非正式治理

关键词： 石家庄市 药品 治理 专项

非正式治理（精选七篇）

非正式治理 篇1

关键词：非正式制度,公司治理,政府治理

在每一则丑闻的背后, 总是有一个贪婪者的故事;在贪婪者的故事背后, 也总是有一个关于规则与体制———一个旨在防止类似丑闻不断发生的制度设计———如何失败和变得无能的故事。1

1998年以来, 世界各国先后出台了80多个公司治理指引和准则。公司治理准则在大量涌现, 商业道德也日益受到重视。但是, 国内外的公司丑闻却层出不穷, 企业的不道德行为达到了登峰造极的地步, 成为引发各国公司治理改革的直接动力。

新制度经济学已经证实, 由于非正式制度较低的可移植性和传统延续性, 导致正式制度难以实施甚至失效。在很多情况下, 非正式制度即所谓“潜规则”的影响力往往要比正式制度的作用更大。特别是在中国这样一个人治色彩浓厚的国家, 这种情况就更加突出。

宁向东 (2005) 认为:“公司治理是社会经济制度的一个部分, 没有好的社会经济文化环境, 是不可能有好的公司治理体制的, 那种期望通过局部努力来形成公司治理体制的想法是不现实的。”通过局部努力来形成公司治理体制的想法是不现实的。

一、公司治理中的正式制度和非正式制度

张维迎指出, 企业治理结构具体由一系列的契约所规定, 所有这些契约可以划分为两大类:一类是正式契约;一类是非正式契约。正式契约又可以分为两类:一类是适用于所有企业的“通用契约”, 包括由政府颁布的一整套法律、条例, 如公司法、破产法、劳动法、证券法等;另一类是只适用于单个企业的“特殊契约”, 包括公司章程、条例以及一系列具体的合同。在本文中, 这两类正式契约被当作公司治理的正式制度。

非正式契约是指在长时期中自发形成并被人们无意识地接受的行为规范, 诸如文化、社会习俗、道德规范乃至乡规、族规等。非正式契约可以看成是公司治理的非正式制度, 主要包括:

(一) 价值理念

根据柯武刚、史漫飞的观点, 价值理念是“得到极普遍肯定的高级个人偏好, 绝大多数较具体的意愿大都从属于这些价值。尽管这样的价值在不同的社会中有不同的具体形式, 但不管在什么文化当中, 它们基本上得到了普遍的追求。这种基本价值的例子有自由、公正、和平、安全和繁荣。”

(二) 伦理道德

指有关善恶问题、责任义务、道德原则、道德评价和道德行为的社会规范, 主要涉及三个层面:即经理人的职业道德、公司的商业伦理以及政府的行政伦理。伦理道德对公司治理绩效的影响是广泛和深远的。

(三) 风俗习惯

习俗可以理解为一种非正式的内在制度。内在制度是从人类经验中演化出来的, 它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法, 包括各种习惯、内在规则、习俗和礼貌。

二、非正式制度对公司治理的作用机制

按照新制度经济学的观点, 制度是影响经济绩效的关键因素, 或者说是制度决定绩效。在公司治理领域, 公司治理制度 (包括正式的和非正式的治理制度) 是影响治理绩效的决定因素。笔者认为, 在研究正式制度、非正式制度与公司治理绩效的关系时, 可以把它们当作一个反馈控制系统来对待。系统输出 (治理绩效) 是系统输入 (治理制度) 的结果, 并对系统输入产生反作用。如图1所示:

模型中的正式制度、非正式制度都作为系统输入, 公司治理绩效是系统输出。正式制度、非正式制度和公司治理绩效之间存在反馈控制关系。由于正式制度与非正式制度之间存在着很强的因果关系, 可以近似地视为反馈控制关系。

(一) 正式制度与公司治理绩效—反馈关系

首先, 正式制度的完善程度与公司治理绩效正相关。例如, 股权结构作为公司治理最重要的正式制度, 对公司治理绩效的影响是显而易见的。孙永祥 (2002) 认为, 公司价值是股权结构的函数。他分析了公司股权结构对公司治理的作用机理, 进而对公司绩效的影响。通过对中国沪深上市公司股权结构与购并的实证研究得出结论:有一定集中度、有相对控股股东并且具有其他大股东存在的股权结构, 总体而言有利于公司经营激励、收购兼并、代理权竞争、监督等四种治理机制的作用发挥, 因而具有该种股权结构的公司绩效也趋于最大。

分析发达国家和发展中国家公司治理水平的差异, 主要原因在于正式制度的完善程度和实施机制的效果不同。完善的正式制度体系作为一种公共产品营造了公司治理良好的社会经济文化环境, 而落后的制度环境则往往使公司治理陷入困境。

其次, 恶劣的公司治理和大量的公司丑闻则会加快正式制度变迁和完善的步伐。例如, 2001年安然丑闻发生之后, 美国颁布了《萨班斯—奥克斯利法案》, 旨在提高透明度、强化信息披露。可以认为, 公司治理正式制度的改进是公司治理绩效改进需求倒逼作用的结果, 这可以看作是输出对输入的反馈控制作用。

(二) 非正式制度与公司治理绩效—反馈关系

非正式制度与公司治理绩效的反馈关系相对比较复杂。可以从两方面分析它对公司治理绩效产生的影响:

(1) 直接作用:意识形态、价值观念、风俗习惯等非正式制度直接对公司治理绩效发生作用。比如在国企内部分配上的平均主义倾向是中国“不患寡而患不均”的传统思维长期作用的结果。在“以和为贵”的传统文化影响下, 中国很多企业内部都存在表面上的一团和气和背后的勾心斗角, 公司政治复杂而惊险, 耗费了管理层大量的时间和精力。在这种氛围下, 管理层能够齐心协力创造卓越绩效非常困难。总之, 非正式制度一般是通过影响治理过程直接影响治理绩效的。

(2) 间接作用:指非正式制度不是直接作用于治理绩效, 而是阻碍、削弱正式制度使之无用或失效, 间接影响公司治理绩效。2001年11月2日, 根据美国参议院组成的调查委员会提供的报告分析, 导致安然公司治理失灵和公司破产的原因有5个方面, 而排在第一位的是“安然的董事会由一批社会精英组成, 并不缺少知识和能力, 缺少的是道德和诚信。在这样的一个治理环境中, 任何制度和机制都毫无作用”。

非正式制度与公司治理绩效的反馈关系是:好的非正式制度与好的公司治理绩效并存。非正式制度方面存在的种种问题可能会掩盖一时, 但最终会反映到公司治理绩效上来。在正式制度已经非常发达和完善的情形下, 公司治理失效、出现管理腐败的根源在于非正式制度的欠缺或失效。

(三) 正式制度与非正式制度—反馈关系

第一, 正式制度对非正式制度:前者强则后者也强, 前者弱则后者也弱。在正式制度不完善或执行力度不够的情况下, 监管不到位, 制度的惩罚功能丧失或者是带有差别性、歧视性必然导致贪婪、欺诈和腐败, 造成人们的道德水平滑坡, 诚信丧失, 市场秩序混乱, 正式制度形同虚设, 非正式制度荡然无存, 整个经济、社会陷于危机和动荡之中。反之, 建立严密和完善的正式制度, 并确保正式制度有效的实施, 监管和惩罚措施落实到位, 就会提高公司管理当局遵纪守法的自觉性, 提高其道德水平。

第二, 非正式制度对正式制度:非正式制度是正式制度的基础, 它先于正式制度的形成。完善和有效的非正式制度可以弥补正式制度的缺陷和不足, 促使公司管理当局自觉自愿地按照规则行事。

作为非正式制度的观念意识和宗教对正式制度的实施有着重要影响。比如中国文化中的“慎独”、西方基督教中的“十戒”, 在公司治理实践中都发挥着不容忽视的作用。谭劲松 (2003) 在分析独立董事制度的非正式制度约束时认为:西方文化中的“天职”观念是独立董事制度的核心和灵魂, 是独立董事制度产生和进一步完善的重要基础。此外, 西方文化中的抗争意识、民主和自由精神也有利于维持独立董事的独立性, 由此产生的对社会的责任、维护社会公平的意愿、公私分明的价值取向等, 是独立董事制度重要的支持。在分析非正式制度在制度建设中的作用时, 他认为:“非正式制度约束对实际的制度变迁过程具有重要影响, 实际制度变迁总是在正式制度和非正式制度的互动过程中得以实现”。笔者认为, 他所说的互动过程实质就是正式制度和非正式制度的反馈控制关系。

总之, 公司治理正式制度和非正式制度的相互匹配是正式制度成功的关键, 也是改善公司治理绩效的前提。

三、政策建议

由于非正式制度具有非强制性, 缺乏有效的实施机制, 在公司治理实践中显得过于单薄和乏力。从根本上讲, 非正式制度要真正起到作用, 还需要正式制度强有力的支持和支撑。而正式制度的功效则主要取决于政府治理的水平, 好的公司治理毫无疑问是建立在好的政府治理基础上的。笔者就改善中国公司治理提出以下政策建议:

1.在公司治理的宏观层面, 当务之急是加快改善政府治理。政府要通过加强行政伦理建设积极改善政府治理。行政伦理的核心价值是社会的公平、正义与秩序, 公共行政也以社会公平 (公正) 为其价值诉求。一方面社会公平是现代公共行政的首要价值选择, 这是由政府的公共性决定的;另一方面也只有政府才有能力维护社会公平, 政府是维护和实现社会公平的主要力量依托。只有在提升政府行政伦理水平的前提下, 才能改善中国目前落后的政府治理, 使公司治理正式制度发挥实质性的作用, 从而为改善公司治理创造必要的外部条件。

2.在公司治理的微观层面, 加快建设适合中国国情和企业自身特点、具有持久生命力和竞争力的企业文化。注重商业伦理建设, 并作为提升企业竞争力的一项重要举措。

3.大力弘扬中国优良的传统文化, 提高全民的文化素质和道德修养, 营造一个正义、公平、正直和诚信为主流文化的社会环境。

从非正式制度层面来看, 公司治理其实反映了一个国家全民的意识形态、伦理道德和文化观念水准。因此, 改进公司治理中的非正式制度, 需要从更加深远和根本的方面入手。当前, 强调政府的行政伦理、企业的商业伦理和个人的道德意识, 都不失为改善公司治理绩效的有效措施。

