美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告

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美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告（精选6篇）

篇1：美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告

美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告

作者：李 勇 文章来源：北斗星社区

一、考察活动的情况

应美国亚洲基金会的邀请，我随民政部考察团1997年11月29日至12月15日赴澳大利亚和美国，对这两个国家的非营利组织管理工作进行了考察。在澳大利亚的布鲁斯班和墨尔本，我们访问了澳大利亚证券委员会、昆士兰州税收办公室、昆士兰州司法局、澳大利亚税收办公室、澳大利亚慈善事业办公室、澳大利亚华人健康促进会、合伙律师事务所和会计师事务所。在美国的旧金山和华盛顿，我们访问了美国亚洲基金会、美国亚洲律师联谊会、加利福尼亚州司法局、旧金山东华医院（民办医院）、美国国内税收服务局、非营利研究与咨询机构（独立部门）、国家首都地区联合之路、美国国际非营利法律研究中心、美国国务院法律事务特殊项目办公室和世界银行。期间，我们与两国政府有关官员、专家学者以及非营利组织的管理人员，进行了广泛的接触和认真的座谈，初步了解并掌握了两国非营利组织的管理情况。

二、美、澳两国非营利组织的基本状况

（一）非营利组织形成庞大的整体规模

美、澳两国将社会组织大致分成三大类，一是政府机构；二是营利机构，包括各类企业、商业及律师事务所、会计师事务所、营利性医院、营利性学校等；三是非营利组织，包括社会团体、基金会、各类慈善公益组织、非营利性学校、非营利性医院等。目前美国注册的非营利组织有100多万个，每年大约新增6万个。澳大利亚注册的非营利组织有10万个。此外，这两个国家还有大量的不注册的不具有法人地位的非营利组织，美国估计有100万个，澳大利亚估计有30万个。经过长期的发展，美、澳两国非营利组织整体结构比较合理，涉及社会生活的各个方面。美国现有私营医院5000个，私营大学2000个，民间基金会45000个。非营利组织的资金运作量越来越大。美国加州现有公益性非营利组织8万个，总资产达1050亿美元，1996年接受捐款450亿美元。两国非营利组织创造的产值占国民经济的比重正在逐年提高。近几年两国非营利组织出现了新的发展态势，一是国际化。有的非营利组织组建了非营利组织国际组织，或加入非营利组织国际组织，尤其是慈善活动正变成一种国际行为。二是标准化。一些组织已自行制订非营利组织的国际基本标准。三是营利化。两国政府鼓励非营利组织向营利机构转变，据说这是因为营利机构通常提供的服务比政府所办机构和非营利组织好，政府又能减少资助，增加税收。

（二）有关非营利组织的法律比较健全

美、澳两国已建立起一套比较完整的非营利组织法律体系，有的法律规定可上溯近百年，而且至今还在不断补充完善。两国没有专门的非营利组织管理法律,对非营利组织的各种行为的规定均置于相关的法律之中，繁多而细致。大部分人无暇顾及而依靠律师，所以两国有很多法律服务机构。两国适用非营利组织的法律有宪法、税法、商法或公司法等。美、澳两国都是联邦制，州有独立的立法权。各州关于非营利组织的法律规定略有不同，但都是联邦法律的延伸，切合了本州实际。

（三）非营利组织形成了自律机制

美、澳两国非营利组织在自我管理的同时，也十分注重自我约束。自律机制的形成得益于三个方面，一是法律明晰、具体、可依；二是社会行为的规范和舆论的监督带动了非营利组织的自律。三是同业组织促进了非营利组织的自律。两国有大量的同业组织，把非营利组织组织起来进行行业规范，管理手段十分有效。

（四）非营利组织发挥了积极的作用

一是促进了经济的发展，成为国民经济的有机整体。二是提供了多样化的社会服务。美国自七十年代起，非营利组织就承担了大部分社会服务性工作，远远超出政府提供的。这些服务通常带有社会福利性质，深受群众欢迎，满足了社会需求。三是使政府精简了机构，减轻了负担，帮助政府了解民情，管理社会，为政府决策提供参谋咨询服务，顺应了“大社会、小政府”的目标。

访问期间，我们也听到来自政府与非营利组织各自不同的声音。政府有关部门认为目前法律尚有漏洞，尤其是税收减免条款界定不严密，指责一些非营利组织钻空子。部分非营利组织则抱怨政府有关部门管得过严，程序复杂。社会各界对非营利组织的免税是否公平至今争论不休。不过政府有关部门与非营利组织对这些问题都很重视，均表示要加强信任与合作，不断改进和完善管理水平。

三、美澳两国非营利组织的主要管理方法

（一）登记与注销

在澳大利亚，全国性非营利组织注册由联邦财政部下属的证券委员会负责，该委员会在各州设有机构。地方性非营利组织在州司法局注册。注册的法律依据主要是商法和税法。成立非营利组织要有名称、章程、办公地点和5个以上的成员，没有注册资金的限制。名称不能含糊不清，章程需3/4以上的成员通过，理事会成员至少3人并由选举产生。秘书长和司库必须专职，秘书长的国籍不限，但需在澳大利亚长期居住。成立非营利医院、学校等机构，事先需报请政府有关部门审查同意。非营利组织可以自由选择申请注册全国性或地方性机构。注册全国性机构条件较高，要求较严，费用较大。地方性机构可以跨州设立分支机构，但需在外州注册。非营利组织要在章程中明确规定理事会和全体大会的次数、时间和形式，还要规定选举办法，理事会成员需2至3人提名，理事长要一年一换。全国性非营利组织的领导人变动要经过批准，办理变动手续，并且收费；地方性非营利组织变更理事会成员，必须在一个月内向州司法局备案。外国非营利组织与本国非营利组织的登记管理基本相同，要求秘书长或司库必须长期在本地居住（即当地人），注册登记一般在联邦证券委员会，不实行国与国对等原则。非营利组织注销或兼并前，由证券委员会指定注册会计师进行财务审计，剩余财产由法院判决移交同类非营利组织，然后收回法人证书。如资不抵债，由指定注册会计师向法庭起诉，由法庭判处。如果营利机构兼并非营利组织，非营利组织的财产不得私分，需用于与宗旨相同的事业，或存入银行。

在美国，注册非营利组织是在公司法和税法等有关法律规定下进行的，具体方法各州不尽相同。非营利组织可以自由选择是否注册，不登记的不具有法人资格，不能享受免税待遇。注册的非营利组织由州税务局审定是否享有免税资格。州务卿办公室（亦称政府办公室）负责批准，然后由司法局进行注册登记，颁发法人证书。非营利医院、学校等机构先注册登记取得法人资格，然后经政府有关部门审查批准，领取执业证书。非营利组织如不满意州税务局的审定意见，可以申诉。州税务局和州务卿办公室对非营利组织的章程审定得非常严格，要求章程明确规定：（1）所有经营服务收入全部用于宗旨相关的事业；（2）机构终止时将全部剩余财产转交同类组织；（3）机构董事长、秘书长的产生方式，举行会议的时间、地点及方式。非营利组织可以接受邮寄方式的捐赠，但不能跨州集资。非营利组织如在外州开展活动或在外州设立分支机构，应在外州注册，分支机构名称前要冠以母体全称。外国非营利组织与本国非营利组织在登记管理方面是一样的，不仅可以享受税收减免待遇，而且所筹资金可以寄往国外。非营利组织注销时，需在60日内将帐目查清，然后向州务卿办公室报告，如果非营利组织不提供任何材料，司法局将通知税务局取消免税资格，并对其资产进行清理评估，资不抵债将由司法局将现存财产冻结，注销名称。

（二）财政与税务

1、政府财政支持。美、澳两国非营利组织只要经注册取得法人地位，就有资格取得政府的资助。由于两国政府均主要不直接从事社会公益事业，而是委托给非营利组织，因此非营利组织可以从政府那里申请得到社会公益事业的项目资金。政府的资助方式不是简单的拨款，而是采取项目招标。非营利组织每年要精心选择项目，做出翔实的项目报告。项目内容符合政府的意愿，方能得到批准。项目确定后，政府要与非营利组织签订项目合作协议，并随时对其进行监控管理。项目结束后，非营利组织要进行总结，政府验收评估。

2、税收减免支持。在澳大利亚，联邦税务局负责对非营利组织的所得税减免。地方税务局负责对非营利组织的土地税、财产税、销售税的减免。从事教育、宗教、公益、福利、慈善、科技类的非营利组织享受免税。非营利组织接受捐款和会费收入免征所得税。一般非营利组织从事一些与宗旨相关的经营服务性活动，如基金会与商店为慈善共同销售某种商品等，收入是免税的。但要求所有免税的收入必须用于与章程所规定的宗旨相符的事业，不能分给任何成员。在美国，联邦税务局负责对非营利组织的所得税和财产税减免。非营利组织免税必须符合联邦税法的规定，有30种情况的非营利组织可以享受免税。非营利组织主要分成两大类，第一类是公益性机构。在公益性机构条款下，宗教、慈善、文化、科技、环保、保护儿童和动物等机构可以免税；向公益性非营利组织捐赠等可免所得税。第二类是互益性机构。在互益性机构条款下，工会、农会、商会、娱乐俱乐部、联谊性社团、殡仪公司、信用合作社、退伍军人协会、农民食品合作社、房产协会等机构，只免一部分税种，但不能免捐赠税。

