家族、私人关系、宗族等初级群体的影响，仍然习惯于通过个人力量而非组织力量实现参与的愿望。经济组织主要以农业经济合作社为主要形式，社会组织主要以红白理事会等为主，发展比较缓慢，它们在农村社会治理过程中也并没有发挥有效的作用。

3.4 集体行动缺乏个体参与的有效支持

对集体行动的认同及参与意愿并不等于实际参与，虽然大部分农民认识到农村公共事务的解决应该依靠大家，但是實际参与情况并不理想。以垃圾治理问题为例，当问及“如果让您参与清运垃圾，您是否同意”时，有46.97%的被调查者表示愿意参与，有3.97%的被调查者明确表示反对，还有49.06%的被调查者持观望态度，表示要看情况再定。这说明虽然反对者只占很小的比例，但是有将近一半的农民是持观望态度的。

在问及是否参与垃圾清运时，有将近一半的被调查者持观望态度，表示看情况而定，这进一步说明农民对集体行动缺乏有效响应。以下是持观望态度者的普遍心态：“这个事情本来就不关我的事儿”“即便我参与，未必别人也参与”“参与进去对我有好处吗，没有好处是不会参与的”“让我管事儿行，不愿意听从别人的指挥”。

集体行动缺乏个体参与的有效支持，这使得农民在公共事务处理问题上，个体之间产生了严重的分歧，很难形成合力。

3.5 大多数不愿担当组织者角色

在上述分析中发现，具有参与意愿的农民占4697%，持观望态度的农民占49.06%，持2种态度的农民总计1 425人，占96.03%。当笔者进一步进行分组分析时，缺乏有效组织者这个问题开始显现出来。当问及“如果您决定参与垃圾清运，是否愿意成为组织者”时，被调查者给出了不同选择（表2）。在愿意参与以及持观望态度的被调查者当中，分别有318、112人愿意成为组织者，占组内人数的比例分别为45.62%、15.38%，占所有被调查者的比例分别为21.43%、7.55%。这说明尽管有相当一部分农民决定参与垃圾治理活动，但愿意成为组织者的人数并不多，持“不愿意”或“说不好”态度的被调查者，占相当大的比例。在调查中还发现，相当一部分人认为农民是很难拧成一股劲儿的，这也从另一个方面说明在农村社会治理过程当中，把分散的农民组织起来是一件很困难的事情。

3.6 对具体参与方式的选择存在包容性和复杂性

在具有参与意愿的697名被调查者当中，笔者提供了“只出劳力”“只出资金”“出资金或出劳力都行”“其他方式”等4个选项。调查结果（表3）显示，农民在具体参与方式方面存在较强的包容性，有62.98%具有参与意愿的被调查者，选择了“出资金或出劳力都行”，这为农村社会治理具体运行方式的选择问题提供了足够的空间。另外，有14.35%和12.34%的被调查者选择了单一的参与方式，这无疑增加了农村社会治理的复杂性，尽管这一部分群体所占比例不大，但往往会成为推进农村社会治理的主要障碍。

4 相关政策建议

农村社会治理的未来发展趋势是参与主体多元化、参与过程民主化、参与内容和形式多样化。农村社会治理具有复杂性，作为参与主体的农民，其一思一行直接影响农村社会治理的成效。当前，农民参与热情较高，但整体参与率较低；农民参与形式包容性较强，但情况复杂且组织化程度较弱；社会治理的收益具有明显的公益性特征，但却面临着费用分担方面的困境。从农民参与的角度来看，农村社会治理须要强化以下几个方面的工作。

4.1 进一步增强农民的参与意识

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一方面，要培育农民的主体意识、权利义务意识、公平正义意识，进一步增强农民的公民意识，逐步养成与农村社会治理相一致的价值观念、思维习惯及行为方式，实现从农民到公民的转变。另一方面，要实现从服从到自主、从依附到自觉的转变，农村社会治理不能“等、靠、要”，不能简单地依附于基层政府和村委会的意识，农民应当主动有所作为。

农民参与意识的养成，不是一朝一夕之事，须要具备良好的环境，须要有一个良的“政治生态”和“社会生态”环境。相对于宗族势力较强、矛盾纠纷频发的村庄，一个乡风纯朴、民主公正、具有“能人带动”的村庄，农民的参与意识往往会更强。共同文化及外部环境等因素对参与主体的影响作用不容忽视。

4.2 增强对集体行动的认同、提升农民参与率

农村社会治理的复杂性，影响农民的集体行动选择。从前面调查数据分析结果可知，在面临要不要付诸行动时，有相当一部分农民持观望态度。农民更多地持有观望态度，同时也意味着农民参与率仍然存在较大的提升空间。对于农民来讲，说服和教育往往是失效的。提升农民的实际参与率，应当重点从“利益引导”和“实践引导”2个方面入手。

农民首先是一个“经济人”，然后才是一个“社会人”和“道德人”。农民要不要参与类似于“垃圾清理”等社会治理活动，一个重要的判断依据是，农民从中获得的收益一定要大于其付出的成本和费用，这些收益和成本费用既包括有形的又包括无形的。只有让农民意识到自己所付出的时间、精力和金钱，能够带来更大的收益和满意，农民才会主动加入到这一行动当中来。

一味地“說服和教育”在某种程度上似乎并不起什么作用，往往需要具体实践活动把农民组织起来。在调查过程中发现，有的村庄为了有效解决当地治安问题，村里成立了“治安联防队”，每家每户分派任务、轮流值班，治安效果明显好转。农民普遍感觉这个联防队发挥了很大作用，农民的参与越来越多成为一种自愿行为。值得一提的是，在“实践引导”过程中要让农民真真切切地感受到收益，当然，个体之间的相互感染和模范带动同样也起着关键作用。

4.3 推进农民组织化建设

农民组织化程度的提高，可以借助村民自治组织和民间社会组织同时来推进。村民自治是农民政治参与的重要形式，同时也是农民参与农村社会治理的重要途径。针对农村发展的重大问题，定期召开村民代表大会；围绕相关问题的具体环节， 通过“听证会”“恳谈会”等多种形式， 充分听取农民的意见和建议，让农民有地方说话、敢于说话，这不仅仅是农民政治参与的表现，更是农民参与社会治理的关键所在。

当然，村民自治不应该成为农民参与的唯一途径，在村民自治的基础上应当进一步拓宽参与空间， 重视农民的社会参与，建立和完善相应的社会组织，以保障农民更多地参与农村公共事务的管理。当前，农村应当针对具体的社会公共事务，建立和完善相应的社会组织，构建农村社会治理的组织载体，满足农村日益增长的社会治理需求。

4.4 构建多元化资金筹集和使用机制

农村社会治理主要针对农村公共事务，往往需要一定的资金支持才能正常进行。按照“谁受益受负担”的原则，这些成本开支理应由农民来共同负担，但是考虑到我国农村居民整体收入水平偏低、城乡基本公共服务不均等的现实，多元化的资金筹集和使用机制是比较符合实际的。

政府财政应当加大对农村的投入力度，重点围绕环境卫生、治安、文化、养老、医疗等具体社会事务进行核算和投入。农民个人也应适当的承担一部分费用，并可通过社会捐赠等形式获取一部分资金，形成多元化的资金筹集渠道。

村委会要通过“一事一议”等形式，让农民广泛参与进来，对于资金来源和使用去向等重大问题，应当实现民主参与、公开透明。须要成立具体的社会组织承担相应社会公共事务，成立专门监督机构保障资金的有效使用。当然，在这个多元化资金筹集和使用机制当中，农民既是受益主体又是义务主体，既是决策主体又是监督主体，吸纳农民广泛参与其中，显得至关重要。

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农村社会治理 篇4

一、蒂伯特模型及其现实启示

蒂伯特模型即“用脚投票”理论, 是1956年公共经济学家C·M·蒂伯特提出的, [3]主要是通过选择离开或放弃等退出行为推动政府改善公共品的供给, 最终达到政府对公共品的有效供给。

关于蒂伯特模型理论, 长期以来经济学界有两种不同的看法, 一是将蒂伯特模型视为解决公共产品供给问题的良方, 认为它是公共经济学最有力的模型理论;二是以斯蒂格利茨为代表的, 对蒂伯特模型持批判观点, 他们认为蒂伯特模型假设条件太多, 束缚了理论的应用性。

虽然蒂伯特模型假设条件颇多, 确实影响了其应用, 但笔者认为该模型的现实意义并不在于其在实践中能否达到公共品有效供给, 而在于它从公共品需求的角度最早提出了以需求方退出为约束条件来约束公共品供给。笔者在此借用蒂伯特模型的思路, 引入环境变化导致的公共品需求弹性变化, 建立比较动态模型 (如图1所示) , 来展现蒂伯特模型的应用价值。

在图1 (a) 中, 纵轴表示负的公共品质量, 横轴表示一个地区的居民数量。图1 (b) 中, 横轴仍然表示居民数量, 而纵轴则表示个人驻留在当地不退出的成本。在 (a) 图中, 当公共品供给质量从Q0下降到Q1时, 公共品需求量从N0下降到N1, 表明有 (N0-N1) 的人口退出了该地区。考虑到公共品供给刚性, 人均驻留成本保持不变, 则 (b) 图中的矩形“退出”相当于政府垄断租金的总耗损, 即公共品退出的总规模。此时, (a) 图中的矩形Q0Q1P1T代表了驻留下来的N1个居民所承受的质量下降的整体程度。

现在考虑行动环境变化的情形。当环境变化时退出可能变得更容易, 如改革开放后我国社会变迁的总趋势所显示的那样。结果退出对公共品质量的下降变得更敏感, 表现在 (a) 图中就是公共品需求曲线变得更平缓。假设现在需求曲线扭转到D*所示的位置, 当公共品质量从Q0下降到Q1时, 公共品需求量从N0下降到N1*, 总的退出规模可以用 (b) 图中的矩形“退出”加“退出′”来表示, 其中“退出′”代表了新增的退出规模。很显然, 当需求质量弹性发生变化时, 退出行为的效应或作用会发生较大影响。可见, 从理性分析视角来看, 在政府决策及其实施脱离人们的需求偏好时, 人们应有机会、权利和能力进行退出的意愿表达。

对此, 我们可以将现实中国城镇化与工业化发展模式下的政府治理简化为城乡治理结构, 鉴于公共支出向工业和城市的倾向, 探讨农村“用脚投票”的退出意愿表达空间。应该引起注意的是, 由于农民与土地的天然关系, 农民的退出一般意味着“离土”, 因此, 农村公共品的供给应该提供给农民“离土”与“不离土”无差异的帕累托选择路径, 即农民离开土地后的生活至少要比留在土地上的生活境况好 (如图2所示) 。

图2中, OA表示农民现在的收益, OF为45°线。如果农民选择“离土”而退出至少要得到OB的效用, 如果不退出则应该至少要在现有的OA基础上得到提高 (OA=OB) 。农村公共品供给带给农民的帕累托改进效用空间 (供农民自由选择) 是ECD区域, 而这个效用空间要能够切实存在, 使得农民退出具有平衡和协调农村公共品供给的效力, 保证农民退出后的境况不变得更差。

二、中国城乡治理下的农村退出空间沿革

农村退出空间意愿不是我国现阶段发展的产物, 它是伴随着中国的成长而产生的, 并在不同的发展阶段表现出不同的退出意愿强弱, 具体来说分为三个阶段:

