制度均衡

关键词： 海南 战略 国际 旅游

制度均衡（精选十篇）

制度均衡 篇1

一、制度均衡与制度非均衡

(一) 制度均衡

均衡 (Equilibrium) 是新古典经济学理论的一个基础概念, 描述的是一种 (相对) 静止或稳定的状态。新制度经济学家 (舒尔茨, 1968;戴维斯、诺斯, 1971;拉坦, 1978;戴维·菲尼, 1988) 把新古典经济学的供求分析方法引入制度分析, 提出了制度均衡理论。戴维斯、诺斯 (1971) 曾指出, 在现实条件不发生变化的情况下, 现存制度安排的任何改变都不能给任何个体和团体带来额外的收入就实现了制度的均衡 (帕累托最优) 。[1]诺斯所指的制度均衡是一种行为均衡, 即制度变迁的供给完全适应制度需求, 制度变迁需求者的意愿得到充分满足, 制度供给与制度需求这两种作用力达到了平衡。

张曙光 (1992) 也表达了跟诺斯相同的观点, 他认为制度均衡是指人们对既定制度安排和制度结构的一种满足状态或满意状态, 因而无意也无力改变现行制度。当一种制度所提供的边际收益等于维持制度所需支付的边际成本时, 制度变迁停止, 制度供求出现均衡;当新的条件出现时, 新制度变迁重新开始, 类似于商品均衡, 但却复杂得多。[2]张旭昆 (1993) 也指出制度均衡不是数量均衡而是行为均衡, 即任何个人或群体都不再有改变现存制度的动机和行为, 因为他们不能通过改变制度而获取更多的利益。他还进一步指出, 制度均衡是一种双适态的均衡, 即任何两种现存的具体制度之间都不存在互斥关系, 而是处于相互适应协调的状态, 同时制度均衡状态还是适合各群体意愿的状态。[3]制度均衡不是制度效率的充要条件, 满意的制度效率肯定存在制度均衡, 而制度均衡不一定有效率。没有效率的制度均衡一定会发生制度变迁。

(二) 制度非均衡

戴维斯、诺斯 (1971) 曾指出, 如果社会主体在新提供的制度供给中比在现有的制度供给中获得更大的净收益, 即出现了新的赢利机会, 这时潜在的增加收入的因素将会被激活, 原有的制度均衡就有可能被打破, 制度创新局面将会产生, 进入非均衡状态。[4]制度非均衡是对现存制度安排的一种不满意或不满足, 并想要改变而又尚未改变的状态。之所以出现了不满意或不满足, 是由于现行制度供给在实施过程中逐渐与经济发展产生了矛盾, 导致其净效益小于另一种可供选择的潜在的制度安排和制度结构, 也就是出现了一个新的赢利机会, 这时就会产生新的制度需求, 使制度需求大于实际制度供给。人们为了捕捉这种新的赢利机会, 就会力图改变原来的制度供给, 选择和建立一种新的更有效的制度系统。但是, 由于外部效应或“搭便车”等原因, 或者制度创新的动机和力量还不够强大, 或者是只有创新的动机而无创新的推动力, 导致潜在的制度供给不能变成现实的制度供给, 因而出现“想要改变而尚未改变”的制度状态, 这就是制度非均衡。改变现存制度安排和制度结构, 使潜在制度供给变成现实制度供给的过程就是制度创新。

二、海南经济发展的制度非均衡及潜在制度需求

(一) 制度非均衡的“一省两地”战略

海南从建省办经济特区直到开始实施“国际旅游岛”战略的2010年, 经济发展的指导战略一直是“一省两地”战略。在1996年实施“一省两地”战略之前, 海南并未明确经济发展战略, 经济增长较为混乱, 波动较大。而从2004年开始实施的“大企业进入、大项目带动”的“双大”战略其本质是海南对“一省两地”战略中建立新兴工业省战略目标的深化和强化, 是“一省两地”战略的组成部分。因此, 海南在2010年之间的全局性经济发展战略就是“一省两地”战略。

1996年实施“一省两地”战略是为了尽快恢复海南建省初期的经济混乱以及由房地产泡沫引起的经济萧条, 实现海南经济正常发展。它是在总结海南建省初期的经济发展经验教训基础上, 充分响应海南自身资源特色以及经济实践对制度的需求而实现的制度创新, 其制度供给实现了制度均衡。但是随着海南经济从恢复性增长转入加速性增长, “一省两地”战略的局限性逐渐显现出来, 也与经济发展实践才生了矛盾, 出现了制度非均衡。

1.“一省两地”战略与海南经济发展的基本原则逐渐产生矛盾。

海南经济发展的基本原则是“生态立省”, 这是海南全省人民的共识。“一省两地”战略的一个核心目标就是建立新兴工业省。而自建省之初在发展工业这个问题上就存在极大的争议。海南建省初期采取的是牺牲工业、以生态为主的发展措施, 而“一省两地”战略尤其是“双大”战略则是以工业为主兼顾生态, 这个战略虽然从海南实际出发明确了工业主导的战略措施, 但是对于工业人们还是抱有疑问。因为我国整体的工业技术水平还并未能达到与生态环境百分之百兼容, 只要是发展工业, 哪怕是发展所谓的新兴工业, 就存在破坏生态和污染环境问题。2004年实施的“双大”战略寄希望于大企业的资金和技术优势解决工业与环境的兼容问题, 但是实践中这一战略的弊端也逐渐显现, 比如已经被央视曝光的海南金海浆纸业毁林种桉树对海南生态的破坏就是典型例子。之所以出现这种制度非均衡的情况, 是由于“一省两地”战略对产业方向的选择尤其是工业项目, 以及项目建成后的监督和惩罚并未有明确的制度规范, 也并未明确“新兴工业省”与“生态立省”之间的关系, 导致制度供给不足, 缺乏有效的制度约束。

另一方面, “一省两地”战略在实施过程中也表现出了强制性制度变迁的性质, 尤其是2004年开始实施的"双大"战略主要是由时任海南省委书记的卫留成基于其在大型工业企业工作的背景经验而提出的。作为制度供给者的政府的有限理性和不完全信息导致了强制性制度变迁最容易发生的制度供给与制度需求不匹配, 造成制度供给不足。

2.“一省两地”战略在制度需求和制度供给两方面都存在诸多约束。

从需求层面来讲, “一省两地”战略的产业导向是三次产业齐头并进, 发展动力主要是自力更生, 依靠省内需求。这样的发展战略在国内和国际范围没有突出特色, 缺乏足够的激励效应。微观主体的支付意愿和支付能力是制度可持续发展的关键因素, 微观主体只有对强激励才能做出积极反应。经历过房地产泡沫之后, 国内外投资者都对海南心有余悸, 哪怕是实现了经济复苏之后, 海南仍是一个欠发达省份, 在国内外的影响力和地位并不突出, 微观主体的支付意愿不强, 海南本岛企业的支付能力又有限。从供给层面看, 海南实施“一省两地”战略主要是为了尽快使海南经济走出房地产泡沫破灭后的经济泥潭, 回归正常的发展路径, 它是一个应急式的阶段性发展战略, 并未考虑更宽阔的发展背景和更长远的发展目标。按“一省两地”战略的要求而形成的农业、工业和旅游业“三足鼎立”状态是经济欠发达的阶段性现象, 随着生产力的发展和经济的进步, 产业结构要不断的进行升级和优化, 三次产业均衡发展是不现实的, 所以当海南经济发展到一定程度之后, “三足鼎立”的产业格局必将会被打破, “一省两地”的经济发展战略并不能驱动海南经济的长期持续发展。

3.“一省两地”战略的制度创新局限在经济制

度及具体手段的创新上, 没有考虑政治、社会因素对经济发展的影响。“一省两地”既是海南的经济发展战略, 同时也是产业发展战略, 其制度供给主要是产业和企业发展所必须的产业政策。但是, 影响经济发展的制度范畴绝不仅仅只有经济制度, 还包括政治制度和社会制度等, 而对这些于经济发展有着更深更大影响的制度, “一省两地”战略却未涉及, 导致海南经济发展缺乏持久的创新动力。海南在建省之初曾制定了政治体制改革的目标模式, 概括起来就是“小政府、大社会”, 因其制度创新的先进性和超前性一下子成为国内外关注的“热点”、“亮点”和表率, (1) 也受到了中央的充分肯定, 历任中央领导都要求海南一定要坚持下去, 不断完善, 搞得更好。但是“小政府、大社会”的改革成果能真正坚持下来的却没有多少, 政府越来越大, 人员超编较为普遍, 政府权力越位、缺位、失位仍然存在, “小政府、大社会”的改革目标远未实现, 而“一省两地”战略对此毫无作为。

(二) 海南经济发展的潜在制度需求

1. 明确海南的终极发展目标。

海南的经济实践证明海南没有工业不行, 但是工业只是海南经济实现超常规发展的阶段性战略措施, 是海南经济走出低谷、实现加速增长的重要支撑, 而不是海南的终极发展目标。海南的工业基础相对薄弱, 在全国处于落后水平, 根本不具备发展成“新兴工业省”的条件, “三低一小”即劳动生产率低、城镇化水平低、城乡居民收入水平偏低、经济总量小的现状也不可能为建设新兴工业省提供支撑。实践已经证明海南2010年没有达到“基本建成工业省”的战略目标。海南的发展战略必须明确海南的终极发展目标, 而这个目标必须体现出“生态立省”的基本原则。

2. 凸显海南经济发展的核心竞争力。

区域经济发展的最强大、最持续的动力在于能形成区域核心竞争力的区域特色优势。“一省两地”战略形成了三大产业的鼎足之势, 虽然涉及到了海南最具特色的热带农业和旅游业, 但是这个战略并没有显示出海南的核心竞争力来源于哪里。海南的最大特色和优势在于热带农业、旅游业和海洋, 而农业不可能成为经济繁荣的动力和支柱, 海南最终的发展还是要靠旅游和海洋。核心竞争力应该具有强烈的品牌效应和带动效应, 而以海洋为依托的海岛旅游正是海南的名片, 因此海南的核心竞争力的来源在于“海洋+旅游”所形成的以服务型经济为特征的热带海岛旅游。

3. 到中国和世界的大背景中去给海南定位。

当前, 区域的经济发展不仅要依靠国内市场, 更应该依靠国际市场, 经济发展战略应该更多的考虑国内外的宏观背景。“一省两地”战略仅仅考虑到海南省内, 放到全国范围就毫无特色, 更体现不出其在国际上的价值, 其战略开放性和创新性不强, 没有体现海南经济特区在全国改革开放中的战略意义。而海南经济发展战略的意义不仅在于使海南经济迅速繁荣, 让海南人民尽快地富裕起来, 更在于指明海南的最优发展方向, 发挥海南经济特区作为改革开放排头兵的功能, 让海南在中国与世界的发展中发挥更大作用。

因此, 海南的经济发展战略必须从“生态立省”原则、服务型产业结构以及考虑中国改革开放和全球经济一体化的趋势中去给海南定位。目前, 海南给全国和世界最大的印象和名片是优美的热带风光和一流的生态环境, 它逐渐成为国内旅游的首选之一和国外旅客的向往之地。随着内地经济的进一步发展, 以及全球经济合作交流的日益加强, 海南必将成为世界游客休闲度假的胜地。海南经济发展战略要从本质上体现这种发展潮流和趋势, 因此“国际旅游岛”战略作为一项创新性极强的制度供给应潜在制度需求而产生。

三、国际旅游岛战略的制度均衡分析

“国际旅游岛”战略将以海岛休闲度假旅游业为龙头的现代服务业作为海南核心竞争力的产业基础, 这既符合生态标准, 又能充分发挥海南热带自然资源和海洋资源的优势, 还符合现代经济发展以服务业为主导的普遍规律, 更能体现在旅游业及相关现代服务业的改革创新和对外开放方面的价值。从新制度经济学角度看, 它能够实现制度供给和制度需求相等的制度均衡。

(一) 国际旅游岛战略是对海南经济发展战略从改革开放和制度创新视角的反思、整合和超越

海南是岛屿型经济, 也是改革开放的前沿阵地。国内外的理论和实践表明岛屿型经济应该以国际市场为导向发展外向型经济, 因此开放型经济应该是海南特色经济结构的应有之义。由于多方面的原因, 上个世纪90年代中期海南走向“大开放”的设想搁浅。国际旅游岛战略以“免签证、零关税、放航权”的国内最开放政策以及一系列最灵活的政策设计体现了旅游服务自由化进而实现自由贸易岛以及成为改革开放排头兵的愿望, 表达了国际旅游岛的制度创新对“改革开放”这一制度需求的响应以及对以往经济发展战略的超越。国际旅游岛战略的六大战略定位不仅给国内外投资提出了清晰的产业导向, 还明确了海南在全国一盘棋大背景下的发展定位的基础性问题, 同时也描绘了海南特色经济结构的总体框架, 是对以往不同时期经济发展战略所包括的产业发展战略的整合和超越。

新制度经济学认为, 符合一定发展阶段的制度创新具有重要的经济效益功能, 它能够节约信息费用、降低交易成本、提高制度绩效。“国际旅游岛”建设上升为国家战略, 既是新时期新形势下对海南经济发展实践最重要的经验总结和认识成果的继承和发展, 也是对落实科学发展观、深化改革、扩大开放及以服务型、开放型、生态型经济为建设目标的经济发展战略的提升, 它将使新阶段的制度供给和制度需求达到均衡, 能降低制度运行成本, 提高经济绩效。

