行政管理法治化分析

关键词： 职能部门 群众 信访 制度

行政管理法治化分析（精选十篇）

行政管理法治化分析 篇1

为保障人民群众的政治参与权,畅通各级人民政府及其职能部门与群众的沟通渠道,使人民群众的意见及建议能得到充分表达,各级人民政府及其职能部门都接收群众来信来访,这是信访工作的基本职能,也是信访制度设立之初的原始意图。信访制度调整的是社会管理的组织者与管理相对人之间的权利义务关系,是一种信访工作法治化的体现,同时更提供了一种相对灵活的下情上达的信息畅通渠道。但随着社会发展进程的加快,社会问题的数量也呈喷井式增长,随之而来的是信访案件数量的大幅度激增,有的信访案件内容甚至超越了一般性的意见、建议和投诉请求范畴,内容涉及到了行政法律救济的范畴,甚至成为了群众谋求行政性救济的一种手段或途径。其作用甚至囊括了司法意义上的行政申诉、向纪律检查及监察部门的举报和投诉等各种向国家公权力机关寻求法律公正及效力裁量的行为。为应对越来越多的信访需求,从中央到地方分别设立了专门从事信访接件的职能部门,如国家信访局、各地方信访局等,但仍然不能遏制信访案件的增加态势,不断信访、越级上访事件的频发仍然可能成为其他社会危机的诱发因素。

事实上,随着社会矛盾数量的增加,矛盾种类多样化的凸显,以及社会公民法治意识、权利意识的逐步提高,信访制度未能真正发挥其制度设计时的民意疏导及下情上达之功效,反而在实践过程中遭遇种种困境并面临多方挑战。信访案件数量不断被刷新,在上访者看来,地方政府及其下设机构多有“官官相护”之嫌,因此多数上访者往往“千方百计进京城”进行信访,这也使得北京成为信访问题的重灾区。据国家信访局2003年的统计数据显示:国家信访局受理群众信访案件数量较去年同期上升14%,省级信访受案数量仅上升0.1%,地级信访受案数量上升0.3%,而县级信访受案数量则下降了2.4%。与信访案件受案数量持续增加呈鲜明对比的是信访案件的办结效率明显较低,从这个层面上看,也加剧了上访人的不满情绪,个别上访人甚至倾向于采取一些“反其道而行之”的对抗策略,得出了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的上访经验,这在法治社会是不正常的社会意识。与信访面临同样困局的是我国的行政复议制度,行政复议是我国公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种正式途径,但目前这种行政争议的解决途径还未能有效发挥功效,大量行政争议纠纷还游离于法定纠纷解决渠道之外,尤其是化解行政争议性纠纷的行政复议制度远没发挥功效,行政复议这种法定的行政争议解决方式的利用率大大偏低。信访与行政复议在实践应用频率、疏导矛盾效能及发挥正面社会效果等方面所发挥的功能远远低于预期效果,两者在有效互动和职能衔接上存在明显不畅,甚至是缺陷。

信访和行政复议制度作为我国现有的行政内部救济制度,有其共同之处,均在一定范畴之内承担着在维护和实现人民群众民主权利,化解社会矛盾、保障社会稳定的重要作用。同时,二者的应用及法治化革新也推进着我国的民主化、法制化建设。如两种制度能在整体运行上加以整合,对涉及国家公权力机关的行政法律行为矛盾纠纷进行有效的疏导和分流,可减轻信访压力,提高行政复议制度的使用效率,进一步促进行政资源和社会效益的最优化。

二、信访与行政复议衔接的法学理论研究现状

《信访条例》的颁布与实施是我国信访制度法治化进程中的重要里程碑,也是我国依法治国方略在信访工作领域的重要体现。随着信访案件数量和信访群体性事件数量的增加,对信访问题的关注也不断进入行政法学界学者的视野,针对我国信访制度的理论研究和实践性应对策略研究也不断深化,对于解决当下信访案件高发,提高案件结案率和化解矛盾纠纷起到了一些效果,也为完善我国的信访制度提供了大量宝贵的建议。但对于涉法涉诉类信访案件的分流和引导方面的研究还尚有不足,换言之,要使民众更多的采用规范的法律程序来解决问题,而非只通过信访这种渠道来化解纠纷。这样的法治化引导思路能更有效的减少由行政法律行为引发的信访案件数量,并能更大效率的提升我国行政复议的受案率。信访制度只能作为补充性的权利申诉渠道,依赖信访制度本身来解决行政性法律纠纷本身就突破了其制度设计应有之义。

与信访制度的研究热相比,我国行政法学界对行政复议制度的关注度也在升温,特别是2012年国务院将《行政复议发》的修订提上立法议程之后,行政法学界对《行政复议法》的研究又有了较高的研究热情。其研究关注点多集中于效率和公正的制度定位、行政复议制度的准司法化、行政复议权的集中、行政复议受案范围的扩大化等。但目前行政复议制度尚未能应对日益复杂的社会问题,其解决行政争议的效率及功效还远低于预期,这是国内学者普遍认同的观点。

针对信访与行政复议制度衔接、联动问题的研究与单项制度的研究相比,不论是研究广度还是研究深度都明显不足,实证分析的研究较少,对于两种制度协调机制的研究和有关机制的建立也缺乏足够的研究。只有少量学者对二种制度的相互关联、有效互动方面进行了论述,以姜明安教授为代表的一部分学者提出“信访制度是我国整个解纷和救济机制的一个环节”,并提出信访制度应当进一步加快法制化完善的脚步,其改革必须同我国现有的纠纷解决和权力救济机制相适应,建立创新性的联动机制,促使各环节衔接流畅,运用充分。但仅只是提出了一种研究思路,如何对具体制度进行法治化改造并使之与另一项制度进行有效的协调与联动,特别是信访与行政复议如何衔接仍是研究的一大空白。但需要明确的是,国家公权力机关和行政相对人之间的争议,均应该将可能通过行政复议、行政诉讼或者仲裁这种法律化方式加以解决。信访应和行政复议制度相辅相成,各自发挥优势效应。正因如此,应进一步调整研究视角,把研究重点放在信访制度与行政复议制度的有机结合上。

无论是信访还是行政复议都属于行政法学领域中应用法学的范畴,所以,这两种制度均应能够有效回应行政实践领域的困惑,为解决公共行政领域中的突出问题提供有助问题解决的思路。因此,我们的研究要立足于中国的基本国情,并把着眼点放在《信访条例》和《行政复议法》等现有法律法规及其规范性文件之间,找到信访与行政复议制度的连接点,进一步引导行政争议性信访事件通过合法程序进入行政复议的规制领域。诚然,在衔接机制的设计上也应将信访事项办理过程纳入可行政复议的范畴之内,对信访过程中给行政相对人造成违法侵权的争议,行政机关仍然需要作为行政复议的一方当事人并需要承担相应的法律责任。

三、我国行政法治环境发展的总体分析

在分析和寻求信访与行政复议制度衔接的现实路径过程中,必须对我国现有行政法治发展的大环境进行分析。

我国长期的法制发展方式决定了我们习惯通过对单项制度的优化性改良,来推进部门法系统内部的整体性,但单项制度的完善并不完全能够与同一部门内的其他制度形成相应的配套关系。要进一步解决现实困境,还需要加强行政法律制度的整体关联性,需要相应强调周密的逻辑性,提升体系的完整性。以德国为代表的大陆法系国家对我国行政法学体系的构建产生了很多积极的影响,其行政法理论和制度的完整性也为我国相关领域的法治建设提供了很多有益的借鉴性成果。但与此同时,若选择对域外行政法理论与制度进行直接移植来建构我国行政法学的整体性是不现实也是不可行的,我国行政法体系的整体性改良更应考量本土性特点,从而通过实证法体系的优化与完善过程方能看到效果。我国的改良之路只能借鉴域外体系的构建路径和方法论,而非照抄结论。现代行政法学在面临很多现实困境的情况下,更应立足于我国行政法的实践特点,对行政法实施过程中各环节的承接性、连续性和整体性给予关注,通过动态分析和整体考量,对每一阶段环节进行法律改造,并在追求单个行政行为合法性的基础上,提升行政立法、司法、执法活动整体性的质量与效果,最终确保立法意图的实现和社会效益的最大化。正是基于这种法治建设的自觉,我们才更应以一种联动和联系的眼光来对现有问题进行行政法研究,试图在信访制度和行政复议制度之间形成紧密而有效的互动关系。这是一个不断来回审视的过程,力图通过这样的过程促进我国行政法理论体系的整体化建设进程,并推动行政法体系的完整性与和谐性构建,加强对现实问题的理性回应。

四、我国信访与行政复议衔接的立法状况

探析信访与行政复议衔接必须从现有法律制度的权益性规定开始,我国的《宪法》、法律、行政法规、地方性法规及其他规范性文件中均对信访权及行政复议权进行了相应立法。

《宪法》第27条第二款之规定以及第四十二条之规定明确赋予了我国公民维护自身合法权益的权利,这种权利包含了信访权和行政复议权。公民的信访权和行政复议权赋予了我国公民参与国家、社会公共事务的管理和监督权,他们既是一项基础性的民主权利,又有权利救济的职能。

2005年1月10日国务院修订施行的《信访条例》是信访制度最直接的法律渊源,也是我国信访法治化的重要标志,为信访与其他法律法规的协调及衔接提供了重要的法律依据及规范。1999年10月1日起施行的《行政复议法》是规范行政争议解决的正式法律途径,也是规范国家公权力机关行政权、维护公民合法权益的重要法律制度。2007年8月1日起施行的《行政复议法实施条例》也是重要的保障性行政法规,它对行政复议法中的各个环节进行了细化,也为行政复议与行政诉讼及其他权利救济措施的协调对接提供了法律依据。

各省、自治区、直辖市在《信访条例》实施后也相继出台了规范信访工作的地方性法规。部分地方性法规中对信访与行政复议、行政诉讼及行政仲裁等行政权利救济制度的适用关系也做出了规定。《上海市信访条例》第十条规定“依法可以通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项,信访人应当依法向司法机关、行政复议机关或者仲裁机构提出。”除此之外,江苏省①、江西省②、湖北省③以及北京市④、天津市⑤等地的信访条例也都对涉及可以通过行政复议等法定行政救济方式解决的行政纠纷问题作出了规定,将信访人可以通过行政复议等其他法定途径解决的争议列入信访机构不予受理的范围,明确了法定救济途径的优先地位,同时明确了信访人向行政机关提出的信访事项应当是行政复议、行政诉讼、行政仲裁等法定救济途径之外的其他事项。

以上各项立法都对涉及可以通过法定行政救济途径解决的的信访事项作出了简要规定,这些规范性文件为信访与行政复议制度在司法层面实现结合提供了一定的法律依据。除此之外,在中央层面也对如何实现信访与行政复议制度的良性衔接作出了指示。2010年10月国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中再次提出,“各级行政机关完善行政复议与信访的衔接机制,依法化解社会矛盾纠纷”。这为信访与行政复议制度创新发展提供了明确的指引,也为两种制度的衔接提供了政策依据和广阔的研究空间。继2009年5月江西省信访局和省法制办联合下发《关于进一步做好化解行政争议工作的通知》对信访与行政复议制度建立联动机制后,2013年青岛市出台了《关于加强行政复议应诉工作的意见》,后其地方人大通过了《关于开展行政复议委员会试点暨推行相对集中行政复议权工作实施方案》方案中提到“行政复议委员会运行后,除公安机关外,原具有行政复议职权的市直各部门及省以下垂直管理机构的行政复议职权由市政府统一行使,各有关部门不再承担行政复议受理、审理任务。”进一步加强了行政复议制度在处理纠纷中的主体地位,力争让行政复议成为处理行政性纠纷的主渠道。2014年9月株洲市人民政府法制办和株洲市信访局联合下发《关于健全行政复议与信访工作协作机制做好行政争议化解工作的意见》,意见指出要健全行政复议与信访工作协作机制,建立行政复议信访联席会议制度、重大事项即时沟通协调制度和行政复议与信访工作联络员制度,行政复议机构与信访工作机构要及时沟通情况,互相配合,共同研究,依法提出处理意见。使行政复议与信访工作形成合力,有效化解社会矛盾。这是地方政府对两种制度实现衔接的一种初步尝试和探索。这种有益尝试引导多数“官名”纠纷进入了行政复议的范畴,并取得了显著的效果,既维护了行政相对人的合法权益,又规范了信访事项的处理,减轻了信访工作的高压力,有助于把行政争议化解在基层、化解在行政程序中,实现了信访工作和行政复议的联动双赢。