(一) 建国初期至1958年:农民退出意愿弱阶段

这一时期新中国刚成立, 中国经济社会发展还在不断地探索之中, 这一时期实行的土地改革将农民彻底从封建关系中解放出来, 最大限度地激发了农民的积极性。在农村发展道路上实行了农业互助化合作, 把小农经济逐渐改造成为社会主义集体经济。对这一时期城乡治理下的农村公共品供给, 农民基本上没有退出的动机, 其主要原因在于:一是国家重视对农村公共品的投入。在新中国成立初期, 城市和农村发展保持了相同的步调, 而政策制定上更倾向于农村, 特别是在农村公共基础设施落后的情况下给予了农村更大的支持。与此同时, 国家还通过减税、推广农业技术、发放农贷等措施加大了对农村公共产品的投入, 有效地解决了农村公共产品不足的问题。二是农民从土改中获取实惠, 不愿意离开农村。土改后, 农民获得了土地, 解决了自身生产和生活问题, 他们对土地的依赖性增加, 自然没有退出的意愿。三是中央领导对农村高度重视。对于当时农村所出现的问题, 以毛泽东同志为首的党中央一般都是亲手抓, 在较好解决问题的同时更进一步地培育了农民对党和国家 (政府) 的忠诚。四是人民以农民为荣。当时的农民特别是贫下中农都为自身的农民身份感到自豪。可见, 当时农民退出的动力是很小的。

(二) 1958~1978年:农民退出农村不可能阶段

1958年人民公社到1978年改革开放以前这20年间是政治对社会的全面控制阶段。这一时期城乡治理下的农村公共品供给状况使得农民很难退出, 其原因包括:一是当时农民获得了基本公共品。在公共医疗方面, 农村普遍实行“合作医疗”和“赤脚医生”制度, 基本解决了农民看病问题;在社会保障方面, 采取社会救济和“五保户”社区福利制度, 让农民老有所养;在教育方面, 通过扫盲班和基础教育满足了不同年龄层次孩子的教育要求。这些基本的公共服务水平是和当时中国社会经济发展水平相吻合的, 因此弱化了农民的退出动机。二是严格的户籍制度障碍。1958年以来实施了严格的城乡户籍制度, 农民退出农村空间后在无法立足城市, 这在很大程度上制约了农民的退出意愿。三是城市就业难问题的存在。“大跃进”运动的失败使原本有限的城市就业途径变得更为狭窄, 城市知识青年不得不走向农村“上山下乡”, 农民更不可能退出农村。

(三) 1978年改革开放至今:农民有较强的退出意愿阶段

改革开放以来, 随着社会主义市场经济体制改革的推进, 城市社会经济有了更大的发展, 在高度计划经济体制下所形成的二元社会结构在这一时期更加明显, 特别是户籍制度的存在人为地将人划分成不同的身份, 形成了巨大的“身份圈” (如图3) , [4]城市则很大程度上成为了有身份的人的地带。

在上述“身份圈”作用下, 公共产品供给开始向城市倾斜, 农民有了退出意愿。同时, 由于家庭联产承包责任制的实行, 农民有了独立的经济主体地位, 从业选择有了更大的自主权, 既可以去农村务农, 又可以进城打工经商。这种身份自由为其退出农村提供了可能。但其退出空间依然狭窄, 其主要原因在于:一是即使退出农业圈, 其农民身份并未得到改变。比如民办教师等人由于没有经过正式的手续转入到其他圈里, 即使可以“离土”, 但农民身份并没有发生改变。二是乡镇企业从业人员的减少。乡镇企业是缩小城乡差距、缓解城乡二元结构、转移农村富余劳动力、推动农村发展的有力工具。但是, 随着经济社会的发展, 特别是进入21世纪以来, 乡镇企业的传统发展模式受到多方挑战, 其数量有了明显的下降, 乡镇企业容纳农村剩余劳动力的能力也随之降低, 从而农民退出空间逐渐被压缩。即使在竞争中存活下来的乡镇企业, 它们在面临产业转型升级的同时, 其从业人员也需要向技能型转变, 而我国的农村剩余劳动力大多缺乏技能, 因此, 农民退出空间变得更为狭小。三是城市户籍制度限制。我国对入户城市户籍有明确规定, 农民不能直接落户到城市, 因此, 由于没有城市户籍, 农民进入城市后不能享受和城市居民同样的医疗、教育、最低生活保障等基本社会保障, 这在很大程度上抑制了农民进城落户的积极性。

三、当前城乡治理结构下农村退出空间的多维分析

随着改革开放日益深入, 社会主义市场经济体制逐渐健全和完善, 自1958年开始实施的限制城乡劳动力流动的户籍制度也逐步松动, 农村也告别了几千年上交农业税的历史。新农村建设、城乡统筹发展被提上日程并日益得到大力推行。这种情况下, 农村的退出空间有多大呢?

现实是, 虽然原先等级森严的户籍制度变得宽松了, 农民也因此有了流向城市的机会, 但是, 权利和能力成了农民退出的重大障碍:一是户籍障碍依然存在。随着我国社会经济的不断发展, 越来越多人意识到户籍制度成为阻碍社会经济继续发展的主要障碍之一, 但由于历史的原因和现实的需要, 我国不可能立即取消户籍制度, 而是采用暂住证、暂住人口管理费、外地务工经商人员管理费等方式以替代, 但这种替代方式无法从根本上解决农民进入城市后的权利问题, 还在一定程度上增加了农民入驻城市的成本。农民进城后, 享受不了城市居民的医疗、教育、社会保险等方面的社会保障, 孩子的教育和父母的养老又成为农民退出的最大心里障碍, 可以说, 户籍制度障碍的存在弱化了农民退出的机会和能力。二是城市生存技能缺乏。随着社会经济由粗放型向集约型发展, 我国对科学技术的要求越来越高, 而大多数农民由于没有经历过技能培训, 除农业生产外, 缺乏在城市长期生活的技能, 只能从事简单的体力劳动。据调查显示, 农民工的劳动环境和工作条件比较恶劣, 从事的工作普遍具有“重、脏、苦、累、险”的特征, 且工作时间偏长:51.3%的人每周工作在41~60个小时之间, 32.9%的人每周工作时间超过61个小时。农民工群体工作超过法定时间的接近85%。①这种恶劣的生存状态从长期来看会压缩农民的退出空间。三是较大的城市生活压力。随着近几年房价的不断推高, 农民想通过到城市买房来解决城市身份的问题已变得不切实际。以2012年统计数据来看, 外出农民工月平均收入为2290元, 比上一年仅仅提高了241元, 增长了11.8%, 但增加额比上年同期减少118元, 增幅回落9.4%。②如果再加上在城市的消费压力, 这种正式的、完全的退出对于农民来讲几乎是不可能的。四是极端退出的社会不安定因素的增加。随着“新生代农民工”的出现, [5]农民退出问题变得复杂, “新生代”农民工这一群体有强烈的退出欲望, 希望在城市扎根生活, 但由于长期从事劳动密集型行业, 以及对城市社会认同感的不足导致其心理失衡, 成为社会不稳定因素, 从而主观上造成了农民进入城市的障碍。

四、总体性评述

农民生产、组织和居住上的分散性连同农业自身的特殊性、农产品市场的风险性, 决定了在广大农民的生产和生活中, 对农村公共品天然地具有极其强烈的依赖性。[6]在中国社会主义市场经济体制日益健全和完善的同时, 市场经济也日益延伸至农村社区, 广大农民对农村公共品需求冲动也变得更为强烈, 然而, 在利益多元化的当今社会, 农村公共品的供给却由于二元体制的影响, 以及长期的城市化和工业化倾向, 几乎没有或很少有实质性的改变, 这种现状已经严重制约了“三农”问题的解决并影响新农村建设和城乡统筹发展。[7]

要改变这一现状, 仅仅停留在取消农业税和由上而下的税费改革层面是治标而不治本的权宜之计。给予农民对于农村公共品供给的真实意愿表达以及关于自身偏好和需求的信息表露的机会、权利和能力, [8]也就是本文所说的扩大农村的退出空间, 也许是一种更为有效的路径。本文尝试给出四个方面的对策建议:一是打破城乡二元结构。农村公共产品供给不足、退出农村困难的重要原因在于二元户籍制度、二元社会保障制度等二元制度的存在挤出了农村公共产品供给数量, 因此, 要想解决农村公共产品供给不足问题首先要打破城乡二元结构, 废除偏好城市居民的户籍制度安排、城乡二元发展制度安排等。二是形成有利于农民融入城市的各项正式制度安排。统一城市用工制度, 实行同工同酬。在政府层面, 应取消专门针对农民的各项限制性管理制度, 确保农民和城市居民享有工作的同等权利。在企业层面, 应取消身份限制, 按工作能力和工作大小决定工资水平, 使农村居民享有和城镇居民同样的职工医疗保险、养老保险、失业保险以及住房公积金等社会保障。从法律层面, 应通过规范的立法和执法监督来确保农民工的利益, 坚决抵制歧视性待遇, 保证其享有正常权利。三是建立农民退出非正式制度安排。从农村层面, 要加强对农民的思想宣传和意识形态教育, 让农民认识到退出农村的好处以及城市发展需要农民的意愿, 使其能自觉融入城市生活和工作。从城市层面, 应加强对城市居民的教育, 营造一种和谐氛围, 改变歧视农民的偏见, 让农民到城市真正感受到归属感。四是完善农民“退出—呼吁”机制。[9]目前由于我国城乡二元结构等方面的因素, 农民退出农村和步入城市的障碍依然存在, 致使农民在农村公共产品供给上只能被动接受, 没有其他路径可供选择。因此, 需要加快完善农民“退出—呼吁”机制, 即不满意供给的农民有呼吁的权利和途径或退出的权利和路径, 搭建农村公共产品供求双方之间有效沟通的渠道, 从而提高农村公共产品的供给效率。

摘要：农村公共品供给重在处理好政府与农民之间的委托代理关系。农村退出空间是从需求方平衡和协调供给以促进农村公共品供给更加有效的一种机制。中国户籍制度的放松增强了农民退出农村和步入城市空间的机会, 但是诸多具体制度性限制条件使得农民退出后的权利难以得到应有的保障, 同时城市空间的很多现实因素也大大弱化了农民的退出能力。在当前的城乡社会治理结构下, 从机会、权利和能力等维度切实保证农民的退出, 是当前农村公共品供给中应该予以密切关注的话题。

关键词：社会治理,农村公共品,退出空间,供给

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农村社会治安问题综合治理刍议 篇5

摘 要：如何解决农村社会治安问题依然是一个亟待解决的课题，以乡镇派出所功能发挥为主的传统防控模式，未能有效实现维护治安秩序的目的。鉴于新问题给社会治安防控体系带来的冲击，负有社会管理职能的国家机关产生了协同合作，希冀通过综合治理视野下的权力决断对治安问题进行系统处置。在这场博弈当中，国家在达到维护秩序目的之余，也注重强化对人权的保障，确保了秩序与自由的平衡共进。

关键词：不可控；权力协同；阶段性平衡；延伸思考

笔者在日常调研中发现，当下经济转型背景下农村社会治安突出，阻滞了乡村治安有序进行。十九大提出要建设平安中国，加强和创新社会治理，不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序。根据农村社会治安实况，如何落实十九大精神，成为当前农村社会治安的关键所在。笔者无意从宏大视角来叙述可控的具体样态，而是想从社会控制这一小角度出发，来探究农村社会治安工作。

一、初始阶段的短暂不可控

乡镇派出所的乏力。杨宁昱曾在《参考消息》上公布过国外对我国乡村治安的调研结果，发现农村警察占总人口比例为万分之九，一个乡镇派出所只有民警4―8名。贵州省农村的一名警察需要负责维护4.2个村庄、4000到6000人的安全。在江苏省的调查发现，3名警察负责的范围达到267平方公里，相当于美国首都华盛顿面积的1.5倍。而且，“基层干部和民警无事不进村庄，从身体上越来越远离村庄”。[1]骨感而“倦怠”的乡镇派出所还要承受日益内卷化的执法规范化建设，权力规训易于减少治安问题的法学判断似乎出现了问题，现实中呈现出规训越多问题越多的社会悖论。