(二) 国际旅游岛战略的制度系统具有很强的激励和约束功能

新制度经济学中的机制设计理论告诉我们, 有效的制度设计包括激励和约束两个方面, 而激励机制又包括参与约束和激励相容两个条件。参与约束是指行为主体接受契约 (即响应制度创新) 所获得的收益比不接受契约的收益更大, 而激励相容是指行为主体接受契约之后努力行动的收益大于不努力行动的收益。虽然国际旅游岛战略刚刚获批, 其制度创新的经济绩效还未整体凸显, 不能综合判断行为主体是否能从制度创新中获益, 但是根据诱致性制度变迁理论, 只有潜在制度安排能获得更大的盈利时, 作为经济人的微观主体才有动力去参与和推动制度变迁。诱致性制度变迁是很容易满足参与约束和激励相容条件的。从实践中看, 国际旅游岛战略获批以来, 海南岛内掀起了一股研究和参与国际旅游岛建设的热潮, 各行各业纷纷以国际旅游岛战略为背景规划自己的发展战略。由此可见, 微观主体预期到在国际旅游岛的制度环境下能获得更大的收益, 于是纷纷积极响应和参与国际旅游岛建设。而且国际旅游岛战略获批两年来, 经济建设成效已经开始显现, 2011年海南省接待旅游人数达3000万人次, 旅游业财政收入324亿元, 同比分别增长16%和25.8%, 而含金量最高的离岛免税政策的影响最为广泛, 截止到2012年4月, 三亚、海口两家离岛免税店销售总金额已超18亿元人民币。与此同时, 国际旅游岛的招牌还使得房地产、酒店、金融等行业逐渐升温, 这也对民间资本产生了巨大的吸引力。民间资本的逐利性是最强的, 对市场盈利机会的嗅觉也最为灵敏。目前, 黑龙江、山西和浙江等地越来越多的商人纷纷到海南经商创业, 对海南的未来充分期待。国际旅游岛战略的另外一个强激励在于它是国家层面的重大战略部署, 不像“一省两地”和“双大”战略都是省级层面的战略。上升成为国家战略的国际旅游岛战略意味着更高的标准、更大的重视和更强的激励。综合而言, 国际旅游岛战略的制度设计具有很强的激励效应。

除了强激励之外, 国际旅游岛的制度系统还有相应的约束机制。比如, 《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》明确指出要“严格实行生态环境保护制度。……把生态环境保护纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部综合考核评价体系。加大对破坏生态环境行为的惩处力度。”“……加强旅游行业诚信体系建设, 规范景区门票价格, 整治“零负团费”、虚假广告等, 严厉打击价格欺诈和不正当竞争行为。推进旅游综合执法, 建立健全旅游投诉处理机制, 加大对违法违规行为的惩处力度。”[4]这是在海南经济发展过程中对旅游开放和生态保护的最强约束, 以往的经济发展战略从未达到如此程度的约束。《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》对于国际旅游岛建设所涉及到的功能分区、产业布局、景区开发、新型工业发展、民生建设、保障制度等相关问题都做了清晰的规划和明确的部署, 这就使得制度实施有本可依、有据可循, 形成了硬约束。有效的硬约束能够保证强激励不会偏离制度创新所设计的发展方向和路径, 保证发展战略的顺利实施。

(三) 国际旅游岛战略的制度均衡是正式约束、非正式约束和制度实施机制有机结合的统一体

2010年1月4日, 国务院发布的《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》不仅清晰明确地提出了海南的战略定位、发展目标, 而且给出了重要领域的制度创新方向及指导性政策措施。除了国家层面的制度供给之外, 海南省编制的《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》则更加深入、细致的从空间布局、基础建设、产业发展、保障措施、近期行动计划等方面提出了每个领域的制度安排和具体工作部署, 而且与之配套的相关专项规划和旅游区建设规划也正在制定细化方案和具体措施。这一系列政府和权力机关制定的规划和政策集合共同构成了一个制度系统, 形成了政府供给的正式制度, 体现了制度供给的充分性和可操作性。除此之外, 国际旅游岛战略也对非正式制度建设提出了要求, 如其指导思想中提出了建设“文明之岛、和谐之岛”的要求。目前海南正在推行“文明大行动”, 旨在构筑文明道德风尚和良好社会氛围的非正式制度, 以此形成纵深推进国际旅游岛建设的重要制度环境。实施机制是制度供给的另一个非常重要的基本要素。众多的规划和方案、细致的工作安排和部署使得国际旅游岛的建设有本可依、有据可循。从实践来看, 国际旅游岛战略获批两年来, 离境退税、26国免签证、游艇旅游管理、低空领域开放、竞猜型彩票等政策相继落实, 特别是关注度极高的离岛免税政策试点也尘埃落定, 反映了国际旅游岛建设的高效制度实施。

(四) 国际旅游岛战略有利于推动海南各行各业全面协调发展和各领域综合配套改革

国际旅游岛建设并非只是单一的发展旅游业, 而是发展以旅游业为龙头的现代服务业, 同时包括农业和工业等其他各行业, 因为旅游业及相关服务业必须有完善的产业支撑体系才能顺利发展。国际旅游岛战略也不仅仅是经济领域的制度创新, 还涉及政治和社会领域的一系列制度创新, 这使得制度创新空间的选择集合前所未有的扩大。在这种新的弹性空间较大的制度供给下, 任何一个领域的微观主体都获得了潜在的盈利机会。所以, 《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》明确了包括文化体育、房地产、金融保险、商贸餐饮和现代物流等在内的八大重点产业方向和多个增长点共同推动海南经济发展。同时, 国际旅游岛战略以迄今为止最开放、最灵活的政策设计为各领域的微观主体打开了盈利空间, 涉及到海南政治、经济、社会的各方面, 岛内城乡经济一体化、社会一体化、行政一体化等各方面的综合改革正在酝酿和实施, 以期把握这次千载难逢的发展机遇, 从潜力巨大的制度供给中获得更大的收益。国际旅游岛的制度系统对于它们来说是制度均衡状态。

四、结语

经济发展的根本动力在于制度。国际旅游岛战略具有极大的制度灵活性和创新空间, 既适应了海南经济发展的根本目标, 也满足海南经济发展的约束条件, 能够诱发微观主体对潜在利润空间的追求, 有利于弥补“一省两地”战略的制度缺陷, 是一个激励和约束兼备的良好制度系统, 可以实现海南经济发展的制度供给从制度非均衡走向制度均衡, 使得海南经济发展获得跨越式发展的强大动力。

参考文献

[1]L.E.戴维斯, D.C.诺斯.制度创新的理论[A].R.科斯, A.阿尔钦, D.诺斯.财产权利与制度变迁[C].上海:上海三联书店, 1994.297.

[2]张曙光.论制度均衡和制度变革[J].经济研究, 1992, (6) :30-35.

[3]张旭昆.论制度的均衡与演化[J].经济研究, 1993, (9) :65-68.

制度均衡 篇2

为了全面贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》和省教育厅《关于规范义务教育办学行为推进素质教育的若干意见》等有关文件精神，为规范义务教育阶段学校学生编班，促进教育公平、均衡、和谐发展，结合我校实际，制定本制度。

一、学生常态均衡编班。

⒈各年级实行常态编班，学校不设快慢班、重点班、实验班、尖子班、特长班、小小班、提高班等。不得按学生的学业成绩进行分班，不得为分班而对学生进行学业测试。

⒉学校严格按照国家规定的标准安排每个班级的人数，同一个年级的每个班人数要相对均衡。

⒊学校按男女生比例相对均衡原则和随机原则，将男、女学生分配各班。⒋ 编班结束后，原则上不允许调班。

二、均衡配置校内教育教学资源。

⒈根据学校实际，先确定班主任和任课教师人选；然后根据教师年龄、知识、能力结构相对均衡配置每个班级的教师。特别要重视优质教师资源的均衡分配，体现和尊重每个学生享受优质教育资源的公平权利。

⒉教师与班级搭配：班主任、任课教师与班级搭配人选由教学处提供方案交行政会集体研究决定。

三、起始年级班级编定后，在小学阶段内应基本保持不变。不得随意调换任课教师或给学生任意调班。严禁按照考试成绩给学生排队，严禁按照考试成绩安排学生上课和考试的座位。

四、学校对教师工作业绩的考核要以推进素质教育、促进学生全面发展为出发点和落脚点，全面考核教师教育教学工作情况，不得单纯以学生学业成绩高低作为教师工作考核的唯一内容。可以把学生学业成绩的提高幅度作为教师教学业绩评价的重要尺度。

五、本制度自印发之日起执行，学校以前的相关制度同时废止。

大沙小学美术社团活动章程

总则

第一条: 为了使本社社员明确本社宗旨,保障本社各项活动顺利开展,特制定章程.第二条: 本社以加强学生的综合素质、提高学生的专业水平、扩大美术教学的影响，使学生有展示自我的园地，展现美术特长生多姿多彩的学习实践生活风貌为宗旨，把“绿点社”打造成一流的美术社团。

第三条：本社是受学校领导，有美术特长和兴趣学生参加的学生群众组织。第四条：凡承认本社章程，所有对美术有兴趣，且有一定的美术基础的学生都可以参加。本着择优录取的原则，寻找优秀的美术人才，由班级推荐的美术特长生选拔构成。报名后经机构成员审议通过，即可加入本社。

第五条：本社社员的权利

（1）社员有参加本社组织的各项活动的权利；（2）社员有对本社提出评论和建议的权利； 第六条：本社社员的义务

（1）社员有自觉遵守章程、执行本社决议、完成本社分配的工作任务的义务；

（2）社员有积极投稿、积极参加本社各项活动的义务；（3）社员有与本社经常联系、积极反映情况的义务；（4）社员有自觉维护本社利益和声誉的义务。活动内容和形式

第七条：每周四下午进行活动。

第八条：每两个月出版一期系刊《绿点画报》。第九条：不定期举办有规模的书画展，举办社会服务活动。第十条：与兄弟社团进行交流、合作，扩大影响。奖励

第十一条：社员积极参加本社举办的活动，每学期评出优秀社员若干名，并给予一定的奖励。符合学校规定者，在综合测评中也可相应加分。

第十二条：社员作品在参加校级以上的比赛和各项活动中获奖的，也相应加分，并作为评优的依据。

大沙小学计算机社团活动章程

成员制度

第一条 成员基本条件

热爱计算机创作并有一定技术基础，同意社团章程；按照本章程第四章规定的入会、退会制度吸收入会或者退会。

第二条 成员权利与义务

权利：参加社团组织的各项活动；加入自愿，退出自由。

义务：严格社团的章程和决议，配合工作，维护社团的声誉；尊重社团成员的劳动，成员彼此尊重、关心和帮助；技术水平较高的同学对技术水平较低的同学进行指导；成员有义务参加本社团组织的内部分组联赛。

第三章 活动制度 第四章 第一条

社团活动的时间初定在每周二下午最后一节课，成员要积极出勤参加活动和社团内部比赛，活动时间和地点一般相对固定，社团可能根据需要更改地址，若有更改，社团将在网站首页发出通知，请随时上网查询。

第二条

利用社团自身的优势，组织成员建立社团的网站版块，并由专人定期更新维护。将社团在开展过程中各成员所要学习的各种教程及学习资料放到网站上供各成员随时随地学习之用。开设论坛，加强成员间的思想交流，从而擦出更多智慧的火花。同时组织成员搜集各种学习资料，充实社团网站的内容。

第三条

社团活动开展的内容基本和全国中小学计算机制作大赛的参赛内容相符，计算机绘画、计算机动画、电子报刊、网页制作、视音频编辑、计算机组装与维护、机器人比赛等内容。进度视实际的情况再作具体的调整。活动的形式主要以学生动手操作为主，以教师辅导讲解为辅。并定期举行校内比赛，活跃社团的气氛增进成员间的交流学习。并组织计算机安装与维护社团的同学对学校的部分计算机进行定期的维护。社团不定期组织以下校内外活动：计算机绘画、计算机动画、电子报刊、网页制作、机器人比赛及计算机装机比赛组织观摩在全国、省、市中小学计算机大赛中获奖的作品等；组织成员参加全国、省、市中小学计算机大赛及科技创新大赛等活动。

第四条

社团活动注意事项：成员请尽量积极参加活动，如准备暂停活动一段时间的，应及时请假；非成员参加活动前应预约，活动时先到值日人员处签到并填表、需经主管教师同意；参加活动请自带U盘及相关资料，社团只提供电计算机备和活动场地；活动时，成员应加强环保意识，注意保持场地清洁。所有成员有爱护学校计算机设备的义务。

第五章 加入和退出社团 第一条

非成员想加入的，应提前与小社团导教师联系，并以临时成员身份参加小社团织的计算机创作活动，短期内须至少参加满三次活动后，方可提出加入申请并由小社团织入会考核，考核内容为：申请入会的临时成员做一个计算机作品，计算机社团正式成员组成考官在场看着操作后由定分，只有考核通过者才能吸收为正式成员。

第二条

小社团据临时成员参加活动及考核的情况决定是否吸收为正式成员及分在何组参加内部活动；未能通过入会考核的仍可继续以临时成员身份参加小社团动，并可在一个月后再次提出入会申请并由小社团次组织入会考核。

第三条

凡获得过学校或市级以上电计算机作比赛奖项或接受过电计算机术专业训练且具有较高技术水平者想加入小社团，提出申请并经入会考核后可以不经过临时成员考查程序而直接吸收加入计算机趣小社团

第四条

通过考核加入小社团，前三周为考查期，为预备成员，期间享受正式成员的一切待遇，但须保证经常参加活动，期满根据其技术水平、参加活动等情况由小社团员会进行综合评估后决定是否转正，若未能通过评估，则作退会处理，但仍然可以临时成员身份继续参加活动。

第五条

成员如有以下情况之一作为退会处理：成员本人申请退出的；成员有违反法律法规行为、中学生守则或校规不宜继续留在小社团；成员有严重违反小社团程行为小社团论决定除名的；成员无故不出席活动满一个月的。

大沙小学体育社团活动章程

体育社团在学校领导和体育主管教师的指导下，带领广大体育爱好者以增强体质，提高健康水平，丰富和活跃学生的文化体育生活为目的，组织开展各项体育活动和管理指导全体学生的学生性体育团体。

社团的宗旨是：贯彻执行党和国家的体育方针、政策，推行《全民健身计划纲要》，组织体育爱好的学生广泛开展形式多样、内容丰富、文明高雅的体育活动，丰富全体学生精神文化生活，有效地增强学生体质和提高健康水平，推动我校体育事业的发展，为两个文明建设服好务。

社团的任务是：依据《中华人民共和国体育法》和《全民健身计划纲要》及上级体育主管部门的有关规定，开展以下工作：

（一）深入宣传体育法律、法规和科学健身知识，积极组织发动全体学生参与体育锻炼；

（二）有计划地组织开展体育健身训练和辅导；

（三）进行体育理论研究，挖掘、整理民间传统体育健身项目，并推广发扬;