（三）监督管理

1、政府监督管理

澳大利亚对非营利组织处罚的机构有二个，一是登记机关，二是法院。处罚手段分为罚款、终止活动和判刑等。多数情况下，政府采取终止活动的处罚。登记机关有权撤销非营利组织的理事长，暂停非营利组织的工作。

美国对非营利组织管理的主要政府部门有：登记机关、税务机关、审计机关和政府有关主管机关。政府机关的管理人员经常到非营利组织检查，并对非营利组织的有关报告进行审查。有33个州由司法部门负责对非营利组织的财产进行监督管理，他们拥有仲裁权、处罚权和起诉权，以确保非营利组织行为规范。此外，美国政府还委托国家慈善信息局、人类慈善咨询服务组织和宗教财务委员会等机构，制订相应的管理标准，评估非营利组织的运营情况，对非营利组织进行监督管理。

美国政府对非营利组织的管理是多方面的，有许多严格的具体规定和限制。这里仅举几例。

－－关于政治限制。慈善机构不可有大量的游说活动，不可为政治竞选而活动。其他非营利组织亦不能将钱直接用于个人参与竞选。向党派或从事政治游说机构捐款，捐款人和被捐款人均不免所得税，受捐机构还应公布捐款人和资金使用情况。

－－关于商业限制。非营利组织从事一些经营活动可以免税，但机构本身应具有免税地位。短期活动可以免税，长期活动可能不免；收入用于与宗旨相关的事业可以免，用于无关的不免税。民间基金会不得拥有企业，不得投资与董事会成员有利益关系的项目，对单个企业股权的拥有比例不得超过26％，一般最低要将5％的当年资产（包括基金、不动产、投资收入及利息）用于公益性活动和项目支出。

－－关于税务管理。联邦税务局制订了非营利组织的自查标准，先由非营利组织自查，然后联邦税务局通过计算机，每年按1－2％的比例抽查（大约2万个非营利组织），检查的主要内容是年度财务报告，重点单位是民间基金会。非营利组织应如实反映活动项目、财务支出以及资产经营损益情况。联邦税务局通过严格审定，认可其下一年度的免税资格，如发现问题，将分别采取罚款、取消免税资格等处罚措施或由登记机关取消设立资格。

－－关于财务审计。美国非营利组织虽然是非营利性质的，但其年度财务报告与营利机构一样，要求很严，标准很高，内容涉及现金收支、财产、债务、证券、抵押等，尤其是对集资的财务管理，要求更严。为此，政府专门指定美国注册公共会计事务所和财务标准董事会，对非营利组织的财务进行管理。

2、同业组织监督管理

澳、美两国有众多的非营利组织的同业组织，它既帮助非营利组织维护合法权益，为非营利组织服务，同时又帮助政府监督管理非营利组织，促进非营利组织的自律。可以说，它在一定程度上弥补了政府管理力量的不足，在政府与非营利组织之间起桥梁作用。美国华盛顿非营利研究与咨询机构（独立部门）就是一个比较典型的非营利组织的同业组织。它采取会员制，至今有715个非营利组织成为该组织的成员。该组织热心帮助非营利组织与政府加强合作，向政府反映非营利组织的愿望和建议，开展信息交流和社会调查，研究非营利组织的发展趋势，促进非营利组织的行为规范。每个月，按国家慈善信息局制定的行业标准，在专门刊物上公布会员的评估结果，让社会知晓和监督。这就给所有会员单位造成很大的心理压力。如严重违纪，将被开除。

3、社会监督管理

澳大利亚证券委员会将非营利组织的有关材料输入计算机，免费供社会查询。美国政府也向社会公开非营利组织的有关资料档案，尤其公开公益性非营利组织的财务税收状况。此外，新闻媒体的舆论监督作用很大，效果很好。两国新闻媒体常有此类报道。五年前美国联合之路总裁由于薪水过高并牵连其他丑闻，被新闻界曝光，最后被判入狱，成为轰动一时的新闻。一些非营利组织私下抱怨新闻界好事宣传不够，丑事紧抓不放，对新闻界敬而远之。足见新闻舆论监督的威力。

四、我国与美澳登记管理方式的比较

（一）关于分类

美、澳两国将非营利组织按服务对象和利益取向分成公益性和互益性两大类，为社会公众服务的为公益性（其中包括慈善和社会福利），为内部组织成员服务的为互益性。政府的管理主要考虑这两方面的因素，如给这两类机构不同的免税待遇等。至于非营利组织的其他多种形态，就连学术界也很少研究。非营利组织分类的简化，带来管理上的便捷高效。改革开放以来，我国社团蓬勃发展之后，又出现了许多其它形态的民间组织，如“民办非企业单位”、“职工持股会”、“消费合作社”和农村互助组织（“储粮会”、“储金会”）等。目前我国尚未形成能包容这些多种组织形态的科学概念。由于未抓住本质特征，使这些组织的分类有越来越细的趋势，如分门别类制订单一的管理法规，势必造成繁乱的局面。

（二）关于法人

主要有两点不同。一是美、澳两国非营利组织只要注册登记一律为法人，不具有法人资格的不需要注册登记，法人与非法人的权利与义务明显不同，如免税待遇就不一样。我国注册登记的社团可以是法人，也可以是非法人。目前地、县一级许多注册登记的社团为非法人。二是在登记程序上，美、澳两国非营利组织先取得法人资格，然后以法人的身份开立帐户、租借房屋，从筹备阶段即开始承担法律责任，最后由登记管理机关批准成立并颁发证书。如已获得法人资格的非营利组织未能开业运行，其法人资格也就失去意义。政府认为，取得法人资格而未开业，并未对社会产生危害，因此可以不去理睬。我国社团在成立登记时，应先满足法定条件，如要有资金、场地、一定的组成人员等等，并获得有关业务主管部门的批准，最后才由登记管理机关确认法人资格。

（三）关于预审与追惩

美、澳两国没有过多申请设立非营利组织的法律规定，政府初期主要审查是否具有非营利性质，他们认为，公民自由设立各类组织，是宪法自由精神的体现，是“人权”的标志。但只要机构一经注册成立，面对的是非常严厉的法律规定。政府有关部门运用最先进的手段进行监督，处罚手段很强硬。相比较，我国目前比较重视设立条件，成立前的审查比较严格，成立后的管理明显薄弱，处罚不力。

（四）关于业务管理部门

与我国社团和民办非企业单位的“有关业务主管部门”概念对应，美、澳两国“有关业务主管部门”的法律地位不明确，政府有关部门审查的机构范围和承担的监管责任比较小，仅限于教育、医疗等专业性强并且直接关系民生的非营利组织。此外，美、澳两国成立非营利组织没有担保单位，非营利组织与营利机构一样，均自我承担法人所应承担的全部责任。我国有明确的“有关业务主管部门”的法律概念，业务主管部门除了负责事先审查社团和民办非企业单位的成立申请外，管理的事务比较多。

（五）关于组织章程

美、澳两国政府对非营利组织的设置条件、日常运作、监督管理等具体规定大多不写在法律的明处，而是将其置于规范的章程中，一般在非营利组织的筹备阶段向其提供章程范本，让非营利组织自我约束。比如，要求非营利组织的章程规定领导人不得实行终身制，要进行经常性的选举，年龄超过72岁要经董事会批准；承诺本机构不以营利为目的；机构的领导人年薪不得高于同类机构领导人的年薪水平，等等。这就使章程内容更具体，更有自主意识，把政府的意志变为非营利组织的自我行为。我国《社会团体登记管理条例》第十一条对社团章程仅要求载明“名称、宗旨、经费来源、组织机构、负责人产生的程序和职权范围、章程的修改程序、终止程序”，至于社团对这些事项作怎样的规定，没有明确而具体的要求，一部分社团章程随意化，甚至有意埋下不轨行为的伏笔，造成管理上的漏洞。

（六）关于分级管理

美、澳两国实行联邦和州两级负责制，州以下部门不再管理非营利组织。联邦政府对非营利组织不作统一规定，各州管理方式不尽相同。我国实行分级管理体制，中央、省、地、县各级均有管理职责，实行统一的管理。

五、启示和建议

美、澳两国在非营利组织管理上的成功经验，对我们制订有关政策法规，加强和改善对非营利组织的管理，有一定的启示。

（一）政府不能放松对非营利组织的管理

美、澳两国经济比较发达，法律健全，社会行为普遍规范，但其政府半个世纪以来，从未放松对非营利组织的管理，相反，是作为一项很重要的政府职能予以加强。其管理的主要特征如下：

1、政府管理为主，社会监督为辅；

2、政府管理的主要内容是法律建设和行政监控；

3、政府管理的目标是维护国家利益和社会发展；

4、政府管理由多部门组成，权力合理分配、相互制约；

5、政府管理的各项措施具体，手段先进。两国实践表明，政府强有力的管理，是非营利组织发展的根本。由于历史和现实的原因，一段时间以来，我们的管理工作滞后了，与美、澳两国相比，不是严了，而是松了。不久前，中央做出加强社会团体和民办非企业单位管理的决定，党的十五大提出要培育和发展社会中介组织，这些决策是及时的，正确的，必将对我国社会主义现代化建设产生积极而深远的影响，我们要很好地理解和贯彻。在1998年全国民政厅局长会议上，多吉才让部长指出，对于民间组织要采取培育发展与监督管理并重的方针，这完全符合我国民间组织的发展状况，也符合世界各国政府采取的普遍管理原则。我们要按照部党组的要求，把培育社会中介组织与政府转变职能、促进经济和社会发展紧密结合起来，高度重视非营利组织的社会功能，全面加强对非营利组织的科学管理，加大立法和执法的力度，维护国家行政管理的权威。力争通过几年踏实艰苦的创业，把我国非营利组织的管理水平提高到一个新的阶段。