五、实现信访与行政复议衔接的可能性

我国的法治建设不是内生性的,而是一种外发性的推动过程,同时法治的建立又是一个动态的过程,需要在不断的实践和改良中实现其稳定性。法治的阶段性同样决定了依法行政的阶段性。现阶段,行政争议事件的发生无法避免,大多数行政相对人趋向于选择信访而非更正式的行政复议方式寻求公正,这一现象的产生表明我国的法治化建设进程还有很多优化的空间,如何剔除民众心中的顾虑,进一步规范行政复议等法定权利救济渠道,彰显法治的公信力,削弱人为干涉下的纠纷处理结果是我国法治化发展的必由之路。但法治建设过程是一个逐渐趋于健全的过程,实现信访与行政复议的有效衔接也是法治建设必不可缺的一种有益尝试。

信访制度是嵌套在中国现行的行政体制之中的,既承担了民主参与政治的重要职能又承担着补充救济的社会职能,因此信访制度的存在有其合理性和必要性,符合目前中国法治建设的要求和现阶段国情的需要,并且也实实在在在实践过程中发挥着重要作用,对信访的功能,不能轻易否定。随着社会主义市场经济体制目标模式的确立,加之政府职能转变措施的不断推进,我国法律从体系的建立到内容的确定都需要从根本上有一个变革,信访制度在这种环境下最因强化的是其在保障公民对政府的监督、建议权方面的功能,而信访的权利救济功能则应该弱化,进而逐渐将权利救济的重任规范到法定权利救济体系中去。行政复议制度作为国家公权力控制和行政相对人权利救济的最重要和最主要渠道却效能作用乏力,这是两种制度最大的共同困境。

信访制度在实践过程中衍生出来的权利救济功能,超越了其政治、民主权利保障职能。而行政复议制度中的公民权利救济职能与信访中衍生的权利救济功能有其重叠之处,即两种制度在一部分功能定位上存在交叉性,这为两种制度的有效对接提供了理论可行性。从现实层面来看,实现信访制度和行政复议制度的衔接可以在一定程度上节约行政资源、提高行政效能,这是一种双赢的解决思路和改良措施。正是立足于这样的现实国情和行政法治建设趋势,信访制度和行政复议制度的相互协调和良性互动将更具操作性和实效性,这也为两种制度在实务层面的有效衔接提供了充分的现实性。

参考文献

[1]张武扬.信访与行政复议的衔接[J].法治论丛,2005(4).

[2]杨寅.信访与行政复议衔接疑难问题解析[J].法学,2007(6).

我国体育行政管理法治化对策研究 篇2

行政执法是法治国家行政机关的最根本职能，是国家行政权力行使的集中表现。大多数行政管理活动都是行政执法活动。国家各级体育行政部门的执法行为不仅是体育法规实施的重要方面，而且是公民体育权利得以实现的关键，还是体育管理法治化的具体体现。实践证明，只强调体育立法，不重视体育执法，法律也只能是一纸空文。

随着我国体育法制建设的整体性加强，体育执法工作也逐渐展开并受到普遍重视，但目前仍存在以下几个问题。首先，体育行政管理空间狭小。《中华人民共和国行政许可法》颁布实施后，国家对体育领域原有的一些行政许可项目进行了削减和调整，进一步明确了体育行政许可项目及其受理、审批的条件和程序，使体育行政执法工作愈加规范。但到目前为止，体育行政许可仅有5个项目，体育行政管理的空间非常狭小，这就导致一些地方的体育部门进入行政许可大厅联合办公却因没有业务而只得撤出。其次，体育行政给付角色缺位。热衷操办竞赛与活动仍是目前体育行政部门的主要工作内容，而为公众所提供的涉及体育方面的社会福利、为弱势群体提供涉及体育方面的社会救济等职能有限，造成体育行政给付角色缺位。最后，检查监督性体育行政执法职能缺失。在我国的体育领域，从全国到地方，监督性行政执法的权力和范围十分有限，尚没有形成一定的工作体系与机制，缺乏对体育市场管理、体育设施建设保护等监督稽查的制度和队伍，以至于在很长时间里连体育行政部门自己都不认为有执法职能。

因此，要实现体育行政管理法治化，必须在体育立法的基础上，加强体育执法。第一，进一步加强体育立法，充实完善执法依据。通过立法，健全体育执法制度，明确体育行政执法的地位，规范体育执法行为，完善体育执法程序，增设新的行政许可项目，加强重点领域的体育执法检查监督，提高体育行政执法的实施效果。第二，要在体育管理体制的改革中增强对体育进行社会管理的行政职能。我国的体育改革早就确立了进行体育宏观调控，实现由“办”向“管”转变的方向，不断提出要强化体育行政部门的宏观调控、社会行政和行业管理职能。[2]为此，各级体育行政部门必须摆脱活动型思维和传统工作惰性以及部门与团体利益的干扰，强化政府管理和依法行政的理念，着重实现从活动操作型向社会行政型、从行政事务型向行政执法型的职能转变，积极扩展政府对体育公共服务的管理范围，有效实施对全社会体育发展的法治干预和服务。最后，建立一支高素质的专职体育行政执法队伍，这是完善体育行政执法的关键。加强体育行政执法队伍建设，一方面，吸纳社会上优秀的法律人才，将其充实到体育行政执法机关;另一方面，通过各种途径提高现有人员的职业修养和专业水平，使体育行政执法人员具有高尚的职业道德、较高的业务素质，精通体育法律、法规，并能够正确运用到实践中。

三、监督：实现体育行政管理法治化的保障

体育行政机关必须依法行政，执法权的滥用无疑会侵犯行政管理相对人的合法权益和利益，因此，行政执法权力本身必须受到监督与制约，建立有效的体育行政执法监督体系是体育行政管理法治化的保障，对于消除“有法不依，执法不严”的现象有着重要的作用。监督体系包括立法监督、司法监督、行政监督、社会监督。构建完备的监督体系，要使各种形式的监督在程序上和内容上相互衔接、相互补充、协调一致。

立法监督是作为国家权力机关和立法机关的全国人大和地方各级人大行使权力机关的执法监督职能对各级政府工作的监督。这种监督的实质是权力机关代表人民行使国家一切权力对政府的监督，包括对体育行政机关抽象体育行政行为的监督，这是最高层次的监督。以往由于法律对于体育法制监督规定得不全面、不具体，特别是缺少必要的法律依据、法律程序和法律手段，致使立法监督不够强而有力。今后，在立法上应完善对体育法制监督的规定，为体育法制监督提供法律依据。国家权力机关通过法律监督，撤销各种与宪法、体育法律相抵触的法规、规章及规范性文件，能够有效地维护体育法制的统一，加大体育执法检查的力度，逐步实现立法监督全面制度化、规范化和程序化。

司法监督是人民法院根据《宪法》并依据《行政诉讼法》对行政机关的行政行为是否合法进行审查，并作出维持或撤销行政行为的司法判决。建立公正的体育司法制度是体育管理法治化的最后屏障，没有司法公正，就不可能有现代意义的体育法制。但是，目前我国人民法院还不具有全面的司法审查职能，不能对体育行政活动的合理性进行审查。因此，加强司法监督必须做到如下几点。首先，司法机关必须具有独立的审判权和检察权，并使之不受任何干扰和侵犯，这是司法公正的前提。不允许任何组织和个人有超越于体育法律法规之外，凌驾于体育法律法规之上的特权。其次，要确定和扩大人民法院的受案范围，逐步扩大司法对体育纠纷的介入解决，建立有效的司法监督和救济机制。最后，严格实行错案追究制度和合理的赔偿制度，避免司法不公正给当事人带来损害。[3]

行政监督是政府系统内部的行政监察系统专门机构与执政党纪律检查机构共同进行的自我约束机制。它的运行既能实现政府的廉洁、勤政、务实、高效，也能推行依法行政，从而进一步实现行政法治化，使其成效日益显著。行政监督中的行政复议制度有利于减少和解决行政争议，缓解“官”、“民”对立，促进社会和谐。因此，今后应不断完善体育行政机关内部的自我监督机制，建立完备的有关体育的行政复议制度，促使行政机关更加注重依照法定权限和法定程序行使权力、履行职责、落实责任。

社会监督是更广泛的监督形式。依法行政的政府应该是一个开放式政府，因此，政府应当通过信息公开(报纸、网络等)和听证制度加强政府与公众之间的沟通，使公众直接参与到体育行政立法和执法中来，对政府及其工作人员的行政行为进行监督。

四、普法：实现体育行政管理法治化的根本

法治建设绝不仅仅是制度层面上法律规范的孤立发展，观念层面的法律文化和精神理念才是依法治国真正实现的根本。人的价值观念更具有内在性和能动性，没有理念伴随而支撑的法治只能是虚弱的外壳。因此，体育行政管理法治化不但要加强法治建设的制度载体和实践环节，还必须着眼于体育法治文化的培育和传播，应积极进行普法宣传教育，立足于人的体育法治素养的全面提高，从而形成良好的社会法治氛围，这是实现体育行政管理法治化的根本。

首先，强化体育行政管理者的法治观念。体育行政管理者的法律意识而产生的法治作为决定着我国的体育依法行政的局面。我国是一个有着几千年封建制度国家，“人治”的历史传统悠久，强调“为政在人”、“贤人治国”，轻视刑律的作用。这种思想在体育行政部门也有所体现，即有些领导法制观念淡薄，习惯以言代法;同时，在计划经济体制下形成的政府直接办体育的管办不分的管理模式因体育改革的相对迟缓仍普遍存在，再加上体育行业的集中垄断特征，抑制着平等自由竞争的法治需求，致使一些体育管理者缺乏法治自觉与动力，体育法治有时难以纳入管理议程。因此应结合法治实践广泛普及法律知识，开展各种法治宣传活动，培育民主活动的理性参与、权利的理性选择与自救、法律至上的理性自律等现代法治品格，促进他们从传统的行政思维、权力思维和优位意识，转变为确立依法行政、公共服务和追求实体与程序公正的法治理念。[4]其次，通过多种形式在全社会进行体育法治理念的推广。当代中国的法治建设不但在法治的根本价值和目的上是为了保障公民的权利 ，而且在法治的建设主体上也应保证公民的广泛参与，这对于我国的法治建设而言，是更具根基性、关键性和迫切性的问题。由于中国历史上公民性的缺位，加之我们又习惯于政治思维和伦理思维，并且面临西方法治移植中对我们的价值观念所产生的冲击和碰撞，很容易造成人们市场经济多元价值与传统文化的扭曲结合或变异发展，形成精神危机、道德滑坡和社会失序。这可能正是我国法律制度不断健全、法治进程不断推进，而社会秩序却未能有效建立起来的重要原因。[5]可见，公民性重塑已成为培育法治人格和建立法治秩序的关键要素。因此，要加大媒体的宣传力度，提高社会整体对体育法治的认知水准，努力使公民知法、懂法、用法，从而为体育行政管理法治建设创造更为有利的社会文化环境与氛围。最后，应加强体育法学研究和理论学术队伍建设，加强体育法治重大和基础问题的研究并向应用转化。

【参考文献】

[1]陈培德.论我国体育的法治现状及发展对策[J].浙江体育科学，2003，(03)：1-3.