（四）举办体育健身知识培训讲座，建立体育健身指导点，为全体学生提供健身咨询和技术指导，为社会培训体育人才；

（五）组织校内外体育表演、竞赛和交流活动等； 社团成员权利

（一）社团会员有选举权和被选举权；

（二）对社团工作提出批评和建议；

（三）优先参加社团组织的各项活动；

（四）享受社团规定的有关荣誉和奖励；

（五）退团自由，社团申请，经校领导批准，即作退团处理。社团成员义务

（一）政治上必须坚持中国共产党的领导，坚持四项基本原则，坚持党的路线、方针、政策，反对邪教，提倡科学文明、健康的锻炼方法，为发展苍溪体育事业尽心尽力；

（二）遵守体总章程，执行体总决议，服从体总领导；

（三）宣传发动群众，积极参与体育健身活动；

（四）贯彻党和国家的体育方针、政策，推行《全民健身计划纲要》，组织本协会会员常年开展健身活动；

（五）勤奋工作，按质按量完成体总交办的各项任务；

（六）热爱体总，维护团结，尊重会友。

大沙小学书法社团活动章程

宗旨：提高校园艺术水平，形成校园良好艺术氛围。

书法是中国的传统文化，书写一手好字，是许多人的心愿.为了继承传统，传承文明，同时也为了圆大多数人的心愿，我们成立了书法社团，她的成立将为学生提供一个练字的大好平台，丰富学生课余生活，欢迎有志学生踊跃加盟。为了更好的建设本社团，我们制定了社团的章程。

第一条：社团规章制度

1.本社是由校教导处、具体管理与指导的学生团体，是提高广大学生书法水平，引导学生学书法、爱书法的专门组织，是我校社团的重要组成部分。

2.本社团只招收本校的学生。

3.申请入会的学生必须行为端正，热爱学校，遵守学校的各项规章制度，承认本社章程，并且有上进心。

4.凡申请入会的学生，都必须填写一份申请表，并由班主任签字，经考核合格后方可成为本社团正式会员。

5.会员必须爱护社团的公共财产，不得擅自将公有财产给予他人。6.会员必须按时参加社团召开的会议以及组织的各项活动，三次无故不到者，取消会员资格，其他视情节严重性给予相应处理（特殊情况除外）。

7.凡本会会员不得拉帮结派，不得聚众闹事，不得参加各种非法的团伙组织，如被发现，一经查实，将取消其会员资格。

8.如中途有人要求退出本社团，必须写一份书面申请，经同意方可退出本社团。其他会员毕业后自行退出本社团。

第二条：社团机构组成

本社团设有社长。负责处理社团的各种事务、活动考勤等。本社聘请指导老师，指导我们社团活动和书法练习。第三条：社团具体活动

1.不定期请有特长的同学或指导老师进行理论知识的讲解，并组织大家进行书法练习。

2.定期组织社团成员进行书法比赛，优秀者给予一定鼓励。第四条：社团宗旨

本社团宗旨：提高校园艺术水平，形成校园良好艺术氛围。

大沙小学音乐社团活动章程

第一章 总则

第一条 音乐社性质：红星音乐社是以红星中学学生为主要成员的学生音乐社团，是经学校批准的学生组织。

第二条 音乐社宗旨：

1、拓宽学生视野，丰富校园文化生活。

2、培养学生学习音乐的兴趣，提高音乐表现能力和音乐鉴赏能力。

3、发挥学生特长，培养音乐新苗，为高一级音乐院校输送人才。

4、辅助音乐学科教学，展示音乐教学的成绩与特色。第二章 组织

第三条 音乐社成员：大沙小学全体在校学生，凡提出申请要求志愿加入者，均享有入社资格。

第四条 音乐社指导组：音乐社在学校艺体教研组的指导下开展活动。由本校音乐教师负责具体指导。

第三章 活动

第五条 音乐社常规活动：校园课外音乐活动，专业指导、讲座，优秀社员评选。

第六条 音乐社演出及刊物：音乐社定期举办歌咏比赛、夏、冬各举办一次展演。不定期在校报、校园网以及国家、发表作品。

第七条 音乐社活动形式：

一、音乐社活动采取定期与不定期两种形式。定期活动时间为周一中午12:30~13:30社员活动时间。此外，将不定期组织社员参加校内外各种音乐赛亊。

二、与校外音乐社团进行交流。

三、在条件允许的情况下，组织就近观看音乐演出活动。第四章 社员的权利和义务 第八条 音乐社成员享有以下权利：

1、参与音乐社活动的权利。

2、享受指导教师具体指导的权利。

3、享有音乐社设施的使用权。

4、创作出优秀的作品，有权在音乐社展演或刊物上发表。

5、评选优秀社员的权利。

制度均衡 篇3

近年来，我市城乡各高中学校之间发展不平衡的问题十分突出，学校之间的办学差距较大，总体生源逐年减少，群众的教育需求日益增长，加之日趋激烈的升学和就业竞争，人们的择校愿望越来越强烈，各招生学校屡屡上演生源大战，不正当竞争时有发生，严重损害了教育的公平，也引起了人民群众的不满。另一方面，许多初中学校为了提高升学率，不惜违背教育规律，加重学生课业负担， “减负”成为空谈。

近几年以来，我省全面推进素质教育，规范办学行为，狠抓落实，在一定程度上遏制了这些违规行为，但实际上仍然暗流涌动，擦边球现象屡禁不止，扰乱了各有关学校的教学秩序，造成学校之间分化严重。

造成以上问题的根源，在于区域内教育资源配置不均衡，而生源质量的不均衡则对上述问题的出现起了推波助澜的作用。在各高、初中学校办学差距日益拉大的情况下，使薄弱学校失去了办学积极性，从而陷入了办学上的恶性循环。

去年以来，我市市委市府确定了为市民办的12件实事，其中就涉及到教育资源的合理布局及均衡发展等问题。素质教育改革的难点在“转轨”，核心在“体制”。如果我们能从革新入手，变升学竞争为办学水平竞争，使素质教育的科学性得以全面展现，也就为高中招生制度改革提供了前提和条件。

在当前学习实践科学发展观活动，全面推进素质教育的大背景下，改革高中招生制度适逢其时。

二、高中招生制度改革的意义

普通高中教育是基础教育的龙头，高中招生制度改革对整个基础教育的改革与发展起着牵一发而动全身的作用。牵住高中招生制度改革这个“牛鼻子”，对于推进素质教育均衡发展，促进教育公平、公正具有深远的意义。

第一，招生制度改革有利于维护教育公平。教育是一项崇高的社会公益事业，实现教育公平是调节社会分配和维护社会公平最重要的手段，事关广大人民群众的根本利益，是我们做好基础教育工作的根本出发点。

第二，招生制度改革有利于促进基础教育均衡发展。目前，城乡之间、校际之间教育发展的不均衡，不仅体现在学校的校舍、师资、装备、管理等方面，更体现在生源方面。招生制度改革既有利于薄弱学校增强办学实力，改善生源结构，稳定教师队伍，也有利于缓解热点学校的择校压力。同时，这一招生制度的改革还有利于调动所有学校的办学积极性，从而有利于促进素质教育的全面均衡发展，为全面提高教育整体水平和教育质量夯实基础。

第三，招生制度改革有利于推进基础教育课程改革。招生制度改革是中小学评价与考试制度改革的重要内容，是推进基础教育课程改革，全面推进素质教育的关键环节。招生制度改革可以有效地减轻各高、初中学校之间升学竞争的压力，有利于引导学校变升学率的竞争为办学水平的竞争，从而，为推进基础教育课程改革、全面推进素质教育创造宽松的环境。

三、高中招生制度改革的思路

以高中录取档分为依据，以县市区为招生区域，各区域以档分高低为依据，将同档的学生随机平均分配到各招生学校直至完成招生计划为止。这样划分是有依据的。教育部《加强普通高级中学建设的十项措施》中提出：“各级教育行政部门要积极推进中考制度改革，改善一般高中的生源状况，调动所有高中的办学积极性，大面积提高普通高中的教育质量。”教育部《关于基础教育课程改革实验区初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》中也提出：“各地应依据本地区实际情况，积极探索，试行优质高中部分招生名额分配、优秀初中毕业生推荐等多样化的高中招生办法。”我市以往的高中招生制度确实存在很多的弊端：往年填报志愿的招生方式，绝大多数优秀生源涌入市一中或各县市区一中就读，比如全区前1000名学生至少有800人到了市一中，甚至外县区的高分考生也被吸纳，其他学校生源质量每况愈下，基本上招不到几名优秀生，这严重挫伤了其他学校教师的工作积极性，极不利于高中学校之间的公平竞争，从很大程度上遏制了我市高中教育整体水平的提升。在以往招生过程中，各学校相互争抢优质生源，各种违规招生行为（比如花大价钱哄抢高分学生已经是公开的秘密）屡禁不止，招生秩序极为混乱，极大地影响了学校正常的教育教学秩序。同时，有偿招生也使各学校的教育成本直线上升，大大加重了学校的经济负担，各学校也苦不堪言。在招生过程中滋生了不少以营利为目的的“学生贩子”，有时甚至因为招生出现了打架斗殴等恶劣现象，严重败坏了高中招生的风气。

积极研讨“划片招生，就近入学”的规定，切实规范学校的招生秩序。 按照办学“以县域为主”的要求，各县市区要切实承担起辖区内的办学责任，进一步细化各高中学校的招生区域，不准跨区域择校，不在片区就读的不予注册学籍，或者无论在哪里就读都要在片区注册学籍。确因户籍、住址变动等实际原因需要跨区借读的，须经流入地、流出地两区县教育局同意，并报市教育局批准后方可办理相关手续；同县市区内学生需出规定片区择校的，由所在县市区教育局严格审批手续。各县市区要统筹安排教师资源，达到学校之间的均衡发展，机会均等，公平竞争，有效缓解升学竞争带来的压力。

四、高中招生制度改革的要求

普通高中招生制度改革涉及每一位学生和家长的切身利益，是一项事关基础教育发展全局的工作。改革过程中，首先要搞好调查研究，这是保障科学决策的前提。在制定高中招生政策过程中，要广泛征求各县市区教育行政部门和广大初、高中学校及学生家长的意见、建议，还要虚心学习先进地区的成功经验，把他们的成功经验与本地实际相结合，有效地增强决策的科学性。

第二，维护教育公平，促进均衡发展是制定高中招生政策的基本准则。在政策制定上，既要考虑保证高中的生源质量，更要注意维护薄弱学校和弱势群体的利益，着眼素质教育的均衡发展。

第三，严格程序，阳光操作是高中招生制度改革成功的关键。为确保改革的成功，应当制定科学的程序和严格的制度，并实施招生工作的“阳光工程”，坚持把普通高中的招生政策、招生计划、指标分配方案及结果、录取资格、录取分数线和录取时间、程序、结果等通过各种媒体全部面向社会公开、公示，自觉接受群众和社会的监督。

第四，加大宣传力度，争取全社会的理解与支持，是高中招生制度改革顺利进行的重要保证。招生政策出台前后，特别是改革初期，我们应该特别注意通过报纸、网络、电视、电台、明白纸等多种形式广泛宣传，使学生和家长充分了解高中招生制度改革的相关政策，争取各级领导、各界群众的充分理解、认可和支持。

制度均衡 篇4

假设将一国所有使用劳动力的部门划分为民事部门和军队, 那么劳动力资源的去向也就有两个:一是在民事部门工作生产产品和提供服务, 二是在军队工作最终提供国防这一公共产品。所以军事人力供给方为由众多具有一定质量的劳动力组成的劳动力市场, 其符合追求自身利益最大化假设, 他们通过比较在民事部门和军队工作能获得的预期收益, 在两种部门之间进行选择, 以决定是否为军队提供劳动力供给, 为了在军队工作而放弃的民事部门可能的收益就是该劳动力为军队提供劳动力供给所付出的机会成本。

军事人力供给曲线如图1所示, 横轴表示符合军队要求的劳动力数量, 其中OQ表示一国劳动力市场上符合军队要求的劳动力总量, 纵轴表示劳动力供给者所接受的保留工资水平 (也即军事人力供给价格) , 即能够使劳动力供给者恰好愿意加入军队服役的工资水平, 在数量上等于该劳动力供给者在民事部门的潜在货币收入与其在军队工作的非货币收益之和。如果劳动力供给者的民事部门潜在货币收入水平比较高, 则他的军队保留工资也会比较高, 即保留工资与民事部门潜在货币收入之间是正相关的。但是由于每个人的偏好不一样, 有些人认为保卫国家的荣誉感能给他带来正的非货币收益, 所以保留工资与民事部门潜在货币收入之间存在一定差距:保留工资较高意味着劳动力供给者更偏好于在民事部门工作, 而为军队工作会产生负的非货币收益;保留工资较低则意味着可以劳动力供给者更偏好于在军队工作, 从而可以获得正的非货币收益。保留工资是在市场机制下配置劳动力时军事人力的供给价格, 代表军队利用劳动力资源的机会成本。

二、军事人力需求分析

军事人力需求曲线所表示的是军事人力需求量与军事人力成本之间关系的长期趋势。军事人力需求方为军队组织, 在劳动力市场上作为唯一的军事人力需求方, 处于买方垄断地位, 在与劳动力供给方的价格谈判中处于强势地位, 而且在确定军事人力需求时不能单纯考虑军事人力成本因素的影响, 多种非经济因素 (如国家安全形势、军事战略目标) 往往起主导作用。为了进行经济学分析的方便, 先假设其他条件给定, 则军事人力需求与军事人力价格的关系是负相关的, 如图2所示。之所以是负相关, 是因为存在替代效应和收入效应。替代效应是指, 在保持军队战斗力一定前提下, 当人力成本高于其他投入的成本时, 军队会用其他要素替代人力投入, 从减少军事人力需求。收入效应是指, 在外部条件一定前提下, 当人力成本提高时, 要保持不变的国防产品供给水平所耗费的总成本更大了, 如果超出国防预算约束, 此时就要考虑降低国防产品的供给水平, 缩减军队规模。综合这两种效应的影响可知, 从长期来看, 当军事人力成本提高时, 军事人力需求量会下降, 反之军事人力需求量会上升。