（二）把握和处理好非营利组织的非营利性质

对非营利组织非营利性质的界定非常重要，它将直接影响非营利组织的发展。事实上，大部分非营利组织并非不营利，这是生存使然。某些商业行为并不影响非营利组织的属性，这也是不争事实。美、澳两国非营利组织的资金来源大致有三个渠道，一是自主经营收入，二是社会捐赠和资助，三是政府的项目资助。其中自主经营收入是资金来源的主要渠道，而且正成为发展趋势。美国非营利组织的资金，平均有50％来自经营收入，剩下的来自社会捐赠（9％）和政府的项目资助（40％），有的非营利组织甚至高额营利。问题的关键在于对盈利的资金如何管理。美、澳两国的做法是：

1、明确非营利组织的财产所有权归社会所有，个人不得侵占；

2、非营利组织可以开展与宗旨一致的经营活动，但全部所得必须用于与宗旨相关的事业或捐献给社区慈善事业，任何人不得分红；

3、机构终止后，剩余财产转移给同类机构，个人不得瓜分。我们认为，这些做法较好地规范了非营利组织的经营活动，保证了非营利组织的非营利性质，值得借鉴。建议进行我国非营利组织组织体系的研究，争取在名称、性质、范围等方面基本与国际社会接轨。在登记管理工作中要注意区别社会服务组织的成立动机。社会组织可以自主选择营利性质和非营利性质。凡欲营利分配的，实行工商登记，并科以税赋。要在政策法规上，规定非营利组织不得开展与宗旨无关的经营活动，经营收入不得私分，剩余资产转移给同类组织。要求非营利组织按政策法规规定，在章程中载明财产的性质、使用原则和范围、注销后的处理方法。

（三）政府应给予非营利组织财政和税收减支持

美、澳两国对非营利组织采取了“放水养鱼”的办法，一方面，给予非营利组织必要的财政资助和税收减免，另一方面，要求非营利组织在享受这些条件的同时，向社会提供低偿或无偿服务，以此作为报答。如美国旧金山东华医院，1995年州政府为其免了50％的税收，该院则向社会提供了340万美元的免费医疗服务。可谓国家让之以税，社会得之以利，机构得以发展。我国非营利组织整体发育比较晚，资金来源匮乏，运作成本很高。为使非营利组织充分发挥作用，并鉴于我国目前的财政情况，建议进行社会福利事业管理及财政拨款方式改革的尝试，将政府举办的社会福利事业单位转给社会中介组织承办。政府有关部门通过严格的审查，与选定的社会中介组织直接签订项目合作协议，将财政款项拨给社会中介组织。通过这一尝试，探索培育社会中介组织、转变政府职能的有效方式。此外，国家要进一步研究非营利组织的税收减免政策，关于企业所得税和个人所得税的减免规定应更易于操作。

（四）促进非营利组织自律机制的形成

自律管理是非营利组织管理走向成熟的标志。为此，需要我们长期地做大量的基础性工作。借鉴美、澳两国的做法，建议：

1、加快社会团体组织通则、财务制度的研订，规范非营利组织的章程，对非营利组织的内部管理制度要具体化、标准化、合法化。对法律上不便明示的有关问题，如最高年龄限制等，通过非营利组织章程进行自我规范。今后不论是非营利组织的成立登记还是日常监督管理，应审查章程为重点。

2、规范法人管理。目前我国社团非法人状况比较混乱。我们认为，公民可以自由选择法人和非法人，只要注册的非营利组织都应是法人。实行法人登记制，将使非营利组织独立承担民事责任，规范自身行为，有利于政府统一管理。

3、培育和建立一批同业组织，形成普遍的行业自律和互律。

4、建立非营利组织的社会监督机制。在建立健全财务会计管理办法的基础上，加强社会审计监督。对基金会等公益慈善性组织的财务管理要作为重点，定期或不定期地进行稽核，将其结果向社会公开，允许公众进行检查监督。非营利组织的年检资料和公益慈善机构领导人的收入应公布于众。充分发挥新闻舆论的监督作用。

5、开展非营利组织管理标准化的研究。完善年度检查的内容，使之简捷、系统，可操作性强。建立一套计算机识别分析的评估指标体系。

（五）大力开展非营利组织的研究和宣传工作

在美、澳两国，社会上拥有众多的非营利组织研究人员，其中不乏专家、教授，信息交流十分活跃。我国在这方面相对薄弱。建议今后条件成熟时，出版非营利组织年鉴，编纂研究书刊，与高校科研机构进行项目合作，开展业务知识培训。要本着以我为主、为我所用的原则，开展非营利组织管理的国际学术交流。访问期间，我们一方面深感两国政府、一些国际组织和有关非营利组织对我国非营利组织的关注。如美国国务院近期已启动根据江泽民主席与克林顿总统会谈议定的中美法律合作项目，他们对我国的行业协会和基金会的立法管理很感兴趣。另一方面，深感我们与美、澳两国在各自非营利组织发展状况上的相互陌生。建议今后积极稳妥地开展研究合作项目；参加必要的国际会议；选派政治与业务过硬的干部出国考察或作短期培训；在三个条例出台后的适当时候，举办中外非营利组织管理座谈会。通过请进来、走出去的积极方式，学习国外成功经验，同时也宣传我们自己。

篇2：美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告

应澳大利亚新南威尔士州乡村消防局的邀请,以国家林业局森林公安局曹真副局长为团长、有关省（市）防火办主任共19人组成的森林防火考察培训团，于2001年7月1日至7月14日对澳大利亚新南威尔士州和维多利亚州的森林防火情况进行了全面地考察培训。期间，代表团深受到澳大利亚林业、消防等有关部门和单位的周密安排、盛情接待和倾心交流，熟悉了澳大利亚森林防火的基本特点、运作程序和管理方法，饱赏了澳大利亚秀丽壮观的自然风貌、森林景色和田园风光，圆满完成了考察培训任务。现就有关情况报告如下。

一、考察培训概况

自7月1日到达澳大利亚的悉尼后，即由新南威尔士州的两位官员陪同，开始了紧张愉快的考察培训活动。先后考察了新南威尔士州乡村消防局指挥部和州扑火指挥中心，听取了该州有关森林防火基本情况、技术培训、操作规程、设备应用、火险管理以及志愿扑火队的建设和管理等方面 1 的情况介绍；参观了该州Warringah区、Hornsby区、Eurobodalla区的防火中心和义务扑火队驻地，祥细观看了义务扑火队员的扑火摸拟演练、火险管理规划演示、使用的消防车辆和扑火设备，以及包括山区、城乡交界区和水域周围等不同环境条件下的防火情况；参观了蓝山国家公园和Moss Vale区人工林等国有森林资源的防火管理和经营状况；并与州林业局、联邦科学与工业研究组织（CSIRO），共同研讨了森林火灾的预防措施、森林火险预测预报、扑火组织指挥等方面的问题。

新南州的考察培训结束后，于7月9日到达澳大利亚南部的维多利亚州府所在地------墨尔本，又先后考察了维多利亚州防火中心和国家城市林业局，参观了Montrose乡村义务扑火队驻地、Healsville野生动植物保护区以及Altona森林防火设备开发研制中心和GAAM工厂，对该州森林防火的管理体制、队伍培训、社区保护计划、森林防火设备的研制、开发和生产等方面的情况有了较为全面的了解。

在澳大利亚的整个考察培训活动结束时，曹真副局长专门主持召开了 2 代表团全体会议，认真讨论了此次考察培训的收获和体会，总结了各方面的情况。新南威尔士州乡村消防局和维多利亚州防火中心的负责人专门赶到代表团驻地欢送，共同讨论了未来合作的机会，从而使此次考察活动画上了圆满的句号。

此次赴澳大利亚考察培训活动历时14天，其中除2天路途外，共接受培训5天，计42个小时；参观考察6天，计65个小时；总结交流1天。期间，平均每天参观2个单位，行程200公里以上，除了新南威尔士州乡村消防局2名官员全程陪同外，前后共接受了18个单位的30多位专家和官员的授课和情况介绍。整个活动周密严谨、紧张高效，无论从时间的有效利用，还是在考察范围和培训内容的广泛性上，都是以往出境考察培训活动所少见的，充分达到了预期的目的。

二、澳大利亚森林防火工作的基本情况及可取之处(一)森林防火的基本情况

澳大利亚联邦位于南半球，在太平洋西南部和印度洋之间，国土总面积768.2万平方公里，总人口1830万人，其中约有20％的人口居住在林 3 区。澳大利亚大陆四面环水，属典型的热带大陆性气候，除西部和中部沙漠地区降雨较少外，其它大部分地区降雨年均在800－1200毫米。在自然地理上明显分为三个部分，即东部澳大利亚山区、中部平原区和西部高原区，全境平均海拔高度350米，87％的面积海拔高度在500米以下，仅有1％的土地高于海拔1000米，最高峰科西阿斯科山海拔2228米。因此澳大利亚是世界地表起伏最为平缓的大陆。此次考察的新南威尔士州和维多利亚州均位于东部澳大利亚山地区。