乡镇派出所的乏力还表现在治安问题发现机制的匮乏。劳拉?内德和托德认为纠纷划分为三个明显的阶段：不满或者前冲突阶段、冲突阶段以及纠纷阶段。“前冲突阶段是指这样的阶段：个体和组织因感自身受到不公正待遇感知而产生怨恨或抱怨，但不一定引发冲突的产生。如果在前冲突阶段这一状况没有化解，冲突阶段将会来临，受害者将对抗冒犯者，并表达自己的愤恨感和不公正感。如果冲突在这一阶段没有被消除，以冲突公开为代表的纠纷阶段将会到来，第三方开始参与进来。”[2]在这三个阶段中，国家重视的是对纠纷阶段的控制设计，比如以审判为中心的司法体制改革就是为了将诉讼打造成纠纷的最后也是“最好”的解决平台。这种设计存在很多需要正式的缺陷，最突出的表现为专注对纠纷阶段的控制，而忽略了对前冲突阶段和冲突阶段的控制。社会学家调研后发现，税费改革后的乡村呈现出干群关系疏离、传统权威丧失、道德教化空白、熟人陌生化、个体原子化等“问题特征”，治保会、村社小组组长、党员、联防组织、乡村长老等纠纷发现和前段控制的主体都已经退出了历史舞台，民间纠纷迅速越过前冲突阶段和冲突阶段而进入纠纷阶段，绝大多数都与门槛低地的派出所直接搭接，甚至投向能够填补规范具有语言暴力和身体暴力的灰黑势力[3]。

农村社会治安问题的张力。与乡镇派出所有限防控能力相比，农村社会治安问题带来的压力非常明显，比如，“农村人口城镇化流动人口就业带来的劳动纠纷频生，留守人群轻微的盗窃行为多发”[4]，“以图财为目的的入室盗窃、一杀多人等恶性案件上升，黑社会组织的村霸、乡霸等恶势力鱼肉乡里，危害社会治安的黄、赌、毒现象日趋蔓延，非法邪教组织活动猖獗”[5]，部分农民工返乡后导致纠纷增多等等。另外根据犯罪黑数理论，未被发现和处置的农村社会治安问题应该占据一定比例。“基层政府工作的重心主要是抓经济发展，在维护农村治安稳定，尤其是在治安防控工作上往往是派出所“唱独角戏”，孤军奋战。目前基层党委政府的工作重心主要是抓经济发展、招商引资、新兴工业园区建设和农村城镇化建设，往往忽视了社会治安稳定的重要性，有的甚至还存在社会治安公安机关一家独抓的认识误区。”[6]因此，如若以中立者的眼光来审视主客体之间的角力，面对农村社会治安问题张力表征，人员丁零、行为受限的乡镇派出所显得更为无力。

二、力求可控的权力协同

乡镇派出所的承载力有阈值限定，在应对农村社会治安问题方面不是全能的，必然要借助其他政府部门的力量，于是便出现了综合治理。此处的综合治理与周雪光教授所言的权力共谋不同，周雪光教授所言的权力共谋是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督。[7]权力共谋是行政管理中必须正视的一种问题，综合治理是为了维护公共利益指引下的社会治安秩序而实施的管理手段，笔者认为，应该理性的承认农村社会治安问题具有多因属性，需要政府各个部门在纠纷发现、就业预防、前期处置、打击处理等方面共谋如何进行有效应对，比如林业局需要介入林权纠纷，派出所需要处理违法犯罪行为，政府需要多措并举为农民提供工作机会，依据社会纽带理论减弱治安问题发生的基础等等。各权力之间相互协同、联防整合，农村社治安问题促使了不同权力类型之间的协调共进，横向分权和纵向分权在一定程度上被打破了，行政行为充满了富有生命活力的地方性知识，行政效率在权力协同整合下得到提升，权力决断重新掌握了主导地位。

另外，这种权力协同一方面是在有效解决治安问题的目标指引下形成的，但另一方面也是出于压力型体制的支配。压力型体制是指下级政府在指标压力驱动下完成上级交办的任务。在压力型体制下，命令和服从成为政治运行的特征，受求稳定性导向的指标驱动，保持社会稳定成为公共权力场域内的管控目标，所牵连的责任权力单位都要接受管控目标的制约。而在职能分工不断细化的转型时代，权力单位在职责范围内不可能有效而系统的解决治安问题，或者说不能确保治安问题不会反复发作。国家有意切割的各独立权力机关基于共同的管控目标找到了协同的基础，治安问题权力机关组合在一起共同发力，综合治理成为比较有效的选择。但与其说各权力机关表现出了一种主动性发问，倒不如说是治安问题严重性迫使各权力机关积极作为，而且是一种合作型的积极作为，毕竟社会控制是治安秩序的本质内容[8]。

三、可控之下的延伸思考

在依法治国大背景下，通过规训确保国家权力与公民权利之间的平衡[9]，已经成为法学界的一个理论共识。这种权力规训的思想带有很强的西方传袭特点，立足点在于追求似乎不能反驳的自由普世价值，在这种思想下权力被认为是万恶之源，善的本质不在考虑范围之内，必须要紧紧的进行制约再制约。笔者无意进行批驳，但可以做一个推理，如果将自由论者眼中的万恶之权力全部推倒，是否就完全实现了个人权利的最大化呢？这种导致无政府主义的逻辑推演绝不可能是一个理智的选项，因为单个人的权利实现必须以他人的权利约束为前提，存在绝对自由的空间绝对是抢劫、盗窃等违法犯罪横行的地方，因?樗?有的权利都不受限，弱者将在强者的暴虐下“嗷嗷待哺”。“人是生而自由的，却无往不在枷锁之中。”因此，权力不应被污名化，权力既是万恶之源，也是万善之源，唯善论和唯恶论都是片面不符合实际的，权利的实现需要具有强制力的权力来支撑实现，社会不仅需要权力规训，也需要权力决断，权力规训和权利决断统称为治权[10]。权力规训追求的是自由，权力决断追求的秩序，治权就是追求秩序的同时彰显对自由的保护。需要说明的一点是，与保护自由相比，后发达国家在转型时期更应强调政府的权威以维护安全稳定的秩序。即更应追求权力决断下生成的秩序，否则很容易陷入拉美国家盲目复制西方自由范式后造就的混乱局面。必须先存在权威，而后才谈的上限制权威。[11]必须先存在秩序，而后才能谈的上对自由的扩容。权力的合法性最终来自它对社会的良好承诺以及实现，治安秩序就是一种承诺。

在当前社会治安矛盾突出环境中，与其说矛盾的重点在于公权力与私权力之间的平衡设计，不如说是不断增长的社会问题与权威不足的公权力虚弱之间的失衡，公权力因不能发挥其功效已表现的远离预设期望。农村社会治安问题其实已成为影响社会治安秩序的重大课题，但学界对于该问题并未设计出比较合理可行的进路，现有基于权力规训理念指导下而设计出的模式控制缺乏真实的效益。无论如何，针对日益突出的农村社会治安问题，权力开始思考规训的种种不足，基于社会控制而进行了综合治理。在综合治理指引下，政府各机关建立了前冲突阶段的预警机制，还利用人民调解等机制将纠纷从乡镇派出所分流出来，让乡镇派出所在压力减缓下能够有效开展处置工作，发现机制、信管机制、调解机制等各种有效机制得以共建共享，在某种程度上可以说，经过综合治理的有序推进，力量对比达到了一种阶段性的动态平衡，在历经初始阶段的不可控梦魇后，农村社会治安问题渐趋在可控范围之内。

参考文献：

农村社会治理 篇6

关键词：乡贤理事会；云浮；农村社会治理

中图分类号：F320.3 文献标志码：A 文章编号：1008-2697（2014）04-0074-05

中国新农村建设推动并加速了中国乡村从传统农业社会向现代农业社会的转型，使农村的政治、经济和社会等各个领域发生重大的变革。随着农业税的减免，农民负担显著降低，生活水平也明显提高，乡村社会利益格局也逐渐向多元化方向发展，现代精神文明开始在农民思想中萌生、发展。但是，新农村建设实践过程中同样有着诸多的问题和矛盾，因利益格局多元化，农村问题也变得越来越错综复杂，乡村治理依旧困境重重。因此，如何让全社会反哺农村，让多元力量都积极投身于新农村建设？如何充分挖掘农村原有的社会资源，解决农村目前存在的突出问题？如何凝聚社会力量、协同共治，破解当前农村人才、资金外流，出现“空心化”等难题？以及如何提升农村自治能力等，已经成为政府和学界绕不开的话题。因此，笔者以云浮市自然村乡贤理事会建设为例，研究和探索农村治理模式，寻找一个适合中国农村建设的缘人情、顺人性之农村社会治理模式。

一、古代乡绅宗族模式与自然村乡贤理事会模式的异同

数千年的中国历史发展中，乡村治理主要经历了三个历史阶段的变迁，即乡官制时期、转折时期和职役制时期。各个历史朝代虽有着不同的社会治理模式，但其一直以乡里制度和保甲制度作为主线。宋代后，中国古代乡村治理进入到第三个阶段，即从王安石变法一直延续至清代。乡村治理中，乡里制度转变为职役制，治权所代表的官治体制从乡镇退缩到县一级，县作为了基层行政组织，县以下实行以代表皇权的保甲制度为载体，主要以体现族权的宗族组织为基础，以拥有绅权的士为纽带而建立起来的乡村自治政治[1]。这种治理体制，笔者将其称为“古代乡绅宗族治理模式”。该模式有很多成功经验值得我们总结和借鉴、传承与创新。例如，它以血缘为纽带，有利于团结族人和同村人；以祭祖、扫墓等仪式来收族、敬宗，有利于家族团结和稳定；以顺人性、缘人情来管理族人，人们敬长者、尊者，爱幼者、弱者，能赈贫、收族，甚至管摄族人生老病死，有利于提升族人生活幸福感；以祠堂文化作为血缘、族缘以及祖根文化的标志，使族人能返始报本，懂得感恩；以扬祖先之崇拜信仰，进行传统伦理教化，培养族人和村民的伦理意识，有利于全族一家、全村致和。北宋，《吕氏乡约》中规定“凡同约者，德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤，有善则书于籍，有过若违约者亦书之，三犯而行罚，不悛者绝之”[2]。这里，它不仅规定了乡约成员间关系的准则，也建立了奖善、惩恶的运作机制，设有“约正一人或二人，众推正直不阿者为之，专主平决赏罚当否”[3]，且负有调解纠纷之责。

2011年6月，广东省云浮市政府进行了农村自然村治理的试点改革，并推广自然村乡贤理事会模式。笔者先后多次对其云城区双上村、云安县大坪村、罗定市樠黄村和郁南县兰寨村等乡贤理事会进行了走访和深入的调研，发现该模式是以流淌着几千年传统儒家文化的中国农民、自然村和熟人社会为土壤，借鉴古代乡绅宗族治理模式的成功经验，结合现代农村社会实际，并吸纳现代社会管理的智慧，缘人情而顺人性地创新农村治理的一朵奇葩。这种自然村乡贤理事会模式，其性质是以农村开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织，是基层自治组织的有益补充。其主要职责是调解邻里纠纷、协助兴办公益事业、协助村民自治等。其成员主要由自然村中具有独立民事责任能力的社会经济文化管理能人、有威望有能力的乡贤和热心本村事业的村民组成，通过村民投票选举或推举的方式产生理事长、副理事长和秘书长等。