[2]国家体育总局.2001-2010年体育改革与发展纲要[J].体育工作情况，2001，(03-04)：3.

[3]巴玉峰.我国体育管理法治化进程研究[J].山西师大体育学院学报，2008，(03)：12-14.

[4]于善旭.迈向体育强国的法治需求与挑战[J].体育学刊，2009，(08)：1-8.

浅论行政管理的法治化 篇3

关键词：行政管理；法治化；策略

一、行政管理法治化的前提——行政意识

依法治国的一个必然要求就是要依法行政。所谓依法行政，就是要求公务员在法律规范的要求和束缚下，在人民群众的监督下，按照公正、合理、合法的原则从事公务活动，使得自己的行为符合法律的要求和人民的愿望。可见，依法行政主要是依靠广大公务人员来推动的。因此，广大公务人员培养强烈的法律意识，自觉地依法办事，是依法行政的一个不可或缺的环节。政治学上讲，人是理性自私的，都有在有限理性的范围内寻求自己最大利益的潜在倾向。所以，行政管理中必须注意约束人的自私性，提高公务员的行政意识。事实证明，单纯依靠外在的法律规范的约束、事后救济手段的完善，都无补于因人的意识的落后及惰性所导致的行政错误，以及行政行为对于整个行政环境造成的伤害。

行政管理的法治化必须树立法治意识。这种法治意识对于行政管理而言主要包括三个方面的内容。一是法律面前人人平等的观念。其要求行政立法及法律适用对于任何人一视同仁，其要求不能有人在法律之上，也不能有人在法律之外。惟有如此，行政活动才是对法律的正确执行，国家的法律规范体系才能在行政管理领域得到切实落实。二是服务意识。行政管理的功能主要表现在三个方面：控制、管理、服务。控制的目的是保障社会的稳定；管理的目的是维持社会、经济运行的基本秩序和发展态势；服务的目的则是为社会本身及其全体成员提供长久的可靠的发展机会和条件。现代行政的发展趋势是，行政的重点日益向服务功能倾斜，控制和管理功能越来越多地为服务功能所取代或掩盖。三是积极行政的意识。社会的不断发展带动国家行政职能不断地扩张，行政的目的也相应地发生了变化。积极行政的观念和意识，正是伴随着国家行政的重点日益向服务功能倾斜这一历史的、国际的潮流的演化而形成的。现代行政所特有的灵活性、高效性决定了它是适应现代生活节奏的唯一权力形态；而现代行政组织聚集的一大批行政及社会管理方面的专家则是保证国家管理的合理性，即公正性的基本前提；同时，现代行政法治的发展，为行政的可靠运行提供了法律保障，避免了行政专家及行政部门的专权所可能导致的社会危险。种种安全保障强化了行政管理作为社会发展的引导和促进力量的地位。

二、行政管理组织法治化

行政管理组织的法治化，就是要求行政组织的设立、职权范围、内部组织结构、外部运行方式等都要有明确的法律予以规范。既不能有未经法律程序、通过立法活动而设立的机关，已经设立的机关也不能行使没有法律依据的职权。可见，行政组织的法律管理是整个行政管理法治化的根基，如果行政机关或相应行政组织的设立尚没有法律的基础，可以不依法而自生自灭，那么，相应的人员配备也会因此而不合理、不合法。在这样的环境下搞行政法治化建设是不可能的，更谈不上建立完善的法治社会了。

目前，我国组织立法的一个漏洞是，行政组织的立法体系不完善。就已经出台的法律、法规而言，这些法规往往多强调一些原则性的规定，对于具体问题的规定常常是含混不清的，这在行政管理的实际运行中则反映为各具体行政执法部门职责不清、权限不明、互相交叉重叠、相互争权夺利，造成管理对象的无所适从，从而影响了法治的权威，败坏了法治的形象。为实现行政管理组织的法治化，必须在行政立法方面走出坚实而有力的一步，强调加强行政立法体系建设，并且使这一体系在法规制定中更重视民主化、科学化和实用性。为此，不仅要修订一些不合时宜的立法，还要有创新精神，针对变化了的实践丰富、发展和创设新的有意义的条款。当前，在行政立法中，不但要对现有的国务院组织法、地方政府的组织法予以完善、充实，增加有关权限划分、组织调整程序、领导体制方面的具体内容，更主要的是对国务院及地方各级政府组成机构的设立、职责权限、基本准则、调整程序等作出明确的规定。

三、行政管理程序的法治化

行政管理程序包含三方面的內容，即行政管理程序、行政组织程序、行政诉讼程序。行政管理程序是行政管理相对人申请行政组织实施某种法定行为时所遵循的程序，是行政管理活动中最主要的程序；行政组织程序是行政组织自身实现组织、管理、协调等内部机能的程序，是为保障行政活动的正常进行而不可缺少的；行政诉讼程序则是作为行政活动的监督程序，在行政活动中引起相对一方的异议，而由司法机关介入予以处理的程序。

从行政管理法治化的总体格局看，行政管理的程序化是实现行政管理科学化、系统化、法治化的必由之路。对公共权力的产生、行使实施监督、制约的最好的手段是实现权力行使过程的程序化，这是现代行政的发展趋势。通过公共权力行使的程序化，实现公共权力运行状态的公开化、开放化、有序化，以保障达到更高的效能、更佳的目的、更大的适应性。运行程序化在司法权力的行使（刑事、民事、行政诉讼程序的设立及遵循）、立法权力的行使（人民代表机关的议事规则的确立及遵循）体现出程序化的重要作用。由此，程序化在行政领域的发展是必然的。当今世界各国行政程序立法的基本趋势是，通过制定全国范围内统一的行政程序法典，确立各行政组织基本活动的程序框架，再辅之以部门及地方各级各类行政组织的具体立法，形成各行政组织的基本活动程序化体系，行政组织的日常工作、紧急突发事件的处理都可以有章可寻，从而保障了行政管理效能。

参考文献：

[1]赫郑飞，文宏.创新行政管理机制建设服务型政府.《中国行政管理》，2013年4期

论高校学生管理法治化 篇4

关键词：高校管理,法治化,依法治校

伴随着依法治国、依法行政理念深入人心,公民个人权利意识不断增强,高校学生管理工作面临着前所未有的挑战。近几年来,高校侵犯学生权益现象屡见报端,学生状告母校的诉案也频频发生。究其原因,与管理理念陈旧,法治观念淡薄,以及整个教育法治化进程落后不无关系。坚持以人为本,切实保障大学生这一特殊社会群体的合法权益,就必须依法治校、依法管理。依法治校作为依法治国方略的组成部分,就是按照法治的原则和精神对学校进行管理。

一、高校学生管理法治化的意义及必要性

(一)建设社会主义法治国家的诉求。

法治国家是指主要依靠正义之法来治理国政与管理社会从而使权力和权利得以合理配置的社会状态。法治是社会治理手段与目的的统一,法治的前提是“良法之治”,法治国家的核心是权力与权利的合理配置关系。高等学校作为社会的重要组成部分,实现法治是其重要使命。

(二)对高校自治的促进和保障。

高校自治是国家与高校之间进行的一次教育权分配。从高校产生的背景上看,我国高校与西方大学诞生的背景不同,缺少市民社会基础,学术行会自组织性缺失,高校自治能力缺乏。我国高校建立的时代就是大学发展政治论占主流的时代,高校也是伴随着中国的现代化进程而发展起来的,从教会大学、国民政府主办的大学到解放区的大学,大学发展始终是与中国的民族独立解放联系在一起的。高校自治是追求实现的目标,而高校学生管理法治化正是促进高校自治的机制,是高校自治权利有效适当履行的有效保障。

(三)高校学生管理法治化承载公民法治素养的传承。

从社会心理学的角度讲,一种有效的法律制度,必定有适度的社会心理特征,或说社会心理势力的足够支持。而民主的思维习惯、坚持民主的倾向不是与生俱来的。它扎根于高校的校园文化,不是局限于课堂上的法律基础课,而是延伸至高校公共管理的整个过程,要求在高校学生管理中尊重学生的各项权益,有畅通无阻信息的公开渠道,有评论高校事宜的自由与保障。只有这样的高等教育才更能激活创新思维,才能承载高校创新的使命,才能更有助于促进学术自由,使高校自治才更具生机和潜能。

二、高校学生管理中的不和谐之处

近年来,高校频频被教育对象起诉,引起社会广泛关注和深刻思考。一方面表明了学生权利保护意识随着社会的发展和法治的深入而不断提高,开始认真对待权利并为权利而斗争;另一方面反映了学校教育管理关系和教育法律秩序的不规范以及高校管理中存在的种种亟待解决的严重问题,揭示了高校学生管理工作的不足,反映了学生管理和校园秩序的不和谐。

(一)学生的主体地位和权利不明。

受中国传统的封建等级特权思想、官本位思想、法律工具主义思想以及性恶论思想的影响,高校管理者习惯将大学生看成是需要呵护和管教的人,学校对学生是一种“家长”式的管理。高校对学生进行遵纪守法和校规校纪的教育时,强调学生的义务多,提其享有的权利少,这与法治的要求是背道而驰的。

(二)学生管理的权限不清。

根据教育发展的高等学校内在要求,我国高等教育管理权、办学权下放,政府将不再过多干预高等学校内部事务,高等学校自主管理、自主办学。但随着高校管理受到的外部制约和监督的相对减少,学校管理权力得到强化,学校对学生的管理权也有不断扩大、泛化的趋势。学校管理学生的权限不明确,越界校规很多,学校管了许多不应该管的事情。有的学生管理制度以惩罚为中心,充斥着“不准”、“不得”、“严禁”等带有浓厚命令和禁止意味的用语,对学生义务要求十分苛刻有的学校对学生合法权益作出种种限制,甚至漠视学生的基本权利,超越宪法和法律的规定擅自对其进行限制和剥夺。

(三)学生管理程序不当。

在程序上,学生管理工作的程序性规范十分不完善甚至是空白,缺乏有效的救济途径,导致学生的权利遭到损害时得不到有效救济,带来了校园不合理因素。相关法律法规和高等学校学生管理的规章对于学校如何做出学生处分决定和受处分学生在处分过程中有什么权利,缺乏有法治内涵的规定,学生管理工作者缺乏正当程序的理念和约束,这是造成一些学校在对违纪学生的处分过程中侵犯学生合法权益的重要原因。

三、依法治校,实现高校学生管理的法治化状态

依法治校的本质是学校管理者在学校管理中体现法治精神,并以法律为最高权威,依法决策、依法办事,把学校各项工作纳入法治化轨道。依法治校所依之法,宜从广义的角度来理解,事实上依法治校既应依专门规范教育事项的特别法律,又必须依全社会共同遵守的一般法律。依法治校对学生管理的要求就是依法管理,从而实现高校学生管理法治化状态。

(一)树立人权观念,增强法治意识,强化高校学生权利保护理念。

树立人权观念,增强法治意识,强化高校学生权利保护理念,是做好高校学生管理工作、保护学生合法权益的前提。一方面高校管理者应该更新教育理念,把学生当作平等主体对待,平等交流、双向互动,塑造和谐的师生关系;同时,还应该加强相关法律法规的学习,认真研究大学生的基本权利,“知法”才能真正“守法”,才能主动依法管理,切实保障大学生基本权利从“应然”到“实然”;另一方面大学生自身应该明确自己所享有的法律上的基本权利,逐步提高维权意识,敢于维权,善于维权。