三、两种兵役制度下军事人力供求均衡实现机制

首先, 分析短期内两种兵役制度下的军事人力供求状况, 如图3所示。

OQ为劳动力市场上符合服役条件的劳动力总量。假设短期内军事人力需求流量一定, 数量为OB (

在募兵制下, 劳动力资源的配置通过市场机制进行, 为招募到足够数量的兵员OB, 军队必须提供相应的工资W*, 此时满足军事人力短期需求的兵员全部由“自愿”的劳动力供给者组成, 军事人力供求在市场机制下实现短期均衡。因此, 在募兵制下供给价格完全反映人力成本, 军队所承担的总人力成本体现在供给曲线sb段以下四边形OBbs的面积。在征兵制下, 军队提供的工资水平低于市场价格, 如图W0。在征兵制下, 虽然兵员需求最终能够得到满足, 但其中只有数量为OA的兵员是按照市场机制由“自愿”的劳动力供给者所构成, 数量为AB的兵员需求则是通过征召公民履行服兵役义务来满足。虽然两种兵役制度都能实现军事人力供求数量上的平衡, 但军队通过募兵制获得的兵员全部为“自愿”的劳动力供给者, 而征兵制获得的兵员中有数量为AB的非“自愿”的劳动力供给者。在两种兵役制度下, 军队对于数量为AB的军事人力所付出的成本也有所不同, 征兵制下实际支付的人力成本为AB×W0, 小于募兵制下军队所支付的成本AB×W*。如果单纯考虑国防预算约束, 那么征兵制似乎更节约国防预算费用。

总之, 募兵制通过市场机制来配置劳动力资源, 因此总是能够实现军事人力供求均衡;征兵制则需要法律确保公民履行服兵役义务, 虽然军事人力供给与需求能够在数量上实现平衡, 但军事人力供求却无法实现市场均衡状态, 为军队提供劳动力的并非全部是“自愿”的, 有相当一部分劳动力供给具有强制劳役的性质。

其次, 分析在长期内两种兵役制度下的军事人力供求状况, 如图4所示。

图4中W*与OA分别是凭借市场机制配置劳动力资源时军事人力供求均衡价格与军事人力数量。在募兵制下, 当军队提供了低于均衡价格的工资时, 是难以招募到足够兵员的, 所以军队只能不断提高工资, 直至吸引到足够数量的“自愿”劳动力供给者。军队所付出的军事人力成本完全体现在市场均衡价格上, 军事人力个人无需承担额外的机会成本。而且由于均衡价格和数量代表社会最优配置结果, 因此在募兵制下不存在社会净福利损失。

在征兵制条件下, 军队对服役者一般只提供低于均衡价格的津贴 (如W0) 作为补偿, 因此军队的军事人力需求量往往超出社会均衡点, 如OB。由图4可知, 这时的供求差距为DB。而在劳动力市场上, 这一部分劳动力的供给价格都分布在供给曲线的W0以上, 也就是说, 对于那些保留工资水平高于军队实际支付工资的人, 他们是不会“自愿”为军队提供劳动力的。相比于社会均衡数量OA, 军队超额利用的社会劳动力资源数量为AB, 这部分劳动力资源给军队带来的价值为AB对应的需求曲线以下部分, 其大小为四边形Abca的面积, 而因为军队过度使用社会劳动力使社会承担的负担为AB对应的供给曲线以下部分, 其大小为四边形ABba的面积, 三角形abc的面积表示的就是由于军队超额利用了社会劳动力资源所造成的社会福利净损失。

综上所述, 在长期的军事人力供求关系中, 募兵制仍然能够实现市场均衡状态, 但募兵制的军事人力成本往往比较高, 而且容易受到劳动力市场波动的影响, 在募兵制下经济发展与国防建设之间的矛盾在某些条件下会非常棘手, 军队容易陷入两难境地。在征兵制下, 军事人力供求总是处于工资水平较低的状态, 一方面军队因承担的人力成本较低使得人力需求高于社会最优数量, 另一方面因工资不高无法吸引足够的劳动力供给者, 所以军事人力供求总是无法实现均衡。虽然军队能够获得所需兵员, 军队建设似乎不受经济波动的影响, 但由于军队忽视了征兵制对服役个人和社会的外部影响, 对社会劳动力资源的过度使用会造成社会福利净损失。

四、结论

义务教育均衡发展制度 篇5

一、图书室须建立图书登记、注销帐册。

二、图书分类使用国家标准《中国图书馆图书分类法》，期刊分类逐步使用《中国图书馆图书分类法期刊分类法》。

三、优化归档结构，提高藏书质量。拒购质量低劣、内容不健康的图书，复本数量适当。对于内容陈旧、复本过多、利用率低下和破损严重的图书要定期剔旧，及时注销。

四、保证图书的及时上架与有序排列，严格进行图书的交接与清点，图书借阅及时整理，每学期进行一次全面整架。

五、加强图书资料的流通工作，提高利用率。做好破旧图书修复、装订工作。

六、积极向师生介绍、推荐优秀图书和新到书刊，指导按章查询，采取多种形式对学生进行课外阅读指导和开展读书活动。

七、经常保持室内清洁，积极采取措施做好“八防”工作，即防尘、防火、防潮、防鼠、防蛀、防晒、防霉、防盗等图书保护工作，并经常对学生进行爱护图书教育。

八、教师调离、学生毕业、转学离校时须要求还清全部书刊，并返还借书证，否则不办理离校手续。

青山乡黄大桥小学阅览室管理制度

一、凡本校师生，须持本人借书证，方可进入本室阅览。

二、按时开关，每周开放时间不得少于20小时。不得随意关闭、缩短或延迟开放时间。管理人员要坚持每天清扫一次，确保室内清新、整洁。

三、每人每次只能在书架上取阅一种书报或刊物，阅完后可再换龋保持架上图书原有顺序，阅后请放回原处。

四、提倡文明借阅，读者必须爱护书报及刊物，不得随意涂沫、折角、划线、撕剪，如发现有损毁，应按有关赔偿规定处理。

五、自觉保持室内安静和整洁，不允许乱扔纸张等杂物，不允许带食品。不要随地吐痰，室内严禁吸烟。阅览时不得互相议论，严禁闲谈逗笑。

六、爱护室内设备，严禁在桌椅、门窗以及墙壁等处刻画。读者阅毕离室时，将座椅、凳子放回原处，做到轻拿、轻放、轻走。

七、读者需要复印，可先办理相应手续到复印室复印，复印后当即归还。需要借出图书，应凭借书证办理。

八、对不遵守以上规则且不听劝告者，可视情况暂停其借阅，并酌情给予批评教育，直至全校通报批评。

青山乡黄大桥小学科学实验室管理制度

一、实验室是进行实验教学和研究的场所，学生进入实验室后按编位就座，未经老师许可，不得动用仪器和药品。

二、保持室内安静、整洁，不打闹喧哗，不做与实验无关的事情。

三、认真听老师讲解实验目的、步骤、仪器性能、操作方法和注意事项，并在老师的指导下检查所配仪器或药物是否符合实验要求，如有错漏或损坏应及时报告老师处理。

四、实验时，要严格遵守操作规程，注意安全，防止意外事故发生，如遇意外事故应立即报告老师处理。

五、实验时积极动手，认真操作，仔细观察实验现象，及时记录，实事求是地填写实验报告，不允许抄袭别人的实验结果。

六、仪器、药品、试剂不得损坏和滥用，因违章操作损坏仪器设备者，须照价赔偿。

七、废渣、废液要倒入指定容器内，不得将含酸、含碱等有害溶液倒入下水道。

八、实验室内物品一律不得私自拿出室外，损坏、丢失仪器应立即报告老师。

九、实验完毕，必须清点仪器，摆放整齐，做好清洁工作，填好实验记录表，经老师检查后方可离开实验室。

十、做好实验室防火、防潮等安全防范工作，确保仪器设备安全可靠。

青山乡黄大桥小学实验准备室管理制度

实验准备室是组织和实施实验教学、为实验教学提供物质准备和后勤保障的重要场所。为确保实验教学的顺利进行，制定本制度。

一、准备室仅供教师准备实验所用，未经教师允许，学生不得入内。

二、准备室的设施布局未经管-理-员同意不得随意变动。

三、准备室为每位教师配备一套常规实验用品，其它所缺器材须随时领取，不得随意挪用其他教师所备器材或分组实验用品。

四、所领取的`实验器材，其使用保养由领用人负责。使用者要爱护仪器、节约材料，防止器材丢失、试剂泄漏、标签脱落。

五、授课教师需制定实验教学具体方案，提供实施方案所需的详细方法和全套器材明细。

六、安排并组织相关学科的教师预试，根据预试情况调整实验准备方案。

七、每天检查准备室所属水电及消防设施情况。

八、离开准备室时应检查水电门窗的安全，及时锁门。

九、实验教学期间，实验准备室必须有人值班，协助授课教师调整实验仪器，及时为学生更换实验过程中损坏的实验器材。检查学生实验的进行情况，及时发现并清除事故隐患。如遇火灾情况，应及时报警并组织扑救或引导学生疏散自救。

十、要保持室内整洁，所备实验用品须置于专用演示工具盒内，不得随便放置。实验废物要按常规收集于废物桶或废液缸，不可随地乱扔杂物。实验准备室的所有物品必须檫拭干净、摆放整齐。

十一、为学生提供的实验器材必须完整、齐全、灵敏、有效。

十二、实验课结束后，清理实验用品，及时维修实验器具和补充试剂损耗。

十三、无课期间，定期检察消防器具，维护实验器材。

十四、准备室的所有物品均需编号入帐。

十五、准备实验结束，要整理干净实验台和地面，关好门窗及水电排风设备。

十六、每学期实验教学结束后，会同教导主任一起清点准备室物品，统计实验器材和试剂的消耗，提供每学期物质消耗清单，为制定下一学期实验物品申领计划提供依据。

青山乡黄大桥小学音体美器材存放室管理制度

一、登记造册制度

1、建立器材财产账和器材明细账，财产账由专人负责登记和保管，明细账由器材室负责登记保管。

2、凡新添器材，先由学校验货登记，后交器材室登记保管。

3、二册均应做到账物相符，账账相符。

二、出借制度

l、凡器材出借，一律办理出借归还手续。

2、本校师生借用器材，需经器材管理教师批准;校外单位或个人借用器材，需经校长批准，原则上不允许借出到校外。

3、借用器材若不及时归还，由批准老师负责追回。

三、赔偿制度

1、凡属器材遗失或人为损坏，由借用单位或个人负责赔偿。

2.赔偿金额由学校核定，并由财务开具有关收款票据;同时，学校将会同有关人员按有关规定办妥财产账户核销手续。

3、凡借用单位或个人不执行赔偿的，出借批准人将承担相关责任。

四、报损制度

1、器材室每学期整理器材一次，认真填写好报损单，报学校核批。

2.学校根据器材室报损单，从严审核，严把报损核批关。

3、凡经校长核批同意的报损器材，器材室方可从账册中注销，器材管理人与核批人分别签字。

五、维护制度

1、所有器材要分类有序摆放，危险器材需张贴标志，贵重物品要加强安保。

2、室内要保持清洁卫生，定期打扫除尘和消毒。

制度均衡 篇6

摘要在义务教育阶段教师均衡流动制度的创建过程中，有许多的阻力因素。其中新旧制度之间的冲突就形成了制度阻碍。本文从人事管理制度、教师编制制度、教师工资制度和非正式制度这几个方面对制度阻力进行了分析并尝试提出化解制度阻碍的策略。

关键词教师；均衡流动；制度阻碍

多年来我国教师流动大多是在市场经济下的自由流动，在流动趋势上表现为“单向上流动”。这样的流动使农村教师资源短缺、师资队伍素质下降，造成了地区、城乡之间教师资源配置的不均衡，加剧了义务教育发展的不均衡。近年来国家政府认识到了在市场经济下教师自由流动的危害后，开始尝试通过教育行政手段来干预教师的不合理流动。

一、我国义务教育阶段教师均衡流动的制度阻碍分析

近几年，全国各地政府纷纷出台了各种有关教师流动的教育法规，在一定程度上缓解了义务教育阶段教师资源配置不均衡的情况。但是目前教师流动制度却出现失真现象，教师流动的实效性不佳，许多地方的教师流动制度处于进退不得的状态。出现这样的情况主要是由于其他相关制度对教师流动制度的阻碍。

1.教师人事制度对教师流动制度的阻碍

我国《教育法》规定“学校和其他教育机构应当遵循双方地位平等的原则，由学校和教师签订聘任合同，明确规定双方的权利、义务和责任。”这种教师聘任制的人事制度使得学校可以自主管理，其中包括了对教师的任用、续聘或解聘等。因此许多学校把教师当作学校的私有产品，当作与别校竞争的砝码，禁止优秀教师向外流动。这种情况导致了处于优势地位的学校只派出资历浅、年龄偏大的教师进行流动，而被流动的教师也产生对教学的消极抵触的情绪。

2.教师编制制度与教师流动制度的冲突

目前，我国中小学教师编制是按师生比进行核定的。这样教师从由超编的学校向缺编的学校流动比较好解决。而对于缺编学校来说，就可能派不出教师。另外由于农村教师的编制比较紧张，致使在农村教学的教师不得不承担多门课程的教学任务。这种状况致使许多来农村流动的教师超负荷工作，压力加大，精神、体力不足。进而严重影响了城市教师流向农村学校的积极性。这样就不可避免地会对教师流动制度形成很大的阻力。而且教师从缺编学校向超编学校流动也经常会出现超编学校不需要教师，流动教师任教的不是本学科的课程的现象，这种情况是对教师资源的浪费，对教师流动没有任何积极的作用。

3.教师工资制度与教师流动制度的矛盾

长期以来，我国城乡二元结构体制形成了一种“城市中心”的价值取向，这种倾向使我国教育资源配置政策存在错位现象。具体表现为教育财政和教师人事制度向城市学校倾斜。虽然城乡教师的基本工资实行的是国家统一标准的岗位工资和薪级工资，基本工资差距不大，但是与城市教师相比，农村教师的津贴补助金额偏低。这种“同工不同酬”的现象也存在于校际之间。重点学校的教师总工资比普通学校的要高很多。这种“同工不同酬”的工资制度已成为我国教师均衡流动制度的首要制约因素。