参考文献

[1]宁向东《公司治理理论》中国发展出版社2005年版

[2]张维迎所有制、治理结构与委托-代理关系《经济研究》1996年第9期

[3]柯武刚, 史漫飞《制度经济学-社会秩序与公共政策》商务印书馆2003版

[4]孙永祥《公司治理结构:理论与实证研究》上海三联书店上海人民出版社2002年版

非正式治理 篇2

关于深化石家庄市药品安全专项治理活动的通

知

各县（市）食药监局、矿区分局，市局机关有关处室：

为进一步加大药品安全专项治理工作推进力度，彻底根除重大药品安全隐患，根据河北省人民政府办公厅特急明传（冀机905号）通知和河北省食品药品监督管理局通知精神，深化我市药品安全专项治理活动。在药品生产安全专项治理活动和进一步加强药品生产监管工作的基础上，继续对药品生产、经营、使用单位进行专项治理，尤其是深化“一大两高”企业、停产半停产企业及有问题企业的整治。同时，加强对各县（市）、矿区药品安全专项治理工作进行督导检查，对县域药品生产企业进行全面检查。现结合石家庄市实际，制定《石家庄市药品安全专项治理活动督导检查方案》，印发给你们，请遵照执行。

附件：《石家庄市药品安全专项治理活动督导检查方案》

二〇一〇年九月三十日

石家庄市药品安全专项治理活动督导检查方案

为进一步加大药品安全专项治理工作推进力度，彻底根除重大药品安全隐患，根据河北省人民政府办公厅特急明传（冀机905号）通知和河北省食品药品监督管理局通知要求，结合石家庄市实际，制定本督导检查方案。

一、工作目标

以科学发展观为指导，认真贯彻落实省政府“全省打好节能减排攻坚战和开展乳制品药品安全专项治理活动电视电话会议”的工作部署，按照河北省人民政府办公厅特急明传（冀机905号）通知和河北省食品药品监督管理局通知要求，认真开展督导检查工作，确保各项药品安全专项治理活动措施落实到位，发现的问题整改到位，全市药品生产、经营、使用秩序进一步规范。

二、主要任务

（一）对前两阶段药品安全专项治理情况进行总结、分析，对市内药品生产、经营、使用单位存在问题进行督促整改，对风险较大的药品生产、经营、使用单位进行再督查。

（二）对各县（市）、矿区药品安全专项治理工作进行督导检查，对县域药品生产企业进行全面检查。

三、督导安排

2010年10月1日-10月31日，市局分五个督导检查组，采取抽查、明查暗访等形式对活动开展情况进行督导检查。

第一组 组长：杜瑞行 成员：靳茂礼、郝晓芳

检查单位：正定、新乐、鹿泉、灵寿县药品生产企业，石药集团两家（中诺、欧意）企业、河北九派制药有限公司。

第二组 组长：李志强 成员：储方权、潘艳梅

检查单位：栾城、赵县、平山、深泽药品生产企业，华药集团3家（华胜、华药制剂、神草）企业。

第三组 组长：李利佳 成员：刘红宇、田育红

检查单位：辛集、无极、藁城、晋州药品生产企业，和平药厂、海力药业、石家庄御生堂药业有限公司、河北联合制药有限公司。

第四组 组长：李俊 副组长：郭振奇 成员：牛学建 张立新

检查单位：井陉县医药药材公司、石家庄极正医药药材有限公司、栾城县医药药材公司、石家庄市中天医药有限公司、河北华宁医药有限公司、石家庄新兴药房连锁有限公司第十药房、河北神威大药房连锁有限公司裕华连锁店、河北圣诺新特药连锁有限公司第四医药商场、石家庄乐仁堂医药连锁有限责任公司中华北大街药房、河北益康大药房连锁有限公司总店、河北养天和大药房连锁有限公司纪念碑店、河北老百姓大药房有限公司、石家庄市百姓康大药房有限公司、石家庄市亚星医药商场有限公司、石家庄市长安冶金大药房

第五组 组长：杨振海

成员：郭森、吴书华、韩自力、高峥、赵艳娜

检查单位：省胸科医院、石家庄眼科医院、光明中西医眼科医院、河北师范大学西区职工医院、庭瑞精神病医院（鹿泉）、石家庄肾病医院、石家庄慈济医院、石家庄建南医院、藁城市人民医院、河北肝病医院（正定）

四、工作要求

（一）各单位要高度重视此次督导检查工作，对药品安全专项治理工作认识再提高，整治再深入，坚决克服厌战情绪，彻底消除药品生产、经营安全隐患。对存在不作为、不认真、失职渎职、检查不到位，造成药品安全事故的，严肃追究有关人员的责任。

（二）各督导检查组于10月28日前对督导检查工作进行总结，内容包括：督导检查形式、内容、责令整改企业数量、立案数量、企业整改情况、新发现的问题，报市局药品安全专项整理活动办公室；对现场检查时发现的违法违规行为立即上报，并依法立案查处。

（三）加强信息沟通。自9月25日至10月31日，各县（市）局、局机关有关处室要明确专人负责信息上报工作，每天（含节假日）上午9：30前，向市局药品安全专项治理办公室上报药品安全专项治理工作进展情况，内容包括：检查企业数（生产企业家数、经营[批发、零售]企业家数、使用单位家数）以及好的经验做法、工作中遇到的问题等。

非正式治理 篇3

北京市非正规垃圾填埋场现状

截至到2008年底，经18个区县调查统计，北京市垃圾积存量在200吨以上的非正规垃圾填埋场共有1011处，这些垃圾填埋场以生活垃圾和建筑垃圾(主要是装修垃圾)为主，总积存量在8000万吨，占地2万亩。

北京市四环路以内没有非正规垃圾填埋场，四环至五环路之间有33处，估算垃圾积存量为2200多万吨，生活垃圾约占75％，建筑垃圾约占25％，分布在朝阳、海淀，丰台，石景山、大兴等五个区；大部分非正规垃圾填埋场分布在五环至六环路之间和六环路以外，共计978处，约占总数的97％，估算垃圾积存量为5800多万吨，生活垃圾约占90％左右，建筑垃圾约占10％。

这些非正规垃圾填埋场没有防渗措施和覆盖导气系统，存在大气环境，水环境、土壤环境污染隐患，亟待治理。

在水污染方面，由于填埋垃圾的发酵和自然降水的淋滤或地下水的浸泡，产生出高浓度有机渗沥液。其中含有难以生物降解的芳香族化合物、氯代芳香族化合物、磷酸脂，邻苯二甲酸脂、酚类和苯胺类化合物等。渗沥液会对地下水产生长期的影响，造成地下水污染，使地下水出现水质混浊，有臭味。COD、三氮含量等指标严重超标。

此外，北京市实施南水北调工程进京后，北京市地下水资源将得以涵养，地下水的水位将逐步回升。由于地下水位的回升，使得涵养地区包气带在地层内的空间相应变小，同时使得饱水带在地层内的空间变大。在南水北调受水区内的非正规垃圾填埋场有近百处，地下水水位回升后，这些非正规垃圾填埋场会受到地下水不同程度的浸泡，从而产生大量的浸出液体，浸出液体中的污染物质进入地层内的含水层后，会对附近的地下水造成不同程度的污染，同时在大气降水的入渗作用下，没有任何防护措施的非正规垃圾填埋场淋沥渗出液体将加大对地下水污染的可能性。

在大气污染方面，填埋垃圾发酵会产生大量填埋气，填埋气中含有大量的恶臭物质和可燃气体，不经过任何处理的填埋气造成了大气污染和安全隐患。如填埋气中的甲烷易燃易爆，当其与空气混合比达到5％～15％时，极易引发爆炸和火灾事故。

在土壤污染方面，生活垃圾中含有大量污染物质和有害微生物，它们直接进入土壤后。会对土壤环境和农作物生长构成严重威胁。大量不可降解的塑料袋和塑料餐盒被埋入地下，百年之后也难以降解，使垃圾填埋场占用后的土地几乎全部成为废地。

非正规垃圾填埋场不仅占用了大量土地资源，而且存在对地下水，大气等的污染隐患，对北京市市民的生活质量构成极大影响和危害，已成为摆在我们面前刻不容缓非解决不可的重大问题。

积极开展治理非正规垃圾填埋场的科技攻关

我国非正规金融发展的治理对策 篇4

非正规金融活动在我国经济发展过程中能够灵活调节社会资金余缺, 扶持个体经济、民营经济、地方经济, 但非正规金融大规模的资金流动处于无序状态, 隐藏着巨大的金融风险。我国非正规金融活动虽然曾屡遭治理整顿, 但它却始终存在和发展着, 这说明我国非正规金融存在具有一定的客观性、合理性。从实践上看, 随着我国市场经济体制改革的不断深入和民营经济的进一步发展, 单纯依靠法律法规及行政手段是解决不了我国非正规金融所带来的种种问题。不科学的行政干预只会使非正规金融以更隐蔽的方式开展活动, 产生更大的金融风险, 因此政府应尽快完善法律法规, 明确其地位, 规范其行为。

一、政府应该承认非正规金融存在的合理性和合法性

非正规金融因其融资速度快、信息费用低、利率具有弹性、服务态度好、回收快、资金利用率高等优点而被人们广泛接受。但其缺点也是非常明显如高利贷、高风险、金融欺诈、隐蔽性强、不可控制等, 有时会严重影响正常的金融秩序和社会的稳定。因此对非正规金融要区别对待。对于非正规自由借贷、合会等有利于促进非国有经济发展的非正规金融形式给与法律层面上的承认, 通过立法的形式加以确定, 使之合法化、公开化, 并对其实施监管;而对于高利贷, 只要不是严重扰乱社会治安和金融秩序, 也不一定完全禁止, 而应通过发展正规金融机构逐步将其挤出市场, 这也是国外的经验借鉴;对于扰乱金融秩序的非正规金融形式予以坚决打击和处理, 并对人民群众加大宣传力度, 提高人们的风险意识。通过立法, 让非正规金融合法化, 可以使非正规资金合理、安全、透明地流动。同时政府还要制定《合作金融法》《非正规金融管理条例》等管理法规, 要准确界定非正规借贷合法与非法的界限, 明确非正规借贷的利率, 用法律手段规范非正规金融市场, 推动非正规金融的正规化运作, 建立非法融资行为的界定、查处和取缔等全过程的法律规则, 为规范化工作建立法律化基础。