(二)依法建章,保证高校校规的科学性、合法性、合理性。

根据《教育法》及《高等教育法》的规定,高校具有办学自主权,有权制定自己的内部规则。目前,各高校校规存在的问题较多,违背法治精神的现象比比皆是。表现为权利义务设定严重失衡、有些条款与法律法规抵触等,从而成为高校屡屡被学生推上被告席的重要原因。校规校纪是落实教育法律法规关于学生权利规定的重要途径,因此,必须依法建章。

(三)完善学生权利救济制度。

学生的权利救济属于正当程序的组成部分,应当在教育法律法规中加以规定,相关内容也应在各校的校规中得以体现。没有救济的权利是没有保障的权利,没有救济也就没有权利。由此可以看出,权利救济的重要性。但对于这样重要的问题,我国相关法律法规却规定的相当原则和模糊,致使学生的救济性权利得不到有效保障。因此,从法治的角度对学生权利救济制度予以完善和重构,显得十分迫切。

法治的价值是以人为中心和归宿,实质就是以人为本。以人为本,依法治校,要求高校的学生管理必须以尊重和保护学生权益为核心,努力创造有利于学生发展的环境。在我国正在逐步走向法治社会的今天,衡量高校管理工作好坏与成败的标准,已不仅仅是效率的高低,同时还要看其是否实现对学生的正当权益的维护和保障。高校学生管理必须高扬教育的科学精神和人文精神,树立法治精神和维权意识,充分体现对学生的尊重与关怀,从而在高校学生管理中逐步营造尊重权利的浓厚法治氛围,这将有利于学生自由、民主、平等之精神塑造,有利于学生个性的培育,有利于教育目标的达成和实现,最终服务于教育的出发点和归宿。只有这样,才能促使高校管理者转变教育理念,树立法治信仰,并依法建章,从而把高校管理工作纳入法治化轨道,使高校管理工作与建设法治社会的步伐协调一致。

要构建和谐校园,必须通过法治的渠道,理顺高校各群体间的法律关系,在权力与权利、权利与义务关系方面寻求平衡,在法治的框架下保障高校各群体的利益,使高校管理规章本身以及高校管理过程从实体上或程序上是合法合理的。同时,只有在各方对自身的权利与义务都非常明晰而且认同的情况下,高校运行才会更加顺利,和谐的局面也才能出现并得到维护。

参考文献

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[2]徐显明.确立依法治校理念提升依法治校水平.中国高等教育,2006.5.

[3]刘福庆.问题导学模式浅谈[J].教学与管理,1997.5.

[4]耿彦君.高校学生管理法治化中的常见问题及对策.河北经贸大学学报,200.3.

[5]李礼,李超民.行政法视野中的高校学生管理纠纷.重庆科技学院学报(社会科学),2008.3.

行政管理法治化分析 篇5

人民群众如何参与社会管理？法治政府、服务政府如何建设？这些问题都必须在具体的实践中进行论证。目前，上海市等地政府针对与群众密切相关的信访制度问题，开展了征集人民建议制度的工作，在这一制度的酝酿和实践中，支持、质疑乃至反对的声音也竞相出现。本期编辑特意组织来自学术界的不同声音，对这一制度从社会管理、法治建设、民主制度等方面进行讨论，从而在一定程度上能对社会管理创新理念的发展和政府法治建设起到推动作用。

【摘要】上海市信访办人民建议征集处从实际工作案例分析人民建议征集工作的缘起、目前所取得的初步成效以及工作的瓶颈和未来的改善措施等，提出征集人民建议制度是对目前信访制度“異化”的回归，是改善信访矛盾，解决社会问题，建设法治政府的一项新举措。华东政法大学政党理论研究所所长蒋德海教授对人民建议征集制度提出质疑，认为此项制度并不能改变信访制度中存在的人治问题，并且与建设“大社会、小政府”的发展方向有悖，容易陷入政府权力过大的误区，他提出社会管理今后所面临的问题，不是政府如何听取人民的意见问题，而是人民群众如何自我管理的问题。因此，应通过社会管理回归社会和司法体制建设来实现。上海政法学院副院长关保英教授认为，社会管理是在诸多法律主体和社会主体的介入下进行的，国家权力系统如何在社会管理中面对作为个体和群体的公众问题，人民建议征集制度是一个有效的切入点；其次，行政主体是履行行政管理职能的主体也是社会管理的主要主体，因此，人民建议征集也可作为行政主体法律义务上的拓展。尤其在当下信息社会里，人民建议征集制度可以作为政府信息公开的前提，因此人民建议征集制度是公众参与社会管理的路径和方法之一。同济大学法学院蒋晓伟教授提出，人民建议征集制度是国家的一项重要制度，必须在民主制度的框架内进行，即由国家法定的民意机关，通过法定的程序进行。他认为，政府没有征集人民建议的权力，指出法治政府必须是有限政府，是服务政府，其职权必须受到制约而不能自我设定权力。上海市法学会副秘书长汤啸天教授认为，征集人民建议是集中群众智慧，应该是政府的义务，是政府发展为智慧型政府的具体实践。而十八大报告中提出的 “新两个凡是”也为征集人民建议提供了政治依据，参与式民主是代议制民主的重要补充，征集人民建议是公民有序政治参与的双向可控方式。

试析高校学生管理的法治化 篇6

一、高校学生管理法治化的重要性和必然性

(一) 是依法治国基本方略的必然要求

认真贯彻党的十八大精神, 执行依法治校, 把教育教学活动纳入法治轨道, 是实施依法治国基本方略的必然要求, 更是推进教育法制建设的重要内容, 是加快推进教育事业蓬勃发展的重要保障。

(二) 是实现高校良性改革的必然选择

高等教育在改革自身的同时不可避免的会产生诸多矛盾, 如全国高等教育扩招, 导致学生管理难度加大;高等教育改革特色化, 导致高校“同因不同果”现象时有发生。为了尽可能的降低高校自身改革所带来的负面影响, 高校必须将学生管理模式向法治化模式靠拢。

(三) 是创建和谐校园的坚实后盾

创建和谐校园是落实科学发展观, 构建社会主义和谐社会的具体要求。而高校实施学生管理法治化则是建设和谐校园的重要保障, 是学校和谐发展的坚实后盾。近年来频频引发公众注意力的诸多高校危机事件不断冲击着和谐校园的美好愿景。校舍破坏、师生伤亡事件;学生餐厅爆炸案, 校园枪击事件;女研究生自杀案, 马加爵杀人事件, 药家鑫事件等, 从不同角度反映了高校在学生管理中出现的危机情境。

二、高校学生管理法治化的现状

与国外其他高校相比, 我国高校的学生管理仍处于较低水准: (1) 我国高校的法治化未能很好地与人性化、市场化、资助化和学习化相结合, 现行的法律法规尚不完整, 内容过于笼统, 可操作性不强, 可诉性差, 无法适应当下教育的发展。 (2) 我国高校在学生管理中往往忽略了“以人为本”的核心理念, 加上学生维权意识薄弱, 导致学生权利失衡, “人治”倾向较为突出。 (3) 学生救济制度尚不完善, 行政处罚和规章制度缺少必要的监督机制。

三、高校学生管理法治化的基本理论

(一) 高校学生管理法治化的基本内涵

高校学生管理法治化是指在高校学生管理的过程中, 学校秉承法治精神, 在国家制定的相关法律法规的基础上, 在实践教学中不断规范校园规章制度及学生管理权力的行使程序, 并建立符合自身发展的高校学生管理权力执行机制和执行监督反馈机制, 树立国家上位法律作为高校学生管理法制中的权威性, 不断规范高校学生管理行为, 同时确保法律的公平与正义。

(二) 高校学生管理法治化的基本要求

根据依法治国的基本要求, 我们认为高校学生管理法治化的基本要求即是按照依法治国的基本要求细化至学生管理的各个环节, 要求高校正真落实依法治国的基本要求, 即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”, 避免高校学生管理中的主观性, 随意性, 使学生管理更加有序化, 规范化。

四、高校学生管理法治化的实施途径

(一) 构建完善的高校学生管理法规体系

1. 国家层面上完善立法工作

(1) 加强立法人员素质。参与立法的人员应当时刻关注并掌握国家方针政策的变动, 正确认识教育与政治、经济、社会和人的发展的内在关系, 应当具有全局观念和实事求是的态度, 既不能盲目效仿发达国家的教育管理模式, 也不能忽略我国教育的地方性差异。 (2) 加强立法规范。主要表现在规范法律法规的起草, 强化立法解释, 加快立法修改及补充。 (3) 加快立法修改和补充。需要对高等教育法律规范的内容进行完善, 对一些不科学、不明确及不具备可操作性的内容进行修缮, 做到与时俱进。

2. 高校层面上完善管理制度

高校必须结合自身的实际情况制定学生管理制度, 贯彻执行国家相关法律规范, 保证校规校纪和国家相关法律法规的“自恰性”。在落实法治化的各项原则的同时, 各项规章制度要有切实的可操作性, 适合在全校范围内展开, 能够有效地解决学生管理中出现的各项问题。

(二) 提高高校学生管理相关者的法律意识

1. 提高高校学生事务管理人员的法律意识

作为学校权力的直接行使者, 高校管理者应当具有较高的法律责任感, 在行使权力时, 不可故意违反或规避相关法律规定, 同时应该时刻保持清醒的头脑, 在执法主体的优越地位上, 警醒自己依然处于守法主体的地位。

2. 提高高校学生的法律意识

高校为提高学生的法律意识, 促使学生积极守法, 应该从以下几个方面入手:首先, 高校需要强化学生权利的规定, 在上行法律的限制下, 确定学生申诉权利, 并对权利的行使程序进行规范。另外, 在实践中加强学生的法制教育, 高校在组织日常办学活动时, 注意相关法律法规的渗透。最后, 加强学生事务的自主管理, 高校可建立特定的学生法律实践部门, 给学生自主进行司法实践的自由, 从而在实践中不断强化学生自身的法律意识。

(三) 建立高校学生管理法规的执行监督机制

1. 立法确认高校学生管理法规执行的监督机制

以国家强制力作为高校学生管理法治化的坚实后盾, 能够确保高校学生管理法规执法监督的顺利进行, 对执法行为有较强的约束力。

2. 建立执法监督的反馈机制

高校学生管理法规执行的监督部门应该及时向上级反映情况, 并定期进行监督反馈, 及时反映法规执行部门出现的问题, 对管理者滥用权力的行为进行相应的制裁, 真正建成高校学生管理的法治化、透明化管理机制。

摘要：随着我国法治化进程的加快, 学生法律意识逐渐加强, 近几年高校学生法律纠纷案件明显增多, 高等学校学生管理工作面临新挑战, 法治化管理成为改革与发展的必然。本文从几个侧面探索了高等学校学生管理工作法治化的实施路径。

关键词：高校,学生管理,法治化

参考文献

[1]钟秉林.高校学生事务管理工作要应对新挑战[J].中国高等教育, 2013 (23) .