澳大利亚林地面积15700万公顷，其中99％的森林为天然林。森林类型以阔叶林为主，97％组成树种主要是桉树和槭树类，仅桉树就有600多种；针叶林占森林面积的3％，主要树种是南洋杉、辐射松等。新南威尔士州有林地2100万公顷，占全国林地总面积的13.4％，其中州林业局经营面积占15％，国家公园占20％，其余65％为私营林。森林覆盖率为18.5％。维多利亚州有林地740万公顷，占全国林地面积的4.7％，全州森林覆盖率33.6％。

因澳大利亚地理条件和水热条件均较为优越，天然林多生长茂密，结 4 构混杂，极易引发树冠火。再加林区内居民众多，除原有的居民外，城市居民多有节假日到林区野炊宿营的习惯，并喜欢在森林中建屋造房，长期定居，每年都有大量森林火灾发生，且往往造成人员伤亡事故和严重的财产损失。如维多利亚州每年森林火灾多达5000余起，烧毁森林数万公顷。1969－1998年因火灾死亡98人，毁房2500多间，其中1983年一年烧死47人，烧房2090间。新南威尔士州1994年一起森林大火造成房屋财产损失达1200多万澳元，森林损失无法估算。澳大利亚每年的夏季为防火期，当年的10月至翌年的3月是火险最高的时期。其森林火灾多为人为在林区野炊、吸烟等用火造成。雷击火占15－20％。因此，多年来各州政府都非常重视森林防火工作。

在森林防火的管理机构设置上，因澳大利亚的联邦制特点，国家无统一的林业或消防管理机构，均由各州根据实际自行设置。如新南威尔士州设有国家林业局、乡村消防局、国家公园等管理机构。除城市市区以内的各类火灾由城市消防局组织扑救外，国家林业局、国家公园主要负责自身 5 经营的州有森林资源的森林防火工作。而90％以上的乡村地区的私营森林的防火管理、建筑物及交通车辆失火等，都由乡村消防局负责处置。因此，仅乡村消防局就下设了8个防火大区、142个乡村防火区，均建立有防火中心或消防站，负责辖区内消防队的管理，统一协调、指挥区域内的防火工作。而维多利亚州则设置有自然资源保护与管理部门和防火指挥中心，前者负责所有州有森林资源包括州政府经营商品林和国家公园的保护与管理。此外所有城市和乡村的消防工作均有州防火指挥中心负责，该中心下设了1229个消防站。各州管理体制虽然有差异，但在发生持续数日的较大森林火灾时，不管城市或乡村、州有或私营，都统一协调行动，甚至调动军队，全力以赴组织扑救工作。

澳大利亚在森林火灾预防工作上, 十分注意抓好基础环节和积极主动地防范。一是高度重视火险预报工作。除了气象部门社会化的信息服务外，消防和林业部门在林区均设置有大量的气象观测站，如维多利亚州防火中心在林区就建立有100余处气象站。自上而下建立了一套十分完善的火险 6 预报系统，充分利用GIS 和计算机技术，及时处理林区气象信息和居民活动信息，确定火险等级，通过广播、电视或通讯工具迅速向林区单位及居民发布情况。同时在任何一个基层防火单位，都随时可从网上调取当天的气象和火险信息，了解到第二天的火险等级。而且在不少的林区地段树立有火险警示牌，为林区基层采取防火措施及居民安全用火提供了科学依据。二是广泛开展计划烧除。他们认为，大面积阔叶林下杂灌丛生，可燃物积累快，必须要用火烧的办法来改善林地条件，促进林木生长。如果连续百年以上不发火，又不计划烧除，这类森林就会逐步退化直至消失，演变成热带雨林。因此各州每年在春秋季节都要有计划、有组织地开展大规模地计划烧除，每10年左右要烧除一遍。增强了森林防火工作的主动性。在新南州处处可以看到计划烧除后的痕迹。三是制定有严密的社区保护计划。即在林区设立了数千个居民集会点，每年定期把周围居民集中在一起，由防火部门的工作人员分析、宣讲森林火灾的危险性及火灾预防和扑救知识；并以邻近的10－20户居民为单位，协助制订联防联保方案。同时他们加 7 强林区征占用地的管理。一方面鼓励林区居民从森林中搬迁出去。一方面严格控制新建房舍。切实按照州的相关法律规定，在高火险地区严禁建房。对要求在其它林区建房的也必须由防火管理部门帮助选择适宜的地段，并在周围开设60米宽的隔离带，确保人身财产安全。通过这些计划，使林区70％以上的居民能够掌握自我救护知识和合理定居。

在森林火灾的扑救上，澳大利亚各州坚持以人为本，效益优先，注重人身和财产安全，注重扑火的经济效益。每个防火区都有一个林火管理委员会，负责制定指挥操作方案、火险管理方案，指定重大火灾的扑火指挥官。扑火人员到达火场后，首要任务是帮助林区居民脱险、抢救公共和家庭财产。由于其大部分地区属于丘陵地貌类型，地势平缓，坡度一般在10度左右。不少林区道路四通八达，交通方便，为森林扑火工作带来很大方便。况且林区内多有河流湖泊，容易取用水源，因而在森林火灾的扑救上多采用以水灭火的方法，通过车辆携带的水泵、水枪、水桶等机具用水直接灭火。在车辆不能通行的地段，就采取开辟隔离带的方法，把火灾控制 8 在一定的范围内。在地形较复杂、扑火人员不宜工作的地区，则选择有利地形，采用直升飞机点烧火线，实施以火攻火。澳大利亚的扑火人员，除了国家公园和林业局建立有一些专业扑火队伍外，其它大部分地区都属于义务扑火队。如新南威尔士州有2400支义务消防队，拥有70000名扑火志愿者。维多利亚州有64340个扑火志愿队员，其中城市志愿者10662人。这些志愿者都经过严格的训练和考核，具有较强的扑火技能，多数能做到召之即来。各消防站一般在6分钟之内，即可召集并出动第一批扑火队员。

澳大利亚十分重视森林防火技术研究和扑火装备的开发研制工作，不仅设有专门的研究组织，如联邦科学与工业研究组织内设有森林和草原火灾的研究小组，维多利亚州设有森林防火设备开发研制中心等，而且各州林业局、防火中心及国家公园等单位都确定有森林防火研究项目。研究内容包括森林火险预报、计划烧除、扑火技术（化学灭火、飞机灭火、通讯、天气等）。特别在森林火险预报方面，有关组织通过大量火烧试验，不断探 9 索火灾发生蔓延与天气因素、可燃物组成结构、地形因素等条件之间的关系，建立了独立的火险预报系统；广泛使用红外监测、GPS、航拍、卫星遥感技术监测森林火情；研制生产的灭火水泵、飞机点火器、扑火服装等设备，除本国广泛应用外，远销美国、日本等国；地理信息系统的应用也已十分广泛和深入。科学技术在澳大利亚的森林防火中已产生了巨大的生产力。

澳大利亚每年都投入大量资金用于森林防火基础设施建设。每个州的防火投入都在1亿澳元以上（折合人民币4.5亿），如维多利亚州属澳大利亚6个州中面积最小的州，仅有22万平方公里的面积，可每年的森林防火经费就保持在1.3亿澳元（平均每公顷林地投入18.5澳元，折合83元人民币）。资金的投入渠道主要是各级政府投入，约占30％；保险部门投入占60－70％，另有一些社区捐助及少量出租防火设备的收入。由于雄厚的资金投入作后盾，各州的森林防火基础设施十分完善，装备尤为先进和强大。如新南威尔士州142个乡村防火区，仅消防车辆就高达9千辆；维 10 多利亚州有防火专用飞机20余架，建立100多处专用气象站，600个无线通讯站，1200个基层通讯点，11600多台对讲机、传呼机，使每个义务扑火志愿者都配有通讯工具。在各个层次包括林区基层消防站的防火监测、扑火指挥等体系的软硬件建设上都实现了现代化。

(二)森林防火工作的借鉴和可取之处

澳大利亚优越的自然地理条件和特殊的社会环境条件，造就了其森林防火工作上的优势和特点。但就森林防火普遍性的意义上说，有不少借鉴和可取之处。

1、现代化的管理手段。澳大利亚在森林防火的组织管理、培训教育、火险预报、火情监测、扑火指挥、火灾扑救等各个环节及森林防火的各个层次，直至基层的消防站，都充分融汇了现代化的管理工具和管理技术。信息采集、信息传输、通信联络、指挥调度等系统建设完备，特别是地理信息系统广泛应用于森林防火工作已达10年之久，在森林防火设施的规划与布局、火险区划、扑火指挥、火灾调查与处理等方面已发挥出重要作用。