4.非正式制度对教师流动制度的阻碍作用

首先，在响应各级政府的教师流动制度时，有一大部分的教师是本着流动有助于评职称而参加教师流动计划的。持有这样的功利化价值取向的教师在流动学校只会得过且过，混完流动的日子。这种态度导致了社会对教师流动制度的不认同，对教师流动制度产生了极大的消极作用。其次，教师流动制度还会受到社会大众心理的影响。目前，社会公众对教师流动制度还持着怀疑态度。有的甚至还对教师流动教师存在错误认识，若教师流动制度得不到社会大众的支持，那么教师流动制度是不可能全国范围内执行起来的。

二、义务教育阶段教师均衡流动制度创建过程中制度阻力的化解策略

1.改革当前的人事管理体制

首先，提倡教师的“无校级管理”，即将中小学教师的管理权限收回到地方教育行政部门，由地方教育行政部门统一配置师资。这样就解决了学校不愿让教师流动而地方教育行政部门又要实行教师流动管理的两难困境。其次，教育部门应取消“教师选考制度”，取消教师从乡村到城市的单向上的不合理流动。将农村教师向城市教师流动纳入到教师流动制度中。通过这样改革教师认识管理体制来完善教师全员聘任制度，消除教师流动的人事管理体制的约束。

2.重建教师编制制度

首先，应该按照教育公平的原则来核定教师编制。应切实综合地考量师生比、认可门数与教职工比、周课时与教职工比、年级数与教师比、专业教师和后勤人员比例，必须秉持公平平等原则，落实教师编制，从而全面地统筹调配教师。其次，根据实际情况设置“专业编制”。由于我国农村学校普遍缺少体育、音乐、美术、英语、信息技术教育等学科专业教师，所以有关教育行政机关应针对这种情况在农村教师的编制安排中设立一定比例的“专业编制”，以此来缓解在农村任教的教师的任课压力。

3.优化教师工资制度

首先应明确教师工资制度模式。即在实行基本工资同工同酬制度的政策下，规范教师工资的额外收入（奖金、福利性补助等等）。这样的做法不仅消除了城乡教师的工资差别，还平衡了重点学校和非重点学校教师收入的差别。其次，对进行流动的教师应进行各种津贴补偿，尤其是流动到农村和边远地区的教师。津贴补偿的金额应按市、县、镇、村逐级递增。津贴还要保证有足够的额度和力度。

4.构建教师流动的良好的教育生态环境

首先政府要建立有效的道德规范，端正教师的流动动机。有关教育行政部门应该加强对学校管理人员和教师的道德宣传，让他们认识到作为一名教育者的职责，积极主动投身于教师流动制度建设的事业中去。其次，政府还应引导大众对教师流动制度有正确的认识，让大众认识到教师流动制度价值和意义。这就可以通过有关部门利用各种媒介进行宣传教育教师均衡流动对于改善教师资源配置失衡的情况，对于实现教育公平的重大意义，从而为教师流动创造了良好的教育生态环境。

制度均衡 篇7

在纵向管理的中央集权式治理结构下, 本就容易导致社会事务层层下移、财力层层上收, 地方政府财力困难重重。作为一个后发转型开放大国, 中央会集中更多财力, 提供全国公共产品, 平衡各地的经济和社会发展, 应对外部冲击。根据诺瑟姆曲线揭示的城市化演进规律, 我国的城市化水平已达到曲线第一个拐点处, 呈高速扩张之势, 对城市基础设施的巨大需求与既有的融资手段之间矛盾尖锐。上述事实叠加的逻辑结果便是当今中国诸多地方政府债台高筑。十余年来, 通过地方政府发行公债化解地方巨额债务、破解财政困难一直备受关注。在经历了激烈争论和反复博弈后, 2009年3月5日, 温家宝总理在《政府工作报告》中宣布“国务院同意地方发行2000亿元债券”;4月3日和5日, 新疆地方债和安徽地方债相继发行。不过发行的方式, 却是以一种有些奇怪的“中央政府代地方政府发行, 列入省级财政预算”的方式来实施。地方债问题再次引起各界人士的广泛重视和热烈讨论。本文所要讨论的是, 和转型经济的多数经验事实不同, 赋予地方政府发债权早就为经典理论所容纳, 但在实践中面临着多重制度冲突而步履维艰。为此本文将首先梳理地方债的理论依据及其现实制度冲突, 然后在此基础上得出如下结论:本次看似奇怪的发债方式本质上是中央、地方政府和银行等各方博弈的一种短期制度均衡, 必须创造条件从短期制度均衡走向长期制度均衡。

二、我国地方政府发债为理论所容纳

长期以来, 发行地方债有着充分的理论依据, 即为经典理论所容纳。

(一) 经典理论与地方政府发债:从分权、地区竞争到财政联邦主义

在现代市场经济条件下, 由于公共产品具有非竞争性和非排他性特征 (Musgrave, 1959、1969) , 由市场提供公共产品和服务是无效率的;另有一些公共产品是无法由市场提供的, 如国防, 这就决定政府是提供公共产品和服务的责任主体。满足异质性需求的区域性公共产品和服务, 具有特定的服务和受益对象, 即只有生活在某一地区内的公民才能从中受益, 只有该区域的地方政府才更了解地方公民的偏好。所以, 由地方政府提供区域性公共产品和服务具有比较优势 (Stigler, 1957;Oates, 1972) 。财政联邦主义 (Fiscal Federalism) 就是在上述分权思想的基础上, 又综合地区竞争理论 (Tiebout, 1956) 、社区最佳理论 (Musgrave, 1959、1969) 等经典理论发展起来的。它认为每级政府都存在特定的职责范围, 需要提供本辖区的公共产品, 为此应合理界定各级政府财权和支出责任范围, 并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构, 其精髓在于使地方政府拥有合适与合意的自主决策权, 相对独立的财权又构成了举债权的法理基础。这便是分税制思想的起源。伴随着中国1994年分税制改革的实施, 中央政府和地方政府进行财政分权, 区分了中央税、地方税和共享税。对于地方政府而言, 这种改革所带来的影响是巨大的, 其不但获得了法定的地方税种和收入, 而且初步划清了地方政府与中央政府的利益边界, 地方政府不再仅仅是作为中央政府的代理人而存在, 其自身拥有了独立存在的价值。这种后来被钱颖一等经济学家称作是“中国式财政联邦主义”的改革, 不但促进了中国经济的高速发展, 而且在理论上赋予了地方政府发债权。

(二) 公平、效率诉求与地方政府发债:激励与约束相容

一些地方公共产品, 特别是地方基础设施建设项目大都是资本性建设项目, 受益时间长, 往往项目建成后的几年或十几年人们都能从中受益, 如果利用经常性财政收入为其融资, 则其成本完全由现在的人承担, 根据谁受益谁负担的原理, 很不公平。地方债平滑支出和分摊成本的特性与资本性地方公共产品跨期分担成本的需求恰相适应, 约束了不公平。提供公共产品和服务可以实现地方官员和辖区居民福利之间的激励相容, 受益空间性和地方政府的信息优势也决定由地方政府提供区域性公共产品相比中央政府更有效率。利用举债等自主财权进行自主决策进而减少高层依赖、减少与高层领导过多的信息传递将对地方政府产生正的激励。

三、我国地方政府发债的现实制度冲突和短期制度均衡

尽管我国地方政府发债有着较为充分的理论依据, 但现实中却面临诸多制度约束和冲突, 困难重重。

(一) 法理基础和相关配套制度缺位

1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》第二十八条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制, 不列赤字。除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券。”这个禁止性规定致使我国地方政府到目前为止依然缺乏发债的法理基础。同时, 地方政府发债必需的实时监管制度、偿债制度、限制性条款和市场约束制度迄今仍然缺位。

(二) 分税制财政体制不完善

我国现行的分税制财政体制是一种中央偏向、不彻底的制度安排, 很不完善。特别是对中央和地方的事权并未进行严格明确的厘定, 省以下分税制迟迟没能彻底贯彻。改革后中央将优质税源掌握在自己手中, 而将一些本该由中央政府承担且需要大量财政支出的任务下发到地方政府。虽然也给予地方政府地方税征收权, 但税源集中和增收潜力大的税种都被列为中央税或共享税。另外值得注意的是, 1994年之后的所得税分享改革、证券印花税分享改革等措施使得原有的分税制框架带有了更多分成的性质。以至于地方政府缺乏稳定的税源, 事权与财权、财力不匹配。本来被寄予厚望、旨在增加地方政府财力的转移支付执行的也很不规范。最后地方政府不得不依赖土地批租和银行信贷来弥补财政的不足。但十年来, 随着以化解不良资产为核心的技术改革 (注资、减税和剥离不良资产) 和产权改革的逐步到位, 国有银行的风险约束已经硬化。“土地财政”则带有明显的顺周期性和不确定性, 约束越来越多。总之, 地方政府缺乏稳定的收入, 而地方政府发债一般要以预算收入和产权作为保障。

(三) 负债激励机制导致地方政府隐性和或有负债规模巨大

在上述制度冲突下, 中国的政绩考核机制变成一种负债激励机制。各地竞相通过发行“准市政债券”等“制度创新”增加财力和投资, 导致隐性和或有负债规模惊人。2008年财政部科研所课题组估算, 截至2007年底, 中国地方政府债务多达4万亿元, 2009年10月国家发改委则指出中国地方政府债务已超5万亿元。许多地方政府负债率超过100%, 令人担忧的是, 这些负债多为隐形负债和或有负债, 债务信息透明度低, 管理混乱, 中央政府难以监控, 甚至连地方政府都无法准确估算其自身的负债额, 相应财政风险和金融风险更是难以估计。这些因素阻碍着地方债的发行。

(四) 现有公共预算制度控制和平衡性不足

完善的预算管理是地方政府发债的有效控制和平衡手段。当今世界发达国家已经摸索出一套行之有效的控制取向的预算制度体系。美国有45个州要求州长每年向立法机关递交平衡预算议案, 获得通过之后方可执行。先行国家的经验, 特别是1890-1913年美国现代预算制度的形成历史告诉我们, 控制取向的预算制度体系离不开“合法反对”的非正式制度, 而后者恰恰是公民社会的灵魂。中国的公民社会尚在发育之中, 我们的公共预算制度迄今实质上仍是非控制取向的。

在金融危机已经对我国国民经济造成实质损害的背景下, 首先, 需要地方政府配合中央政府新积极财政政策的实施;其次, 又要防范法理基础和相关配套制度缺位地方政府贸然发债引致的信用风险和公共风险;第三, 又要克服地方政府负债激励机制、国有银行风险约束硬化的制度冲突, 多方博弈的最终结果就是采用“中央政府代地方政府发行”的变通方式来实施发债。由于采用银行间市场国债承销团招标方式, 商业银行的资金以间接的方式转化地方政府建设资金, 既减少了存差, 又便利了地方政府, 地方政府由于享有中央补贴当然乐于接受低价拿款, 中央政府在“控制公共风险”的前提下落实了扩张性经济政策。三全其美, 何乐不为。“中央代发”的制度需求和制度供给就此实现了均衡。因此, 本次看似奇怪的发债方式实则是中央、地方政府和银行等多方围绕克服制度冲突博弈的一种短期制度均衡。

应该承认, 即便作为短期制度均衡的结果, 2009年地方债相比之前1998年“中央举债、转贷地方”的操作仍然有其突出的进步意义。因为后者“既不列中央预算, 也不列地方预算”, 和世行总结的任何一种国际模式都不兼容。

中国经济的转型, 是“干中学”和“试错”的过程, 是产权再界定的过程, 常常是先有实践, 再为经验事实寻找理论。按照前文的分析, 中国地方债迄今为止的演化路径却截然不同, 它和经典理论相容纳, 却在实践中遭遇种种制度冲突, 并在冲突和博弈中达到了短期制度均衡。

四、克服制度冲突, 促使地方政府发债从短期制度均衡走向长期制度均衡

虽然“中央代发”地方债的方式仍有可能再次使用, 但它本质上是一种应急措施。它在运行机制上走的是发行国债的路子, 它绕开而未触动上述制度冲突, 地方债管理制度框架仍未建立。在政府破产制度缺失的前提下, 和1998年地方债一样, 中央财政仍旧难逃最后兜底的风险。如此看来, 目前的制度均衡是暂时的, 不稳定的。第一代财政分权理论有一个很强的假定:中央政府不了解有关地方的信息, 包括地方公共部门的生产函数以及居民的偏好等 (Tiebout, 1956) 。在中央政府信息不完全的条件下, 转移性财力 (易搭便车) 和“中央代发”地方债 (指定投资项目和规模) 均不能真正充分调动地方政府的自主性, 无法替代自主财权的激励作用, 即财力替代不了财权。因此, 着眼未来, 应借这一契机逐步完善配套措施, 克服既有制度冲突, 促进规范化、制度化、市场化地方债发行交易体系的形成, 促使地方政府发债从短期制度均衡走向长期制度均衡。

(一) 完善分税制财政体制

首先应对中央政府和地方政府的“事权”和支出边界给予明确的厘定, 一些事权应该收归中央财政, 如义务教育。其次要完善地方税制, 赋予地方政府一定的税权, 增加财政收入, 减轻其对发债的依赖性, 在此基础上根据配套条件完善程度进行分类 (sorting) , 采用渐进式的试点推行方式, 实行地方政府发债。

(二) 建立和完善地方债法律体系

尽快对现行的《预算法》及相关的财经法规进行修订, 制定和颁布《公债法》, 对地方债的发行主体, 发债程序、地方债的适用范围、偿还机制、发债责任落实与追究等做明确的规定, 将地方债的管理纳入法制化的轨道。

(三) 建立地方债偿债机制, 完善地方政府债务管理体系

依靠地方债进行融资的项目大都投资巨大, 建设期长, 收益见效慢, 甚至有些项目债务的偿还几乎完全依靠财政拨款和补贴。因此, 建立一个科学有效的地方债偿债机制是极其必要的。借鉴国际经验, 可以用产权和预算作保障, 综合运用预算结余、偿债基金和项目收益等多种方式偿还地方债。要实现对债务风险的有效控制, 就必须对地方所有债务进行统一管理。政府的隐性和或有负债也要在财政预算表中表现出来, 增加地方政府债务信息的透明度。要从制度上确保对地方政府债务水平、债务结构和偿债能力有及时准确的了解。另外, 限于现有偿债资金的来源, 要对巨额地方债务“消肿”, 可以重点考虑资产证券化, 即利用“加杠杆化”的方式分摊风险, 增加收益。

(四) 促使地方债市场媒介地方公共产品“资本化” (capitalize)

当前由于居民通过变换居住地来选择公共产品并影响房价, 而房地产价格影响着土地批租收入和房产交易税, 通过房地产市场媒介, 公共产品的质量与当地的经济增长和政府收入联系起来了, “用脚投票”的机制逐步形成。完全可用类似激励相容思路促进地方债市场发育和整体市场经济完善。

摘要：和转型经济的多数经验事实不同, 赋予地方政府发债权为经典理论所容纳, 但在实践中面临着多重制度冲突。看似奇怪的“中央代发”地方债的方式本质上是暂时的、不稳定的短期制度均衡。应创造条件促使地方政府发债从短期制度均衡走向长期制度均衡。

关键词：理论容纳,制度冲突,制度均衡地方债

参考文献

〔1〕Wallace E.Oates, 1999, An Essay on Fiscal Federalism〔J〕.Journal of Economic Literature.Vo.l37 (3) .pp1120-49.