论独立学院的学生法治化管理 篇7

1.1 法治化管理意识淡薄

法治化意识是搞好法治化管理的前提 , 但是,许多教职员工和大学生法治化管理意识淡薄,主要表现在 :一是很多高校领导层、管理层没有法律学科背景同时缺乏对法律的尊重,在心理上没有真正树立法律至上的理念,对依法治校、依法管理的重要性缺乏足够认识。二是有的教师对有关法律法规知之甚少,不能很好的利用法律法规进行管理或告知学生如何保护自身权益,往往凭主观臆断想当然办事和处理问题。三是高校学生管理中官本位思想严重,部分高校存在着重权力、轻权利的现象,以及重管理教化、轻平等意识的现象 ,,学校与学生只是简单的管理与被管理的关系,没有从形式上实现真正的平等。

1.2 部分校规存在违法现象

高校为了便于自己的管理,往往制定校规校级,且以学生手册形式下发每一名学生,但是,这些校规校级往往只考虑到自身管理的方便性,甚至认为校规校级应当为我所需、择其而用,未考虑到是否与相关法律法规相冲突,是否侵犯学生的合法权益,同时,有的存在程序性规则缺失。如,校规校纪与婚姻自由、受教育权、隐私权的冲突,又比如有些高校会因学生作弊而开除学籍,为了英语等级考试通过率,将英语等级证书和学位证相挂钩等等制度,这些制度往往是学校为了方便自己的管理而单方制定的,但是,这些校规校纪在不知不觉中却侵犯了学生的权利,而这些权利往往是宪法及其他法律赋予每个公民的基本权利。

1.3 正当法律程序不足

法治原则意味着良法之治,而良法之治包含实体法和程序法。在高校的法治化建设中,校规校纪的内容可以看作是“实体法”内容,在这方面,我国高校内部校规校纪制定得相对比较完善,但是,在程序法方面,在我国高校管理内部明显感觉不足,“程序法”较少,这意味着对学生事务的各项管理活动中程序性内容明显不足,教职工在学生管理过程中可以“有章可循”,但是如何才算做到“照章办事”,缺乏程序性内容,另外教师在处理学生问题时太过僵硬,无法做到人性化,从而表现出极大的人治色彩和随意性,忽视学生程序性权利的保护。如,对学生进行必要的纪律处分时没有经过一定的程序,没有学生参与 ,,处分决定没有向学生本人或者家长当面宣布并书面送达等,且并未告知如若不服,通过哪些渠道可以获得救济,这些都给事后高校与学生之间发生纠纷留下严重隐患。目前,程序问题已经成为高校被诉的主要因素之一。

1.4 申诉救济不畅通

因独立院校大众化教育的普及,有些学生日常生活中的做法明显不当,必要的惩戒可以教育本人,同时警示其他学生。正当、合理的惩戒可以起到事半功倍的作用,但是在学生管理的制度上、操作层面明显缺乏畅通的学生申诉救济渠道,学生的正常权利无法得到正当保护,在权益受到侵犯时不知向何处向何部门申诉,即使有形式上的申诉部门,往往结果有不尽如意,因学校与学生处于不平等地位,激化的矛盾往往不了了之,学生的权利得不到根本的救济。甚至有司法机关介入时,往往也无法获得直接的证据,使得学生的权利无法得到法律的保护。

2 完善学生法治化管理的措施

2.1 提高教师法律意识,树立权利至上的理念

教师的良好法律意识是高校法治化管理的重要前提。独立学院领导及教职工管理人员首先应牢固树立法治化管理理念,将法治化思想贯穿于治学、治校的方针中去,投入大量人力、物力进行制度化建设。二是对管理人员普及法律知识,比如通过举办法制讲座进行法律教育宣传,督促鼓励自学、教育培训等进行法制教育,三是在日常行为中高校教师应自觉用法律、法规来规范自己的一言一行,在管理活动中尊重学生权利,公正对待每一位学生,为学生的全面发展创造有利条件。

2.2 提高大学生的法律意识

大学生进入高校,多以学习专业基础知识为主,尤其是独立院校的学生,成绩稍逊于母体院校招收的学生,但却与母体院校学生的师资相同,因其本身的特殊性,他们往往觉得学习压力偏大,更无暇顾及法律知识的学习与培养,对法律知识鲜有自觉自律学习者。而法律却以各种方式影响着每个人的工作和生活。因此,学院应有计划、有目的的为各专业开设各类法律课程,培养他们的法律意识。当前各个高校将《法律基础与思想道德修养》作为必须课,但是该门课程往往都由各个高校的公共课老师担任,对法律知识的学习缺乏系统的培养,而且老师们往往将思想道德修养作为讲课内容的重点,学生没有在课程中学到相关法律知识,独立院校应加强对该门课程的重视,将普法以各种各样形式得以传承。

2.3 完善高校内部校规校纪

建立完善的校内规章制度是依法行政,实现学生管理法治化的前提条件。虽然法律、法规为高校管理提供了大量的法律依据,但在现实的管理工作中,也存在着找不到具体法律、法规条文的情况,此时,高校就需要及时根据现有法律、法规的基本精神,注重程序和实体公正,制定出相应详细的学校规章制度和处理办法,做到有章可循。

2.4 完善正当程序

在学生的法治化管理中,首先要遵循程序中立。学校工作人员应遵循严格的程序办事,在作出管理行为时不得受各种利益和偏私的影响,避免任意妄为,一旦出现纠纷也能合理解释。其次要遵循程序公开和参与。对作出影响学生权益的处分行为,应当及时告知当事学生,向相关学生说明理由、依据,同时,应当与学生进行沟通,告知学生有陈述、申辩、听证的权利,积极听取当事学生的陈述、申辩,保障学生参与到处分行为中来,保障学生的相关权利,同时,也有效避免了学校或教师作出错误处分。

最后要完善的执行程序。“徒法不足以自行”,学校的法治化建设制度是必须的,但是,仅有制度,没有执行力,学校的法治化也将流于形式,因此,必须要有强有力的执行,赋予和保障学校、教师相应的管理权、学生的参与权,保障学校真正实现法治化。

2.5 完善申诉救济渠道

行政管理法治化分析 篇8

1. 预算管理法律建设工作滞后, 党政领导依法理财意识淡薄

《预算法》和《会计法》是财政部门实施财政财务管理的根本法。1995年制订的《预算法》执行20多年中, 我国经济管理环境发生的重大变化, 财政管理领域出现的若干新生事物, 使得《预算法》很多条款落后于预算管理实践。由于我国相关法律法规缺少罚则, 或罚则不明确, 导致违法不纠, 政府、部门的领导和财会人员普遍缺少预算法律约束意识。即便制订《预算法》的人大部门、执行《预算法》的政府及财政部门、审计部门等, 都未能带头执行预算法, 一些地方政府机关经费超预算支出、财政部门不按预算办事、审计机关以罚代审等现象普遍存在。

2. 预算编制体系不够完整, 编制方式不尽合理

预算编制体系和要求不规范。例如, 苏北某市所辖9个县 (市、区) 2014年提请地方人大审议批准的预算, 除1个县外, 其他8个县 (市、区) 都只有公共财政预算, 没有编制政府基金预算和国有资本经营预算。9个县 (市、区) 均按上级财政、人社部门要求编制了社保基金预算, 但均未提请地方人大审议。在编制的一般公共预算中, 只列入了税收收入、政府部门的非税收入, 对政府性债务收入和基金收入未纳入预算管理。纳入预算管理的收入仅占政府可支配资金的很小部分, 地方政府绝大部分资金游离于预算管理体系之外。

虽然财政部门一直强调推进“零基预算”, 但由于地方、部门利益的阻碍, “基数加增长”的传统办法在编制部门预算中未能彻底杜绝, 并成为平衡各方接受预算方案的有效方式, 明显不符合规定。

3. 行政管理和财政管理时常冲击预算管理, 导致预算执行率低

首先, 行政管理模式冲击预算执行。我国每年“两会”对政府要做的主要工作都明确了目标。但实际工作中, 地方政府承担的责任往往是无限的。例如, 民间借贷与地方政府无关的事宜, 一旦发生风险, 追债无望的民众会到地方政府上访。为求稳政府也不可能不管。社会稳定、安全环保、民生改善、扶贫济困等, 年度计划内的事必须办, 上级临时交办任务也必须办, 地方行政长官临时决定的事也得办, 必然冲击预算执行。加之政绩观及其考核体系的不合理, 导致新任党政主要领导不考虑规划、计划及预算约束, 财政有钱不问专项用途, 没钱借资集资, 借不到也可由施工方垫资先上项目。

其次, 现行财政管理体制冲击预算执行。一是在部门预算安排政策上, 上级政府在预算执行中时常出台刚性开支政策, 冲击下级部门预算执行。二是在转移支付资金安排上, 下级财政在编制预算时主要考虑体制内经常性的一般转移支付, 对上级安排的专项转移支付基本没有考虑。较多的专项资金及不规范的资金分配办法, 促使较多的财力部门化、部门的财力权力化, 容易导致公职人员寻租, 滋生腐败行为, 影响了财政资金使用效益。三是在非税收入管理上, 部门利益难调剂, 收支两条线政策难以真正落实, 使得有创收渠道的部门违规创收, 冲击了预算执行, 加剧了部门之间预算的不均衡。申请追加经费已成为有关部门为完成政府布置任务的常态。预算科目的调剂、项目经费的变通在部门预算执行中屡见不鲜。这种现象在基层情况更为严重, 县、镇财政部门花费大量人力、物力编制的预算, 在执行中基本没有约束力。

4. 预算绩效无考核, 监督体制不健全

在部门预算安排中, 资金平均分配, 党委、政府、人大、部门等各方面满意, 就算达到预算安排的最好目标。预算绩效管理口头说得多, 行动落实少;抽象概念和要求提得多, 实用的绩效考核指标用得少;绩效评价结论下得多, 运用绩效成果编制预算少。无论指标体系, 还是监督管理制度, 成功实现预算绩效管理还有大量工作要做。

预算管理监督体制不健全, 执法不严格。一是预算监督体制不完整。目前预算监督主要是人大监督。推行预决算公开制度后, 社会公众的监督力度虽有所加强, 但现行预算监督仍以外部监督为主, 内部监督为辅, 非专业人员监督为主、专业人员监督为辅。提请人大审议的预决算, 熟悉部门预算情况的职工代表、熟悉财政总预算的审计人员、熟悉资金使用情况的基层群众、村组干部等, 未能通过制度纳入预算监督体系。二是预算监督信息渠道不全面。现行的预算监督主要是人大及相关部门听取政府的预决算报告, 审计部门对年度预算执行情况进行审计等, 这些都是事后监督, 缺少事前监督和日常监督。人大监督获取预算执行情况的信息渠道主要依靠财政部门报送、审计部门提供, 未能建立与现代信息社会相适应的预算执行信息传输体系。三是预算监督执法不严。审计部门每年对政府、财政以及相关的党政机关都能查出若干预算管理问题。但预算不能通过人大审议的又有多少?对违反《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》的行为进行问责的干部又有多少?其预算管理水平可想而知。

二、以实施新《预算法》为契机, 加快完善法治预算管理体系

1. 建立健全预算管理法律体系

刚修订的《预算法》为深化预算改革、强化预算监管奠定了基础。健全预算管理法律体系, 一是应尽快出台与新《预算法》相应的实施条例。二是全国人大与地方各级人大应根据新的《预算法》, 制订同级政府预算的监督管理办法和细则。三是根据中央出台的深化财税改革方案, 尽快出台中期财政预算编制条例 (或跨年度平衡预算编制条例) 、部门预算编制条例、国库集中支付管理条例、非税收入管理条例、预算绩效管理条例、预决算公开条例、地方政府性债务监督管理条例等法规, 早日构建以《预算法》为龙头, 涵盖预算编制、执行、决算审查全过程的预算监督法律体系, 为推进预算管理法治化提供依据。