这两种模式有着近乎相同的治理对象，即农村与农民，属于“熟人社会”；有着相同的文化基础，即以儒学为核心的传统文化；有着相同的治理目的，即开展互帮互助服务、调解邻里纠纷等。但是，自然村乡贤理事会模式与古代乡绅宗族治理模式也有着本质上的区别。首先，古代乡绅宗族治理模式，是建立在宗法、宗族、家族的结构基础之上，其乡规民约、家礼族礼不能脱离宗法等级制；而自然村乡贤理事会模式是建立在社会主义民主社会的基础上，是对县、镇（乡）、行政村治理结构的有益补充，完全摆脱了等级制的宗法社会，人们之间彼此平等、自由。其次，古代乡绅宗族治理方式主张遵天序，即在天人合一的理念指导下，遵守三纲、五常等传统伦理秩序；而自然村乡贤理事会模式则是遵循新时代的社会主义道德和法律，致力于社会主义法治建设。最后，两种治理模式的主体截然不同。在现代社会主义国家中，传统社会的乡绅阶层已经不复存在，现在大家都是公民，自然村乡贤理事会成员都是能人或人才，没有高人一等的身份，农村有的只是平等自由的农民。可见，古代乡绅宗族治理模式已经失去其原有的主体。另外，赋予古代乡绅权力的文化或国家机器已经不复存在，如乡绅“开祠堂”审理乡邻纠纷时，私开法庭，甚至采取“沉塘”等灭绝人性的违法方式，现在已经不可能再被采用和延续了。

二、自然村乡贤理事会模式的必要性与可行性

广东省云浮市结合农村自然村治理的改革实际，在古代乡绅宗族治理模式基础上创新了一种可复制、可推广的自然村乡贤理事会模式。该模式的产生有其必要性，其实施具有可行性，且结果具有有效性。

（一）自然村乡贤理事会模式产生的必要性

新时期，农村治理面临多重困境，其实践过程也遇上诸多问题。主要体现在以下几个方面：

从基层政治民主建设看，村委会行政化倾向严重，村民自治能力不断减弱。《宪法》赋予自治性质的中国广大村民委员会，却承担了大量的本不属于其职能的行政事务，村民自治失去了可靠的着力点。“纵向到底、横向到边”的治理设想，因村民小组力量的分散、自治能力的逐渐薄弱，村民委员会与村小组之间的联结几乎中断或脱节。

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从基层社会管理看，薄弱且无比广阔的中国农村已成为政府面临的最大实际，无论从资金、技术、农业服务以及社区安全上，政府都无法充分满足农民和农村的需求。由于有些乡镇政府依然沿袭着“官”本位的行政理念，农民难以参与到新农村建设中来，更难以发挥出主体性作用，乡村社会的内生力量得不到充分发挥，甚至是被抑制。农民虽然在理论上被一致认为是新农村建设的主体，但是在轰轰烈烈的新农村建设讨论与行动中，很多农民被沦为新农村建设集体失语的“观众”。农村已有的乡贤等社会资源也得不到充分的挖掘和利用，甚至也成了“看客”。这样，一方面许多事“政府想办而无力办”，而另一方面“乡贤欲出力而无实现之平台”。

从基层基础建设和公共服务供给看，农村公共服务水平总体相对滞后，公益事业更加落后。取消农业税后，农民负担减轻了，但乡镇政府的财政问题仍然是一道未解的难题，并出现进一步恶化的发展迹象。因此，乡村公共服务短缺与失衡，已成为历史的痼疾，制约着乡村社会的发展和进步。

从基层精神文明建设看，正是由于缺少来自于农民的参与和监督，新农村建设很多停留在易出政绩的村容、村貌层面，导致大量背离农民意愿的政绩工程，而对于“乡风文明”、“精神生活”等层面却鲜有涉及。

由上可知，创新农村社会治理手段和方式，就成为了地方政府的当务之急。原有的农村治理模式迫切需要进行改进和创新，正所谓“礼，时为大”[4]。从计划经济模式下的现代社会至市场经济下的当代社会，中国农村社会已经发生了一次巨大的转型。旧有的社会规范很多已经“失灵”，而新有的社会管理规范又出现了诸多的问题和障碍。因此，原有的农村治理模式创新，自然村乡贤理事会模式的推广，便成为了现代农村社会当下的迫切需求。

（二）乡贤理事会模式具有现实可行性

这种乡贤理事会模式具有社会可行性，即社会对该模式和方案的认同和支持的可能性，其中最主要表现在传统文化和道德观念上。首先，其主体是农民，对象是自然村，具有可行性。流淌着几千年传统儒家文化的中国农民、中国自然村，为乡贤理事会模式的运用和推广，提供了最适合的主体和最适宜的社区。传统文化深入每一个中国人的骨髓，特别是农村居民，他们认同宗族、认同祖先、认同血缘关系。自然村与城市社区截然不同，城市社区主要是“陌生人社会”，而农村基本上保留了几千年的“熟人社会”样态。其次，缘人情而顺人性，为乡贤理事会模式提供了文化的逻辑纽带。无论古代还是当下，社会治理的主体都是人，其人性和人情具有同质性。农村治理和村民自治，要像“饥食而渴饮”，合人性则不难。人生而有欲，欲而不得，则不能不争，争则乱。因而古人制“礼”来约束人“情”，从而调节与满足人们的欲望。但是，礼义应该与情欲是相顺、相合的。正所谓“刍豢稻梁，五味调香，所以养口也；椒兰芬苾，所以养鼻也；雕琢刻镂，黼黻文章，所以养目也；钟鼓管磬，琴瑟竽笙，所以养耳也；疏房檖貌，越席床笫几筵，所以养体也[5]。”当下，我们在进行社会治理时，只要能够顺乎人性的引导，便可规范社会的秩序，顺乎人情的疏导，便能构建和谐社会。朱熹曾云：“放古人之大意，莫非礼之做得合时、合天理之自然也[6]。”也就是说，我们在进行乡村社会治理时，如果能够让我们的治理手段和方法“合时”、“合天理之自然”便是最好的。古语云：“万物本乎天，人本乎祖[7]”它是乡贤理事会模式的行为基础，乡贤自发、自觉反哺家乡，自觉清明祭祀等行为，皆由此而发。古代的家庙制度，就具有开会沟通、和睦宗族功能。因此，笔者认为，乡贤理事会模式能够“以顺人心为本”（《荀子·大略》），既满足乡贤“衣锦还乡”、“造福乡里”之情，又能顺乎乡贤“落叶归根”、“寻根问祖”之性。

乡贤理事会模式具有政治可行性，即该模式或方案获取政治资源支持的程度和对政治价值观的影响。该乡贤理事会模式符合国家宪法和法律的有关原则和条款，它的成立是在政府引导下，按照规定程序发起、登记和备案。其性质是在农村开展互帮互助服务为宗旨的公益性、服务性、互助性的农村基层社会组织，是基层自治组织的有益补充。该模式不会对原有的基层组织建设构成冲突，只会进一步完善基层民主建设，创造更和谐的农村社会。

乡贤理事会模式具有经济可行性，即该模式执行中获取各种经济资源的可能性，其中包括人力、财力、物力和信息资源等。地方政府“以奖代补”培育和激励该模式的发展，而且乡贤数量庞大，仅云浮地区籍就有百万外出的乡贤，或从政、或从教、或从商等，拥有大量的人力和物力资源。中国农村还拥有优秀的传统文化资源和人文资源，“衣锦还乡”、“德泽乡里”的思想扎根在每一个中国人的骨头里。他们既关心家乡的发展，又愿意为家乡做一些公益事业，他们拥有技术、资本、信息、市场和人脉资源，能够以项目回迁、资金回流、信息回馈、智力回乡、技术回援、扶贫济困、助教助学等形式反哺家乡。

（三）乡贤理事会模式的实际有效性

乡贤理事会模式能很好地破解农村“空心化”难题。由于当前农村人才、资金外流，出现了“空心化”倾向。这种模式可以吸引乡贤们携资金、人才与技术反哺农村，回乡建设新农村。大多数乡贤都有广泛的社会资源、有强烈的反哺意识，能够成为家乡落后地区的积极建设力量。而且，他们既有开阔的眼界，又有先进的市场经济头脑。他们大多见过世面，接受过现代化信息的影响，这些都有利于提高农村的建设水平、管理水平与农民的思想意识水平。

乡贤理事会模式可凝聚社会力量，协同共治，解决“政府想办而无力办”的事，解决“乡贤欲出力而无实现平台”的问题。仅就云浮市来看，政府通过培育和发展自然村乡贤理事会，在激发村民主体积极性的过程中，将游离于体制之外的乡贤们整合到村庄建设与管理之中，使其成为了农村社会多元共治的重要力量。他们思想开放、认识独到，很容易得到乡邻们的认同与尊敬。这种具有强烈人情味、亲和力、亲缘性的关系，使他们在农村这个“熟人社会”中有着强大的话语权，能够解决“政府想办而无力办”的事。例如，云城区河口街双上村乡贤理事会协助村委会，解决了久拖3年的村游泳池建设用地问题，助推了该村“一河两岸”环境的全面整治。云安县清水至中围1.8公里公路扩建，政府相关部门多次与村民协商都无济于事，最后由本村乡贤吕赤色等人出面，顺利化解了矛盾，使公路工程得以顺利进行。罗定市汽车客运中心在罗定市素龙街道大甲村的征地工作，因多种原因长期受堵。大甲自然村乡贤理事会成立后，积极进村入户向自己的亲人或乡邻摆道理、讲大局、讲感情，使得征地工作很快得以顺利推进。这种“村落自治”的传统熟人社会模式，能以熟人办熟事、熟人管熟人，效率高、管理成本低，可以解决党委和政府不能面面俱到的工作。

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乡贤理事会模式，使村民自治有了着力点，解决了村委会行政化倾向严重，村民自治能力有所弱化的问题，全面深入地提升了村民自治的能力。例如，新兴县水台镇石龙岗旧村乡贤理事会，通过协助自然村深入发动村民、带头带动家人捐款，全村78户349人不分老少，人人集资。全村自筹50万元，建成了村文化楼、村内道路等公共服务设施。

乡贤理事会模式，能很好地解决农村公共服务水平总体相对滞后以及公益事业相对落后的问题。例如，云安县富林镇大坪村乡贤理事会，利用每年大年初三开展公益捐款活动，设立公益基金，建立60岁以上守纪老人每月60-110元津贴、贫困户春节慰问1000元和村民考上大学奖励3800元的制度，还购置了为老人和儿童出村就医服务的专用车。在农村环境治理方面，云城区安塘街下白村订立了《垃圾管理制度》，将垃圾清运处理项目公开招标发包，并明确村民门前“三包”制度，推行“户清、村集、镇运、区处理”的模式，有效地改变了村内垃圾污染的问题。罗定市素龙街道大甲村，针对农村科学文化薄弱的情况，建立了“农家书屋”，彻底改变了该村村民以往农闲时“喝杯小酒，打桌麻将”的旧习惯。罗定市罗镜镇椽安村的“农家书屋”，藏书也高达5000多册。

另外，自然村乡贤理事会模式不仅使村民委员会与村小组之间有了真正的联结，真正地实现了“纵向到底、横向到边”的梦想；而且还使各个自然村的管理出现个性化倾向，特色鲜明。如云城区安塘街下白村的村规民约，就来源于“陈氏家训”，并融入现代文明的各种新元素，形成极具特色的自然村管理制度。

三、自然村乡贤理事会模式的特点与适用范围

自然村乡贤理事会模式是对古代乡绅宗族治理模式的继承与创新。古代模式有很多值得我们借鉴和总结的成功经验，如缘人情而顺人性的治理思路，国家政权对乡村社会治理介入的适度性，乡村治理不被过多限制，使其保持一定程度的自治性和活力等。但是，这种模式因文化和社会环境的关系，其也有适用的范围和界限。例如，农村的“熟人社会”治理模式，就不适合城市“陌生人社区”的治理。即使是都在农村，自然村乡贤理事会模式也并一定是每个自然村都适合。从笔者调研的几个试点自然村看，成功实行该模式的村，似乎都具有以下几个特点：