〔2〕Qian, Yingyi and Barry R.Weingast, 1996, China’s Transition to Markets:Market-Preserving Federalism, Chinese Style〔J〕.Journal of Policy Reform, 1, pp.149-185.

〔3〕Charles M.Tiebout, 1956, A Pure Theory of Local Gov-ernment Expenditures〔J〕.Journal of Political Economy, 60, pp415-24.

〔4〕金永军等.2009年地方债:制度博弈的分析视角〔J〕.中国财经信息资料, 2009 (26) .

制度均衡 篇8

(一) 我国现行的村官制度的现状

从1998年海南省大学生村官制度的试点开始到2008年3月中组部决定“2008年开始, 将用5年时间招聘10万名高校毕业生到村任职”。同时2009年2月1日, 新华社受权全文播发《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。该中央一号文件的中提出:“实施一村一名大学生计划, 完善长效机制和政策措施。”各地区响应党中央的号召出台了一系列激励政策。如北京市村官的激励政策:“大学生村官考公务员优先录取、考研加分、和落户北京等等。”面对激励, 大学生村官在金融危机形势下已经成为部分大学生就业的一个出路, 同时也成为新农村建设的一股重要力量。然而在此制度的运行的过程中, 各种弊端相继出现:大学生村官的身份、后期管理、人才流失、经验不足、思想不纯、待遇不高等等。比如全国最早推行“大学生村官计划”的海南省, 却在这项计划实施数年之后陷于进退两难的尴尬境地, 有的被强制转为教师, 有的被迫下海另谋出路。四川省近10年间先后选派8600多名大学毕业生到农村工作, 流失率也超过70%。

(二) 我国现行“大学生村官”制度的非均衡分析

在经济学中, 均衡概念起着基石的作用。经济学中的均衡一般是指供给价格正好等于需求价格时市场所处的状态。而制度经济学中的制度非均衡是指制度供给和制度需求的不一致, 这是由于现行的制度安排和制度结构的净收益小于另一种可供给的制度安排和制度结构, 也就就是出现了一个新的盈利的机会。通过对“大学生村官”制度的研究, 我国的“大学生村官”制度存在着很多的问题, 从制度的合理性上来看, 引起我国“大学生村官”制度的非均衡的原因可以归结为:部分的制度供给不足、部分的制度需求不足。

1. 部分的制度的供给不足

在制度经济学中, 制度的供给分为制度的供给不足和制度的供给过剩。制度供给不足是指对新制度服务需求的产生往往先于该制度实际供给的形成, 从而造成制度有效供给不足。而制度供给过剩, 是指相对于社会对制度的需求而言有些制度是多余的, 或者是一些过时的制度以及一些无效的制度仍然在发挥作用。它们是制度非均衡的主要类型。

(1) “大学生村官”的身份的模糊界定。根据《村民委员会组织法》规定;“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。村官并非官员, 也并非是国家公务员。据“大学生村官”论坛的资料显示, 村官大学生大部分被乡镇部门领导借调到乡镇部门打临时工, 村官真正服务农村的时间和项目很少。因此正是大学生村官的身份的两难, 使得各乡镇部门钻国家政策的空子, 非常不利于大学生村官作用的发挥。这不即与国家规定的大学生村官制度;“选聘到村任职的高校毕业生在聘用期间必须工作在村里, 乡镇以上的机关及其他的单位不得借调使用”相违背, 而且也与国家出台大学生村官制度的初衷相违背。

(2) 缺乏可实施的具体政策。虽然国家将“大学生村官”制度落实为建设新农村的重大的举措, 国家在这方面仅是指明了方向, 具体的怎么实施和怎么运用要看地方政府的响应。然而我们遗憾的看到大部分的地方政府只是机械的照搬式的套用, 根本没有结合自己地区的实际情况从实际出发, 不了解农民的实际需求, 而是大搞形象工程, 致使浪费了大量的人力资源和资金。在当今的大部分农村, 特别是落后的西部地区, 一无集体企业, 二无形成规模的种养业, 虽然大学生有知识的优势, 然而我们却不能完全给其提供发挥的平台, 那么大学生村官的意义似乎失去了意义, 只不过是国家的救市的举措—解决大学生就业难的问题。

(3) 缺乏系统的培训。当前农村的主要工作是发展村集体经济、发展现代农业、改善基本民生问题等。大学生村官刚从高校毕业, 缺乏这方面的实战经验, 没有及时的做到“想农之所想, 取农之所取”。导致到了农村之后才发现来的其实也是一个新兵、新手、新人而已。

(4) 任期时间的局限性以及地域的情节。建设社会主义新农村对于中国来说是一个任重道远的任务, 而且国家在这方面做了很多的工作。选聘高校毕业生到村任职能从根本上解决基层干部队伍年龄老、能力弱、队伍散、素质低、激情差的问题, 国家明文规定:“大学生村官的任期是二到三年。”试问当该届的村官已经熟悉了业务的前提下, 如果这一届的大学生村官退下来, 又有新的一届补充上来, 我们是否考虑到这样在通过选拔、培训、再适应, 是否成本比较大。其次是区域的情节, 网上调查显示, 区域情节在大学生村官中有这很大的影响, 外市的自打来的那天就是心猿意马、糊糊涂涂想早日回家, 而本地的则是一心一意、勤勤恳恳、踏踏实实, 并且也实实在在地做出了一些成绩。

(5) 待遇不高和后期管理的困境。大学生村官在工作待遇上基本执行的是省一级制定的待遇标准, 到了地方后, 由于受到地方财政的限制, 在缴纳“三金”后能发到手中的数额已经很少。这不既不利于开展工作, 也容易使村官思想上产生波动。国家在大学生村官后期管理的问题上规定:大学生村官考取公务员优先录取、考研加分等等政策。我们可以从大学生村官考取公务员优先录取的政策分析, 面对着日益臃肿的中国行政机构来说, 吸纳大学生村官似乎缺乏可行性。

2. 部分的制度的需求不足

村官制度的制度需求者大学生, 由于其本身的各种原因致使了部分的制度需求不足, 主要表现在;

(1) 能力不强, 经验不足。大学生村官都是本科及其以上的学历, 但是在实际工作上高学历似乎不会和工作能力成正比。当前农村的主要工作是发展村集体经济、发展现代农业、改善基本民生问题等, 很多“村官”的专业和实际工作不符。有关调查显大学生村官中真正了解农业、农村、农民只占了一小部分, 大部分专业不对口。专业不对口限制了大学生发挥其知识优势。年龄轻、阅历浅、经验不足是大学生村官的几个特点。特别是有很多是城市或者城镇家庭出生, 存在着对农村不知、对农业不懂、对农民不熟的情况。

(2) 思想不坚定。在金融危机的形势下, 一些大学生毕业生找不到合适的工作, 在国家优惠政策的刺激下, 就以“大学生村官”为跳板, 为以后的工作铺平道路。这可以归纳为思想动机不纯。在职期间表现出:劳动积极性不高、消极怠工、讲究回报等等。在没有严格的考核制度的情况下, 国家处于信息不对称的弱势。当其任职期到期后, 卷铺盖走人, 留下的仅是和以前一样的“三农”。

(三) 政策建议

针对上面我们已经分析的制度供给不足和制度的需求不足, 提出以下的政策建议:

1. 确定大学生村官的身份。

确定大学生村官的身份有着十分重要的意义。大学生村官无论是在地位还是法律上都处于“非官、非农”的尴尬处境。既不属于乡镇公务员或者事业单位人员编制, 大多又不是村委会成员。这种身份上的两难, 非常不利于“大学生村官”作用的发挥。在乡镇干部的眼里大学生村官不过是有国家养着, 为自己地区提供的廉价的劳动力, 这就造成了上面我们提到的现象。因此确定大学生村官的身份, 地方政府没有空可钻, 而且村官也无后顾之忧, 更好的发挥自己的优势。

2. 提高大学生村官的待遇。

根据马斯洛的需求层次理论, 刚毕业的大学生是处在最低的需求层次的。而反观我国的大学生村官的待遇, 国家标准:大专的是1300~1400, 本科1400~1500, 各地区有条件的可以给予补贴。由于各地区的财政能力的不同, 各地区的村官待遇是大小各异的, 以北京为例, 大学生村官可以落户北京, 而且月工资比一般地区的村官要高出1000到2000元, 一些偏远的西部农村大学生村官的基本工资由于各种原因没有发全, 除了维持日常生活开支、通话费用、差旅费用, 还要支出一些其他费用, 可以说是“收入微薄、艰难度日”。所以建议主管部门能在大学生村官工作业绩提高的同时能进一步提高工作待遇, 以此提升大学生村官的自身和社会认同感。

3. 因地制宜, 政策与大学生村官配套。

当前农村的主要工作是发展村集体经济、发展现代农业、改善基本民生问题等。而我国大部分农村的现状一无集体企业, 二无形成规模种养业。如果村里办了座现代化的花卉基地, 派三两个农林专业的高材生来, 大概也算雪中送炭。可我们现在绝大多数农村地区是什么状况呢?“女为悦己者容, 士为知己者死”。因此各地政府要想民之所想, 取民之所取, 因地制宜, 在大学生村官知识的优势的前提下, 大力的发展村集体经济、发展现代农业、改善基本民生的项目。使得大学生村官不是建设新农村的“花瓶”。这既可以解决了农村剩余劳动力, 也可以杜绝大学生村官流失的现象的发生。

4. 建立培养和留着人才的机制。

针对大学生村官流失的现象似乎还没有引起相关部门的重视。笔者认为目前城乡基本公共服务的差距以及农村现有体制弊病限制了人才发展, 农村的现实环境也很难让大学生安心投入工作, 农村真正缺乏的是能够培养和留住人才的机制。建立培养和留着人才的机制, 可以从根本上解决了层干部队伍年龄老、能力弱、队伍散、素质低、激情差的问题。然而该项机制建立起来有各种困难, 可以说是任重而道远。

5. 改进选拔大学生村官的机制。

应针对“三农”问题, 有目的的, 有原则的选拔大学生村官: (1) 思想动机的考核; (2) 应该选派一些有专长、有技术、有想法、懂管理、懂经济、懂业务的人下来任职; (3) 尽量能把户籍地和服务地结合起来, 可有效解决家庭、生活等问题, 从而能实现解决大学生就业和加强农村党的基础的“双赢”; (4) 服务时间上予以延长, 同时做好生活等其他配套工作, 让他们树立其扎根基层的信心和决心。

6. 建立大学生村官的业绩考核制度。

建立大学生村官的业绩考核制度, 在政策上和精神上激励大学生村官能够全身心的服务于农村, 对业绩比较好的村官给予物质和精神上的奖励, 并给予各项的优惠政策。对玩弄职守, 消极怠工的大学生村官给予教育和裁员。

大学生村官制度是一项利党利国利民的好制度, 希望我们基层各级党组织能努力拼搏, 踏实工作, 把工作落实到实处, 能真正为基层打好基础, 留下人才、留下希望。

参考文献

[1]罗必良.新制度经济学[M].山西经济出版社, 2005.8.1.

[2]中华人民共和国村民委员会组织法 (1998年) .全国人民代表大会常务委员会公报, 1998.