2. 健全和完善预算编制体系

政府、部门所用资金全部纳入预算管理, 进一步完善全国预算编制体系, 建立“四二一”全口径政府预算体系, 即四本总预算:公共财政预算、政府性基金预算、社保基金预算、国有资本经营预算;二本辅助预算:政府债务预算、政府采购预算;一本中期预算:三年动态滚动平衡预算。要求按照此体系规范编制部门预算的范围和口径, 保证预算编制内容的规范统一, 既可防止预算审查内容的缺失, 又能保证全国范围内预算汇总、预算审查、预决算比较的顺利进行。地方各级政府提请人大审批的政府支出预算应当分为三类:人员经费支出预算、办公经费支出预算、项目经费支出预算, 如果其中某项预算审查不能通过, 不影响其他分项预算的审查通过。

3. 健全和完善预算指标体系

根据统分结合的要求, 谁落实经费, 谁定开支标准, 分级分项建立预算经费定额标准指标库, 主要包括:党政机关等财政供养对象的人员经费指标、分类分档的行政事业单位公用经费定额指标、行政事业单位的资产配置标准及指标、预算绩效考核指标等。例如, 人员经费标准指标, 工资由国家统一建立指标库, 公务员津贴补贴标准由各地方分别建立指标库;义务教育、卫生、医疗、优抚等兑现全国统一政策的经费开支指标, 由财政部统一建立, 地方制订出台的社会保障政策等经费开支指标由地方各级财政部门自行建立。为共享共用, 全国的预算编制指标体系库应信息联网, 每年动态调整, 定期发布。这样可为各级财政部门规范编制预算和人大、审计部门审查预决算提供依据。

4. 健全和完善预算信息体系

目前, 全国各级财政部门陆续建立了预算执行系统、国库集中支付系统、非税收入管理系统、行政事业资产管理系统等, 信息化水平有一定提高。但由于“金财工程”对全国财政系统的统一规划、统一布置未完全落实, 条线分割、各自为政现象依然存在, 使得已开发的信息系统上下级之间不能联网, 同级财政部门内部各自运行, 缺少互通接口。财政部门信息系统与税务部门、人行国库部门、审计部门也未实现同步联网, 内部信息分割与外部信息分离同时并存, 影响了财政预算管理的及时性、全面性和有效性。加快建立全国统一的预算信息管理系统已刻不容缓。一要整合提升。在现有信息管理系统基础上, 建立全国统一的财政管理信息平台, 将部门预算、国库集中支付、非税收入管理、政府集中采购、资产管理、绩效评价等信息管理系统全部纳入“金财工程”网络平台, 实现预算编制与预算执行无缝对接、政府采购与资产登记一体化操作、绩效评价与预算编制应用结果紧密相联, 最终使分离的多条预算管理“高速路网”全部联网互通, 预算管理监督信息互通共享。二要联网提速。加强财政部门与税务部门、审计部门、人民银行等部门的沟通和协调, 做到“金财”“金税”“金审”等信息工程联网互通。实现预算变动信息及时传递、及时反馈, 使人大、审计、监察等机构及时获得信息, 对预算执行部门适时给予警示, 使日常预算执行监督落到实处。三要管理提质。坚持以电脑控制人脑的管理思路, 规范预算调整。预算经人大审议批准后, 所有支出项目均导入预算执行信息系统;预算执行中对不按规定发生的预算外支出及超预算支出, 未经规定程序审批, 信息执行系统无法通过, 以提高预算执行的严肃性。

5. 健全和完善预算监督体系

(1) 规范预算公开, 接受群众监督。坚持以公开促规范, 用规范推进公开。一要推进预决算编制公开。目前不少地区和部门预决算编制仍遮遮掩掩, 公开内容的全面性、口径的可比性及表述的可读性均不规范。应把预决算公开作为建设法治预算的重要路径, 全面加以规范。公开范围上, 由公共财政预算扩展到政府的全口径所有预算;公开内容上, 由一般收支、“三公”经费扩展到所有收支, 包括会议费、培训费、维护费等支出;公开对象上, 由县级以上政府扩展到乡镇政府。二要推进预算执行情况公开。目前预算执行情况没有向社会公开, 导致预算执行过程缺少群众监督, 应当按季或每半年向社会公开预算执行情况和监督机关对预算执行情况的审查意见, 让广大群众掌握预算执行的适时动态。三要推进预决算审查结果公开。将人大机关、审计部门对预决算审查的具体情况、整改意见及其落实情况, 面向社会公开, 增强审议和审计意见的透明度, 规范预决算审查行为。

(2) 强化审计力度, 督促预算管理法治化。在目前预决算同级审基础上, 进一步革新审计方式, 提高审计质效。一是强化上级审计下级的力度。上级审计部门对下级政府5年内至少审计一次, 不仅审计下级预决算, 还要审查当地同级审的质量, 促进预决算审计质量的提高。二是强化职工审计监督的力度。所有行政事业单位都应建立职工理财制度。通过制度建设, 提高职工监督领导、离职人员监督在职人员的自觉性, 以增强预决算的监督效果。三是强化区域交叉审计。为防止本地审计力量被同化, 应加大异地审计或社会中介审计的力度, 力求规避审计盲点。

(3) 推行“三质”, 保证监督问责到位。一是政府质问。对不按规定执行部门预算行为, 比如, 预算变动幅度较大、超预算支出项目多等, 政府监察部门应启动问责程序。二是人大质询。预算审查、决算审议应增加人大代表对政府或财政部门、预算部门和单位的质询环节, 该否决的事项坚决否决, 改变读稿子、举手表决等形式化审批格局, 提高人大对预算监督的权威性。三是检察追质。对行政事业单位预算执行中出现的违法乱纪行为, 不仅对当事人依法依规处理, 检察机关要对监管失职人员启动渎职追究程序。

三、切实做好各阶段工作, 全面达到预算管理精细化

1. 认真编制预算

(1) 彻底改革传统预算编制方法, 统筹规划全年经费预算。行政事业单位在预算编制阶段, 要彻底改革“基数+增长”的传统预算编制方法, 推行零基预算法, 即根据一定时期基础数据和有关经费定额标准, 一次性分配单位全年的预算经费。首先, 单位各部门要落实编制本职能部门的年度财务收支预算, 其次, 单位要进行面上的统筹调剂, 对各部门上报的财务收支预算进行认真审核和汇总, 得出完整准确的本单位年度部门预算。各行政事业单位在预算安排过程中, 优先要确保单位人员经费和正常运行, 然后针对事业发展的轻重缓急, 安排落实单位的年度项目经费, 最后单位还要预留一定机动经费, 预算执行中若追加和变更支出项目, 只能在年初预留机动经费中调剂安排。

(2) 预算经费落实到部门, 明确划分经济责任。行政事业单位的财政拨款分为正常经费和专项经费。正常经费保证日常运行, 专项经费用于单位的事业发展。负责单位预算编制的财务部门需将预算资金合理分配到承担业务、科研和管理任务的各个职能部门, 力求做到预算经费的精细化管理。通过划分和落实各部门的经济责任, 促进各部门建立一支专业管理队伍, 完善专项经费的封闭管理制度, 提高预算经费的使用效率。

(3) 将单位资产管理融入预算管理过程中。各行政事业单位申请添置资产, 必须在年初编制预算时, 编报全年资产购置计划, 并将购置资产所需经费纳入部门预算, 实行政府集中采购。各单位安排资产购置资金应根据单位目前实有资产情况、资产配置标准以及实际工作需要等情况综合考虑。凡是未列入部门预算的资产购置申请, 一律不审批, 要不断完善预算管理与资产管理相结合的工作机制, 全方位促进单位预算管理精细化。

(4) 规范填报项目文本, 做好专项经费的申报工作。各单位申请专项经费必须填报项目申报文本, 项目文本是预算单位按照规定格式和内容, 上报财政部门及主管部门申请专项经费预算的文件。各行政事业单位要规范填报项目文本, 做到格式完整、内容详实、论证充分、预算详细。项目文本是项目经费批复后执行依据, 也是考核和审计的依据。财务部门一要做好各个项目的网上录入组织工作。项目的网上录入工作数量多、时间紧、头绪繁。各个细节的组织工作到位, 才能保证项目申报工作的质量。二要做好项目经费评审阶段的组织协调工作, 积极做好各个细节的组织工作, 为项目资金顺利获批做好准备。细节工作包括:召开相关职能部门人员会议, 部署评审的具体工作, 明确报审材料装订的格式, 规范上报电子版材料的格式, 保持专家与项目负责人的沟通等。

2. 严格执行预算

(1) 规范使用预算指标, 切实做到专款专用。首先, 从处理日常账务入手, 将财政部门批复的项目预算指标细化成若干个明细项目进行核算, 每一笔资金都通过项目账进行指标控制, 确保所有预算资金专款专用。其次, 将单位所有预算资金, 特别是专项预算资金, 全部实施项目细化管理, 开展日常性的细化指标控制。具体有两个方面:一是日常公用经费按照用途和管理的需要实施明细项目管理, 二是专项经费按照预算控制的需要, 实施项目细化控制, 即依照财政部门的预算批复, 各项目按不同的收支科目进行控制, 各项目分别核定不同的预算控制指标。最后, 各项目经费的收支信息要做到实时共享, 即在执行的过程中, 各项目经费不得超出预算范围, 每一笔经费的使用必须提供预算, 并通过信息平台及时让项目负责人和财务审核人员知晓。这样不但为财务人员审核报账提供了依据, 也可以促使项目负责人严格执行预算, 保证支出的进度, 切实做到专款专用。

(2) 熟悉掌握预算批复, 统一报账审核尺度。为了使报帐工作客观公正、尺度统一, 相关人员必须熟悉掌握财经政策。首先各项目负责人及财务报帐人员要熟悉掌握预算批复。各单位部门预算的批复文件是预算执行依据, 财务审核人员要把握政策, 对预算批复的理解不能有偏差, 否则容易导致预算执行不严肃。项目负责人和财务报账审核人员对预算批复的理解要保持一致, 严格按照预算批复执行。其次要做到报账审核统一尺度。各单位财务人员要认真学习经费开支的财经法规政策, 根据各行政事业单位的具体情况制定财务管理制度, 适时参加专业培训, 发现新问题、新情况及时进行沟通, 并通过协商加以解决, 力求做到报账审核统一尺度, 预算执行客观公正。

(3) 贯彻执行国库集中支付制度, 及时与财政部门进行对账。国库集中支付制度已成为国家预算管理的一项基本制度。各行政事业单位要适应该项制度, 服从流程管理及有关要求。随着该项制度的深入实施, 各行政事业单位的会计核算科目、款项支付方式等都将发生较大变革。各单位日常账务处理要规范核算和操作。尤其要及时与财政国库进行对账, 适时做到单位账面余额与财政国库余额保持一致。对账工作要按照财政国库的要求, 做到各项目间支付处理方式正确、手续完备, 确保各项目之间的支付处理不错位。要及时做好应收账款的结账工作, 各项往来账要在规定时间内结清。

(4) 不断加强队伍建设, 定期组织专业培训。财务人员是单位财务管理工作主体, 预算管理工作从编制到执行都需要他们的参与和操作。以往的财务会计工作就是简单的会计核算, 平时账簿登记清楚, 年终财务报表及时上报, 工作任务就算完成了。这种初级的财务管理模式, 显然已不能适应目前各单位管理工作的需要。面对新形势, 财务人员需要进一步提高和加强学习与沟通能力、分析和处理问题能力, 财务管理工作的电算化和信息化已成当务之急。各单位切实提高财务人员的综合素质, 不断加强队伍建设是十分必要的。

行政事业单位预算经费近几年都有所增加, 但专职财会人员往往并没有及时配齐到位;参与各项目经费支出的经办人员逐渐增多, 但对财务专业知识知之甚少。使得财务审核人员工作量越来越繁重, 报账压力较大。各行政事业单位财务部门必须定期对各部门负责财务审批、报账及项目管理人员进行财务专业知识培训和实践指导。