（一）同自然村的主体是同姓同族的人

例如，云城区河口街双上自然村，全村103户，几乎都姓陈。类似的村，还有云安县富林镇大坪村和罗定市素龙街道大甲村等。

（二）有一定的人口基数，至少超过百人

如云城区河口街双上自然村，全村103户，总人口500多人，常住人口390人。类似情况和数据的村，还有云安县富林镇大坪村和罗定市素龙街道大甲村等。

（三）自然村有一定的乡贤资源

如云城区河口街双上自然村乡贤100多人，其中乡贤理事会理事长陈金龙是该村居民，他有固定收入、有富余时间，还有造福乡里的热情和爱心。他工作不计报酬，为乡邻服务，完全是义务的。

综上所述，新农村建设离不开中国传统文化的传承与创新，离不开广大农民作为农村主体性角色的政治参与，离不开各方力量的广泛参与、合作互动，离不开对基层乡镇政府资源配置的规范机制，也离不开国家与乡村社会之间良性互动的保障机制的构建。而所有这一切都可以通过自然村乡贤理事会模式，得到有益的启示和支持。作为地方政府应该充分利用本土优秀传统文化，培育与现代农村社会管理相适应的“自立自强、互信互助、共建共管” 自然村乡贤理事会模式，使其发出新的生机与活力。笔者认为，让人们群众大胆探索自己的幸福道路，使每个村民在努力创造个人幸福生活的同时，也为增进全村、全社会的幸福奉献心力，从而建设幸福和谐的农村社会。我们相信，只要人人都为我们共同的家园添砖加瓦、贡献力量，幸福农村、和谐村庄的梦想就一定能够实现。

参考文献：

[1]唐鸣，赵鲲鹏，刘志鹏.中国古代乡村治理的基本模式及其

历史变迁[J].江汉论坛，2011（03）.

[2]宋史卷三四·吕大防传[M].北京：中华书局，1985.

[3]吕大钧.陈俊民辑校.吕氏乡约乡仪[C]//蓝田吕氏遗著辑

校.北京：中华书局，1993.

（责任编辑：吴 霞）

农村社会治理 篇7

农村社会治理是实现我国社会创新管理的重要途径, 是从根本上解决“三农”问题的必要手段。在治理农村社会之问题的过程中, 不仅需要考虑传统农民对于土地的需求, 更需要考量现代农民 (农民工人化与农村城市化) 对于就业的客观需求;不仅需要解决农村区域现存的矛盾, 更需要对新出现以及未来可能出现的矛盾进行规避, 这使得农村社会治理始终处于复杂状态。而针对新疆少数民族农村区域的治理, 除了上述的客观要求之外, 还存在诸如民族矛盾、宗教矛盾、教育矛盾、文化差异矛盾等掣肘因素, 更是进一步增加了其现状的复杂度与治理的紧迫性。

而从现阶段的研究现状与结论分析来看, 此部分研究相对薄弱, 或缺乏针对新疆少数民族地区的相关研究、或缺乏民族特性与新时期农民特征的背景资料。这直接导致了研究产生的治理结构与手段很难在该地区发挥应用的作用。甚至容易由于研究针对性的缺乏而产生负面影响。针对这一现象, 本文以新疆少数民族地区农村及村民特征现状进行客观分析与总结, 在提出现阶段存在的主要矛盾的基础上对矛盾点产生的原因进行深入分析。同时结合新疆少数民族区域建设现状与组织规范提出有利于其经济发展与社会稳定的优化策略。希望通过本文的研究能够为今后的农村区域治理与社会创新管理体系实践提供必要的理论基础与指导性意见。

2 新疆少数民族区域农村特征分析

新疆少数民族区域农村特征除了兼有我国传统农村遇到的特征之外, 还具有其特征性问题, 具体表现为如下三个方面较为突出:

2.1 农村经济发展两级分化严重

现代农村的两级分化与传统意义上的土地经济所不同, 更多的是代表农民与工人两个阶级的不同。其中农业人口的工业化又可以细分为候鸟型 (短期离家) 与常住型 (长期离家) 。无论何种的工业化人口均可以被称作为广泛的社会人, 在充分的参与到社会分工协作体系中的过程中与传统的农业人口发生了较大规模的脱离。此种脱离不仅表现为经济、文化, 甚至在精神层面以及生活习惯等多个领域层面上。此种人口结构的分级情况自2000年的不足10%, 迅猛增加到2015年的越52% (仅统计劳动力人口) , 进而形成了极大的分裂动力。

2.2 受教育程度差距的不断增加

在过去, 传统农村居民受教育程度普遍不高, 进而不同个体之间的受教育差距相对较小。在我国大力推行基础义务教育的进程中, 此种相对水平较低的均衡态势遭到了破坏。与城市不同的是, 在此过程中农村居民由于受教育情况以及家庭、社会等支持力度的不同而产生的更大的差距。差距的形成从表征层面来看刺激了农村居民的两极分化现象, 对其就业、择偶、家庭观念等方面产生了客观的影响。而从本质上来讲则是破坏了农民阶层的普遍认同感与文化协同, 进而使得其在人为分离的道路上渐行渐远。

2.3 宗教与家族凝聚力相对弱化

在上述两个因素的共同作用下, 传统农村居民存在“走出去”的原始动力。而原本依靠宗教因素、家族组织而形成的凝聚力极度下降, 甚至存在“宗教异端”情况的出现。上述现象不仅从文化层面上使得部分传承无法继续, 更是在新型和谐社会的构建过程中形成了一定的隐患。尤其是新疆区域的民族宗教系统对于新农村文化会存在一定的抵触与反抗, 更加加剧了其社会治理的复杂度。

3 农村社会治理中存在的主要矛盾

上文中分析的新疆少数民族地区农村特征是普遍且客观存在的。无论是当地政府还是中央政府均充分意识到了问题的根本与对策的紧迫。在这样的背景下, 新疆区域自上而下以及基层自发的形成了一系列优化动作, 但是却无法从根本上改变现阶段农村社会治理中存在的矛盾, 甚至存在一定的激化效应, 使得矛盾更为凸显。

3.1 村民阶层间矛盾

村民根据不同的宗教信仰程度、生活状态、受教育程度、经济水平等客观因素自发的形成了“小圈层”, 不同于传统农村的家族制度与文化传承, 此种“小圈层”更多的是以现代文化认同为纽带进行构建与联合的。多圈层之间势必会存在一定的矛盾, 诸如文化信仰冲突、经济利益冲突、生活状态与习惯冲突等在新疆少数民族区域农村时有发生。此外, 由于此种村民间的阶级矛盾缺乏有效的沟通与梳理的可能, 在过去的5年间, 表现的更为突出。

3.2 治理结构与村民的矛盾

为了进一步刺激新农村改革与区域经济发展, 现阶段新疆少数民族地区农村的治理结构多采用外聘或者遴选当地接受教育水平相对较高的年轻人组成领导团体 (随机选取10个新疆少数民族地区村落, 村干部平均年龄仅为32.7岁) 。此种治理结构虽然从经济发展与社会治理理论方面存在一定的优势与活力, 但是由于年龄、宗教、亲族甚至是民族等客观因素, 村干部很难在村民中建立广泛的信任与公信力, 这也在客观上使得相关的政策体系与经济带动难以为继。除此之外, 在农村集体经济与城市化的过程中, 村领导集体的经济裁决权限也相对较大, 这更进一步增加了治理结构与村民之间的不信任要素, 阻断了可能存在的沟通通经。

3.3 宗教及经济的个体矛盾

在新疆少数民族地区农村宗教影响相对较大, 尤其是极端宗教思想更是存在一定的生存土壤。在现阶段的网络信息冲击下, 村民获取极端思想的途径更为广泛, 控制与引导体系相对失效。除此之外, 非法极端宗教组织利用村民之间的阶级差异、经济矛盾等因素捏造事端, 行不法之事。不仅在当地造成了恶劣的影响, 而且对整体的和谐新农村建设体系形成了一定的冲击。

4 创新社会治理模式探究

为了从根本上适应现阶段新疆少数民族地区农村治理特征, 解决上述存在的主要矛盾, 我们需要从如下几个方面构建相对完善的治理模式, 并在执行与人性化变更层面有所突破。只有如此才能够建立长治久安、可持续发展的社会创新治理制度, 为新疆少数民族地区社会综合发展保驾护航。

4.1 坚持文化认同为主线的宣传与引导体系

在农村区域利用村集体文化认同的影响形成更为广泛的影响力对于解决村民思想根源与行为体系的偏差认知具有一定的积极作用。在具体的实践过程中要在吸收有效经验的同时确定科学与完善的指导内容。并通过喜闻乐见的方式, 如大巴扎、校园-家庭共建、宣传广播等方式进行落实。值得注意的是, 现阶段农村网络的普及程度相对较高, 利用网络手段与宣传的方式已经成为了一种高效且直观的模式。以县级政府为主要核心的宣传机构要形成相应的战略部署, 深化网络信息改革, 为基于文化认同的宣传模式提供基础。

4.2 综合施策, 提升村民理念, 进而达到规避矛盾, 阶级融合的根本目的

在具体的操作层面则需要注意如下两个方面:一方面, 树立以人为本、服务为先的理念。充分考虑少数民族的宗教、生活习惯等, 充分尊重农民群众, 到农民群众中去, 与群众“打成一片”。将村民的利益作为加强和创新农村社会治理的出发点和落脚点, 更加自觉地关注民众增收、富余劳动力转移、农民子女上学等问题。最大可能的提升治理集体的认同感与公信力。另一方面, 树立协同参与、多元治理的理念。通过必要的制度化渠道和良性互动, 有效激发社会组织、农村社会工作者和先富起来农民的参与意识, 发挥其在化解矛盾纠纷、提供社会服务、扶贫帮困等方面的积极性和示范作用, 真正形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的农村治理格局。通过此种模式消除不同村民阶层之间的误解, 在相互协同与有效沟通的基础上建立联合体系, 在多方受益的前提下, 消除阶级矛盾。

4.3 努力改善村民生活水平, 用发展解决现阶段矛盾

建立相对完善的公共服务体系是提升政府公信力的根本途径, 在“服务型”政府建设的战略布局下努力的提升村民的生活水平与社会福利待遇, 进而以此种模式消除多种表现形式的矛盾体系。在实际的操作过程中, 建立“以点带面”的发展思路, 不断的完善区域经济模式, 打造区域经济亮点, 并将有限的资源向困难群体与困难区域倾斜, 形成经济与发展的一体化布局。尤其是在近年来中国“一路一带”与“新丝绸之路”战略的带动下, 新疆少数民族中的大量农村区域迎来了发展的机遇, 在此背景下提高政府效能、完善制度建设、保障民生体系是消除政府-群众隔阂, 构建高效通道的基本模式。

4.4 以机构改革与服务升级带动村级社会治理效能

适应当下少数民族地区新农村的特点, 切实推进农村社会治理的扁平化、网格化, 根据区域民族集聚、农业产业结构、组织形式和群众基础的情况, 重点提升基层党组织的覆盖率。坚持以“访民情惠民生聚民心”活动为重要载体, 全面推行“一个中心对外、一个窗口受理、一条龙服务、一站式办结”的服务模式, 规范建立“一站式”便民服务大厅, 加快村便民服务中心 (站点) 建设, 不断增强基层党组织的服务功能。

5 总结

本文客观的总结了现阶段新疆少数民族地区农村现状与特征, 并就其中的三点关键矛盾及其产生的原因进行了分析。最终从文化认同宣传、村民意识提升、民生建设升级与机构服务改革等四个方面提出了具体的治理模式。希望能够为后续该区域的创新社会管理提供指导性意见。

参考文献

[1]哈力旦古丽·卡哈尔.新疆少数民族地区农村社会治理模式研究[D].陕西师范大学, 2014.