二、降低金融市场准入的政策门槛, 建立非正规金融进入金融领域的准入制度

金融业是一个高风险、高投入、高技术行业, 金融体系的脆弱性和外部复杂性决定了进入金融市场有很高的门槛, 从而保证金融行业的健康稳定发展。金融机构的市场准入, 就是指符合相关条件 (如达到一定的资本充足率;有高素质的经营管理层和合格的员工;有合理的内部组织结构;完善的管理制度和章程;在过去的经营活动中, 无不良记录, 固定的经营场所和其他设施等) 并愿意提供金融服务的自然人或法人, 按照法律程序设立独立的金融机构, 来参与金融市场竞争的一种市场行为。对于非正规金融来说, 如果他符合一定的条件, 遵循一定的行为准则和规范, 政府原则上应该按照固定的程序模式, 经过严格考核后, 颁发经营许可证, 允许其开业。同时政府应该将《非正规金融市场准入法规》写进《商业银行法》与《公司法》中, 对民营银行的最低注册资本、股权结构、章程内容等进行规范化处理, 严格按照现代企业制度组建。

政府可以进行非正规金融发展进行多样化的探索, 如:将非正规金融引入国有银行金融体系中, 进行股份制改造;引导非正规金融发展成为合作制金融组织;以信托制度方式实现非正规金融与正规金融机构合作;促进非正规金融进入金融服务领域;给予非正规金融在金融服务业领域享受国民待遇;为非正规金融发展提供一种规范、开放的政策环境与制度安排, 使得非正规金融获得稳定、明确的制度预期。

三、将非正规金融活动纳入金融监管体系

非正规金融是我国经济发展过程中内生出来的金融制度安排, 和其他金融机构一样需要金融监管, 否则可能会因非正规金融的负外部效应、信息不对称, 而引发市场失灵, 进而给参与金融交易的双方带来损失, 并威胁到整个金融体系的有效运作和安全稳定。在监管的内容上, 要改变原先只注重市场准入、业务范围、经营行为的监管, 而是突出非正规金融风险监管, 强化资本充足性、资产质量和流动性监管;在监管的法律、法规方面, 要更加具体和可具操作性。同时监管机构应该敦促非正规金融机构建立与非正规金融机构相适应的内部管理机构和风险内控制度, 形成有效的风险监督机制;建立非正规融资监测通报制度, 各非正规金融机构应定期披露和上报有关资金借贷的基本情况, 以便监管部门进行监测与管理;建立非正规金融风险预警机制, 应设计一套合理、可行的风险预警指标, 对接近或进入预警区域的金融机构, 应立即发出预警信号, 采取有效措施予以化解;建立非正规金融风险处置机制, 对有问题的非正规金融机构, 可以运用经济、行政、法律等手段, 通过采取收购或兼并等方式进行重组。

再次, 建立多元化的非正规金融监管机制。如建立与完善存款保险制度、贷款担保制度、破产清算制度、市场准入制度、信息披露制度, 非正规金融机构的监管体系应体现以央行为核心, 实施分业监管, 金融监管部门与地方政府共同参与, 自律与外部监管相结合的原则。最终形成银监会、财政部门、金融存款保险公司以及民营审计组织多元化的金融监管体系, 能够从不同侧面、不同角度及时发现经营中存在的问题和漏洞。多元化金融监管体系使各个机构之间形成了一种相互制约、相互监督又相互竞争的关系, 有助于提高监管的质量和效率, 还有利于非正规金融的安全发展和我国金融体系的安全。

四、加快信用建设, 改良非正规金融生存环境

非正规金融在发展过程中面临着比正规金融更加严峻的市场环境。非正规金融贷款的主要对象是中小企业, 中小企业信用等级较低、倒闭和破产频率较高。而融资关系本身就是一种信用关系, 相对于其他商品交易关系更注重诚信原则, 因此进一步加强征信制度的建立和完善, 这是非正金融可持续发展的重要条件。征信制度的建立是金融机构降低风险和非正规资本进入正规融资体系的重要制度保障。我国的金融监管部门应根据金融发展的要求, 建立一个由中央银行牵头、由各金融机构参与、并联合工商管理、消费者协会、税务、保险、不动产管理等部门组成的征信体系, 建立包括企业法人、个体工商户、私营企业、合伙制企业、自然人在内的信用数据库。随时向客户提供有不良信用记录的黑名单, 以保证金融交易中有关当事人的利益, 包括存款人、贷款人、存款保险机构、信用担保机构、金融机构本身的利益。

五、加大正规金融对中小企业的支持力度, 努力解决中小企业融资难问题, 消除非正规金融生存的土壤

中小企业从正规金融机构融资难, 是我国非正规金融产生的最直接的原因, 因此要解决非正规金融给我国经济带来的不利影响就要建立一套与中小企业发展相适应的信贷管理体制, 打通中小企业信贷融资瓶颈。当前正规金融体制在中小企业贷款问题的改革上应当适当下放信贷审批权;积极探索新的贷款担保形式, 开办企业联保贷款, 减少由不规范的非正规融资引发的法律纠纷;积极发展各类互助型、股份合作制的信用担保机构, 为城乡广大的中小企业群体提供专业化服务。在农村信用社改革问题上, 政府应该进一步拓宽其业务领域, 积极引导其向农村合作银行的方向发展;大力发展和完善各类非银行金融机构, 如信托投资机构、基金投资公司等, 不断丰富和完善基层金融组织结构;同时政府一方面应构建多样化的间接融资方式, 对一些确已具备一定的注册资本金、能够依法经营、履约率较高的私人钱庄等"非法"金融机构, 应允许其在一定期限内转为合法非正规金融机构;另一方面, 培育多层次的直接融资市场, 如完善股票市场结构, 发展三板市场;培育债券市场, 认定民营企业发行公司债券的资格;发展投资基金和信托基金, 吸纳非正规巨额资金。建立多层次金融体系, 满足多层次的金融市场需要是完善中小企业融资制度和引导非正规金融进入正规金融系统的重要措施。

六、建立存款保险制度, 提供金融安全保障

存款保险制度、中央银行的审慎监管和中央银行的最后贷款人功能被世界公认为金融安全的三大基本要素。居民对非正规金融机构的信任度明显低于以国家信用作为担保的国有银行。最主要是因为非正规金融机构成立时间短、品牌优势不明显, 无国家信用作后盾, 抗风险能力弱。一旦出了问题, 存款人就会"挤兑"。而且, 一家出了问题, 其他非正规金融机构会受到牵连, 也会纷纷提款, 最终金融风险扩散到整个金融系统中。存款保险制度的建立减少了一个金融机构倒闭引起其他机构随之倒闭的可能性, 存款保险制度的建立可以减少整个金融风险发生的可能性。同时, 也避免了非正规金融出了问题, 风险损失由政府来承担和解决的做法。随着我国中小企业的发展, 众多为之服务的中小民营金融机构也必将诞生。由于中小金融机构应付风险的能力较大金融机构弱, 实行保险制度有利于中小金融机构的发展和民众对中小金融机构信心的增加。

七、推进利率市场化

中国作为一个发展中国家同其他发展中国家一致, 一直以来采取了金融抑制政策, 人为造成资金供求的失衡, 利率无法正确反映资金的市场价格和供求状况。非正规融资由于管理的无序和信息的不透明, 非正规融资利率也不能正确反映其资金的供求状况, 其利率既有低利率的互助式借贷, 也有利率水平较高的信用借贷, 还有不规范的中介借贷以及变相的企业内部集资。这种低利率水平的参差不齐既不利于资金的合理流动, 也有可能产生为谋取高额利息而非法经营的行为, 因此必须进行利率的市场化改革, 其具体内容包括:一是改革和完善现行的基准利率形成机制, 使基准利率成为非正规融资利率的风向标;二是改革和完善存贷款利率的形成机制, 通过逐步扩大存贷款利率的浮动区间, 构建市场化的存贷款利率形成机制, 使存贷款利率在非正规融资中发挥基础性的资源配置作用;三是改进和完善利率的监控机制, 对非正规融资利率进行实时监控, 以便及时调整和改进非正规融资政策。只有实行利率市场化, 才有可能带来储蓄、投资、技术创新、就业和收入五大效益, 提高资源配置的效率。

八、对大量非正规资金进行疏导, 增加民间投资渠道, 减少民间流动资金对非正规金融的供给

一直以来政府实行低的利率政策, 资本市场发展的不成熟使得发展中国家个人投资的金融产品过于单一, 收益低, 风险大。个人投资者将有限的资金投资于非正规金融使得体制外存在大量的流动资金。因此为解决个人投资问题, 政府必须为我国非正规的流动资金开辟更多的投资渠道。政府可以通过发行国债为非正规资金开放基础设施等方式投资开拓渠道。针对个体投资风险大的特点, 可建立一批实力雄厚、规范运作、由专业人才管理的产业投资基金, 将众多分散的资金集中起来参与桥梁、道路等社会基础设施和公用事业的投资。这样, 可以节省政府自己投入, 又可为非正规资金的保值增值找到出路。在多元化金融投资品的开发问题上, 就投资者而言, 既要有满足低阶层居民的以储蓄保值为目的的金融工具, 也要有面向中高收入阶层居民的以投资理财为主要目的的金融工具。就资金需求者而言, 创新金融工具包括贷款类、信托类、外汇类金融工具的创新和各种金融衍生类金融工具的创新, 如期权、期货和互换等通过增加多样化的金融产品, 可以拓宽投资领域, 促进社会的资金融通, 推动利率市场化, 让非正规金融的收益和风险、权利和责任更加对称。同时利率市场化以后, 风险成本的核算与选择将交由市场各方自我完成与承担, 这不仅透明, 也更安全。

九、非正规金融的自我完善

非正规金融的发展除了需要政府的支持和扶助以外, 也必须加强自身内部的改革和完善。从某种程度上讲, 非正规金融的内部管理还存在不少问题, 已经能够成为其发展的障碍, 所以需要自我完善和解决。

1. 完善产权制度

应该说, 非正规金融具有产权明晰的优势, 产权明晰是非正规金融的“预算硬约束”。但是, 现实中存在的问题是:一是非正规金融的法律地位难以确立, 非正规金融活动不受法律的明确保护, 对个人的财产权也就不能有效保护;二是我国的国家股份制商业银行、112家城市商业银行和数以万计的城市信用社和农村信用社, 都有民营资本参股或投资, 由于管理结构的不合理, 它们有的由政府或国有企业筹建或控股, 而受到政府的行政权力的控制和干扰, 偏离了非正规金融发展的方向。所以, 首要的是要用法律武器来保护和实现产权制度, 非正规金融的法律地位确立了, 社会公众的财产权利才能得到保证和神圣不可侵犯。并且, 由个人集资入股而组成的非正规金融机构, 要明确其所有者或股东, 保护其行使所有权, 在此基础上, 形成责、权、利三位统一的组织结构。对于那些股份制银行、城市和农村信用社、城市商业银行在明晰产权的基础上, 适当扩大非正规资本比重, 实现国家控股向民营资本控股的转变, 建立真正的非正规金融机构。