3. 搞好财务信息的分析与反馈

传统的财务会计工作侧重登记账簿和编制报表, 财务管理主要是事后核算和监督, 缺乏事前和事中的预测决策分析, 会计职能并没有充分发挥。财务分析是根据事业规划、财务报表及其他相关资料对行政事业单位一定时期的财务收支情况进行全面的分析和评价。这种财务分析和评价也是对财务管理工作的反思, 可以更详细地了解单位的财务状况及存在问题, 有助于更好地推进预算管理精细化。

(1) 做好日常财务分析工作。各行政事业单位财务报表主要包括定期上报给财政和主管部门的《行政事业单位财务收支报表》、根据管理需要制定的专项统计表格。《行政事业单位财务收支报表》反映截止本月的财务收支情况及与往年同期比较的差异, 并通过分析找出差异原因, 为下一阶段的财务管理工作提供借鉴。各单位应根据管理需要编制专项统计表格, 如《项目经费支出分析表》《往来款项明细表》等, 随时为领导关注的重点数据进行专项分析, 为行政事业单位的正确决策做好保障。

(2) 及时进行财务信息反馈。各行政事业单位要切实做好财务公开工作, 及时把单位财务信息向领导和部门反馈。财务公开应成为各单位常态, 全员参与财务管理工作, 加强对单位财务工作的全方位监督。由于各单位财务资金量较大, 通过项目细化管理后信息数据传输的量也大, 建立信息平台, 有利于提高财务信息反馈的效率。要注重财务信息化建设, 配齐和优化单位的信息管理系统, 及时反映各项目收支的情况、各项账目的发生额等等, 做到所公开的财务信息与账务系统的信息实时联动。这就需要对项目负责人等经费的使用者和其他相关管理人员适当授权, 方便他们及时了解所需要的信息, 以达到通过财务公开提高财务管理效率的目的。

4. 全面做好预算绩效考评

预算执行情况的绩效考评是行政事业单位应用一系列量化指标, 按照统一的标准, 对纳入部门预算管理项目的实施过程及结果, 进行科学规范的综合考评。科学规范的绩效考评, 能促使行政事业单位领导和各项目负责同志增强绩效观念, 改进预算经费的日常管理方式, 积极推进预算管理精细化, 提高预算经费的使用效益。

实际工作中, 行政事业单位仅对参加财政部门绩效考评的项目比较重视, 这部分项目所占的比例相当少, 根据预算精细管理要求, 各单位应对全部预算项目进行绩效考评, 对在考评过程中发现的问题及时加以改正, 合理利用考评的结果, 总结经验教训, 考评结果是今后项目立项和预算编制的依据。

大学章程与高校人事管理法治化 篇9

一、大学章程对于高校人事管理的重要意义

高校人事管理法治化需要以大学章程为基本规制依据。高校人事管理制度一直被视为大学内部治理结构的重要组成部分,因其重要地位而成为大学章程的关键性内容与重要规制对象。目前在政府引导和推动下的全国范围内的大学章程制定将是高度教育法治化和治理结构现代化的重要里程碑。在这一过程中高校的人事组织规范和人事工作机制将会深入改革。它对于促进完善我国高校科学、法治化人事管理的制度具有重要意义。

1.大学章程是统领高校人事管理的纲领文件

基于章程的治理是大学依法治校的重要途径。 依法治校所依之“法”包括宏观与微观两个层面。 宏观层面体现为全国人大及常委会、国务院及各级政府部门制定的教育法律、法规和规章,以及宪法、 民法、刑法、行政法等法律中涉及高等学校教育教学的内容。在这一法律系统中教育的专门法律如 《高等教育法》《教育法》等是核心。微观层面体现为高等学校内部依据法律和自身实际情况制定的规章制度,用以规范学校的运行与管理,避免和减少学校工作过程中的人治。在高等学校的整个法律体系中,大学章程被视为学校的“宪法性”文件。 它“对国家关于学校办学方针、原则的规定进行了细化,增加和强化可操作性,进而成为统领学校工作全局的纲领性文件”［１］。

因此,大学章程作为高等院校的“根本大法”, 同样也统领着高校的人事管理工作。高校人事管理的规章制度和工作活动都要在大学章程的框架下制定和运行,高等院校各项具体人事制度不得与之相违背。大学章程一旦实施,对内对外即发生法律效力,保障大学各项工作的正常实施,实现大学的科学、协调、可持续的健康发展,提高大学办学与管理的质量和效率。大学章程的对外效力表现为国家赋予大学独立的法人地位,要求大学对自己的行为能够独立承担责任,保障其学术自由权和办学自主权,其他任何主体不得非法干涉。大学办学自主权的有效保障是大学章程的基本价值诉求。大学章程的对内效力表现为规范学校内部成员权利义务和大学治理的纲领性文件,要求大学治理的模式与方式必须符合大学章程的相关规定。高校教职工可以根据大学章程的规定行使权利,同时也必须根据章程规定履行应尽的法律义务。因此,高校人事管理需要服从和尊重大学章程的上述规定。 大学章程处于“龙头”地位和“母法”层次;高校的人事管理制度处于“下位法”、“子法”层次。只有“龙头”建立起来了,人事管理制度体系才会是科学的, 并不断趋于完善。

2.高校人事管理是大学章程的核心规制内容

高等学校内部组织机构、内部权力关系体系及其各部门的职能与运行机制等的规范化构成了高等学校现代内部管理体制。大学组织系统由两个基本的子系统构成,即学术系统和管理系统。这两个子系统既互相合作,又彼此构成一种必要的张力。前者由大学的教学、科研、社会服务以及国际交流等使命性活动要素构成,体现着大学的本质、 大学的基本组织属性和学术性运行模式。后者包括内部制度法规、决策领导体系、教学管理、财务管理等类似的一些要素,侧重体现了大学运行过程中的行政事务特性。因此,大学内部管理体制在具体工作层面包括了行政组织和学术组织的设立以及相关人事的安排。在这其中,人事管理是高校内部管理体制的重中之重。以美国大学章程为例,大学的办学目的、主要职责、改革与发展目标等属于章程规定的基本内容,同时,美国的大学章程也包含学校内部人事管理体制的具体规定,尤其是对大学的董事会设置、校长的职责权限有详细的规定。美国大学的管理体制一般表现为董事会领导下的校长负责制,在这一制度框架内校长是大学的最高行政负责人。董事会授权校长处理大学的日常事务和负责学校的运行管理,同时保障大学校长有足够的自主管理权限。借鉴此经验,我国大学章程在对学校的办学目的、发展目标、主要任务予以规定的同时,还应结合我国各大学的实际情况,进一步明确学校党委和行政在学校日常管理、重大改革和发展规划中的具体职责与权限以及协作的制度和方式,明确党委书记、校长等重要行政管理者的的权力与职责,以及他们履行职责、权限的方式和程序。

3.大学章程是高校人事管理的“格式合同”

在某种意义上,大学章程与合同在精神气质上是一致的。设立大学的法律方面的基本条件之一就是具备章程,因此,大学的创办环节必须依据国家和地方的一系列法律规定,从大学创办的目的诉求和高等教育的基本环境出发制定大学章程。大学章程的制定一方面要以成立大学的共同目标为依据,另一方面要对成立大学以及大学从成立之后的运行与管理等各项基本事宜达成合意,这些方面都体现大学章程鲜明的契约性。“大学章程是大学举办者在协商的基础上就高校如何举办达成一致意见而订立的文件,是全体举办者共同意思的表示,对每一个举办者都有约束力。”(米俊魁,2006) 因此,大学章程是学校成立者之间一致意见的表达汇总,而这些意见是经过创立者各方充分磋商达成的,它是协调大学运转中利益相关者之间各个方面关系的基本价值依据。

就高校人事管理来看,大学章程也提供了一种相对较为抽象的有待于具体制度来实现的格式合同。大学章程在颁行后一般应长期保持相对稳定。 应该说,凡是愿意进入某校工作或学习的教职员工和学生便意味着其接受该校章程并须遵守章程的相关规定,因此,大学章程的适用就类似于格式合同的适用。也就是说,大学章程是高校与教职工尤其是教师之间人事合同的基础,两者之间的所有的权利义务关系都需要遵守和适用章程的规定。

根据《中华人民共和国教育法》《高等教育法》 《教师法》等法律规定,学校对教师的管理需要遵循法律要求。教师是高等学校运行发展的重要民主管理的主体,在教学和学术研究方面所取得的成绩有权获得公正评价,并享有平等的发展机遇或平台,对学校内部管理制度等各方面的改革以及学校作出的涉及自身利益的重大事项享有知情权,对福利待遇、职务职称评定、奖惩等事项有权提出异议, 并享有依据法定程序寻求救济的权利等。这些都要在大学章程中根据各校的实际情况作出规定。

二、通过大学章程推进高校人事管理的法治化

制定现代大学章程,是促进高校人事管理法治化的切入点和着力点。改革开放以来,我国高等教育获得了长足、快速发展,高校人事管理水平和法治化建设水平均得到很大程度的提升。但在深化教育领域综合改革的时代背景下,进一步提升高校管理的水平,在深层次上完善内部治理结构,促进高校人事管理的法治化、制度化和科学化的任务还很艰巨。因此,在大学章程的制定中,应以大学的法治化建设为重要价值诉求,从推进高校人事管理法治化的视角,着重抓好三个方面的问题。

1.在章程中科学规范大学人事管理部门的权责边界

西方大学自治的古典模式是教授治校。但是古典大学内部事务和关系较为简单,没有单独的行政系统,教授在教学中自主地协调事务关系。随着整个社会现代行政系统的建立和高等教育内外部关系的变化,大学之内的管理功能逐步从传统的治理结构中分化出来。大学所配备的专业管理人员构成了一个与政府和公司等既有相似性又有明显区别的行政系统,其发挥的作用在大学组织体系中不断扩大和强化。其中,处于科层制之中的管理人员在大学的发展过程中确立并巩固着自身存在的必要性。高等教育管理职业化和专业化的基本载体就是科层化的大学内部管理系统。由此,在大学中最终形成了两类管理系统并存的格局:一种是新诞生的“以行政管理系统”为基础的服务性科层管理模式;一种是传统的“以院系学术管理”为基础的专业组织管理模式,其核心是行政权力与学术权力的分立［２］。如何处理两者之间的关系,无疑是大学内部治理,尤其是法治化建设的重要问题。

在大学章程中,科学制定人事管理的组织架构并规范明确相关主体的职责权限,是保障大学人事管理工作得以有效实施的基本途径和手段。大学人事管理部门作为重要的行政职能部门之一,承担着繁重的日常人事管理与服务工作,对促进大学的改革发展起到了至关重要的作用。因此,科学地理清和规范人事管理部门的权责关系,对保证其管理与服务职能的有效发挥,克服大学内部管理的行政官僚化色彩［３］,消除学术权力与行政权力混乱不分的现象有着重要的现实意义,理应成为大学章程的一项重要内容。

2.章程应合理明确大学教职工的权利与义务

大学章程的基本内容除了必须包括高校设立的相关事宜以及高校创立者的权利义务范畴及其之间的关系外,还需规定高校体系内的内部关系。 高校内部法律关系是指高校与内部相关法律关系主体以及内部相关法律关系主体之间的权利、义务关系。其中高校管理层与师生的关系、教师与学生的关系是最重要的几对关系。高校人事管理的范围主要涉及高校与教职工之间的法律关系。