2、制度化的素质教育。澳大利亚的各级防火机构专职人员很少，大 11 多数防扑火人员属于来自社会各界的志愿者。特别是基层消防站，往往只有1－2名享受政府津贴的专职人员来负责日常的管理。这些专职人员的主要任务就是负责组织对义务消防队员的培训和管理。各州都建立有培训基地，制定有消防队员培训大纲，在培训范围、执行标准、考核评价方法等方面都有具体的要求。并根据培训的不同层次或不同培训内容制订多种分册，如BF、GL、BAO、CSO、RFD等。明确规定，社区志愿者要成为义务扑火队员必须经过不少于110个小时的室内扑火知识培训和40个小时的野外扑火演练。经过严格考核合格后方可录用，即配发给扑火服装和通讯工具。要成为一个扑火队长，需经过200个小时的室内培训和400个小时的野外演练。一般每州授课2次，每次2－3个小时，由志愿者利用业余时间参加培训。辅导老师也多属志愿者，由一些大学教师和经验丰富的老队员组成。培训经费平均每个队员约500澳元。各基层消防站每年要对辖区的义务扑火队员进行2次考核，并适量地更新。正由于认真严格地培训和考核，使多数义务扑火队员都具有较高的素质，一般性的火灾只需十 12 几人最多几十人即可处置，扑火的效率很高。

3、规范化的运作程序。澳大利亚各州不仅有各自独立的森林防火标志，统一的森林防火着装和安全防护设备，而且在森林防火的各个环节上都有规范的工作计划、执行标准和操作方案。如各州下设的每个防火区，除了工作计划外，在队伍培训上有培训大纲；在防火准备上有林火计划、救援计划和各相关单位的互助协定；在火灾预防上有火险等级标准、火险管理方案、计划烧除操作规程、印制有用火许可证；在指挥扑救上有火灾扑救标准操作规程、指挥方案等等，真正实现了森林防火工作的规范化、标准化管理。

4、科学化的组织扑救。澳大利亚在森林火灾的扑救上始终是贯穿一个科学扑救、效益优先的原则。主要体现在，一是快速反应。全国建立有统一的“000”紧急电话供公众报警。林区各防火站接警后，保证在6分钟内出动第一辆消防车，在15分钟内派出20辆消防车和60名以上扑火队员。二是队伍精干。扑火队员多为专业队员或经过数百个小时严格训练 13 的志愿者，经验丰富，分工明确，一进入火场即能迅速展开扑救。三是专职指挥。澳大利亚建立有明确的指挥员制度。林业局或消防局官员经过系统的培训，具备一定的火场实战经验，并严格考核后，才可定级确责，持证上岗，承担扑火指挥任务。在火灾扑救中，不管是政府官员，还是军队指挥员，不论来自哪个系统、哪个单位，一切都由扑火指挥员统一指挥，确保指令畅通。四是针对性强。针对不同的地形条件，森林类型和火灾蔓延程度，灵活机动地采取不同的战略战术和扑火方法。如以水灭火、以火攻火、开隔离带、飞机灭火等。遇恶劣环境，如危害到扑火队员生命安全时，宁可放弃扑救，也决不冒险。在澳大利亚扑火中，基本上没有人海战术、或动员社会无经验人员参加扑火的情况。

5、专业化的设备生产。澳大利亚各州均有自己独立的消防设备研制开发中心和工厂，生产的设备品种多，换代快，贴近防火实际。开发生产的扑火队员安全防护装备包括多种消防服装、防火靴、防火手套、防火防烟眼镜、防火防烟面具、防火头盔等，在设计上均符合国际和澳大利亚的 14 标准化组织（ISO、SA）的最高安全标准；生产的扑火机具主要有麦氏耙子、钩子、背负式灭火水枪、便携式高压水泵、便携式蓄水坝、滴液点火器等；消防车辆主要有Cat1、2型、Cat7、9型等10余种，如Cat1、2型消防车一次可装载3300升水；开发的灭火化学药剂有水状塑膜型泡沫（AFFF）、灭火泡沫、Phoschek阻火剂等，如灭火泡沫可提高水的使用效果达8倍，即100升水充入泡沫可相当于800升水的灭火效果。维多利亚州的Altona消防设备开发研制中心长期与美、加、日等发达国家合作开发消防设备，产品除在本国各州广泛应用外，还畅销世界各地。

三、几点建议

与澳大利亚及其它的发达国家相比，在森林防火的组织领导、火源管理、群防群治等方面固然有我们的优势，但毕竟我国的森林防火工作起步晚、基础差，在规范化建设、基础设施建设和科学技术水平等方面确有一定的差距。只有放眼世界，取长补短，着力开拓，锐意进取，才能推动我国的森林防火工作再上新的台阶。

(一)加强森林防火规范化、法制化建设。首先要加强对全国森林防 15 火工作的宏观管理，在工作的各个环节上规范行为，统一标准。如全国要建立和制定统一的林火报警体系、统一的森林消防标志、林区火源管理方案、火灾扑救操作规程、森林防火装备标准、火灾经济损失评价标准等。切实加强县级以上防火指挥体系建设。第二要加强森林防火长远规划的组织编制和组织实施。从生态环境建设和林业跨越式发展的需要出发，森林防火工作必须要超前规划，强化指导。县级以上政府都应编制森林防火2015年长远规划，并通过行政指令，确保列入同级国民经济和社会发展规划之中，确保逐年逐项落到实处。第三要尽快建立森林防火法规制度体系。在抓紧修订《森林防火条例》的基础上，组织制订包括森林防火职责、队伍管理、预防措施、扑救指挥、火灾处置等内容的部门规章，使森林防火工作有法可依、有章可循，尽快走上法制化管理的轨道。

(二)严格森林防火队伍的培训和管理。一是全国要统一组织制订包括森林防火不同层次、不同岗位的培训计划和操作规程，具体规定培训的内容、时间、考核办法，确保各类森林防火工作人员权责明确，持证上岗。16 特别对各级防火办和专业森林消防队人员的更换，必须要严格培训程序。二要把队伍培训作为各级护林防火办公室的一项重要职责，贯穿于全年森林防火工作之中。尤其在防火紧要期过后，以市、县级组织培训为主，重点抓好基层防火工作人员和各类扑火队伍的岗位轮训、岗前培训及新技术培训。三要抓紧制定全国专业、半专业森林消防队管理办法，既要规定其职责、任务、组织方式、建设标准等，又要明确其经费渠道、扶持措施和优惠政策，确保这支队伍不断得到巩固和发展。

(三)切实加大森林防火资金投入。资金投入是森林防火工作的物资基础，也是实现森林防火现代化的保证。近几年，国家投入和地方配套的森林防火资金虽有增加，但仍严重不足，按现有林地计算，全国平均每年每公顷林地投入不足3元。与澳大利亚的83元及其它国家的情况相比，相差甚远。要扭转目前资金投入严重不足的局面，一是建议国家把森林防火工作作为生态环境建设的重要组成部分，切实加大资金投入；二是要切实提高森林防火在天然林保护工程建设项目中的比重，确保林业部门的育 17 林基金和森林资源保护费等优先用于森林防火建设；三是加强与国家计委、财政等部门协调，把森林防火工作做为山区综合开发、以工代赈、扶贫开发、水土保持等工程建设项目的重要组成部分；四要出台更多的优惠政策和扶持措施，以政策引导投入，调动社会各界和林区群众参与森林防火工作的积极性。

(四)加强森林防火预测预报体系建设。森林火灾预测预报是森林防火工作的基础。我国以往依赖气象部门提供的多数属平原地区的天气信息，很难反映林区的真实情况，一些省区虽然在林区建立了一些气象哨（所），但也多因数量少或无人值守而难于发挥作用，远不适应森林防火工作实际需要。为此，建议应把林区气象台站建设作为森林防火各项基础建设的重要组成部分，在统一规划的基础上，逐步建立我国林区的森林火险预测预报系统，同时要加强火险预报的科学研究，研制开发先进的观测设备，逐步开展森林火灾发生预报和火灾行为预报，切实为林区落实预防和扑救措施、为我国森林防火工作再上新的台阶提供科学依据。

18(五)把经济效益贯穿于森林扑火工作之中。我国不少地方目前在森林扑火上仍坚持“小火当做大火打”、“千军万马齐上阵”的扑火原则，不讲究扑火的经济效益，扑救投入往往远大于火灾直接损失。甚至有不少情况下是在扑救可达到计划烧除效果的、对森林生长有利的一些火灾，造成不应有的浪费。要扭转这一局面，必须要贯彻“效益优先”的原则，逐步实施“分类扑救”，即在森林防火规划或火险区划时，明确哪一类森林火灾必须全力扑救，哪些火灾适当加以控制，哪些森林火可以在监控条件下合理利用。逐步实现由低耗高效扑救向低耗高效扑救的转变，由经验型防火向科学防火转变。同时要尽快建立森林扑火指挥员制度，坚决克服以往火场上“谁官大谁说了算”、容易贻误战机的现象。

(六)加强新技术的推广应用和森林防火设备的开发研制。一要加快地理信息系统在林火辅助决策系统中的开发应用，建立统一的、规范高效的林火扑救指挥体系；二要加强计划烧除、林火预测预报系统、防火林带营造等方面的科学技术研究，逐步建立森林防火科技支撑体系；三要注重 19 引进国外森林防火的先进技术和先进设备，如飞机点火技术、灭火泡沫和自动气象观测设备等；四要加强森林防火装备的研制与开发。结合我国林区实际，指导有关生产厂家加大科技攻关力度，加快产品的更新换代，使我国的森林防火装备水平也再上一个新的台阶。

曹

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刘书贵 林向东

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篇3：美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告

非营利组织和非政府组织均指除政府与企业部门以外的正式组织团体。非营利性组织具有如下特征:一是具有合法免税地位;二是具有法人资格的正式组织;三是不属于政府的民间组织, 应为民间人士所组成;四是具有公共利益的属性, 不以营利为目的;五是限制利益分配, 获取利润不得分配个人或是董事;六是具有志愿性;七是自我管理。