2. 加强非正规金融机构的内部控制

内部控制的完善性和有效性是金融机构安全和有效的根本。内部控制是金融机构为了有效地进行业务经营和管理活动而制定并实施的一系列相互联系、相互制约的程序、措施、手续和方法的总称, 是金融机构内部的一种自我约束、自我调节的管理机制。从当前来看, 完善的内部控制体系主要有:一是稳健的经营方针, 按照市场经济原则设置分支机构和营业网点, 制定和组织实施合理的业务发展战略;二是完善内部控制体系, 按组织控制方法, 建立董事会、监事会、贷审会、资产负债管理委员会等必要的咨询决策机构, 明确各自的职责权限、使内部各部门形成权责明确、相互牵制、相互补充的统一整体。按照相互协调和平衡制约的原则, 合理配置业务部门、管理部门和监督控制部门, 完善对信贷、会计等要害岗位人员在岗、离岗的绩效审核制度, 加大轮岗和人员交流力度, 保证对重要岗位和要害岗位进行充分制约与监督;三是尽快建立完善的资产负债比例管理制度、信贷风险管理制度和财务管理制度, 使这些制度具有先进性、科学性和可操作性。

总的来说要解决非正规金融所带来的种种问题, 就要消除金融抑制, 实行利率市场化, 增加金融理财产品的有效供给, 使得居民家庭理财工具多元化, 减少非正规金融的资金供给, 从而消除非正规金融的优势。在一个发达的金融市场竞争中, 非正规金融将逐步失去存在的基础, 最终会走向消失。

参考文献

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[2]高建波, 刘燕鸣 (2006) “我国民间金融活动现状及其对策, ”《商场现代化》2006年第3期

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[8]姜旭朝, 邓蕊.民间金融合法化:一个制度视角[J].学习与探索, 2005, (5) .

[9]任森春.非正式融资理论现实与对策[J].财贸经济, 2005, (8) .

非正式治理 篇5

（2011年9月23日）

部纪委副书记、副督察长、驻部监察局局长 孙立成

同志们：

根据公安部副部长、纪委书记刘金国同志的要求，今天由部涉案人员非正常死亡和涉案财物管理问题两个专项治理领导小组办公室召开这次视频调度会。会议的主要内容有三项：一是传达学习刘金国副部长一系列批示和要求；二是听取有关省近期工作情况汇报；三是对下一阶段专项治理工作提出几点要求。

刚才，山西、吉林、安徽、湖北、四川省公安厅分别汇报了“7〃14”福建现场推进会以来两个专项治理工作情况，讲的都很好。从各地汇报及部专项办掌握的情况看，“7〃14”会议以来，两个专项治理进展顺利、措施有力，取得了新的突破。一是主要领导亲自挂帅。在原有15位公安厅局长担任领导小组组长的基础上，北京、河北、新疆公安厅局改由“一把手”任组长；13位厅局长亲自听取汇报，作出批示指示；10位厅局长亲自主持会议，研究具体工作措施；12位公安厅局长带队亲赴一线督促检查，狠抓落实。二是贯彻部署跟进迅速。19个省区市公安厅局迅速召开两个专项治理现场会、视频会、推进会、座谈会，查找问题，推广典型，深化部署。10个省区市组织人员赴福建学习取经。部经侦局、禁毒局、铁道部公安局专门下发通知，提出具体要求。湖南采取超常规措施，自7月17日起，对涉案财物排查清理案件情况“一日一排名、一日一通报”，并短信群发至各市州公安局“一把手”。三是具体措施扎实过硬。山西、湖南规定凡新发生涉案财物信访案件，或未按期完成执法办案功能区建设的，公安局长、分管局领导、部门负责人和责任民警一律先暂停其他工作，专抓两个专项治理。江苏要求各成员单位指定一名负责同志专抓两个专项治理,对下每月一检查。12个省区公安厅组织市县级公安机关开展交叉检查。上海、重庆监管系统密集开展预案演练、分级大检查，确保执法安全。部边防、刑侦、监管、交管等业务局组织力量，对本系统两个专项治理工作进行专门督导检查。四是治理成效更加凸显。在排查清理“回头看”活动中，各地又梳理出涉案财物问题案件4.4万件，整改2.9万件，依法妥善处臵机动车20万辆、金银玉器等贵重物品1.1万件、现金及有价证券23亿元、取保候审保证金6亿元，办结部挂牌督办涉案财物信访件20件、省挂牌督办件318件。查处涉案人员非正常死亡案件17起，处理民警11人，追究领导责任36人，移送司法机关处理5人。截至目前，23个省级公安机关已制定下发涉案财物管理实施细则；天津、辽宁、上海、浙江、重庆、青海、宁夏7省区市实现非正常死亡“零发案”。但也要看到，各地工作进展仍很不平衡，少数单位领导对两个专项治理认识不到位，主动抓落实不够，制度措施流于形式，整治效果不明显。在涉案财物专项治理方面，目前尚有9个省没有制定实施细则，74起部挂牌督办件未办结或未实现停访息诉，一些地方仍未将涉案财物管理纳入执法办案信息系统，部分县级公安机关尚未完成集中保管场所建设。在非正常死亡问题集中整治方面，案件虽与去年同比整体明显下降，但6至8月又发生33起，呈现集中多发态势，与今年前5个月总数相当，其中8个省发生2起以上，吉林、四川、云南各3起，且相当一部分案件尚未落实责任追究。大多数省份未完成执法办案场所改造，一些地方排查清理不深入，仍然存在安全隐患和薄弱环节，特别是少数民警执法安全意识差的问题没有得到根本解决；执法安全规章制度虽然不少，但执行不力的问题较为突出。当前，两个专项治理已进入整改建制、攻坚提高阶段，不管有多大困难，都要紧紧扭住不放，在落实上下苦功夫，下真功夫。强调几点：

第一，各级领导要主动抓。两个专项治理涉及全局，情况复杂，要解决的困难和问题不少，各级公安机关领导要切实负起责任，加强组织协调，充分调动各警种、部门的积极性、主动性，形成工作合力。对工作被动的地区和部门，要亲自调研，分析原因，督促整改。对保障性、机制性等深层次问题，要积极主动向党委政府汇报，大力争取有关部门支持，想方设法予以解决。

第二，突出抓好整改建制。在整改方面，对排查清理“回头看”梳理出来的所有问题，都要坚决纠正，要细化措施，责任到人。执法办案场所和涉案财物保管室建设、改造尚未完成的，抓紧落实到位，务必保证执法办案的实际需要。要果断采取措施，将非正常死亡案件多发势头遏制住、压下来，“零发案”的省份也不能有丝毫松懈，要再接再厉，巩固成果。在建制方面，涉案财物管理实施细则未出台的9个省，要抓紧研究，年底前务必出台；已出台的省份，要加大培训力度，狠抓贯彻落实。市县公安机关要紧密结合执法办案实际，从具体操作层面，对涉案财物管理逐个环节、逐个步骤制定精细化、流程化的操作规程。各执法办案警种要深入调研，帮助基层解决遇到的难题，特别是针对看管、抓捕、押解等涉案人员非正常死亡多发的环节，及时制定工作规范。近期，公安部专项办将组织督导组赴各地检查，对存在突出问题未发现，发现问题不整改的，在全国公安机关通报。

第三，切实加大案件查处力度。涉案财物信访件和非正常死亡案件都很敏感，处理难度大，但绝不能作为久拖不决的理由。各地务必进一步强化措施，加快办案进度，确保专项治理结束前全部处理到位。部专项办挂牌督办的涉案财物信访件，尚未办结的，有关公安厅局要落实领导包案，限期办结，必要时派出专门工作组坐镇督办，年底前还完不成的，部里要问责。对案情重大复杂的，部有关业务局要加强指导。对已发生的非正常死亡案件，责任追究还没有落实的，有关公安厅局纪委要组织力量，直接查处。对检察机关调查后认定民警不构成犯罪的，也要进一步查明事实，该追究责任的，坚决追究到位。今后，凡再发生涉案人员非正常死亡案件的，要对所在公安机关领导进行责任倒查。

第四，加快推进执法信息化。要认真学习借鉴福建、江苏等地做法，全省统一部署推进涉案财物管理信息化建设，尽快实现涉案财物网上录入、自动比对、疑点筛选、定期提示、提前预警等功能，确保扣押、流转、保管、处臵过程规范有序。针对候问室、看守所、拘留所容易发生执法安全事故问题，依托科技手段，推广使用对两人以上身体交织、三人以上聚集、声音过高、动作过猛等人体异动进行报警的红外感应监控设备，推广监区定点打卡、定时巡视、超时警示提醒等做法，提高执法安全保障水平。

同志们，涉案财物管理和非正常死亡问题两个专项治理，形势依然严峻、任务依然艰巨，各级公安机关专项办要进一步增强工作责任感、紧迫感，以最大的决心，最有力的措施，确保专项治理工作目标的如期实现！

刘金国副部长在全国公安机关涉案财物管理问题专项治理电视电话会议上的讲话

（2011年3月21日）公安部副部长、纪委书记 刘金国

同志们：

为切实解决涉案财物管理中存在的突出问题，公安部决定，从现在起到年底在全国公安机关开展专项治理，并制定了工作方案。在此，我讲两点意见：

一、充分认识开展专项治理的必要性

近年来，各级公安机关不断加强制度机制建设，集中整治各种突出问题，在涉案财物管理方面取得了很大成绩。但是，这方面的问题仍然严重。一是违规扣押、随意处置问题突出。有的不经审批、不经立案、不出具法律手续，随意扣押涉案财物；有的擅自扩大扣押范围，不该扣的乱扣；有的只图自己方便，违规收取案件押金；有的违反规定或寻找借口，随意没收涉案财物和保证金；有的在案件尚未定论的情况下，随意返还扣押财物。湖北赤壁市公安局在没有证据的情况下，扣押涉赌人员王某人民币530万元、港币24.9万元，引起王某多次上访。南京市公安局在证据不足的情况下，违规将扣押犯罪嫌疑人的6600万元提前返还给报案单位，给工作造成很大被动。二是内部管理混乱。一些地方公安机关管理职责不清，涉案财物长期分散保存在办案民警手中；有的登记不详，保管不善，移送不全，造成财物或证物混淆、丢失、毁损；有的民警随意使用、长期占用、调换扣押财物。山西大同市公安局在办理一起生产、销售伪劣产品案件中，对扣押的润滑油等物品，不按规定随案移送，未经鉴定私自低价变卖，导致案件事实不清，主要证据无法补充，法院作出无罪判决，公安机关赔偿758万元。辽宁朝阳市前进公安分局案件大队行政中队将涉案款项300多万元，存入中队长张红兵和内勤个人账户，一直未上缴分局财务，供单位和个人使用。三是违法违纪案件时有发生。个别民警利用管理中的漏洞，贪污、挪用、截留、私分、侵吞涉案财物和保证金。据不完全统计，仅2009年以来，全国公安机关就查处此类案件181起。北京石景山分局民警金某在办理一起电信诈骗案中，利用清理嫌疑人随身物品之机，将一张银行卡中的14万元据为己有。甘肃陇南市公安局副局长王志强伙同民警任永杰3次挪用保证金、爆炸物品管理费180多万元，借给私人老板经营牟利。涉案财物管理存在的问题不是个别的，在各地执法办案部门普遍存在。2008年以来，部信访办就接到群众这方面的投诉举报972起。