大学作为一个组织具有其特殊性,而特殊性主要表现在人员构成方面。在大学的所有员工中,教师成为理所当然的主体之一,因为决定一所大学学术水平与教育质量高低的关键就是本校教师的质量。对高校教师权利与义务进行明确规定,可以最大限度地保障大学的学术自由和自治,激发教师的创造性,保障教师的合法权利。关于教师权利与义务的设定,西方发达国家的大学章程侧重关注教师参与管理的方式、教师学术权利的行使、教师聘任制度以及教师工作权益的保障等,这些规定为高校有效保障学术自由,提高办学自主权,落实教授治校精神提供了足够的制度依据。因此,大学章程中必须明确教师的主体地位,并明确且详细地规定教师的权利义务。除了相关法律法规规定的大学教师权利义务之外,各个大学可根据学校的实际情况,赋予教师更宽范围的权利与义务,尤其要突出教师的教学自主权与学术自由,进而鼓励教师更加积极地开展教学科研工作。

教育法律规范所规定的教育活动领域中教职工基本的权利和义务,是一种具有职业特性的法律性权利和义务。权利和义务之间有着基本的依附关系,因此,高校在明确教职工的主体地位、充分保障其合法权利的同时,也要在大学章程中强调并明确教职工的各项义务,增强其作为研究者和教育者的责任感和使命感。

3.以大学章程为蓝本建构高校人事管理的制度体系

大学章程是统摄全局的纲领性文件,它是高等学校运转的“基本法”,只有具体化为大学内部的各项规章制度,形成以系统化的管理制度体系为支撑,大学章程的实施才具有实际意义。因此,一旦大学章程制定并被核准,大学就应该以此为基础和依据,对学校的人事管理制度予以全面修订和完善,消除现行人事管理制度中与章程本质相抵触的内容,使之与大学章程相协调,决不允许违背章程的人事管理制度的存在。

大学章程的执行是高校依法治校和现代大学制度建设的基本要求,是实现大学治理体系和治理能力现代化的有效路径,也是大学深化改革和实现可持续发展的根本保证。因此在大学章程颁行之后,为确保章程实施效用的发挥,应跟进制定大学章程的实施细则,建立大学章程执行的评估监督机制,以保障章程得到切实有效的施行。高校人事管理工作在依据章程设计高校人事管理具体制度的同时,更要借助大学章程的实施,进一步推动高校人事管理法律制度的落实,真正实现高校人事制度从“管理”向“治理”、从“法制”向“法治”的转变。

参考文献

[1]刘瑾.关于推进依法治校的思考(二)——依法治校的主要任务(上)[J].河北教育,2008,(2).

[2]周光礼.从管理到治理:大学章程再定位[J].湖南师范大学教育科学学报,2014,(2).

行政问责的法治化建设 篇10

行政问责制，是一级政府、党委对现任该级政府、党委负责人、该级所属各工作部门和下级主要负责人在所管辖的部门和工作范围内由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，或者损害行政管理相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行为，进行内部监督和责任追究的制度。

以美国为代表的西方国家对问责制的研究主要集中在政治学和法学领域。例如：古德诺提出了责任政府理念和构建责任体制的设想。查尔斯·吉尔伯特论述了建立行政责任机制的两个层面和四种途径；罗斯和休斯等则从代议制角度揭示了问责制的内在逻辑，代议制民主就内含着政府与公民之间存在着委托责任关系这一价值理念，这一理念成为责任政府的制度基础。因此民主国家中问责制是对代议制的监督方式。[1]问责制思想也可以从马列主义中政治监督思想的中寻找到渊源，是中国化体现体现。论从何种角度论述，行政问责制度是政府机构权力和责任一致的合乎逻辑的延伸。2004年4月，《全面推进依法行政实施纲要》明确提出“权责统一”是依法行政的基本原则，对决策责任追究、行政执法责任制以及完善行政复议责任追究制度等作了明确的规定。

二、我国行政问责的现状与缺陷

行政问责制度始于在2003年“非典”事件中，由于公共卫生安全事件而在我国大陆全面启动，全国将近1000名公职干部由于防治不力或者隐瞒疫情受到行政问责，这是新中国历史上首次在突发事件中大范围、连续的追究官员的行政责任。自此自后行政问责屡屡见诸报端，成为政府行政管理中不可或缺的管理方式之一。纵观行政问责在我国的适用情况，呈现出以下几个方面特征：

一是行政问责追究程度与社会舆论的关注度相关。行政问责多发生在重大责任事故领域、群体性事件、重大责任事故以及社会关注度高的事件中，也往往伴随着政府和地方党委的快速问责，就地任免等现象。甚至可以说行政问责成为解决政府信任危机、平息民愤的一种方式。对于行政问责的常态化缺乏。

二是以领导责任为主。在目前曝光的行政问责事件中，追责的多是相关领域的领导，在一些统计中对86起问责事件（案件）中，有大量因（主要或重要）“领导责任”而获责的，约31起，占36.05%。有的直接问责至市长、省长或者相关部委领导，对于领导责任追责的具体原因、工作疏忽程度以及与事故之间存在的因果关系等均没有明确界定。少数案件如2008年“三鹿奶粉”中也波及多层追责，但是对于责任追究的层次并没有明确的限制。

三是行政问责的事由多样化及程序不明确。在行政问责的事由中以群体性事件、重大责任事故为主，这类事件往往伴随着人员伤亡或者重大财产损失以及对社会秩序的破坏，但在一些工作落实中也存在问责现象，例如在一些新闻报道中提及洛阳市、安徽等级禁烧秸秆不力加强行政问责等，对于问责的事由和边界没有明确的界定。其次对于行政问责的主体也并不明确，甚至出现了多元化的趋势，2014年奉化市在浙江省率先成立了一个“行政执法问责中心”，主要职责就是受理、调查问责案件。最后问责的处理方式及问责后果也不明确，很多行政问责的领导官员在短时间内复出、复职，行政问责仅仅为时任领导避避风头，影响了问责的公信力。

三、行政问责法治化的建设路径

实践中，行政问责的标准不统一、事由多元化、程序不明确等多种乱象，根源于我国对行政问责缺乏统一的规定。目前我国行政问责还没有专门的、完善的成文法。问责的主要法理依据主要是《中华人民共和国公务员法》第八十二条、《中国共产党党内监督条例（试行）》以及《关于实行党风廉政建设责任制的规定》。其中《公务员法》属于真正意义上的法律，但仅仅有原则性规定，其它两种属于党的内部纪律规范，仅局限于党委内部追责。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》要求党委为决策失误负责，成为党内行政问责的一个重要的分水岭。在具体实践中2011北京市人民政府制定了《北京市行政问责办法》，成为行政机关问责的规范性文件，被称为弥补行政问责盲区，开启了政府问责的先例。但在行政问责的方面还需要进一步完善，让行政问责走出运动式执法，开启法治问责的规范化与常态化：

1.建立行政问责制的主体

根据行政问责的性质以及国家机关的分工职权，我国目前问责制度包括同体问责和异体问责。所谓同体问责是指执政党内部对其党员领导干部的问责，或者行政系统对其行政官员的问责。异体问责，主要是指人民代表大会、人民检察院对政府行政机关的监督问责。但在一些论述中认为，为了达到对行政权进行监控的目的，行政问责不限于行政机关内部的同体问责，还应包括社会团体、新闻媒体以及社会公众。社会舆论以及社会团体属于广义上的监督方式，但处于无序和容易引起的状态，常常表现为情绪化，既缺乏稳定性，也缺乏相应的问责执行主体，因此行政问责还应回归到国家权力问责的立足点。

行政问责中还存在着启动难的问题，因此需要在上述问责模式的基础上，设置明确的执行主体，设定行政问责委员会，根据行政问责的法定情形出现时即可启动，在两种问责机制的启动上，应该以同体问责为主，为先，异体问责的为辅助，为后，因为同体问责是行政机关内部追责，而异体问责多是根据之前调查的结果进行职务的任免，以及移送司法机关，追究相应的司法责任，应该根据行政机关的提议而启动。

2.行政问责制的法定化

中央关于行政问责制度的实践探索2003年5月12日，《公共卫生突发条例》明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循的原则和各项制度和措施，明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件中应承担的责任和义务及违法行为的法律责任。2003年8月27日通过的《行政许可法》，规定了政府的行政许可行为，也明确规定了违反本法应承担的法律责任。但是对于行政问责的事由规定相对散乱，难以形成系统性规定，对于执法问责的适用也造成了一定困境，因此建议通过对行政问责的法典化或者统一规范性编纂，实现对行政问责事由法定化，既可以形成一定的威慑性力量，也可以防止对行政问责的随意扩大或者缩小，对人为的选择性执法进行隔断。“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁；也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”[2]

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在客观方面，对于行政问责的情形可依照处罚的根据、区分承担责任的两种方式，分为决策责任和执行责任。在内部行政责任的追究中，根据“谁决策，谁负责”的原则，谁做出违法或不当决策谁就承担相应的行政责任。行政决策权实际上由具有决策权的个人即行政首长掌握，实行行政首长负责制，行政首长对自己主管的工作有完全决定权。[3]因此在具体问责事由上对于决策主体作出决策造成损害或者决策程序违法时候应承担相应的责任，这样也为了防止职位越高，责任越少的风险分配的不公平。因为行政首长本身作为法律或者行政授权的职务，行使权力行为本身具有一定的风险，这也是权力监督的应有之意。其次执行责任是在行政权力行使过程中造成损害的应承担的责任。各级地方政府政策执行责任主体的构成，既包括依据宪法和法律执行政策的各级政府和部门（它们构成了法人主体），也包括参与政策执行过程的国家公务人员。此外，随着政策执行主体的扩大，一些接受政府委托承担一定政策执行任务的非政府公共组织、私人组织以及个人都可以成为执行责任主体。一旦行使政策执行权，便具备了相应的责任能力并要承担相应的执行责任。但由于执行组织在法律上的执行行为是由其成员的职务行为构成的，所以当执行人员未严格依法执行职务从而导致执行违法，执行组织必须承担相应责任，执行人员作为自然人主体也要承担相应的责任。[4]

在主观方面，按照行政过错主义原则进行追责。对于行政问责事项必须是行政人员存在主观上的过错导致违法行为，具体表现为过失责任和故意责任。过失表现为疏于管理或者过于自信，轻信事故能够避免或者已经在控制范围之内，对于长期存在的隐患不予以关注或者治理；故意具有更大的恶性，表现为直接违反行政法律规定、违反行政决策的程序或者越权行为，收受贿赂等均反映出行为上的故意。如果行政人员造成损害不是出于故意和过失，而是由于意外事件或者不可抗力原因造成的，则不应该承担责任。

3.明确行政问责后处理方式和附属后果

对于行政问责的处理方式，2004年2月18日生效的《党内监督条例（试行）》中有了关于“询问和质询”、“罢免或撤换”的规定；《中国共产党纪律处分条例》专门规定了对有失职、渎职行为的党员干部给予相应处分。2006年1月1日，《中华人民共和国公务员法》对公务员向上级承担责任的条件和公务员辞职辞退作了明确规定，并进一步将行政问责法制化和规范化。但是对于行政问责的体系化并未建立。

按照理论分析，行政问责的体系包括四个层面：一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责；二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；四是承担法律的责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。[5]因此行政问责的处理后果上要明确，既包括向公众道歉，也可以根据情节进行行政处分，还可以根据情形进行引咎辞职、撤职、免职、责令辞职，视造成的危害后果进行司法责任追究。

参考文献：

[1]陈国权：《责任政府：从权力本位到责任本位》，浙江大学出版社2009年版，第9页。

[2][英]洛克：《政府论（下）》，第64页。

[3]卢剑峰：《行政决策法治化研究》，光明日报出版社2011年版，第196页。

[4]王国红：《地方政府政策执行中的问题与对策》，中共中央党校出版社2011年版，第158页。

[5]周亚越：《行政问责制研究》，中国检察出版社2006年版，第38页。

作者简介：

姜道余，1964年生，男，扬州市委党校教师。