由此可知, 非营利组织的特征中包含了非营利和非政府的特性。因此, “非营利组织”、“非政府组织”两者名称虽有不同但其含义则相去不远, 主要是指民间部门中非以牟利为宗旨之各类组织, 本文统一使用“非营利组织”这一表述。

非营利组织在理论界被称之为“政府与企业之间的第三部门”, 它介于政府与企业之间, 在经济活动和社会管理中发挥着越来越重要的作用。20世纪80年代以来, 非营利组织在世界范围各种场合越来越多的被提及。很多人和机构将非营利组织看作其作用日益重要的新兴组织形式, 特别是看作国际事务中与各国社会经济发展中具有很大潜力的新因素。

二、美国的非营利组织发展

美国的经济极其发达, 在世界经济舞台上起着主导的作用, 但是美国政府并没有包揽一切社会事务管理, 而是通过积极培育和推动非营利组织的发展, 来承担许多具体的社会服务和社会管理的工作。在其舞台上, 活跃着三大主角, 即政府、营利组织 (企业公司) 和非营利组织, 非营利组织主要致力于社会服务和管理, 政府是在这两者之间, 站在更高层次上, 通过政策调节、法律制定和财政支持, 来实施宏观调控和宏观管理。有学者称, 非营利组织是托起美国社会的第三只手。在美国, 非营利组织构成了整个社会的组织机构的主要部分, 促使其发展的主要有三大因素:

第一, 美国的非营利组织的诞生源于社区的发展, 其基本宗旨就是满足社区居民的需求。美国的市场经济发展起步很早, 人们共同生活所形成的一定区域内的社区理念也就较早地产生, 人们迫切希望在社区的范围内, 有专门从事社区服务与管理的运作机构, 来满足人们的生活需求, 这是非营利组织产生的最主要原因。

第二, 美国的社区服务内容, 随着经济发展、生活方式的变化而丰富多样, 因此, 光靠政府管理机构来专职行使社区的服务, 必然会带来成本增大、效率不高和服务机制难以适应的弊端。因此, 政府也力求寻找能够胜任这一角色的机构, 这成为非营利组织产生的另一个重要因素。

第三, 美国是一个移民国家, 有着不同的宗教信仰, 因此社区之间需要的服务内容, 也有很大的差别性, 而政府提供的社区服务具有统一性和单一性的局限, 很难为不同社区生活的人们所接受。因此, 不少社区为了某些共同的社会问题或者同一的利益, 自发组织一些非营利机构, 替代政府的服务机构, 并愈来愈被人们所普遍接受。这是非营利组织产生的一个重要社会基础。

因而从无到有, 经历了一个世纪, 美国的非营利组织已成为美国市场经济中一个不可缺少的组成部分。

三、对中国社区管理的借鉴和启示

非营利组织的普遍产生和蓬勃发展, 使美国政府的管理模式逐步走向了“小政府、大社会”的境界, 政府的职能是宏观管理, 非营利组织是具体的组织者和运作者, 两者之间形成一种合作式的伙伴关系。这种政府管理模式, 用我们当今中国改革的话来讲, 就是既体现政企分离、又体现了政事、政社分离的双重要求。这对我国经济与社会管理的改革, 乃至细化到社区管理的改革, 都是很有启发和借鉴意义的。但是由于国情和制度的不同, 在基层政权和社区管理组织体系方面, 我国不可能照搬美国的模式, 但在管理运作方法上, 我们则可以借鉴美国的先进经验。结合我国的国情, 以及各地方城市的实际, 尝试开拓我国对于城市社区管理的新思路。

过往, 中国的传统体制下, 公共管理职能在政府手中高度集中, 非营利组织无法得到其运营相应的公共权力, 即缺乏合法性, 公众认同感。但是随着经济转轨和社会转型, 我国政府职能发生了较大的转变, 中国的社区建设正在促使政府提升服务功能, 逐渐弱化对社区的行政命令, 这使得社区的自理能力得以提高, “小政府, 大社会”格局的正在逐步建立, 中国在近些年非营利组织如雨后春笋般迅速发展, 接管了大量政府不再承担的社会事务, 如教育、扶贫、社会福利和保障以及环境保护等诸多方面。

社区资源整合中的治安秩序整合

□蒋慧勇

【摘要】我国的社会主义经济建设既需要一个安定团结的政治局面, 又需要一个稳定的的社会环境。社区是社会的最基层,

直接和各种类型的人群发生接触, 管理好、服务好各种类型的人群是社区建设的主要任务。可以说社区是加强社会稳定、促进社会有序发展的前沿阵地。本文从一个基层工作者的角度出发, 就秩序整合中有关治安秩序的整合和社区治安防范提出理性思考和研究对策。

【关键词】社区资源;治安秩序;整合统筹

【作者简介】蒋慧勇, 上海交通大学国际与公共事务学院2009级MPA研究生

一、社区资源整合中的治安秩序整合思路

当前, 在整合和统筹使用社区资源中, 社区整合是社会整合的组成部分, 它是社会整合的基础, 社区整合除了社区资源整合, 还包括社区秩序的整合和社区情感的整合。社区秩序的整合是社区整合的保障, 是衡量社区管理水平的重要尺度, 它包含生活环境和治安秩序两个方面。而社区情感整合是社区整合的归宿, 是社区整合中一种较高层次, 是指社区成员间的社会互动, 达到人际关系的和谐。

针对社区资源中治安秩序的整合, 笔者从实际工作的角度出发, 认为应从以下三点来考量实施:一是要树立网格服务的理念。要以不断满足群众需求为出发点和落脚

考虑到我国的实际情况, 社区建设在起步发展时, 由政府大力引导和推动, 是非常必要, 也是社区发展的必经阶段。我们现在依托政府体系中的“三级管理、四级网络”的管理功能, 去引导和推动社区服务的发展, 其意义和作用是功不可没。但是, 社区管理服务是一个需求内容、需求层次十分广阔的领域, 具有非市场或准市场意义的供需关系, 组织、协调和满足社区服务供需关系的重任, 只能是依赖社会中介组织的培育, 即由一大批非营利性社会组织去运作和操办。社区服务的进一步大发展, 社区服务业的供需关系愈益突出, 如何构造适应现代城市居民生活水平、生活质量和生活方式变化的各种需求服务体系, 客观上已经越出街道和居委会的管理功能, 需要注入新的运行机制, 否则把社区服务的建设, 就等同于街道、居委会的管理职能, 只能使社区发展走入误区。

但是政府对社区管理的干涉和管理放开了, 并不意味着社区管理以及非营利组织的运作没有了制约和监督, 我们应该向美国进行借鉴, 在社区管理中强调法制功能、实施依法管理。在美国, 只要不与国家、各州、县、市的各项法规冲突, 社区可以自行制订一些章程规定, 社区居民的一切活动自由民主, 只要不违法就不得干预, 如果发现违法就报警或找律师。社区管理协会、管理委员会或管理服务中心很少和政府的行政部门发生关系, 却十分注重和警方的合作及司法部门的联系。此外, 美国的社区服务基本上都是依法进行, 而且完全福利性, 点, 坚持“以人为本”的理念, 围绕“地区性、社会性、公益性、群众性、服务性”的目标, 把社区区域内的可利用资源从特定的束缚中解放出来并抽象为网格, 进行整合, 在更广的范围、更多的层次和更宽的领域内提升网格的功能;二是要健全网格体系的架构。网格体系的架构是网格化的骨架和灵魂, 它是网格化最为关键的组成部分。合理的网格体系架构, 才能使能量有效地集聚;三是要完善网格运作的机制。网格资源的共享, 需要反应灵活的机制来支撑, 社区资源整合机制, 需要通过完善各类资源以网格的形式开发, 在动态的管理中, 进一步丰富网格服务的内容, 明确网格服务的规则。

社会保障也是依法实施、普及大众、具有社会性。

中国的社区建设要想使社区建设贴近人们的实际需要, 有些事务就必须得在不与法律法规抵触的前提下由居民们自己商量决定, 居民自己清楚自己的愿望和要求。在这个基础上, 不同居民的愿望和要求如果有差别, 就可以进行协商和协调, 这就自然导出了各种合作, 以找到合情合理的优化方案。这种大家互相协调的过程, 是社区的一个“功能”。根据大家的需要, 提出建设性建议, 互相协商, 找到实施办法, 也就是自理。

已故著名社会学家费孝通指出, 这种自理的要求, 是构成社区组织的新的因素。如果我们能针对目前的实际情况, 逐步引导人们在社区层次上一步步走向自理, 扩大民主生活的基础和范围, 就会从最基本的层次上促进一种具有人文精神的、优化合理的社会生活, 使广大居民的生活质量实实在在地上一个台阶。

篇4：美国夏威夷组织培养技术考察报告

关键词 组织培养 ；技术应用 ；夏威夷

中图分类号 S-3

Abstract This paper reports the tissue culture technology applications in Hawaii of US， as well as learn from the experience of the application of tissue culture techniques.