涉案财物管理方面的问题长期存在，严重影响执法办案的顺利进行，严重侵害人民群众的合法权益，严重影响警民关系，严重损害公安机关乃至党和政府的形象，已经到了非下大气力解决不可的时候。各级公安机关一定要充分认识这一问题的严重危害，充分认识开展专项治理的重要性，进一步增强责任感和紧迫感，痛下决心，强力整治，务求取得实效。

二、以最坚决的态度、最有力的措施开展专项治理

10个月的专项治理，要达到以下目标，涉案财物管理进一步规范，全部或者重要涉案财物实行集中统一管理，明确归口管理部门，建立专门的保管场所、账户；违规案件全部得到处理，责任追究到位，涉案财物依法处理到位；机制制度进一步健全，涉案财物扣押、收缴、保管、移送、处理各环节有规可依，办案与管理相分离，来源去向明晰，处理依法及时，全面接受监督。

第一，彻底排查，限期整改。这是专项治理能否取得实效的关键一环。要全面摸清底数，各级公安机关要组织相关警种、部门和单位，对当前正在办理的案件，2010年以来已办结的案件，以及因涉案财物问题信访投诉的案件，开展一次全面彻底的排查清理，做到不放过一起案件，不漏掉一项涉案财物。要建立详细台账，不管是扣缴的涉案财物、保存的案件证物，还是各种保证金，都要一一登记，做到物案关联，逐案建档。要限期整改，对清理排查出来的所有违规案件，要研究制定整改方案，逐一确定牵头领导、责任单位，列出时间表，提出有针对性的措施，限期解决。该退还的退还，该移交的移交，该没收的没收，该赔偿的依法赔偿。对本单位确实无法解决的，要提出意见建议，上报主管部门协调解决。

第二，突出重点，抓住关键。要抓重点警种。各执法办案部门都要开展专项治理，重点是经侦、治安、刑侦、禁毒、交管、监管及公安派出所。要抓突出问题。在扣押环节，重点整治违反法定程序随意扣押、没收，以及超范围查封、封存、冻结、先行登记保存当事人财物等问题。在保管环节，重点整治无专门场所、无财务专户、无专人管理，办案人员自行保管涉案财物，不将保证金交到指定银行，坐支、挪用、私分扣押物品等问题。在移送环节，重点整治不严格执行交接手续、该移送不移送甚至私自处理等问题。在处理环节，重点整治返还财物不及时，随意没收保证金等问题。

第三，明确政策，严格纪律。涉案财物管理问题情况复杂，原因多样，专项治理要体现宽严相济、区别对待、教育为主，从政策上鼓励单位和民警主动整改。这里明确，对专项治理前发生的尚未造成严重后果的问题，能够主动自查自纠的，一律不再追究有关民警和领导的责任，即使构成违纪，也从轻处理。对自查工作不认真，甚至边治边犯、顶风违纪的，或者瞒案不查、压案不报的，不仅要严肃处理直接责任人，而且要追究相关领导责任。今后，在涉案财物管理方面，要坚决执行“六个严禁”：严禁截留、坐支、挪用、调换涉案财物，严禁违反规定使用、借用、调用涉案财物，严禁扣押收缴与案件无关的财物，严禁返还性质尚未查明、权属有争议的涉案财物，严禁办案民警保管涉案财物，严禁违规收取保证金和以保代处。违反这“六个严禁”的，首先停止执行职务，情节恶劣、后果严重的，给予纪律处分。贪污、私分、侵占涉案财物的，一律先予以禁闭，再立案调查，从重从严处理；有关主管领导疏于管理、失职渎职的，一律先予免职。对因工作不负责任引发当事人反复投诉、上访的，严格按规定追究责任。

第四，完善制度，建立机制。各部门、各警种、各单位要围绕涉案财物管理的各个环节，抓紧完善相关制度，努力从源头上解决问题。要全面推行涉案财物集中统一管理制度。省级公安机关要根据《公安机关涉案财物管理若干规定》，结合本地实际，抓紧出台具体实施细则，进一步规范涉案财物管理。要设立或指定专门保管场所、账户，指定一个部门对全部涉案财物或部分涉案款项实行集中管理，指定不承担具体办案工作的民警负责保管。要建立健全涉案财物监督考评机制，加快推进信息化建设，将涉案财物管理纳入执法办案信息系统，实现网上移交、网上管理、网上监督。从今年起，涉案财物管理情况纳入各级公安机关执法考评范围，凡违反规定，发生涉案财物管理违法违纪案件的，不得参加各项评优创优活动。要抓紧完善涉案财物管理协调机制，公安机关内部要建立协调工作机制，法制部门要加强对涉案财物管理的日常执法监督，协助有关警种建立完善各种规章制度；装财、后勤部门要加强专项检查，建立统一的涉案财物管理台账，并定期与办案部门核对账目、物品；经侦、治安、刑侦等业务部门要针对本警种执法特点，加强条线指导；督察部门要加强现场督察；审计部门要把涉案财物管理问题纳入专项审计内容，发现问题及时纠正；纪检监察、信访部门要认真梳理群众举报投诉，及时交办、督办，集中化解积案。

第五，加强领导，强力推进。公安部成立由我任组长、有关业务局负责同志为成员的领导小组，下设办公室，抽调人员集中办公。各公安厅、局要把这项工作作为推进“三项建设”的重要内容，专门召开会议，认真分析本地区涉案财物管理问题现状，研究制定具体工作方案。各级公安机关要成立领导小组，分管领导直接抓。要强化督导，采取明查暗访、集中检查、异地互查、突击检查等方式，及时发现纠正专项治理中存在的问题，总结推广先进典型，引导专项治理工作深入开展。公安部将对专项治理进展情况进行量化考评，分阶段排名通报。要严格检查验收，年底前，公安部将组织开展省际交叉检查。对成效突出的，予以表彰奖励；对工作不力的，及时通报批评。活动结束后，将召开大会，总结表彰。

最后，我再强调一下深入开展集中整治执法过程中涉案人员非正常死亡问题。最近，孟建柱部长作出批示，充分肯定2010年集中整治工作，要求新的一年继续抓住不放。公安部决定，2011年继续深入开展涉案人员非正常死亡问题集中整治，并下发通知做出部署。各级公安机关要认真贯彻落实孟部长重要批示精神，在去年工作基础上，继续把这项工作抓紧抓好抓出成效。领导小组不能撤，办公室要照常办公。四川、河南、陕西、云南、青海、湖北等涉案人员非正常死亡案件多发或者出现反弹的省份，主要领导要亲自抓，研究制定针对性强的具体措施。其他省份也要确定重点地区，加强督促检查，不断将这项工作推向深入。

同志们，专项治理涉案财物管理问题涉及警种部门多、涉案范围广，难度很大、任务很重，广大民警高度关注，社会各界寄予厚望。我们要怀着对人民群众的深厚感情，以对广大民警高度负责的态度，认认真真地抓好这项工作，以专项治理的实际成效爱护民警、取信于民。

全省公安机关扎实推进涉案财物管理问题专项治理工作

今年3月以来，全省公安机关按照公安部的统一部署，把开展涉案财物管理问题专项治理作为进一步巩固强化我省执法规范化建设“领头羊”地位、促进公正廉洁执法的重要举措，精心组织，周密部署，攻坚克难，强力推进,取得了阶段性成效。7月14日在福建召开的全国公安机关专项治理现场会上，我省的做法作为典型经验进行了会议交流。

一、加强宣传发动，努力营造专项治理的浓厚氛围。专项治理开始后，省厅迅速成立领导小组，制定下发实施方案，在全省公安机关全面部署、深入发动、广泛宣传，迅速形成专项治理的强大声势。一是强化主题宣传。各地按省厅下发的《关于开展涉案财物管理问题专项治理主题宣传活动的通知》要求，以“规范涉案财物管理，促进公正廉洁执法”为主题，以集中开展一次全警短信学习教育、一次返赃活动、一次涉案财物管理实施细则学习培训、一次专项治理成果展示等多种形式的活动，进一步扩大知情面、关注度和影响力。二是丰富活动载体。省厅各警种、各市局均结合警种实际、突出地方特色，积极推进专项治理工作。如厅审计、经侦部门抓住“审计整改年”这一契机，联合开展对全省经侦部门涉案财物专项审计工作；厅禁毒总队将专项治理工作与全省禁毒系统“重规范、降风险、树形象”主题教育实践活动同部署、同落实；杭州市局将专项治理工作纳入“查隐患、严三防、肃警纪”队伍廉政教育活动中；温州市局将专项治理与“形象重于生命”纪律作风整顿结合起来；衢州市局依托市纪委打造的“行风热线”平台公布投诉电话，并邀请行风监督员对公安涉案财物管理进行监督等。三是集中检查推动。我省公安机关从省、市、县三个层级开展常态化督查。6月下旬，省厅从各警种统一抽调近40人组成11个督导组分头到各地市进行为期一周的检查督导，每个市抽查3个县级公安机关，重点对派出所、刑警队、看守所等一线办案单位进行检查，对发现的问题及时反馈并督促整改，在全省范围内形成了比、学、赶、超的良好局面。