制度均衡 篇9

一、我国高等教育配置的现状

(一)注重规模发展,质量难以保障

由于我国经济发展水平的限制,高等教育资源的有限性和人们对高等教育需求的无限性产生了高等教育供给和需求的矛盾。为了缓解高等教育市场供需的压力,国家鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学,短短几年便由精英阶段发展到大众化阶段,满足了人民群众日益扩大的高等教育需求。数量扩张型的增长方式出现了很多问题,特别是一些民办高校在发展的同时,不顾客观条件,不遵循教育本身的发展规律,盲目追求数量和规模的发展,学科结构安排不尽合理,不重视职业技术人才的培养,降低了教育质量。

(二)不同层次的各高校之间发展不均衡

我国从20世纪90年代开始,在高等教育资源配置中实施分层次办学的政策,目的是为了集中有限的教育资源,促进一批高水平大学迅速崛起,并在此基础上带动高等教育的整体发展。为此建设“21 1工程”、“985工程”,扶持北京大学等一批部属重点大学冲击世界一流大学。政府对名牌高校、重点大学是大量的财政投入,而普通高校、成人高校却备受冷落,这样不利于中国高教的均衡与协调发展,在高等教育资源配置中形成了穷则愈穷、富则愈富的“马太效应”,加剧了高等教育的不公平,也与高校分层次办学的初衷严重背离。

(三)高等教育资源区域间分布失衡,差异十分明显

经济文化发达的地区集中了全国大部分的高校和重点名牌高校,而西部偏远地区、少数民族聚居区的高校很少。高校布局上的不平衡在一定程度上促进了高等教育事业的发展,但并没有带来人们所预想的高效率,相反,同类高校、同类专业在同一地区设置重复,造成大量的人、财、物的浪费却是不争的事实。在高校布点集中的经济发达地区,由于太多的学校争资源、争生源,往往造成资源的浪费和生源质量的下降。而且,当地对高级专门人才的需要有限,而大量的毕业生难以流向急需人才的经济不发达地区,一方面人才供大于求,造成人才降格使用的所谓“过度教育”现象,而另一方面又存在供不应求,造成人才匮乏的“教育不足”现象。这都将严重制约着社会经济的发展,与之相伴的只能是教育的低效率。

二、高等教育资源均衡配置的制度分析

高等教育资源均衡配置究竟选取哪种方式,如何平抑资源配置差别、教育公平等一系列相关的社会热点问题,其实从根本上来讲,是选择用政府来配置教育资源,还是选择用市场配置资源的问题。

根据公共产品理论,产品属性是经济学中判断该产品是由政府提供还是由市场提供的主要理论依据。高等教育是一种准公共产品,它具有公益性与非排他性的双重属性。教育的非排他性是将市场机制引入教育领域,打破单一的政府投资办学格局,广泛吸引社会力量介入高等教育,运用市场法则及机制管理学校。因此,高等教育的办学与投资体制应采取一种市场与政府共同参与提供的混合资源配置方式。

规范的市场行为是有利于高等教育资源优化配置的。高等学校地位间差距的存在,是实现竞争的必要条件,它会构成一种外部的压力,推动各高校提高办学的质量和效益。因此,市场调节不失为优化我国高等教育资源配置、提高资源使用效率的一个有效途径。目前我国高校间办学水平上的差异原本是体制性因素作用的结果,而并非经由市场的自然筛选,因此,暗含着先天的地位不平等。此外,客观上地区经济环境的优劣,又使不同地区的高校所面对的机会具有不可选择性,这就造成市场选择面前并不公平的高校间分化和地区间分化。正因为此,许多处境不利的高校会采取旧体制下的做法,来抵制市场的自发调节,如限制学术人员的流动等,反过来又损害了市场公平,进而影响了效率。所以,通过市场调节来优化高等教育资源配置,在我国目前不完全市场的背景下,可能要面对着公平和效率的两难选择。

由于市场机制挑战教育的公益性,因此维护教育的公益性,既是市场有限介入下教育外部资源以及教育内部资源占有主体间关系、利益和行为模式调整的主要内容,也是市场与高等教育制度融合的基点。在此基点上,对市场介入进行规制、规范和限制市场对教育公益性的挑战,促进市场机制与教育制度的融合,牢固确立教育的公益性,是政府的责任。资源配置视角下,以维护教育内部各资源占有主体的教育公益性为基点,以人的全面发展为目标,以教育组织的发展为着力点,创造有效吸纳教育外部资源的政策环境,实施市场介入及与教育制度的融合,实现教育资源配置不断优化和教育资源持续、有效利用,是教育资源优化配置的主要内容。

三、民办高等教育制度化

(一)民办高等教育发展的困境

我国民办高校起步较晚,在20纪初才开始出现,至今已粗具规模,成为我国高等教育体系中一个不可缺少的重要组成部分。但是,民办教育发展的政策体系不完善,政府支持不到位。政府通过《民办教育促进法》等规定在法律层面上落实了公平公正的原则,但它的颁布及实施并没有解决民办高等教育与公办教育同等待遇问题;在产权界定等敏感问题上,均回避了对投资人产权归属及退出机制的安排;在很多地区,民办教育没有真正纳入教育事业的整体规划当中,很大程度上处于无序状态;政府对民办教育监管不力,缺位和越位管理现象突出,导致了民办教育的恶性竞争和盲目发展。

从内部情况看,学校规模偏小,办学的综合效益不高,不少院校办学经费紧张;产权不明晰,权利义务不明确,民办高校的发展缺乏持久动力;部分民办高校办学条件有待改进,教学质量保证体系尚未全面建立起来;由于办学历史较短,民办院校专业与学科特色还不够突出,持续发展后劲比较薄弱,办学层次偏低;公办高校连续扩招,“名校办民校”、转制学校和独立学院发展迅速,民营企业、社会团体和公民个人投资兴办的真正意义上的民办学校的生存、发展空间正在不断被挤压和缩小。在激烈的市场竞争中,民办高校与公办高校相比仍处于明显的劣势。

(二)对民办高等教育有利的教育制度配置

1. 构建教育市场经济体制。

在市场经济条件下,在政府与市场都能发挥配置资源作用的情况下,市场优先原则应首先得到尊重,因此必须确立市场在资源配置上的基础性地位。市场是公平的,民办高校组织只有提供了有价值的服务才能得到认可。政府不一定要把公办学校和民办学校分得那么清楚。从国外的情况来看,把选择权交给学生,从而使提供服务的机构能够对消费者的要求应对更加及时。

2. 转变政府职能,建立现代公共管理体制。

要促进我国民办高等教育的健康可持续发展,我国政府要切实转变政府职能,从微观管理领域退出来,主要提供教育政策和作出合理的制度安排,在民办高校的设置、评估等方面能够提供切实有效的权力、贵任、利益规则,为民办高校的一切创造性和生产性活动提供最大的空间;对教育服务的提供进行政府监督,促进教育市场的公平竞争,让投资者和消费者获得帕累托原则下的最优交换比率,就能赢得制度效率。政府则要给予民办高校更多的财政资助和倾斜性政策支持,对民办高校学生给予贷款、发放奖学金等方式支持其发展,以期民办高校在吸引大规模民间资本投资和充分利用信贷资金的同时,进一步拓展办学空间和挖掘办学潜力,逐步提升办学层次和教育教学质量,进而最大程度地实现以较小的成本谋取高等教育较大发展的目标,使我国高等教育得以持续稳步发展。

3. 明晰个人财产所有权,实现教育效率。

民办学校是面向市场的教育组织,其存在发展的前提是明晰的个人财产所有权。就政府对民办学校产权行为的宏观调控而言,政府可以通过立法,对民办学校的组织机构及其行使财产权的行为作出一定的限制性规定,在保证民办高校公益性的前提下,其出资者可以取得“合理回报”,也就是要在教育的公益性和资本的获利性之间寻找平衡点。产权制度形成的稳定预期有利于民办学校产权主体从长远考虑进行决策,从而避免短期化行为;逐步让民办学校的举办者能够同时获得剩余索取权和剩余控制权,就会形成提高效率的动力机制。

参考文献

[1]王锐兰.教育资源配置及优化配置初探[J].吉林教育科学·高教研究,1995,(2).

[2]吴开俊.混合化:我国高等教育办学与投资体制变革之走势[J].北京大学教育评论,2004,(4).

[3]梁克荫.民办高等教育资源的发展环境和配置机制[J].民办教育研究,2007,(4).

制度均衡 篇10

国内外相关学者对规划管制的规制绩效和福利非均衡效应进行了大量研究,Bengston等[2]认为美国为了控制城市空间的无序蔓延和保护开敞空间,采取的一系列分区管制手段,缺乏效率且具有管制效果的不确定性。Nuissl等[3]研究发现,在德国,相比行政手段,关于土地利用政策的经济手段(如征收庇古税或发放许可证),能显著提高土地利用管制的绩效水平,并且能够促进土地资源的优化配置。Geerte和Jack[4]采用享乐价格模型对荷兰1996-2006年的空间规划对住宅以及商业用地价格的影响进行研究, 认为空间规划的实施对相关利益主体的福利状况进行重新调整,对财产受到损失的群体应给予相应的经济补偿以减少规划管制政策顺利实施的阻力。采取限制性或禁止性强的规划管制制度,严格剥夺管制区域内相关群体使用空间或资源的权利,如未提供相应的经济补偿,将导致不同分区利益群体福利的非均衡,违背环境公平[5,6,7],同时,规划管制不仅影响土地权利的使用,而且直接影响土地价值和土地发展权的二次分配[8]。曹瑞芬等[9]通过研究发现,由于不同粮食分区规划管制程度的差异,我国土地规划管制绩效在短期内效果显著,长期内效果将逐渐减弱,建议根据土地规划管制绩效的时空差异和协调度,采取差别化管制措施,提高规划管制效率。

以上分析可知,规划管制引发的区域发展非平衡及多元利益群体福利损益现象在我国土地利用规制实践中已有不同程度的体现。因此,本文在我国土地利用规划管制制度现状分析的基础上,探讨相关利益群体福利非均衡的制度缺陷,进而提出改进规制效率的方向和措施,具有重要的理论及实践意义。

1政府规制失灵的理论基础

土地规划管制属于社会性规制的重要范畴,目的是为了纠正因土地不合理使用导致负外部性等市场失灵行为,从而实现社会整体福利的增进。但是, 市场失灵仅仅是政府规制的必要非充分条件,只有在规制者是全知全能且公正的前提假设下,政府的规制行为才是帕累托改进的,才能实现社会福利的最大化。然而,现实是信息不对称现象的存在,使得作为公共利益代表的中央计划者由于信息上的劣势,给代表局部或部门利益的地方政府留下过多的信息租金,当公共利益与局部利益发生冲突时,地方政府可能利用手中的信息优势来牟取部门的私利, 这也是在国家实施严格的土地用途管制背景下,地方政府仍存在大量的违法违规用地的原因。同时,由于有限理性使得中央政府具有能力边界,仅仅单纯依靠政府行政命令运行的土地规划管制体系,无法实现其预定的社会经济目标。当市场机制和政府规制同时失灵时,将引起资源配置的非效率性和相关主体利益分配的不公平性现象并存的严重局面。

为力图打开政府规制这个“黑箱”,本文利用信息经济学的理论框架,分析在信息不对称条件下代表社会公共利益的中央政府规制失灵的根源。为不失一般性,对模型做出如下假设:

1) 假定管制强化区的地方政府A实施规制行为对社会福利的影响结果 π 取决于地方政府A的努力程度e,同时受其他随机扰动因素 ε 的影响,且 ε~N(0,δ12)。同时,假设社会福利 π与地方政府A的努力水平e呈简单的线性关系,即 π=e+ε。

2) 假定管制弱化区的地方政府B实施规制行为对社会福利的影响结果为 π',为了简化起见,假设 π' 与地方政府A的努力水平e无关,可能与随机扰动项 ε 有关系,进而与 π 有关,且 π'~N(0,δ22)。

3)假定中央政府设计的地方财政预算契约为F (π,π')=α+β(π+ηπ'),其中 α 表示地方政府的固定预算规模,β 为激励强度,η 为 π' 对地方财政预算F的影响度。

4) 假定管制强化区的地方政府A由于努力工作而付出的成本为C(e)=φ/2e2,其中,φ为地方政府A努力工作的成本系数。

5)假定中央政府是风险中性者,地方政府A是风险规避者,且地方政府A的效用函数具有绝对风险规避特性即U=-e(-λw),其中 λ 是绝对风险规避系数(0<λ<1),w为地方政府A扣除执行成本后的地方预算结余。

根据以上假设条件,中央政府的期望效用为:

对于地方政府A,其实际预算结余为:

在信息不对称条件下,中央政府的效用最大化问题简化为:

约束条件中,u0为地方政府A的保留效用,即最低财政预算水平,求解激励相容条件可得:

利用式(3)和(4)构建拉格朗日函数,且令 η=1, 此时中央政府的效用最大化问题可以重新表述为:

如果中央计划者在不考虑 π' 的影响,即在经典的委托代理理论中,可知:

比较经典委托代理模型和基于激励相容约束的委托代理模型,可以推导出以下结论:只有在激励性规制模式下,管制强化区的地方政府才会为实现公共利益最大化选择更高的努力水平。这是因为在激励性规制模式下,地方政府的努力水平为:

无论是我国已经实施多年的土地用途管制制度,还是正在谋划的主体功能区规划,都是侧重于中央政府强制性的管制措施,缺乏激励性机制,因此, 政府土地规划管制的失灵显而易见。为提高管制强化区地方政府保护耕地和农田生态环境的积极性, 应尽快建立中央政府纵向的耕地保护专项基金和管制弱化区地方政府的横向财政转移支付等激励相容约束的规制制度。

2中国土地规划管制制度的协同演变路径

2.1规划管制体系的主要组成部分

20世纪70年代以来,世界各国在放松经济性规制的同时,开始把规制的重心转向社会性规制,因为随着经济的高速增长,人们开始重视日益严重的环境、健康和社会安全问题。在我国社会性规制体系中,土地规划管制制度占有重要地位。“一要吃饭,二要建设,三要保护生态环境”的现实国情决定了我国要实施世界上最严格的耕地保护及土地用途管制制度。将不同土地标记为不同的用途,根据不同的用途采取不同程度的管制手段[10],是我国土地规划管制制度的核心。其中,土地利用总体规划是对国土空间的总体布局,决定各分区土地的用途,在规划体系中起着“龙头”作用。基本农田保护制度是通过划定基本农田保护区,对保护区内的耕地实行特殊保护,严格限制保护区内的农业种植结构和用途转换行为, 由《土地管理法》和《基本农田保护条例》保障其实施,并且基本农田的征收要经过国务院批准。主体功能区划是根据不同区域资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力,把国土空间分为开发和保护两大类,并对不同分区采取不同的发展政策。在我国土地规划管制体系中,以上四种制度是最基本也是最重要的组成部分,其他管制措施只是以上四种制度的延伸或辅助,因此本文将详细分析以上四种制度的协同演化路径,以表征我国土地规划管制制度演变规律。

2.2规划管制对耕地数量和空间边界的全面管控

土地利用总体规划是落实土地用途管制、城乡统筹的重要依据,是实行世界上最严格的土地管理制度的一项重要手段。国家编制实施的三轮土地利用总体规划,均明确规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。土地用途管制是编制和实施土地利用总体规划的重要内容[11],是我国土地规划管制制度的核心,国家通过对各分区土地用途变更进行严格的控制,加强了对土地资源的利用和管理。随着城镇化和经济社会的发展,耕地资源锐减, 尤其是城市周边肥沃的基本农田大量转为建设用地,粮食安全问题凸显,我国又实行基本农田保护制度。基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。《基本农田保护条例》严格要求各级人民政府在编制土地利用总体规划时,应当将基本农田保护作为规划的一项内容,明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求;县级和乡 (镇) 级土地利用总体规划应当确定基本农田保护区,基本农田保护区经依法划定后,任何单位和个人不得改变或者占用。基本农田保护制度是对基本农田开发的农业用途和非农业用途的双重管制[12],是专门为保护基本农田的制度设计,是对土地用途管制制度的强化。