[2]吴常柏.边疆民族地区城市社区治理运行机制研究[D].华东师范大学, 2016.

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[4]王鹏.少数民族地区农村社会治理出现的新问题及对策研究[J].新疆社科论坛, 2016 (02) .

农村社会治理 篇8

1 转换理念, 多种保障方式并存

随着改革开放, 中国社会经济一直呈上升发展趋势, 势头良好, 社会保障方式也不断更新, 经济保障和服务保障两种方式并存。因此, 乡镇政府作为基层行政组织, 在乡镇经济发展与社会管理活动中发挥着关键性作用。为了更好地实现自身的服务功能, 贯彻为人民服务的宗旨, 转换职能, 建设服务型政府, 成为农村公共服务的管理者与供给者。需要调动各行各业的力量, 以不同方式, 最大程度地满足不同群体对社会保障的不同需求[2]。

近些年来, 我国乡镇社会保障主要有社会保险、社会救助、社会福利等基本社会保障类型。但是从实际情况来看, 在农村社会保障服务体系构建的过程中, 我国乡镇政府更加注重经济保障而忽视社会保障, 相关部门以提供社会救助, 缓解贫苦人民的生活状况为主要措施, 但只起到了治标不治本的作用, 造成农村出现了重经济保障, 轻社会保障的情况。社会保障服务依靠强大的财政支持, 而我国重经济保障, 轻社会保障的现实, 使我国在社会保障上的投入严重比例不均。现在我国与发达国家相比, 社会保障上存在着很大差距, 尤其是在农村以及一些偏远地区, 乡镇政府的财政能力十分有限, 虽然也关注乡村地区, 但由于投入较少, 从而无法真正满足农村社会保障服务体系的构建, 因此, 严重影响了社会的公平性。社会服务保障的投入相对于经济保障相差很远, 社会保障服务也往往有名无实。政府对公共服务的提供很少能波及偏远地区及乡村, 残疾人, 孤寡老人的特殊需求也得不到解决, 政府提供不了个性化、人性化的服务, 自社会保障落后于经济保障是必然现象[3]。

针对于现阶段农村社会保障服务中存在的不足, 乡镇政府在经济保障正常运行的同时, 增加服务保障在社会保障的比例, 满足社会多样化的民生需求, 形成多样化的社会保障服务, 增加老年服务业的财政支出, 推进教育, 医疗等基本公共服务均等化的进程, 进行特殊社会保障服务, 为农村提供特殊的社会保障, 更好地惠及农村人民, 用多样化的经济保障方式为人民提供多样化的服务。

2 政府发挥服务型政府的作用

政府的宗旨是为人民服务, 基本原则是对人民负责。人民政府在服务中要坚持贯彻宗旨与原则, 建设服务型政府, 从广大人民群众的社会需求出发, 了解最广大人民的意愿, 而不是政府专制决断一切, 最大程度地做到惠及各方人民, 保证他们的社会保障权益[4]。

政府提供的社会保障服务应该把握好一个“度”。政府承担着很多责任, 很多时候政府成为社会保障的唯一主体, 许多事情政府不做决断就无法进行下去, 许多决策也因此付诸东流。但是政府承担的责任过多, 就会增加其财政负担, 对社会保障的投入比例随之减少, 降低社会保障服务的水平, 人民群众的优越感就会降低, 对政府的信任度, 好感度就会降低, 也带来了政府服务效率的降低, 权威性下降, 影响政府服务职能的更好发挥。

推进农村公共服务制度建设, 消除一切不公平和歧视制度, 保障农村人能够享受到与城市人同等的社会服务, 形成农村基本公共服务的“广覆盖、一体化和均等化”制度。建立并完善基本医疗保险、基本养老保险, 最低生活保障制度, 为社会成员提供全方位、多角度的社会保障服务。对乡政府的管理与服务进行必要的绩效评估, 用权力制约权力, 既能使村民的权益得到保障, 也能更好地提高政府的权威。

3 增加乡镇政府对公共服务的资金投入

经济发展和公共服务是社会全面、协调、可持续发展的重要内容, 做到统筹兼顾, 政府也要承担起供给责任和监督责任, 改善乡政府的资金使用结构, 把更多的财政收入投入到公共服务领域, 特别是人民最关心的环境保护、就业问题、社会治安和文化建设等基本公共服务领域, 优化财政支出结构, 增加公共服务投入支出。

4 乡镇政府对公共服务机制进行创新

众所周知, 智能化日趋普遍, 乡镇政府也应该与时俱进, 推进公共服务智能化, 例如:网上办公和电子政务。乡镇公务员的选拔也进入正轨, 提拔有能力的人才进入重要的岗位, 减少舞弊现象的出现, 为乡镇政府的公共服务提供人才保障。制度创新加上人才优化, 对社会保障所起到的作用也是不可忽视的, 社会保障的完善不是一蹴而就的, 必须经过各方面的努力, 改进与完善, 才能达到想要的效果, 做到权为民所用情为民所系, 利为民所谋, 一切为了人民, 体现最广大人民的根本利益。加强乡镇政府行政制度改革创新, 打破行政手段为主的管理方式, 摒弃“全能政府”的模式, 摒弃专制独断, 走群众路线, 坚持从群众中来, 到群众中去的工作方法, 建设服务型政府, 为人民服务的政府, 将职责明确到各个部门, 明确到个人的具体职责, 建立责任追究机制。理顺各部门在服务中的关系, 保障对公共事业的支持力度。乡镇政府在社会保障服务中的不作为, 过度作为与少作为, 都会对民众的生活带来不利影响[5]。

5 结语

综上所述, 乡镇政府公共服务在农村社会保障中所发挥的作用, 不仅体现在政府的作为上, 更表现在民众的满意度上。群众应该提高评判意识与监督意识, 充分认识自己才是乡镇主导者的身份, 人民群众是历史的创造者。恩格斯曾经说过:历史活动是群众的事业, 决定历史发展的是“行动着的群众”, 人民群众是物质财富的创造者, 是社会精神财富的创造者, 是社会变革的决定力量。但是政府也不能完全放任群众自己去解决, 去监督但无所作为, 政府应注重经济保障与服务保障并重, 推进农村公共服务制度建设, 对公共服务机制进行创新, 增加对公共服务的投入, 建设服务型政府, 建设有责任的政府, 为人民服务的政府, 在加强监督, 用权力制约权力的同时, 发挥服务型政府的职能, 在社会救济, 社会福利, 社会保险等多方面发挥自身全方面, 多角度的作用, 做到发展依靠人民, 发展为了人民, 发展成果由人民共享, 发挥乡镇政府在农村社会保障服务中治理能力的作用, 人民与政府必须同时发力。

摘要：随着农村经济和市场经济的确立, 党和国家立足于社会发展的实际, 不断地进行自我角色转变, 构建服务型政府, 其主要职能是为人民服务, 其中对农村社会保障服务尤其关注。公共服务中, 社会保障作为其中的一部分, 对于实现城乡居民公共服务均等化和建设公平和谐社会具有重要意义, 而乡镇政府的作为无异于是里面最重要的一环, 坚持经济保障与服务保障并重, 政府、市场、社会共同发力, 最大程度地发挥乡镇政府在社会保障中的治理服务作用。

关键词：乡镇政府,农村社会保障服务,治理能力

参考文献

[1]童星.社会转型与社会保障[M].中国劳动社会保障出版社, 2007:5.

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农村社会治理 篇9

关键词：应用气象,农村,气象灾害防御,社会综合治理

“创新气象为农服务机制, 推动融入农业社会化服务体系”, 是中央一号文对气象工作提出的新要求。在多年建设“广覆盖、普适性”农村气象灾害防御体系的基础上, 江门转型升级气象为农服务, 以周郡村为试点, 局村合作, 将气象灾害防御深度融入农村社会综合治理体系, 切实提升村庄应对风险能力和气象服务品质, 村民满意。总结借鉴试点经验, 对于基层气象部门适应改革发展新常态, 探索新途径, 履行社会管理职能, 推进平安和谐村庄建设, 具有积极的意义。

1 立足乡情, 明确防灾目标

1.1 村庄概况及防灾基础

周郡隶属江门市蓬江区, 是广东省乡镇企业“百强村”、省级卫生村、生态示范村和江门市标兵文明村, 有6条自然村共20个村民小组, 常住 (驻) 人口近万人[1]。原属粮食水稻区, 以丰产田、基塘农业、种植养殖加工一体化而闻名。现属鱼塘区和经济作物区, 发展“三高”农业和乡村工业, 走强村富民之路。有已征地未开发的100多hm2鱼塘和耕地, “农商工学医”自成一体, 有贸易市场和大量店铺、有100hm2海滩围工业小区和80多家厂房等。2014年全村工农业产值16亿元, 村民人均纯收2万元/a[1]。村组经济实力强, 城乡一体化程度高。

周郡地处珠三角西南部的西江河网区, 属广东十大堤围江新联围的天河围系, 田沃物丰, 水风旱多发。城镇化后, 周郡因鱼塘日渐填埋、难以调蓄, 依然是敏感脆弱的承灾体。村民重视防灾, 将电动排涝泵站建在鱼塘区, 总装机容量为350kw, 排涝流量共6.7m3/s。排涝标准按10a一遇24h暴雨所产生的径流量1d排干[2]。该工程措施有灌溉、防洪、排涝、供水等多种功能。

1.2 主要灾害风险分析

1.2.1 城镇化后旱涝

周郡集水面积5.5km2, 主要靠3km长的排洪水道排入天沙河。地势低洼, 地面硬底化面积大, 每逢强降雨, 村内多积涝。小时累积雨量70mm的降雨, 30min内足已使村庄地面积水超过40mm, 房屋受淹, 交通阻断、村民焦虑, 村干救灾, 水患成为困扰周郡的一大难题。秋冬春三季, 又因鱼塘调蓄渐弱而干旱, 影响农业生产。

1.2.2 水产养殖风险

苗种、水质、天气是水产养殖的三大因素[3]。村民在100多hm2鱼塘里养殖了经济附加值高的对虾和白鳝, 需根据生物品种适温和天气变化, 控制水温、水质、

盐度和投饲, 需处理环境因子突变引发的应激性游塘;暴雨或内涝时, 还需检查进排水口及拦逃设备, 以防鱼塘漫顶、虾鳝游走。

1.2.3 气象灾害及次生灾害

周郡依山傍水, 厂房多、人口密集, 易受暴雨、冰雹、雷电大风等强对流天气影响;学校沿山而建, 山势倾斜, “龙舟水”降雨集中期和台风暴雨期间, 易使土壤含水量饱和, 诱发崩塌、滑坡等地质灾害隐患, 需校内千余名师生重点防范。全村800多名老人、残障和低保人员等弱势群体[4], 易受高温寒害等极端天气影响。

2 找准切入点, 推进试点建设

针对特定目标的气象灾害风险, 气象局与村委会加强合作, 着眼于风险预报预警服务和防灾非工程措施, 着重解决了村民最关注的内涝和公众预警服务等关键性问题, 找准了试点建设的最佳切入点。

2.1 预警预排, 防治洪涝

依村而过的滨江大道地势偏高, 下水道排水设计对周郡排涝影响大, 受地权产权和人力财力限制, 较长年限内难以实施整改工程。因此, 治涝须在非工程措施上下功夫。周郡村增建了电排设施, 强排雨洪入天沙河;排查易涝“黑点”及成因, 清挖主河冲河床淤泥, 整改流通量[1];定期检查泵站, 潜查水下设施隐患和清障, 在平水期和枯水期年检岁修;主汛期加强巡查, 疏浚清淤, 使水道符合排灌标准。气象局把周郡村干部和排涝站负责人纳入应急决策服务短信平台, 加强气象预警短信服务。村干部在收到强降水等天气预警信息和镇政府指示的第一时间, 立即落实应急值班, 预排水道, 提高过流能力;强降雨集中期, 雨势迅急积水过深, 或雷电影响跳闸停电, 泵站无法抽排时, 则报请镇政府协调, 调用机动水泵、消防车对重点地段抽水作业。实践证明, 这种重预警、抓预排、善应急、解难题的措施, 是让群众得到实惠、促进村庄和谐的智慧。