二、积极破解难题，深入探索涉案财物管理途径。涉案财物管理问题涉及警种多、部门多，专项治理需排查的案件及财物量大、范围广，有的历史遗留问题解决难度大。全省公安机关把排查清理作为专项治理的基础工作和关键环节，力求做细、做实、做透彻，集思广益，群策群力，迎难而上，着力破解难题。一是推行分类保管。各地秉着实事求是的原则，以服从办案需要为前提，以实现有效管理、操作可行为目标，积极推行涉案财物分类保管。宁波市局各分局对涉案贵重物品、车辆等分别进行保管，偏远派出所实行所一级就地保管。嘉兴等地实行涉案财物“三级分类管理”，即：县局负责车辆、大宗物品、贵重物品、货币、有价证券、枪支弹药及违禁物品的管理；刑侦大队负责抢劫、强奸等8类严重暴力犯罪及未破案件中涉案财物的管理；基层派出所负责一般案件的涉案财物的管理。温州苍南县局积极争取当地党委政府及国土、财政等有关部门的支持，投入20余万元，建设9间钢架结构的封闭型涉案财物保管仓库，解决了涉案财物集中保管缺少场地的难题。二是规范处置环节。各地在调研和实践的基础上制定出台了相关规定、办法，制作《涉案财物管理流程图》，明确了具体操作要求，从而有效防范处理不及时、不规范的问题。湖州、金华、台州等地制定涉案财物处臵详细操作规范，要求“物随案走”，对依法应当随案移交的，及时移交；对涉案人员的随身财物，一律“物随人走”；对于应当返还的涉案财物，用笔录、录像、拍照等方式加以固定，及时予以返还。三是解决遗留问题。各地牢固树立“破案与追赃返赃并重”的理念，积极挽回受害群众的经济损失，对长期挂帐的积压涉案财物、无主财物，开拓思路、拓宽渠道，妥善处理。宁波市局将办案单位长期积压的无主财物在《宁波晚报》上统一公告后集中移交财政部门，一次性解决了困扰多年的遗留问题；瑞安市局利用温州广播电台《警民时时通》栏目，加强与案件当事人的沟通，及时将违规扣押保管的款项发还。通过全省公安机关的共同努力，截止到6月30日，全省共排查案件约150万起，整改问题案件4029起，处理责任民警15人；依法妥善处臵小汽车约2.5万辆，其他车辆约10万辆，金银首饰、电脑、手机等各种财物约7400件，现金及有价证券等约1.94亿元。

三、依托科技手段，全面推行涉案财物管理信息系统。这次专项治理，我省以科技为后盾，把体现实效和追求长效的突破点定在全省推行“涉案财物管理信息系统”上，通过创建试点，科学论证，统筹推进，全力实现涉案财物网上实时、动态管理。一是选准系统试点。4月以来，厅专项办就基层自主研发“涉案财物管理信息系统”情况进行调研，认为金华市局研发的系统流程清晰、项目齐全、操作简便且已具备一定的实战应用基础，于是确定以此为试点，多次召集相关部门领导和专家，召开评估论证会，对系统的开发理念、架构等进行全面了解，对系统的实用性、可操作性以及系统与全省执法办案信息系统实现数据对接的可行性进行评估、论证。二是落实计划保障。专门拟定了具体工作计划和步骤，确保系统建设的有序推进。厅后勤处负责预算、立项，所需经费省厅统一解决；法制总队会同指挥中心、科通等部门负责“涉案财物管理信息系统”与全省执法办案信息系统的数据对接工作，落实技术保障；专项办具体组织系统推广等整体推进事宜。三是跟进配套机制。省厅召开全省公安机关涉案财物管理问题专项治理工作座谈会，各市也召开多个层面的座谈会、研讨会，分析涉案财物管理的现状，探讨工作中遇到的问题，寻求相应的对策措施。省厅着手制定与“涉案财物管理信息系统”相配套的、操作性强的浙江省公安机关涉案财物管理实施细则。同时，各地也结合涉案财物信息化管理，积极探索长效机制，将涉案财物管理真正融入到公安执法办案规范体系中。

任建军同志在全省公安机关涉案财物管理和非正常死亡问题专项治理工作聊城现场推进会上的讲话

发布日期：2011-08-12 16:17:40 点击次数: 1370

（2011年8月11日）

同志们：

这次现场会是厅党委决定召开的，主要是学习贯彻公安部“7.14”福州会议和“7.25”全省公安局处长会议精神，总结今年以来全省公安机关开展涉案财物管理和涉案人员非正常死亡问题专项治理工作情况，进一步深化认识，强化措施，加快推进“两个专项治理”工作不断向纵深发展。

刚才，大家听取了聊城市局“两个专项治理”的经验介绍，观看了成果展示和涉案财物管理信息系统操作演示，实地观摩了东昌府分局一、二级涉案物品保管中心和新区派出所办案区及涉案财物管理工作，工作人员对省厅研发的涉案财物管理软件的主要功能、操作应用进行了详细介绍和演示，大家普遍反映很好。特别是聊城市局以创新管理为先导，注重实效，构建“信息化支撑、规范化管理、全程化监督”的专项治理常态工作机制，形成了齐抓共管格局和工作特色：一是落实领导责任，上下联动。奎军同志多次主持会议，专题研究专项治理工作，亲自协调解决工作中的困难和问题。市局班子成员分包县局，县局领导班子分包所队，靠上工作，层层落实。对领导不重视、发生严重问题的，一律追究责任。专项治理以来，局党委成员带队到基层单位督导检查27次，下发《整改通知书》11份，提出督察建议63条，有力促进了整改措施落实。二是坚持信息化引领，深度应用。先后投资2500万元，对涉案财物管理场所进行更新改造，分县局全部设立了涉案财物管理中心和涉案资金专用账户，207个基层所队全部建立了标准化的物证室，一线执法单位功能区域划分改造全部完成，通过门禁系统、视频监控系统等，营造了安全执法工作环境。强力推进监所标准化建设，16个监所全部完成了新建或改建，达标率100%。三是坚持统一规范，严格管理。出台《聊城市公安机关涉案财物管理规定》和操作规范，建立涉案物品统一登记、专人保管、大宗财物处理集体研究等六项制度，使涉案财物管理有章可循、流程作业。制定《执法办案操作规范指导手册》，出台30项办案程序规范和121项执法行为标准，对预防、查处和责任追究逐项予以明确，构建严密系统的预防执法安全事故制度保障体系。四是排查整改标准严格，成效明显。共梳理出涉案财物管理不规范案件280起，发现和整改各类执法问题420个，民警违纪违法案件起数和人数同比下降66.7%和34.1%，涉警有理投诉同比下降22.3%。今年6月份的社情民意调查中，群众满意率达到96.36%，比上年提升1.52个百分点。青岛、烟台、滕州等三个单位也分别介绍了各自的经验做法，思路清晰，措施有力，亮点突出，特别是一把手亲历亲为，坚持标准化引领、信息化增效、制度化保障，给我们留下深刻的印象，对进一步做好“两个专项治理”，加快推进执法规范化建设提供了有益的借鉴。各单位要认真学习，取长补短。下面，我就进一步抓好“两个专项治理”工作，再讲五点意见：

一、领导重视，组织有力，“两个专项治理”工作扎实深入开展

涉案财物管理问题专项治理工作方面：一是各级高度重视，组织落实到位。全省各级公安机关全部实现了由“一把手”担任领导小组组长，全部建立专门办事机构，抽调专职人员集中办公。二是广泛宣传发动，思想认识到位。层层动员发动，普遍开展了专项治理骨干民警专题培训，对全体执法办案民警和相关部门人员组织专门知识的学习辅导，民警对规范涉案财物管理行为由被动应付到自觉执行。坚持内外结合，开门治理，六月份集中开展了主题宣传活动，自我加压，公布举报电话和互联网举报方式，主动接受社会监督。三是加强信息报送，情况调度到位。在公安局域网全部开通了专项治理网站或网页，实现了网上宣传发动，网上调度工作，网上检查考核。四是深入排查清理，整改落实到位。全省累计排查案件68万余起，其中涉财涉物案件21万余起，排查物品51万件，资金24.3亿元，整改案件1525起。五是严格考核排名，督促检查到位。层层制定动态量化考核办法和标准，坚持每月一考核、每月一排名。6月初，省厅组织19个组88名检查人员，检查全省23个市级局、38个分县局、114个基层执法单位。第一阶段（动员部署）我省的专项治理工作在全国排名第二，第二阶段（排查清理）排名第一，公安部刘金国副部长及部纪委领导三次批示，肯定我省的做法，省长助理、公安厅长吴鹏飞同志也先后6次批示表扬。

涉案人员非正常死亡问题集中整治方面：省厅在组织专题调研和深入分析近三年来民警违法违纪案件的基础上，部署开展了以治理执法执纪隐患为主要内容的“一治六查”集中教育整顿活动，巩固、深化非正常死亡问题集中整治成果，解决执法安全隐患和制约公正廉洁执法的突出问题。各部门、警种按照省厅部署，在强化正面引导、自我教育提高的同时，通过案例剖析、信访监督、案件回访、执法检查、舆情分析等，组织民警互帮互查，摸清情况、列出清单、建立台帐，为整改建制工作打下了坚实基础。在“一治六查”工作中，各级、各部门和警种做实结合文章，把巩固深化非正常死亡问题集中整治成果摆上突出位臵，坚持“领导小组不撤，办公室照常办公”，继续强化措施、加大力度、跟进监督，较好地保持了工作的连续性，成功预防各类执法安全事故675起，突显出三个方面的新特点：一是与警示教育活动紧密结合，不断强化执法安全意识。组织民警深入学习非正常死亡集中整治简明学习手册，参观预防渎职侵权职务犯罪展览，剖析典型案例，反复抓、抓反复，用警钟长鸣的方式引导民警端正态度，克服麻痹、自满心理。全省公安机关举办执法安全培训750期，开展警示教育1712次，进一步增强了民警安全执法意识和工作责任心。二是与执法规范化建设紧密结合，不断消除硬件建设隐患。全省公安机关以执法规范化建设观摩点评活动为契机，积极协调各方，加快推进执法办案场所、看守关押场所硬件设施改造。全省公安机关新投入资金3.5亿元，增加防护设施4255处，新建执法办案场所“三室”3124间，全部配备了高标准的录音录像和远程监控设施，巩固安全执法基础。三是与提升制度执行力紧密结合，不断消除执法行为隐患。强化规范执法“十条严禁”的检查落实，强力推进公安执法办案场所的管理应用。推行廉政风险管理机制，认真查找非正常死亡问题方面的思想道德、警务流程、外部环境风险，构建风险明示、管理精细、科技支撑的风险管理体系，在预防非正常死亡案件中发挥了积极作用。