Key words tissue culture ；application ；Hawaii

为了解美国夏威夷植物组织培养技术科研现状，深入探讨高效组织培养的关键技术方法，学习国外组培技术的商业化运行模式和技术的应用转化，由中国热带农业科学院橡胶研究所周建南副所长带队一行3人于2015年8月4日至8日赴美国夏威夷进行了为期5 d的考察。考察组分别参观和访问了夏威夷大学、夏威夷农业研究中心、加利福尼亚与夏威夷叶用植物种植公司以及夏威夷本地2位农户苗圃，听取了上述相关单位负责人对热带经济植物组织培养技术研发等介绍，实地考察了组织培养苗圃和组培苗商业化生产工厂，并与当地农户进行了座谈，现将调研结果报告如下。

1 美国夏威夷自然环境条件

夏威夷群岛位于太平洋中部，北纬19.5°，西经155.5°附近，由132个岛屿组成。陆地面积1.67万km2，其中只有8个比较大的岛可供人居住，由于都是火山岛，夏威夷群岛各个岛屿都是地势起伏的纵横山地、丘陵，平原很少。夏威夷属于热带海岛型气候，终年有季风调节，终年温度为26-31 ℃，雨水充足，植被丰富。夏威夷州的经济主要以旅游业和农业为主，产甘蔗、菠萝、咖啡、香蕉等热带经济作物。

2 美国夏威夷组织培养技术应用研究现状

由于美国夏威夷地处热带地区，物种资源十分丰富，相对于美国本土是天然的繁殖育种基地，因此在夏威夷岛上分布着多个国有和企业开办的育种育苗基地。根据这些育苗基地对种苗的品种和数量的不同需求，夏威夷州大约有30家从事组织培养技术的公司和科研单位，本次考察组主要参观了美国夏威夷州政府直属的2家科研机构，即美国夏威夷大学马诺分校热带农业与土壤科学学院和夏威夷农业研究中心。

2.1 夏威夷大学马诺分校热带农业与土壤科学学院

美国夏威夷大学马诺分校热带农业与土壤科学学院成立于1907年，主要从事热带作物的生物学研究，在热带作物遗传育种、细胞生物学等研究领域具有较强科研实力，其中Dr.Kheng博士及其实验室是专门从事植物组织培养相关工作的科研团队，成功研发了40多种经济作物的组织培养技术，并取得了良好的商业开发利用。目前，该实验室采用比较先进的组织培养技术有2方面：

①花序组织培养技术。花序组织是棕榈植物进行组织培养最佳的外植体材料之一，它方便采集、外层佛焰苞包裹不易污染、组织幼嫩易于分化和脱分化，以花序作为实验材料，不经过愈伤组织培养而直接建立由花序到胚的培养途径，生产可用于增殖和进一步诱导的油棕体细胞胚。确定母树后，采集其花序进行培养，筛选外植体材料的种类、发育阶段以及适宜部位进行培养，采用固体培养基添加植物外源激素，筛选最佳的配比和培养条件，最终获得胚。夏威夷大学运用该技术成功地培养椰子的花序，获得了椰子的胚。培养时间由常规培养1年的时间缩短到了6个月。

②悬浮培养技术。通过振荡或转动装置使细胞始终处于分散悬浮于培养液内的培养方法，它首先通过培养获得的愈伤组织或者初生胚状体，采用液体培养基悬浮的方法对其进行增殖培养，筛选培养液的营养配比和植物外源激素的浓度梯度，可以在短时间内增殖获得大量的胚。采用悬浮培养技术相对常规培养技术具有时间短、增值效率高、节省培养空间，节约人力物力等优势。

2.2 夏威夷农业研究中心

夏威夷农业研究中心肇始于1895年成立的夏威夷甘蔗种植者协会（HSPA），主要是提升夏威夷的甘蔗产业，1996年改为现名，现在已成为国际公认的研究中心，是一个非营利机构。目前，该研究中心研究的作物除了甘蔗外还涉及林业、咖啡、可可、牧草、蔬菜、热带果树及许多其它作物。在园林作物领域开展的研究包括农学与植物营养、植物生理学、育种、基因工程和组培，该中心通过成立各种科研应急团队为夏威夷农业产业提供服务，也帮助其它当地、国家及国际机构，满足他们在科研、咨询和培训等方面的需求。同时，该中心还利用夏威夷有利的气象条件为美国大陆的种子公司进行冬季繁殖、育种及测试。

2008年该中心的试验站、实验室和行政办公室从位于Aiea地区的Robert L. Cushing楼搬迁到了Kunia地区。现代化实验室的先进仪器和设备供中心的农学专家、杂草专家、病理专家、分子生物技术专家、园艺学专家、植物育种专家、甘蔗技术专家、化学专家和自然环境保护专家使用；大楼内有一个技术资料图书馆可供科研人员使用；所有的单位记录、通信联系、栽培合同、财务记录、人事和工资记录、生产记录等可追朔到1850年，这些及不同完整度的许多种植园的记录都捐赠给了夏威夷大学的马诺图书馆，作为HSPA种植园档案。

该中心设有一个2 000 m2的组织培养技术研发中心，研发甘蔗、菠萝、咖啡、木瓜等经济作物的组织培养技术并取得了成功。特别是近年来通过开发半浸透式液体培养技术，突破了咖啡高效组织培养技术，该技术是以法国研发的RITA 系统为培养方法，通过水泵抽取营养液对培养物自动化培养，实现了效率高、成本低的全自动化培养模式。该方法克服了传统培养过程中1-2月需要不断更换培养基进行继代的繁琐方式，可实现持续供给植物营养，获得的质量也有明显的提高。中心还通过组织培养技术建立了高效的番木瓜转基因体系，获得了抗病基因番木瓜植株。

3 美国夏威夷组培技术的商业化运行模式和技术转化应用情况

组培技术作为一种高效的植物快速繁殖技术具有很高的商业开发价值，特别是对于一些特殊的种质资源和优异的良种，组培技术的应用可以带来可观的经济效益，通过考察了解到，在夏威夷组织培养技术的研发是与市场紧密联系在一起的，采用一种多方协作共赢的全新商业运行模式，在品种资源拥有者、组织培养研发机构和种苗企业之间协作开发植物组织培养优良品种。根据市场的需求，育种者提供优良的品种，科研机构开发组培技术，种植公司种植产品并出售获利，然后按照三方的预先协议以一定的比例分享利润。

这种模式的优势在于将整条产业链条的各个环节的优势发挥到最大，也就是说育种者多渠道培育新品种，组培技术机构技术开发高效，种苗种植企业迅速获利，合作三方不必再考虑产业链条其他部分的问题，实现组培良种的高效快捷商业开发。考察组在当地农民Sam的农场，了解到其对猪笼草非常有兴趣，收集了全世界100多种猪笼草品种，并通过自己杂交获得了20多种新品种，由于当地的需求量非常小，新品种没有市场。Sam将新品种提供给夏威夷大学专家进行组培研发，并通过夏威夷大学与某海外企业联系，获得了300万株的订单，由于品种新颖，市场的预期需求量很大，前景良好。这样三方通过协议迅速实现了组培良种的市场化，三方实现了共赢。

4 体会

夏威夷大学及夏威夷农业研究中心的研究面向产业，为产业的发展升级提供周到的服务。考察组在交流中明显感觉到，科研为产业服务的意识非常浓厚，育种专家如何培育更好的品种，如何通过快繁技术，解决生产急需的种植材料问题，如何提高产业的市场竞争力，思路非常开阔，这个过程中非常注重企业的参与，为企业的需求服务。

夏威夷科研人员的合作精神令人向往。在他们做的报告和交流中，他们引以为傲的是最后列举的合作团队，不仅有同单位的其它领域的专家参加，还列举了其它科研机构参与研究的科研人员。重视多领域多团队的合作。在交流中有曾参与过相关项目的专家，或是不同领域的专家参加，他们提供了该领域更专业的解释，知识没有断链，体现一种合作密切的态度，对专业的尊重。

篇5：美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告

我中心常年组织各行业领导参加各类国际会议、商务考察、展览活动等。可办理因公商务出国考察活动，可发美国、欧洲、澳洲、非洲、台湾、南美洲等国家和地区对口邀请函。

详细情况请与我联系： 1369 139 2188 徐 尧。联系/方式请看右侧文档信息中“贡献者”即为我的手.机号.码

澳大利亚考察邀请函发函单位

政府、议会：悉尼市政厅、墨尔本市政府、黄金原市政厅、阿拉瑞特市政厅、新南威尔士州政府议会、澳大利亚昆士兰州议会、澳大利亚自然科学与基础设施管理局、纽省上议院、悉尼市政厅

经贸/商务：澳洲贸易发展部、澳洲工商会、纽省地区经济发展部、纽省澳中商会、澳洲贸易委员会。

社会保障福利：澳大利亚社会福利与健康发展部、澳洲卫生业协会、悉尼市敬老院、悉尼市工会、澳大利亚社会福利协会。

医药卫生：悉尼公立医院、悉尼大学附属医院康平医疗中心、新南威尔士州进口检疫局、澳洲卫生业协会、纽省医学院、维多利亚红十字会。

农牧渔电力：澳大利亚国家农业部、澳大利亚农业与资源经济 局、澳大利亚国际农业研究中心、澳大利亚农业与资源经济学会、澳大利亚棉花研究和发展公司、澳大利亚渔业研究和开发公司、水电部TransGrid(新南 威尔士)、powerlink(昆士兰)、ElectraNet SA（南澳）、GPU PowerNet(维多利亚)、纽省农业发展部、悉尼牧场、悉尼种植园及果蔬生产基地、悉尼猎人谷葡萄酿酒基地、悉尼农产品交易批发市场、澳洲粮农研究中 心、澳大利亚粮食与土地资源学院、澳大利亚海洋学院、悉尼水产超市、塔斯马尼亚渔场。