2.2 公共预警, 全村受益

考虑村庄人口集聚, 气象局对周郡学校门口的大型显示屏进行了技术改装, 实现了数据自动传输, 365d每天不间断播放“三天预报”、“天气实况”等本地气象信息, 广受师生、村民欢迎。校门显示屏位于村干道和中心区最显眼的位置, 人流量最大, 是播发预警信息的最佳场所。长效的无偿公益性服务, 增强了村民主动防灾的意识, 提升了村委会组织防灾的效果, 扩大了气象影响力。

3 健全公共安全体系, 形成本土化的风险管理常态机制

牵住风险防范的“牛鼻子”, 并固化防灾长效机制, 才能最大限度地减少灾害损失和社会影响。为此, 气象局向周郡推荐全国先进农村社区的经验和素材, 加强与民政局沟通, 推动周郡以创建全国综合防灾减灾示范社区为契机, 结合农村网格化管理, 完善了气象应急组织、经费保障、应急预案、风险评估和灾情档案管理, 发挥好村民自治机构、农村社会组织在防灾减灾中的作用, 构建村企联防、全民参与的群防群治网络, 形成了功能齐全、反应灵敏、平战结合、专群结合的气象灾害风险管理机制, 实现了应急管理向风险管理的转变。

3.1 应急组织纵向到底

按“一专多能、一队多用”原则抓好应急队伍建设。村委会专门设有治保会, 专职承担应急保障工作。各自然村党支部书记和村民小组组长任信息员, 上传下达防灾信息和组织应急处置等。村委会书记担任村级应急信息联络员、气象灾害应急管理人。目前, 周郡村委会防灾应急管理队伍有13人, 义工队伍21人, 每逢重大灾害天气, 都能迅速响应、抢险救灾。2014年台风“威尔逊”、“海鸥”影响期间, 周郡村委干部和防灾应急管理队伍20多人24h轮流值守, 井然有序[4]。

3.2 制度完善经费到位

制定了涵括洪水、台风、暴雨、地震等自然灾害的村级应急预案。重点突出暴雨、台风应急处置, 形成了主汛期值班制度、险情巡查制度和灾情速报制度。恶劣天气预警时, 采取“户看户、人盯人”的方式, 通知到每村每户;应急临时庇护场所根据预警信息有序开闭。村委会斥资兴建了3层高的治保会大楼, 加强减灾基础设施建设;在应急防灾人员、技术装备保障、办公场所、物资保障、通讯条件等方面给予支持和补助, 发放信息员的固定月补贴。

3.3 开展气象灾害风险评估

组织开展了周郡灾害综合风险排查, 形成了灾害风险隐患清单、灾害脆弱人群清单、灾害脆弱住房清单等, 拟制了灾害风险地图, 标示危害类型、强度、风险点或风险区的时空分布及名称等。根据村内公园、球场、学校、医院和企业的分布情况, 按照就近疏散安置的原则, 制作了周郡村应急避难场所分布图, 方便村民合理选择避险场所[4]。

3.4 加强气象灾情档案管理

周郡村委会已通过江门市新农村建设档案工作示范村的考核验收, 档案工作基础好, 气象灾害资料数据可追溯至上世纪中叶。现依照全国气象灾害收集上报的规定, 规范了灾害记录档案管理。根据历年灾情记录, 研判本村的主要致灾指标, 确定防御重点部分, 设置安全标志;重视整改防灾基础设施, 定期巡查并建巡查记录, 为排查灾害隐患提供依据。

3.5 防灾教育细分人群

倡导“自救互救、互助互济”的救灾方针, 针对不同年龄、身份的群体, 分类组织防灾教育, 有利于防灾优势互补。周郡学校每周开展安全教育, 每学期有安全疏散演练;幼儿、老人和残障人士分别由幼儿园、老年人服务中心、残疾人服务中心提供指引和帮助, 经验丰富的老人在防灾中发挥智慧性的余热。本村青年和4600多名外来务工人员, 由辖内各民资、外资企业和法人单位依法开展气象灾害防御培训;村委干部和治保会队员重点学习宣传各类防灾应急法律法规和防灾救灾、保险等常识;气象部门针对农村信息相对滞后的现状, 适时为村民自治机构、农村社会组织和村内企业提供气象法规文本、防灾安全资讯、气象报刊等, 向种养农户推荐天气自助查询方式等。现在, 村民的风险意识更浓厚, 企业、集市随处可见安全标识;50%的村居、民房都安装了防雷设施等。

4 村民对试点建设的评价和期待

经过调查和访谈, 周郡村民对“气象入村”公共服务, 普遍持赞赏和欢迎的态度, 认为气象为农服务有成效。学校希望开展“特色学校气象科普”活动, 培养学生高度的防灾意识;村民、商户期待更多生动的防灾知识宣传和更准确长效的天气趋势预报;种养大户希望能接收到长效详细的手机气象短信服务, 以科学减少农药、化肥用量, 节约灌溉用水、提高产量, 旱时能人工增雨;村干部希望更多地了解防灾政策法规和先进的防灾措施, 发挥骨干力量。这些期待, 正是基层气象防灾工作的内生动力与源泉。

5 体会与思考

5.1 试点应有综合示范意义

1958年7月3日, 霄衣旰食、人格光辉的周恩来总理到周郡视察并题词“冲天干劲周郡社, 英雄人物数今朝”, 可见周郡作为“最早版本”建设社会主义新农村的典型意义。他视察、听课的周郡学校, 如今是九年制学校和区级爱国主义德育基地。因有这段珍贵的历史记忆, 周郡村在“三农”发展、社会服务、文化传承教育方面有明显的优势, 一直是江门市新农村的先进典型, 现要打造宜居宜业宜游的滨江生态村庄。选其为试点, 公共服务发展潜力大, 示范性更强。

5.2 农村灾害防御要“大道至简”

要充分考虑农村受众因素, 做到预案手册简明实用, 防灾科普喜闻乐见, 预报预警精细化。预案、操作手册和气象防灾明白卡, 要简明易记, 使现有的应急资源找得到、调得动、用得好;防灾科普“进村入户、进学校上课堂”, 应生动有趣, 可结合农村书屋、特色学校活动开展科普, 或与村委治保会、社会组织合作培训, 提高村民自救能力和科普传播效果;预报预警信息传播越广, 意味着越多的人在检验和应用预报产品。气象产品越精准实用, 防灾效果越好, 美誉度越高。

5.4 全面融入、参与发展

借助农村基层自治组织已有的防灾救灾应急组织和制度, 突出功能互补, 添加监测预报预警、跟踪服务、灾情直报和风险评估等气象元素, 提供准确及时的预报预警产品, 指引民众正确使用气象信息和村委会增置必要防灾设备设施, 强化风险管理, 是村集体最易接受的融入发展模式;突破行政壁垒, 融入“大农业”、“大民政”, 实现突发公共事件预警信息发布平台与农村信息直通车、农村社区综合公共服务平台、“村村通户户通”农村广播电视通信工程等公共服务系统的对接, 形成为农服务科技创新链, 让防灾机构、人力、资金、项目都充分活跃起来, 是解决气象服务有限供给能力与无限需求之间矛盾的最佳途径。

6 结论

气象灾害防御融入农村社会综合治理体系, 必须抓住几个关键点:以群众满意为目标, 解决目标服务对象的实际问题, 而不是追求大一统的服务模式;清楚农村发展定位, 气象服务的发力方向要与国家新型城镇化规划保持一致;探索协同服务模式, 共享社会资源, 不要局限于单一的气象主体思维;突出村集体组织、企业、村民的防灾主体作用, 尊重乡土知识和群众技能[5], 建立伙伴关系;充分考虑农村社区侧重社会综合治理和生活共同体建设的特性, 坚持广覆盖的普适性服务与微观主体的针对性服务并重, 提高气象服务品质;借助社区网格化管理成果和社会救助信息共享平台数据, 分析农村自治组织的经济基础和防灾需求, 尊重村民的意愿, 因地制宜地推进农村气象灾害防御工作, 让气象在服务农村改革发展中发挥更大的价值。

参考文献

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[4]周蔼娆, 李荣满.周郡村委开展“全国综合减灾示范社区”创建活动实施方案/周郡气象灾害防御体系建设及应急认证工作方案[Z].

农村社会治理 篇10

关键词：民族地区,空巢老人,基本状况,社会治理,政策建议

0引言

随着现代化的不断发展, 民族地区的老年人问题日益明显, 尤其是民族农村的"空巢老人"更加突出。十八届三中全会指出"推进社会事业改革创新、创新社会治理体制, 要求实现发展成果更多更公平惠及全体人民, 必须加快社会事业改革, 解决好人民最关心最直接最现实的利益问题, 努力为社会提供多样化服务, ……及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求", 这为民族地区老年人问题的治理指明了方向。同时, 《中国老龄事业发展报告 (2013) 》报告指出, 2012年我国老年人口数量达到1.94亿, 老龄化水平达到14.3%, 预计2013年老年人口数量突破2亿大关, 达到2.02亿, 老龄化水平达到14.8%, 而恩施市总人口约80.5万, 其中, 60岁以上的老年人约13.3万, 约占总人口的16.5%, 高出全国的平均水平, 人口老龄化问题十分突出, 人口老龄化是恩施市亟待解决的社会问题。因此, 空巢老人的养老问题不仅是个别家庭的问题, 更是具有广泛意义的经济社会问题, 以恩施市为个案, 来探讨民族地区农村空巢老人的基本状况及其问题具有很强的现实意义和实践价值。

1民族地区空巢老人的基本状况:基于恩施市的调查

(一) 民族地区农村言老的几种模式

近年来, 全国各地政府部门秉承十八大以来的精神, 践行贯彻为人民服务的宗旨, 在不断想新办法新举措。恩施市民政局在2013年农村互助式养老和社区居家养老服务的实践中, 在城乡探索出了几种养老服务模式:一是, 以六角亭街道办事处城乡街为试点, 建立了以政府为"三无老人"、"空巢老人"购买服务的居家养老服务模式;二是, 以企业加盟政府投入的方式, 在小渡船街道办事处航空路社区建立了老年人日间照料活动中心的日间照料模式;三是在白果乡两河口村建立了农村互助式养老服务模式。恩施也有许多成功, 例如购买服务养老, 日间照料模式养老等但这都是针对城市, 而农村的养老, 两河口村做的较好并创新性的提出了互助式养老服务模式。但不可否认农村社会养老保障制度还不完善, 家庭养老仍是其主要方式, 两河口村的养老模式也不是十分完善。随着家庭规模的缩小, 空巢老人的经济支持、生活照料和精神慰藉状况令人担忧。

(二) 民族农地区农村空巢老人的基本状况

针对恩施市三岔乡茅坝村以及白果乡两河口村部分空巢老人的基本状况的调查主要涉及农村空巢老人的经济状况、日常生活、精神诉求、医疗状况, 及对政府的诉求五个方面。

(1) 空巢老人的经济状况

(1) 收入来源方面。基于恩施市三岔乡茅坝村以及白果乡两河口村部分空巢老人调查显示:约48.9%的农村空巢老人的主要生活收入来源是自身的劳动收入, 并根据访谈得知他们主要通过耕种田地、养殖牲畜以及茶叶采摘来挣得收入, 其中收入绝大部分又以牲畜买卖和茶叶为主, 收入很不稳定;26.1%的农村空巢老人的收入来源主要是离退休金, 但其中大部分属于年满60周岁享受的每月55元养老保险, 真正享有退休金的农村老人极少, 只有极少数的农村教师或农村干部每月享有完全意义上的退休金;19.3%的空巢老人靠子女抚养和社会救助。