以上三种规制制度在耕地数量保护上发挥了重大作用,但是,由于对各类土地资源空间边界界定的不清晰,为实行耕地总量动态平衡,在耕地占补平衡中存在以劣补优的制度弱化现象,国家为了明确各土地用途的位置、边界,划定耕地保护红线和生态保护红线,党的十七大提出把主体功能区布局作为全面建设小康社会的重要目标,“十二五”规划又将主体功能区划上升到战略层面,与区域规划相辅相成, 共同构筑国土空间开发的新格局[13]。主体功能区划的开展,就是根据各区域资源环境承载力、现有开发强度和发展潜力,把国土空间划分为优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区,确定不同区域的主体功能,并据此明确各区域的开发方向和开发政策。限制开发区和禁止开发区的主体功能是为全国提供农产品和生态产品,限制在这两大区域的开发强度和工业发展。主体功能区划和区域发展规划、 土地利用总体规划相互配合,从耕地数量保护到空间边界管制,构成了我国国土空间开发的完整格局, 中国土地规划管制强度得到进一步强化。

3发展受限制下相关利益群体福利非均衡的制度缺陷

逐渐强化的规划管制制度对于保护耕地和控制城市建设用地的无序扩张,起到积极作用。然而,采取单纯的行政管制手段,短期内耕地保护和生态环境改善的效果可能是显著的。但是从长远来看,排除市场机制在资源配置中的基础作用,易造成社会不公或滋生寻租,带来相关利益群体福利分配关系的扭曲,不利于国土空间结构优化及社会经济的可持续发展。本文在结合我国具体土地规划管制体系协同演变路径的基础上,从规划管制的权力结构失衡、 规划管制的福利“暴损-暴利”效应[6]、规划管制的经济激励机制不完善、规划管制成效的考核机制不健全等来具体阐述规划管制发展受限制下相关利益群体福利非均衡的制度缺陷。

3.1规划管制的权力结构失衡

规划管制的权力结构失衡主要表现在规划管制主体与产权主体的不一致,以及在土地规划管制制度的制定、监督和评价过程中公众参与的缺失。

3.1.1规划管制主体与产权主体的不一致我国法律规定各级人民政府是我国土地利用规划的编制主体,《宪法》和《土地管理法》又同时规定:城市市区的土地属于国家所有,由国务院代表国家行使所有权; 农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有,由村民委员会或村集体经济组织行使所有权,由此可以看出,我国规划编制主体和产权主体的不一致。由国家“规划管制”农民集体所有的土地,唯一的理论依据就是国家为了公共利益的强制力,排除农村集体经济组织在规划编制中的主体地位,由于信息的不对称,加上政府与集体委托代理关系的不明确,规划管制的失灵在所难免[14]。

3.1.2公众参与程度不足由政府主导的土地规划管制,公民和其他权力主体无论是在规划的制定、执行还是监督阶段,其参与的机会在制度设计中是完全被忽略的[15]。2000年第二轮土地利用总体规划修编时,规划2010年的耕地保有量为1.28亿hm2,然而规划实施的第一年就有19个省(自治区、直辖市) 的耕地少于2010年的保有量,提前十年跌破规划指标[16];根据严金明[17]的研究,全国目前有15%-20% 以上的用地都是违规用地或违法批地,土地违法用地居高不下,用行政性的规划管制手段或许可以管一时或一地,但从长远来看,缺乏公众参与编制和监督的土地利用规划仍无法有效地促进土地资源的优化配置。土地规划是为了提高全社会的福利,弥补市场失灵而进行的一项涉及全体公民利益的重大活动,因此需要明确规划公开的原则,保障公众的知情权,鼓励公众参与规划的修编和监督,畅通公民参与的利益诉求渠道。在我国,土地规划和其他大部分规划一样,公众缺乏话语权和监督权[17]。国外许多国家在进行土地规划时较注重民众的有效参与,并有相应的法律条文予以保障实施。例如,加拿大制定规划时十分注重公众的有效参与,具体做法为:在制定规划方案时,市议会应给予公众足够的信息,在决定采纳规划前,议会必须至少举行一次会议,让公众充分表达自己的意见[18];日本和德国在制定土地规划时, 除主要依靠中央政府、地方政府外,均广泛动员地方团体和居民积极参与,规划编制中注重部门协调、专家审议和公众参与,实行规划公示制度[19]。土地规划管制制度权力结构严重失衡,排除公众的有效参与和监督,导致部分地方政府独断专行及相关权利主体土地寻租,难从源头上根本解决我国土地违法滥用问题。

3.2规划管制的福利“暴损—暴利”困境

规划管制改变了各功能用地的供给曲线,由此带来土地价值的变动,在无意中剥夺部分地区潜在地租收入的同时,也增加了另外部分地区的地租收入[20],导致一种非个人主观意志上的福利增加或减少。在规划管制发展受限制地区,土地开发强度受到限制,土地发展权受到抑制,土地的市场价值未能得到充分实现,土地价值由于规划管制的实施而减少, 土地产权人福利受到“暴损”(wipeout),但是土地的农产品和生态产品供给功能被保留下来,不仅保障了发展受限制地区的粮食安全和生态安全,也惠及其他地区。在规划可发展地区,土地所有者(土地使用者)一方面通过提高土地利用强度,增加土地的价值,另一方面把利用效益较低的土地用途转变为高收益的土地利用方式,使土地的市场价值在规划管制框架下“暴利”(windfall),但是相应土地的生态服务功能等非市场价值消失,给周围地区甚至全社会带来严重损失,这就是规划管制的福利“暴损—暴利”困境(wipeout- windfall dilemma)。

规划管制的福利分配效应主要带来两个严重后果,一方面导致地租的非均衡分配,另一方面使土地开发的增值收益主要来自于寻租行为[21]。一些学者从法学角度出发,认为对土地规划管制到一定程度时,可认定是对所有者或用益物权人的土地构成准征收的牺牲要件[22]。

国内外大量学者在规划管制对土地财产权和土地发展权的侵害上,基本达成一致,如:Fischel[23]认为规划管制是集体所有的财产权利,规划政策的实施使土地开发的权力由集体转向政府手中,且管制措施的强制性和缺乏弹性,对私人的土地财产权构成严重限制。罗罡辉等[10]认为,我国通过对土地用途进行严密的控制,实现基本农田自主经营权的国有化,严重侵害土地承包经营者的财产权收益和土地发展权。欧美等发达国家为了消除规划管制制度对土地发展权和财产权的影响,相继实施土地发展权转移制度(TDRs)和农业环境政策(AEPs),使耕地和生态环境保护的外部性内在化,避免了大量的环境敏感地带和生态保护区遭到破坏。张安录[24,25]很早就建议在农地城市流转严峻的城乡生态经济交错区,率先建立土地发展权转移制度,改进管制方法, 尊重市场规律,采用交易成本低、管理效益高的政策工具,不断推动我国土地管理制度的帕累托改进,提高整个社会的福利水平。政府在制定土地规划管制政策时,会对土地产权人的福利状况产生重大影响, 牺牲部分人的利益,忽视发展受限制地区的利益诉求,最终难以达到政策设计时的目的,应采取灵活的市场化手段,平衡管制强化区和管制弱化区之间的利益分配关系,这才能有助于土地利用效率和社会公平性的提高。

3.3规划管制的经济激励机制不完善

农地不仅为社会提供农产品、纤维等实物产品, 还供给开敞空间、景观、文化服务、养老、就业保险等非实物性生态服务和社会保障服务,为人类提供了巨大的社会福利[26]。然而,农业用地比较效益低下, 在我国城乡生态经济交错区,商业用地效益和工业用地效益分别是农地效益的20倍和10倍[25],农业用地机会成本较高,国家在不断强化规划管制措施对优质农田进行保护和管理的同时,却忽视了农地巨大的正外部性,耕地和生态环境保护的外部性无法内在化,导致粮食主产区和粮食主销区、农村和城镇、农民和市民之间福利的非均衡,利益分配关系的扭曲,严重影响我国的粮食安全和生态安全。杨建利和靳文学[27]认为粮食安全是准公共物品,具有显著的正外部性,粮食主产区为了国家的粮食安全做出了重大牺牲,因此应加快建立粮食主销区对主产区的直接财政转移支付制度,间接提高主产区种粮农户的收益,调动粮食主产区种粮积极性。朱新华和曲福田[28]认为耕地保护的经济补偿是协调经济发展和粮食安全的必然选择,粮食主销区的土地产出效率高于粮食主产区,对粮食主产区进行经济补偿的条件已具备。蔡银莺和张安录[29,30]通过实证研究,表明城镇居民愿意改善农田生态环境及实施保护性耕作方式,对农田生态补偿有较高的支付意愿。

以主体功能区划为例,我国在限制开发区和禁止开发区内限制工业开发强度,维护了国家的粮食和生态安全,对区域外产生正的外部性,获益的是区域内外的所有个体。然而,发展受限制地区因无偿承担保障国家粮食安全和保护生态环境的重任而丧失了地区经济发展的机会,土地资源得不到最大程度的开发利用,与优化、重点开发区的工业化程度、城市化水平、产业结构、人均经济收入以及财政状况都有很大的差异,区域经济发展差距有进一步扩大趋势。薄文广等[31]认为主体功能区划短期内不仅不会缩小反而会扩大我国的区域发展差距。主体功能区划的实施需要辅之以生态补偿政策,以弥补限制开发区和禁止开发区因限制工业开发而损失的经济利益[32]。不断强化的规划管制制度,目的是为了保护愈加稀缺的耕地资源和生态环境,然而,粮食安全和生态环境作为准公共物品,具有显著的正外部性,耕地保护存在“搭便车”的现实困境,在进行规划管制的制度设计时,缺乏必要的经济激励机制,必然损害发展受限制区域的利益,因此应加快建立管制强化区和管制弱化区之间的经济补偿机制,促进不同区域之间福利状况的均衡发展。

3.4规划管制成效的考核机制不健全

在对耕地保护的规划管制执行过程中,中央政府和地方政府是委托代理关系,都遵循理性人假设,地方政府在与中央政府进行博弈的过程当中,大都从本地区利益最大化出发,采取各种对策规避耕地和环境保护责任,有些地方政府甚至公然违背中央政府的耕地保护意图。据国土资源部执法监察局披露, 我国80%的违法用地是地方政府所为,随意突破规划指标或无视管制制度的现象普遍存在[33]。

地方政府为何成为主要的违法用地者?这一切要源于我国对规划管制成效的考核机制不健全,主要表现为:一方面我国对土地资源的规划管制强度不断强化,然而另一方面中央政府对地方政府的违法违规用地行为并没有进行严厉的查处。2002年地方政府官员因违法用地受到处分的概率为3.72‰, 即使在中央加大查处力度的2004年,地方政府官员因违法用地受到处分的概率也仅为11.4‰,更有甚者,不少官员在违法用地的过程中,不仅没有受到处罚,反而因促进当地经济发展而受到提拔[33],地方政府的违规成本较低,必然导致土地违法行为更加猖獗,同时对于严格执行规划管制政策、耕地资源得到良好保护的地区也是不公平的,增加了地方政府土地寻租等道德风险问题,进而因土地规划管制政策执行力度的弱化导致区域发展及福利状况的非均衡。

张全景等[34]曾定量分析我国土地用途管制制度的耕地保护绩效及其省际差异,表明粮棉油生产大省的耕地保护效果相对较好,经济发展水平与耕地保护绩效呈负相关关系。规划管制成效的考核机制不健全,导致耕地保护绩效较好的地区反而经济发展水平较低,不仅挫伤这些地区耕地保护的积极性, 威胁到国家的粮食安全,还造成耕地保护绩效较好的地区与保护绩效较差地区之间福利差距进一步拉大。因此,中央政府应转变观念,不断强化的土地规划管制不能仅仅停留在制度层面,加大对地方政府违法违规用地的查处力度,健全规划管制成效的考核机制,不因短期内社会经济发展所带来的直接产值,而忽略耕地资源和生态环境保护的长期紧迫性及长远利益。

4结论与启示

面对日益严峻的耕地和生态环境问题,我国实行世界上最严格的耕地及基本农田保护制度,从土地利用总体规划到主体功能区划的开展,我国的土地规划管制程度得到不断强化,对耕地资源从数量保护到空间边界界定进行全面管控。然而,规划管制的权利结构失衡、规划管制的福利“暴损—暴利”困境、规划管制的经济激励机制不完善和规划管制成效的考核机制不健全等制度缺陷造成社会不公或滋生寻租行为,带来相关群体利益分配关系的扭曲,导致规划管制发展受限制下相关利益群体福利的非均衡。因此,我国在进行土地规划管制的制度设计时, 应尊重产权主体的土地发展权利,保障其土地财产权益;建立管制弱化区对管制强化区的经济补偿机制,缩小区域差距;同时应加大对地方政府违法违规用地的查处力度,健全规划管制成效的考核机制,不断优化我国的国土空间布局。

摘要：我国实行世界上最严厉的耕地保护制度及规划管制措施,强化对耕地资源及基本农田的保护。然而,实施强制性的管制政策及保护措施时却缺乏配套的经济补偿机制设计,政策的不完善易造成社会不公或滋生寻租行为,带来区域社会经济发展的非均衡及相关利益群体的福利损益影响。本文在详细分析我国土地规划管制制度逐渐强化的协同演变路径基础上,重点探讨了规划管制发展受限制下相关利益群体福利非均衡的制度缺陷,同时建议规划制度设计时应尊重产权主体的土地发展权利,保障其土地财产权益;建立管制弱化区对管制强化区的经济补偿转移机制,缩小区域差距,强化区域分工及促进社会经济与生态环境的协调发展;加大对地方政府违法、违规用地的查处力度,健全规划管制成效的考核机制,不断优化国土空间布局。