媒体传播：澳大利亚文华社、澳洲凤凰卫视、澳洲华人电台、澳洲自立快报社、澳洲新报、澳亚传媒中心、澳洲SBS电视台、澳洲中文广播电台、星岛日报社、大型广告公司。矿产：澳大利亚煤炭矿业公司、澳大利亚矿业办公室。

体育训练：奥运村训练地、悉尼大学等院校操场、墨尔本体育馆、布里斯本体育馆。

房地产：澳大利亚托伦斯土地登记中心、澳大利亚BBC国际建筑集团公司、21世纪房地产投资公司、澳大利亚LANDCOM建筑公司、澳大利亚房地企业仲景行。

教育培训：澳中文化科技交流协会、澳大利亚博物议会、澳新麦克理大学、澳大利亚国立大学、悉尼大学、澳大利亚皇家理工学院、悉尼技术大学、墨尔本大学、昆士兰理工大学、堪培拉大学、堪培拉科技学院、格里弗斯大学。科技与高科技园区：澳中技术经济交流中心、悉尼科技大学、悉尼电子商务协会、Sensory网络公司、SYSPRO软件生产公司、澳洲科技部、澳大利亚技术委员会、悉尼科技园区、布里斯本科技园区。金融服务业：澳洲西太平洋银行、澳新银行、悉尼证券交易所、悉尼彩票发行中心。

城建环保：澳大利亚国家城市建设中心、澳大利亚建筑业协会、澳洲城市园艺培训中心、悉尼垃圾处理中心、南澳洲大气与水研究中心、澳大利亚国家环保局。

司法：纽省警署、纽省警察大学、维多利亚洲高等法院、昆士兰警察厅、悉尼警察局、澳大利亚高级法院、澳大利亚司法行政学院、澳大利亚犯罪研究所、新南威尔士洲司法部。

欧洲考察邀请函发函单位

协会、商会、政府及职能部门：法国国家工业部、瑞典斯德哥尔摩省行政管理委员会、丹麦哥本哈根市政厅、冰岛雷克雅未克市政府、柏林参议院、汉堡州政府、法兰克福市中小企业协会、哥德堡市 政府、挪威商会、芬兰商会、法中工商协会俱乐部、南芬兰省议会、维也纳市政府、图尔库市政府、莫斯科市政府、罗马市政府、圣彼得堡市政府资源管理委员会、德国石油外贸协会、德国国际文化交流协会、德中经济联合会、德国石油服务总公司、欧中经济合作组织、巴黎高等管理学院集团、法国政府及企业干部培训发展委 员会、法国对外经济贸易促进会、芬兰国家技术局、挪威奥斯陆市政府、法兰克福商会、芬兰赫尔辛基市政府

农业/畜牧业：法国全国粮食跨行业管理委员会、维也纳农业研究所、瑞典国家生态农业农民协会、德国科隆农业协会、荷兰农业部、法国农业协会、勃兰登堡州农业部、芬兰生态农场、丹麦农业委员会、瑞典国家生态农业农民协会、荷兰农民联合会、芬兰农业集团、芬兰农村部、芬兰毛皮拍卖行。

城建/房地产：法国房地产管理局、城市建设开发局、柏林旧房改造局、法国房地产协会、维也纳城市规划管理局、维也纳城市规划设计有限公司。

卫生/医疗/医院：巴黎红十字会、法国格乃斯医院、法国天然药物化学研究所、IPSEN公司（制药公司）、德国柏林布赫生物医学研究院有限公司、德国柏林CHARITE医院、全法计划生育联合会、柏林医院、挪威国家卫生厅、CHARITE医院、丹麦国家卫生厅。

经济/银行/税务/金融系统：德国MLP金融公司、法国CFECGC工会、下萨克森州经济部（德国）、慕尼黑财政部、柏林市财税部、柏林联邦财经部、瑞典财政部税务局、瑞士银行、亨大利国家银行。

法律：加斯顿检察院、露丝律师事务所、维也纳检察官中心、瑞典斯德哥尔摩市警察局、法兰克福律师协会、芬兰国家内审协会。

环保：法国环保局、丹麦Middelgrunden海洋风 力发电厂、丹麦卡伦堡生态工业园区、丹麦Seudsgard沼气厂、科隆环保局、拜耳公司（环保）、Remondin GmbH(垃圾回收处理、污水处理)、法国预防大气污染协会、法国能源处理及利用中心、法国巴黎奥利机场环保之家、法国巴黎大区Bernard Cholin污水处理厂、GSF-环境与健康研究中心、维也纳污水处理厂、FERNWARUE wieu Gesellschaft(垃圾处理)、Salzburger Abfallseitigung G(垃圾处理)、农业、林业环境与水资源管理部、Federal Ministry of Agriculture,Forestry,Environment and Water Management(环境保护、能源循环利用)、瑞典恩华特垃圾处理技术公司、芬兰市政城市社区废物处理管理中心、丹麦国家环境保护总局。

教育系统：法国科技大学、法国舞蹈音乐学校、法国教育联 盟、法国国际教育法研究中心、柏林经济管理学院、柏林高等经济学院、柏林州教育部、慕尼黑管理学院、慕尼黑理工大学、慕尼黑技术大学、伦敦大学、赫尔辛基 大学、瑞典教育署、瑞典国家学校教育发展署、瑞典乌普萨拉大学、丹麦教育部、慕尼黑职业技术学校、波恩大学、柏林大学、柏林基础设施学院、法兰克福大学、柏林应用科技大学、柏林汽车技术职业教育中心、巴黎大学、柏林国立大学、柏林经济技术交流与培训中心、赫尔辛基大学。

人力资源/人事管理/劳动及社会保障/档案管理：法国联合保险公司、联邦劳动事务部及社会保险事务部、法国国家档案馆、瑞典国家社会保障局、奥斯陆特罗海坦职业服务中心。

IT产业/通信/高科技：慕尼黑科技大学、柏林经济技术交流与培训中心、法国阿斯泰科学技术环境卫生交流协会、法 国企业和技术国际促进署、ZVEI通讯技术专业协会、哥本哈根技术访问局、俄罗斯科技部、芬兰通信技术协会、法国电力公司。

交通及货运：大巴黎区交通部、巴黎交警总队第五处、科隆公交公司。

篇6：美国、澳大利亚非营利组织管理工作考察报告

首先,与国外的各大非营利组织相比,由于缺乏相关的经验,我国的非营利组织自主提供服务以及依靠自己的能力活下去的能力比较差,而且因为我国观念的陈旧,导致我国很多的非营利组织都将非营利组织和盈利性的企业放到了对立面,所以在向某些企业进行筹资的时候态度不够积极,这就导致很多的非营利性组织和盈利性的企业关系较差,难以从这些企业中募集到一定的资产。

2 我国非营利组织借鉴美国经验的可行性分析

美国的非营利性组织在150年的发展时间内对于自己的发展以及如何筹资累积了大量的经验,并且创建出很多的管理模式,而United Way(联合劝募会)正是其中之一。从筹资渠道上来讲美国一共有三大类型,分别是私人付费主导型、公共部门及民间捐赠,但是从目前的情况来看,美国营利性组织的筹资模式还是以私人付费比较多,而政府只占了少量的部分。

3 United Way模式简介

3.1 产生与发展

目前全球化推动着United Way在世界各地不断地发展,在越来越多的跨国公司开始拓展多种业务途径时,United Way就已经对于这些跨国公司所经营的各大社区产生了浓厚的兴趣,并且开始积极联系这些跨国公司作为合作伙伴。由于United Way慈善总会对于他自身员工的号召力极强,所以不管发生了什么事情,United Way都能够在各大社区作出正确并且积极地回应。

3.2 优势

目前,United Way已经用它卓越的成绩表明它的管理模式适应性非常强,能够在各个不同的国家以及在各种不同的情况下不断调整自己,从而去适应各个国家因为社区文化还有语言文化的差异而形成的独特环境。社区联合慈善组织所在地方非常多,例如:越南、牙买加、俄罗斯等,United Way利用自己管理模式的优点,和地方组织不断地进行学习,提高自己能力的同时还为自己日后的合作提供了相当广泛的交流平台。

4 美国United Way管理模式对我国非营利组织的影响

4.1 提升筹资能力

目前从宏观层面来看,我国的非营利性组织在受到美国United Way慈善组织的启发下,开始转变自己的筹资模式,不仅在观念上改变以往陈旧的想法,不再对大型企业抱有敌意,相反开始积极联系大型企业并且模仿United Way的做法开始和大型企业加强联系。

4.2 使微观发展策略更加清晰

在微观方面,我国的非营利性组织不断加强自身的建设并且不断提高自己在社会上的公信力,在自己以前的基础上不断拓展筹资渠道,并且增加筹资方式,从而提高自己筹资能力。我国的非营利性组织开始逐渐清晰自己的使命陈述并且对自己的治理结构开始重新调整,使其变得比之前更加科学。在中国有近一半的非营利性组织对于自己的使命陈述非常模糊,很多的非营利性组织虽然设有理事会这种管理机构,但是在管理中还存在较多问题,不过在受到United Way的启发之后,我国的非营利性组织的这些问题就逐步得到解决。

5 结语