(2) 收入总额方面。年收入在2500元以下的占27.6%, 在2500-6000元的占20.7%, 在6000-10000元的占18.4%, 10000元以上的占33.3%, 他们的总体收入水平较低。并且年收入在10000元以上的大部分空巢老人集中出现在两河口村。正对这一问题我们将在下文详细解释说明。

(2) 空巢老人的日常生活

本次调查显示, 除了患有较严重疾病及75岁以上的老人外, 大多数的农村老年人表示能够生活自理和从事简单家务活动。约40.9%的空巢老人还承担着照顾孙辈的重任, 甚至还有一部分老年人参加农作物耕种、饲养家禽牲畜等重体力劳动。在空闲时间的娱乐活动方面, 绝大多数的农村空巢老人空闲时间的休闲方式是走门串户和亲戚邻里聊天。其次, 有30%的老年人通过看电视和听广播来打发时间, 这一部分主要以男性为主。他们比较关注的节目主要包括新闻联播、百姓生活、天气预报等。再者, 选择棋牌和麻将的农村空巢老人所占比重分为13%。

(3) 空巢老人的精神诉求

通过调查发现75.6%的空巢老人出现不同程度的精神失落现象, 除了由于担心自己身体健康状况外, 关心子孙辈的发展是一大原因。当所有受访者被问及希望子女能多长时间回来一次时, 有63.6%的人表示根据子女的实际情况而定, 不强求。当他们遇到不顺心的事儿有55.7%的空巢老人选择向家里人倾诉并且在这55.7%中, 有74.43%的空巢老人是选择直接告诉自己的子女, 这显示了空巢老人对于子女的依赖, 精神生活需要子女的关爱。

(4) 空巢老人的医疗状况

在所有受访老人中94.3%的人都参加了农村合作医疗。但是当被问及是否做过免费身体检查时共50.6%的人表示是, 并且两河口的空巢老人占了所有做过定期检查人数的88.1%, 根据访谈了解到这88.1%的老年人都是在两河口老年协会的组织下接受到恩施市人民医院做的免费检测。剩下49.4%的空巢老人未参加过任何的身体免费检查。通过访谈和问卷了解到这一部分空巢老人没有进行定期检查的原因主要表现在没有听到相关通知或是受到各种客观条件 (如:路途遥远, 交通不便, 身体太差等) 阻碍。

(5) 空巢老人对政府的诉求

调查显示, 近80.4%的老人都希望政府可以在健全社保和丰富老年人生活方面再作出进一步努力。相当一部分空巢老人也提出, 希望基层政府工作人员在落实政策时能落到实处。但是, 他们同时也对政府现行政策表示了肯定。另外在对白果乡两河口村空巢老人进行调查时发现, 当地一群素质较高的离退休干部, 由张必斗老人发起和政府的大力支持下形成了一个互帮互助的有组织有纪律的团体--老年协会和互助式养老服务中心, 并取得了一定成效。虽然解决了很多问题, 但是由于相互之间距离较远, 很多好的想法被搁置, 老年人互助中心会长张必斗同志鉴于以上情况, 提出建立村级老年人公寓的想法, 这也是目前白果两河地区部分空巢老人的最大诉求。调查发现, 存在47.6%的老人希望由同辈人陪自己度过空闲时间, 因而村级老年人公寓在理论上具有存在的现实性。

2民族地区农村空巢老人养老存在的问题

(一) 老年人经济收入不稳定, 受经济和传统观念影响支出偏低

在所有受访的农村空巢老人中, 年收入在2500元以下的占27.6%, 在2500-6000元的占20.7%, 在6000-10000元的占18.4%, 10000元以上的占33.3%, 他们的总体收入水平较低。并且年收入在10000元以上的大部分空巢老人集中出现在两河口村。年收入较低的空巢老人, 经济来源主要依靠自己劳动 (农作物耕种、饲养家禽牲畜、编制农具家庭用具如笤帚、簸箕等逢集市出卖) 和子女赡养所得, 受子女收入及市场需求大影响收入很不稳定切收入偏低。由于收入少以及受传统勤俭节约省给下一代等思维的影响, 空巢老人的消费能力也偏低调查分析显示:两村空巢老人月支出低于三百元的有27.6%, 而低于500元的达到了48.3%, 他们月均消费支出为365元。调查还发现一部分"空巢老人"甚至无任何收入, 预存养老金的比例很小, 未来养老的风险较大, 这种状况对当前社会基本养老保障制度提出了严峻的挑战。对于老人提出:希望政府适度提高养老保险金额也就不难理解。

(二) 受传统面子思维束缚, 难以推进政府或企业式养老模式

在调查中发现分别有54.5%和11.4%的受访者针对是否愿意入住养老院福利院或者其他企业养老机构时, 表示不愿意或者无所谓。而被问及不愿意的原因时绝大多数老年人的第一反应都是很惊诧, 然后说道:子女还在, 去, 就掉了面子。并且一些空巢老人说道不愿意去的另一个原因就是怕在福利院或其它养老机构行为受束缚, 怕过得不舒坦, 这其实都显示了空巢老人养老观念的固话, 没有接触到新的思维, 受传统面子观等的影响较大。

(三) 孤独感强烈、精神文化活动参与度较小

"空巢老人"作为老年人中的一个特殊群体, 特点就是身边无子女, 日常生活既缺子女的照料, 又由于与子女的空间距离较大, 子女探望的频率较低, 老人的孤独感强烈。调查中还有显示, 42.2%的"空巢老人"由于丧偶、离婚、未婚等原因而独居, 只能自己照顾自己, 有一半以上的"空巢老人"希望得到子女的照料, 而实际上子女偶尔或是很少探望的比率达50%以上。还有个别空巢老人独居在位于山中的老屋与外界交流闭塞, 极少获得亲朋好友帮助照料。

通过踩点、走访调查发现, 除了老年人娱乐设施覆盖率低外, 适应农村空巢老人的文化娱乐活动也少, 而且方式比较传统。多数"空巢老人"生活单调, 自我封闭, 只有少数老年人对所在老年协会内的文体设施满意并积极参与老年集体活动, 有的老年人从不参与老年协会或者村民自发组织的文体及其他活动。以茅坝为例, 由于茅坝村下辖地域广阔, 绝大多数老年人由于设在村政府的茅坝村老年协会与自己的家空间距离远, 无法参与在老年协会举办的活动等客观原因外, 由于只是老年人互助中心的一个试点, 活动宣传等的不到位, 以至于虽然中心处设立了包括棋牌室, 图书室等各种娱乐设施, 部分老年人仍不知道老年人互助中心的存在, 有的空巢老人即使知道也未曾去过。

(四) 健康状况较差, 受各种因素影响就医比例低

虽然在所有受访老人中94.3%的人都参加了农村合作医疗, 甚至有50.7%的空巢老人接受了免费的身体健康检查, 但是65.6%的空巢老人认为自己的健康状况比较差和很差, 日常生活中会出现精神失落、处于半自理或不能自理的状况。虽然农村推行合作医疗, 但是由于合作医疗的报销额度较少和门槛较高, 加上收入不多, 农村交通偏远, 医疗水平参差不齐, 老人行动不便, 生病时无人照料等, 造成他们就医的比率不高。在访谈中更是发现有老人由于住的偏远, 出现了死后几天才被发现的情况。看病就医难依然是农村空巢老人最担心的问题之一, 在整个农村医疗保障欠缺或薄弱的环境下, 老年人作为疾病多发群体, 其医疗问题应当引起足够的重视。

3结论与政策建议

根据上述分析, 民族地区农村空巢老人的基本养老状况不容乐观, 存在孤独感强烈、精神文化活动参与度较小、老年协会互助养老后续资金不足等问题。针对这种状况, 究竟如何这去化解些诸多问题?如何探索有效的且新型的养老服务模式?结合农村社会发展实际, 应从以下几个方面入手:

(1) 大力发展地方经济, 积极引导外出务工人员返乡创业

农村"空巢"老人是指身边无子女或亲人共同居住的农村老年人, 而大部分农村空巢老人子女不在身边, 都是由于子女由于家庭经济状况不佳, 外地工资较高, 外出务工挣钱所致。所以, 在综合考量本地实际的情况下发展向外招商引资, 鼓励地方企业发展, 为农民提供就业岗位使他们能就近就业;同时, 积极鼓励外出务工人员返乡创业, 当然, 这并不能一蹴而就而是一个长期的探索发展过程。

(2) 更新观念, 积极发展政府或企业养老机构

从外部来说政策的宣传, 联合企业养老机构共同推动养老机构进村到户的宣传, 让空巢老人改变对养老机构不了解或误解的情况。从内部来说, 让子女与父母进行交流说明自己对于父母进入养老机构的看法改变他们觉得进入养老机构会掉子女面子的看法。从空巢老人自身来说可以组织空巢老人切身实地感受养老机构的服务, 让他们从内心接受机构养老, 协会互助养老等养老模式。

(3) 缓解空巢老人孤独感强烈的情况

鼓励农村空巢老人参与到农村老年人的集体活动中, 例如一起练花鼓, 跳花船, 养花;和同龄人一起玩玩牌, 散散步;利用空巢老人对于新闻联播等节目的喜爱的特点可以组织临近的空巢老人在一起观看节目;借鉴两河口老年协会的成功经验, 在身体经济等条件许可的情况下组织老人外出旅游以丰富空巢老人的晚年生活、增进老人之间的联系、减少老年人的孤独感。

(4) 进一步完善老年人医疗保障

虽然有94.3%的人都参加了农村合作医疗, 但是由于合作医疗的报销额度较少和门槛较高, 加上收入不多, 农村交通偏远, 医疗水平参差不齐, 老人行动不便, 生病时无人照料等, 造成他们就医的比率不高。因此, 建议将老年人医保分区独立和老年人社保并行, 并扩大老年人大病补贴的范围及额度, 用制度, 实际行动为空巢老人甚至是全国老人办实事, 解决问题。

(5) 引进老年社工, 完善政府相关政策及其支持

社会工作是一种专业帮助个体、家庭乃至社会解决相应问题的科学的专业方法。它可以充分调动社会资源, 并利用独特的专业方法, 如个案工作、小组工作和社区工作, 从微观、中观、宏观三个维度来帮助农村空巢老人系统地解决其遭遇的各种个体问题, 更好的为其提供养老服务, 例如利用社工专业知识开展活动缓解老年人的孤独感, 社工一对一一对多帮助空巢老人, 也可以减少空巢老人久死而不被发现的情况, 其具体做法是:一是建立乡镇社工服务站与农村老年协会达成协作关系, 以村老年协会为单位, 每个老年协会建立一个社工站, 提供两到三个工作岗位, 由政府和老年协会共同以八比二的比例共同购买服务;二是, 建立一支稳定的、持久的专业和志愿相结合的服务队伍例如和恩施市义工协会取得联系, 达成合作关系。同时, 积极完善政策, 鼓励和吸纳社会工作专业毕业生到广大农村地区就业, 比如在招考村官时可定向招录社会工作专业的毕业生;对现有村官开展社工专业化培训;可以以某个村为基地, 开设社工介入农村"空巢"老人养老服务的项目试点, 形成成熟的工作模式, 然后逐步以点带面推广等。

参考文献

[1]王玮, 赵琼.社会主义新农村建设中农村养老保障体系构建[J]法制与经济 (下旬刊) , 2009 (04) .