二、正确把握形势，进一步增强做好“两个专项治理”工作的责任感、紧迫感

涉案财物管理和涉案人员非正常死亡问题具有长期性、复杂性、顽固性，很难在短期内彻底解决。从全省面上看，“两个专项治理”工作成绩显著，但存在的问题仍然不少。一是少数领导同志的思想认识仍不到位，特别是对“两个专项治理”工作中的难点、瓶颈问题，存在观望、等靠思想，改进方法、创新工作的积极性、主动性不高。二是工作开展不平衡问题仍然存在，有的地方抓落实的力度不大，基础薄弱，工作被动应付，在“一治六查”集中教育活动中尤为明显。三是基础工作不扎实，2010年以来的涉案财物案件梳理不彻底，底数不明、台账不清，一些地方没有建立涉案财物保管中心，也没有设立专门的涉案资金专用账户。四是各地不同程度的存在着督导检查不力的问题，检查不细、方法不当、记录不全、跟踪整改不到位。个别单位没有按照省厅要求，分阶段进行排名通报。这些问题严重影响了“两个专项治理”工作的深入开展，必须狠下决心解决。

当前，全省上下正在深入学习贯彻胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话和省委九届十二次全体会议精神。7月26日，吴厅长在全省公安局（处）长会议上特别强调：各级公安机关要全力开展好涉案财物管理问题专项治理、“一治六查”集中教育整顿，按照“7.14”全国公安机关涉案财物管理和非正常死亡专项治理工作现场推进会的要求，切实提高认识，进一步加大投入、加大工作力度，严格按照公安部和省厅制定的考核方案，认真抓好各项专项治理措施落实，确保我省这“两个专项治理”工作走在全国前列。各级公安机关要认真学习领会吴厅长讲话精神，把思想和行动统一到公安部、省厅部署要求上来，把开展“两个专项治理”作为密切警民关系、推进执法规范化建设、增强公安机关执法公信力的重要举措，以强烈的责任感和使命感，全力推进，深入落实，抓紧、抓好、抓出成效。

三、突出重点，强化措施，扎实推进“两个专项治理”工作深入开展

全省公安机关要认真落实孟建柱部长“继续保持工作力度，不能有丝毫的减弱”的重要批示和吴厅长提出“确保两个专项治理工作走在全国前列”的要求，进一步突出工作重点，狠抓督导落实，确保实现预期目标要求。

在涉案财物管理方面：从现在起到年底还有4个多月时间，刘部长明确要求集中排查延期1个月，年底前组织全国异地交叉检查并排名。最近，省厅也给全省县级公安局长发了一封信，提出涉案财物专项治理要做到“五个必须”。时间紧，任务重，要求高，各地要坚持 “排查不彻底不放过，问题不理清不放过，整改不到位不放过”的“三不放过”原则，确保完成公安部、省厅既定目标并力争有新的突破。重点做好：一是加强案件线索排查梳理，限期整改办结。坚持把高质量的排查整改贯穿整个专项治理始终，由案到物，由物到案，全面梳理，逐件整改。重点搞好“三个梳理”：对2010年以来的涉案财物案件进行重新梳理，重新建立台账；对2010年以前涉案财物信访案件进行重新梳理；对2010年以前群众投诉的案件进行重新梳理。自查工作结束后，各地要组织一次“回头看”活动。8月下旬，省厅将组织交叉检查和重点抽查。要进一步加大对部、厅交办的涉案财物管理问题信访积案的跟踪督办力度，明确专人靠上负责，争取在规定时限内全部办结。二是建立涉案财物管理中心和专用帐户，实行集中统一管理。要主动争取党委、政府和有关部门的支持，争取专项资金和工作场地，加快推进涉案财物管理中心建设，市、县两级公安机关涉案物品和资金要集中保管，力争9月底前全省各级公安机关全部开设并启用涉案资金管理专用帐户，10月份全省县级公安机关要建成涉案财物专门保管场所并投入使用。三是强化监督考评，确保工作实效。要加大督导检查力度，对工作不力、案件频发的单位实行挂牌整治或派出工作组整顿；要认真执行涉案财物管理“六个严禁”，必要时依照《纪律条令》规定直接立案查处。要严格落实考评制度，前段时间，省厅已对涉案财物专项治理第一阶段情况进行了考评通报，排名靠后的地市要采取措施，尽快扭转被动局面，考评结果全部纳入年终评比表彰和执法质量考评。四是加大信息交流力度，着力营造浓厚氛围。要充分借助新闻媒体加大宣传力度，做到动态信息第一时间上网，经验做法及时编发简报，增强工作透明度，扩大社会参与面，主动接受社会各界和群众的监督，让专项治理在阳光下运行，努力营造全警参与、全社会关注的浓厚氛围。

在涉案人员非正常死亡工作方面：全省各级公安机关和各部门、警种要对照公安部和省厅考评办法，结合“一治六查”集中教育活动整改建制通知要求，加大力度，抓好落实，最大限度消除执法安全隐患，最大限度增强执法安全因素。一是加强学习教育，在构筑思想防线上下功夫。要与当前正在开展的“发扬传统、坚定信念、执法为民”主题教育实践和“坚持执法为民、树立良好警风”纪律作风教育活动结合起来，加强执法安全制度规定、《纪律条令》、规范执法“十条严禁”等铁规铁纪的学习教育，重点抓好警示教育，引导民警增强执法安全责任意识，杜绝麻痹思想、克服侥幸心理。二是强化督导检查，在解决苗头性问题上下功夫。围绕重点岗位和警种，开展执法安全隐患和苗头问题大排查，逐级建立安全隐患和苗头性问题台账登记制度，立项排查整改。对非正常死亡问题多发的重点执法岗位、执法环节，及时堵塞漏洞，消除隐患。大力推进警务监督信息化建设，加强警综平台、图像信息综合应用平台的深度应用，将执法办案关键环节和部位纳入网上监督，实时开展网上巡查、动态监督，确保违纪违规问题和苗头及早发现、及时化解。三是规范基础设施建设，在营造安全执法环境上下功夫。认真落实公安部《公安机关执法办案场所设臵规范》、《山东省公安机关内部执法办案场所设臵规定》、《山东省公安派出所用房设臵规范(试行)》等规定，严格按照办案区域和功能房间安全建设标准，加快推进公安机关“三室”和监管场所升级改造，着力解决执法场所安全设施、功能分区改造不彻底的问题。四是完善规章制度，在严格警务纪律上下功夫。全省公安机关和广大民警要坚决做到，在出警、审讯时必须同步录音录像，健全完善执法安全责任制，加大问责力度，严明工作纪律，坚决杜绝在非办案场所讯问违法犯罪嫌疑人；坚决杜绝在看守所以外的场所羁押犯罪嫌疑人；坚决杜绝讯问犯罪嫌疑人期间，公安民警脱岗；坚决杜绝异地押解过程中让犯罪嫌疑人在宾馆、酒店、招待所等场所住宿。要强化考核监督，将“不发生涉案人员非正常死亡”作为评先创优的硬性标准，凡发生涉案人员非正常死亡案事件的，所属市、县（市、区）公安机关的主要领导、分管领导以及直接领导到省厅检讨。

四、统筹兼顾，创新管理机制，确保“两个专项治理”取得实实在在的成效。

两个专项治理，既是今年全省公安机关反腐倡廉建设的重要举措，也是推进执法规范化建设、构建和谐警民关系不可分割的重要组成部分，必须着眼全局，做实结合文章，高站位、高起点、高标准推进。

一要坚持抓预防与抓查处相结合。“两个专项治理”工作涉及的问题都是公安执法中的沉疴痼疾，要取得好的效果，在做好教育引导、建章立制、源头预防的同时，更要抓好查处工作，对个别顶风违纪、严重违纪的害群之马，严肃处理，做到处理一个，教育一批，警示一片。

二要坚持抓典型示范与抓整体推进相结合。抓典型示范是推进工作的有效方法，在抓好先进典型的同时，对工作不力的单位，要给予更多的关注，帮助分析原因，有针对性的解决问题，确保全省的专项治理工作整体推进、全面发展。示范单位要善于总结、提炼，多创经验、多出亮点，带动本地工作的整体发展。要把握抓考核、抓典型、抓信息、抓查处、抓建章立制这五个关键环节，按照精细精益精致精彩的要求，认真开展好每一阶段的工作。

三要坚持专项治理与抓“六小警务”紧密结合。“六小警务”的本质是民生警务，基本要求就是把涉及群众利益的小事作为大事来办，抓小积大、以小致大，这与专项治理工作的目标、方法是基本一致的。全省各级公安纪检监督部门要立足本职，突出特色，注重解决人民群众反映强烈的突出问题，以实际成效取信于民。要坚持抓早、抓小、抓苗头，努力从小线索、小信息、小案件中发现反腐倡廉和队伍建设中存在的苗头性、倾向性问题，实现民警违法违纪动态预警，避免小毛病酿成大问题。当前，特别要把“六小警务”理念贯彻到“两个专项治理”工作中，围绕重点岗位、部位和警种，深入细致地排查整改小问题、小隐患、小细节，确保取得实实在在的成效。

四要坚持抓制度完善与抓科技创新相结合。在最近召开的全省公安局长会议上，吴厅长强调要激发基层创新潜能，倡导并践行“在研究状态下工作”，将创新的理念发展为具体生动的警务创意实践。要充分尊重、积极倡导基层首创，通过现场会、视频会、调度会等形式大力推广“两个专项治理”的好经验好做法，打造山东特色品牌。要加大制度创新力度，省厅将出台《全省公安机关涉案财物管理工作实施细则》，各地要对照细则要求，对不符合执法办案实际的规章制度抓紧修订完善。要注重加强与检、法机关的沟通联系，破解执法安全和涉案财物管理中的难题，不断推进“两个专项治理”取得新突破、新进展。省厅在济南、青岛和聊城等三个市级公安机关涉案财物管理信息系统的基础上，组织研发了全省公安机关涉案财物管理信息系统，纳入执法与监督信息系统平台，统一安装使用，逐步实现涉案财物网上公开、动态管理、实时监督和自动预警，切实预防和减少违纪违规问题发生。

五、加强组织领导，密切协作配合，形成“两个专项治理”工作齐抓共管合力

“两个专项治理”工作涉及警种多、部门多、执法环节多，问题复杂，政策性强，是全警的工作，不是纪检监督部门一家的事，更不是单凭专项办几个人的力量就能做好的。各级公安机关、各部门警种必须齐抓共管、合力攻坚、全面推动。各单位一把手要亲自抓，定期听取汇报，协调解决“两个专项治理”工作中遇到的困难和问题；各级专项办要加强组织协调，及时调度督导专项治理工作进展情况，总结推广经验亮点，选树培养先进典型，不断推动专项治理工作向纵深发展；法制部门要深入调研，抓紧出台《山东省公安机关涉案财物管理实施细则》，对执法安全、执法管理中的普遍性问题研究提出解决办法。警务装备保障部门要严格执行《山东省公安机关涉案资金管理办法》，规范涉案资金的管理使用。审计部门要结合“审计整改年”活动，加强对执法办案关键环节涉案财物的审计监督，深入开展涉案财物专项审计调查。经侦部门要加大对经济犯罪案件的排查清理力度，严格执行《办理经济犯罪案件规则》；信访部门要加大对“两个专项治理”工作中信访案件的查处力度，建立专门台账，逐件落实，限时查结。监管部门要切实强化监管场所安全管理，采取交叉检查与突击检查相结合的办法，帮助基层监所及时发现安全隐患，推进《预防看守所在押人员死亡工作规范》深入警心，执行到位。刑侦、治安、禁毒等部门要加强分类指导，定期查找带有部门、警种特点的执法安全隐患，确定攻坚方向，制定过硬措施，确保安全隐患发现一处，整改消除一处。交警、派出所在查办醉酒驾驶、酒后滋事等案件中，对需要约束的醉酒人员，要明确专人看管，防止发生问题。其他部门、警种也要充分发挥职能作用，按照公安部、省厅部署要求，落实责任分工，强化协作配合，形成齐抓共管合力，共同把专项治理推向深入。借此机会，我再强调一下警务监督信息系统建设问题。现代信息科技既是公安监督工作创新发展的重要基础，也是专项治理长效机制建设的重要内容。近年来，省厅将警务监督信息系统建设作为全省信息化建设的重要内容，强力推进。目前，省厅警务监督信息中心已建设完毕，依托公安“六大平台”开发警务监督子系统软件也基本完成，视频监督、执法业务监督、公安民生服务在线监督以及纪检、督察、审计业务系统已运行应用，并初显成效。从全省看，有13个市局、116个县级公安局完成了警务监督信息中心建设，青岛、东营、济宁、泰安市局信息中心正在建设之中。济南、烟台、潍坊、聊城、滨州市公安机关内部视频监控设备已全部安装并接入图像平台，威海、莱芜、泰安、临沂的设备安装接入率达到80%以上。下一步，全省涉案财物管理系统也将纳入警务监督信息系统，并作为网上监督工作的重点内容联网运行。各级公安机关特别是没有按期完成建设任务的单位，要加快安装接入, 确保全省警务监督信息系统的全面运行、深度应用。要进一步建立健全日常工作机制，发挥网上监督效能，为及时预防和化解问题，服务领导决策提供参考和依据。

非正式治理 篇6

由于财力限制, 使得这一问题日积月累、日益严重。如何回收利用已经堆积的垃圾并增加土地利用效率, 将城市固体垃圾填埋场变成城市公园、将治理城市固体废弃物和已废弃城市固体垃圾填埋场变成具有良好投资回报的投资项目, 引入社会资金又好又快地解决好这一困扰我国城市建设多年的难题, 是当前摆在我们面前的一个重要课题。

目前国内很多地区的垃圾填埋场进入了封场阶段或已经封场, 新的垃圾处理场选址困难, 成为目前垃圾处理的一大难题。

1 非正规垃圾填埋场的危害

非正规垃圾填埋场通常指达不到国家标准和规范要求的垃圾填埋场, 包括简易垃圾填埋场和受控垃圾填埋场。简易垃圾填埋场是我国多年来一直采用的垃圾处理方式, 占我国垃圾填埋场的主要部分, 尤其是在二十世纪九十年代以前。其主要特征是基本上没有任何环境保护措施, 也无建设和使用标准, 多是选择一些低洼地或偏僻山谷直接倾倒垃圾, 对环境的污染程度很高。简易受控垃圾填埋场在我国的垃圾填埋场中也占有较大比重。其主要特征是配备部分或全部环保设施, 但不齐全、不完善或达不到环保标准, 其渗沥液、填埋气体等对环境的危害较大。

非正规垃圾填埋场从设计到建设、运营均不符合国家关于垃圾卫生填埋场的建设标准, 往往是选择在城市边沿的低洼地带进行掩埋, 不仅浪费了大量的土地资源, 对填埋场所在地的环境造成了严重污染。随着时间的推移, 这部分填埋场正逐渐靠近城市建成区, 对城市形象和区域经济发展产生了诸多不利影响其主要危害包括以下几方面。

1.1 浪费土地资源

简易垃圾填埋场的建设和使用, 主要是在城市管理和规划不完善、社会经济较落后的阶段实施的, 在20世纪中期, 由于经济发展比较落后, 政府和城市居民的资源意识、环境意识均不强, 垃圾的收集和处理主要考虑的是方便和经济。在没有完整规划的情况下, 选择垃圾填埋场的建设地点随意性较大, 有些城市的垃圾填埋场数量多、规模小。这种无科学规划建设的简易垃圾填埋场在很大程度上占用了更多的土地资源, 其中不乏优质耕地和林地, 造成了极大的浪费。

1.2 破坏城市形象

简易垃圾填埋场由于在建设初期就没有按照卫生填埋场的标准进行设计, 在运营过程中也无法有效执行城市生活垃圾卫生填埋场运行维护技术规程。因此, 在运行过程中, 填埋区大量垃圾暴露, 垃圾填埋场周边臭味弥漫、蚊蝇滋生。在垃圾填埋场封场或停止使用后, 多数未按垃圾卫生填埋场的要求规范化封场, 只是进行简单的覆盖, 其对周边环境的不良影响长期存在, 对城市形象产生不利影响。

1.3 影响周边环境

1.3.1 对水环境的影响。

简易垃圾填埋场对水环境的影响包括地表水和地下水污染。简易垃圾填埋场对水环境的影响主要是由于填埋场产生的渗沥液通过不同的迁移方式流入地表水系或渗入地下水系, 从而对地表水和地下水造成污染。简易垃圾填埋场没有铺设完整的人工防渗衬层, 部分填埋场底部有天然粘土防渗层, 且填埋场基本未设计渗沥液收集导排和处理系统因此, 渗沥液对周边水环境的污染是普遍存在的。

1.3.2 对大气环境的影响。

简易垃圾填埋场对大气的污染主要表现为两个方面, 第一是产生恶臭, 直接对人及动物的嗅觉产生不了刺激, 而是产生的有害气体向大气中排放和扩散, 影响大气环境质量。第二是被填埋的垃圾经微生物厌氧分解产生填埋气体, 主要成分为甲烷 (3%~4%) 和二氧化碳 (40%~50%) [2]。

1.3.3 对居民健康的影响。

简易垃圾填埋场对人体健康的危害是通过污染水质、污染大气造成的。其危害程度取决于人与被污染物的相关程度。简易垃圾填埋场对人体健康的危害包括感官不适, 引起消化系统、呼吸系统、神经系统疾病, 心脑血管系统疾病, 甚至诱发恶性肿瘤等。由此可见, 简易垃圾填埋场对人体健康的危害是巨大的。

2 简易垃圾填埋场的治理措施

一般而言, 简易垃圾填埋场的治理措施主要有就地封场治理、垃圾搬迁、稳定化治理及开采利用等。

2.1 就地封场治理

就地封场治理, 顾名思义就是目前国内外处理简易垃圾填埋场普遍应用的办法。通过对垃圾堆体进行必要的整形, 修筑平台、盘山道、边坡排水渠与雨水边沟, 对渗沥液进行定向收集导排, 然后对垃圾堆体进行最终覆盖及植被恢复, 并建设填埋气体集中收集处理系统, 最终达到消除垃圾堆体的安全隐患及产生的臭味, 有效减少渗沥液产生量, 有效控制处理填埋气体及渗沥液对周边环境的污染, 改善景观达到生态恢复的目的。该方案具有施工工期短、见效快、费用低, 操作比较容易, 建成后可避免对周围环境造成污染, 土地资源可得到开发利用等优点。缺点是渗沥液污染虽然可以得到有效控制, 但短期内还会有少量渗沥液渗入地下。

2.2 垃圾搬迁

垃圾搬迁治理是美国首先使用的非正规垃圾填埋场治理方法, 我国近几年才开始采用搬迁方法对简易垃圾填埋场进行治理。对于非正规垃圾填埋场的搬迁治理, 一般要通过综合评估、方案设计、搬迁施工、竣工评价等几个阶段。一套完整的垃圾搬迁治理程序对保护环境、减少污染、提高效率、降低成本等尤为重要。

根据对简易垃圾填埋场中垃圾填埋物是否进行处理利用, 可以将垃圾搬迁方式分为整体搬迁和处理后搬迁。

整体搬迁不考虑垃圾的成分和利用等因素, 将已经填埋的垃圾全部开挖然后搬运至新的卫生填埋场进行规范化填埋。整体搬迁的有钱时快捷方便、工期短、投资小。其缺点是, 不考虑垃圾的综合利用、增加了受纳场地的负荷、浪费了其中的部分有用资源, 综合经济成本较高。

处理后搬迁是根据垃圾的成分情况, 对其采用相应的处理措施, 如机械筛分, 对其中的可利用的诸如轻质可燃筛上物、筛下腐殖土、无机骨料等综合利用, 无利用价值的部分搬运至卫生填埋场规范化填埋。该处理方式的优点是实现垃圾资源的回收利用、减轻了受纳场地的负荷。其缺点是工程量较大、投资额高, 生活垃圾综合利用过程中会对环境产生不利影响, 环境控制难度和投资大。

2.3 好氧稳定化

好氧生物反应法治理垃圾填埋场的原理是通过在填埋堆体中埋设注气井、注液井和抽气井, 向垃圾堆体内注入空气, 并将收集的渗滤液和其他液体回注至垃圾堆体, 使堆体中的有机物在适宜的含氧量、温度、湿度条件下, 经好氧微生物的作用快速降解, 缩短垃圾分解的时间, 从而使垃圾堆体最快达到稳定化。同时通过抽气井排除垃圾堆体中的二氧化碳等气体, 并带出好氧反应产生的水汽和热量。有机物好氧生物反应式如下:

好氧生物反应法原理如图1所示。

采用“填埋场好氧生物反应器”治理非正规垃圾填埋场, 有以下四方面优点: (1) 垃圾降解速度快, 可加速稳定垃圾, 缩短垃圾中有机物的降解时间, 使垃圾场尽早进入再利用阶段。 (2) 由于有机物经好氧处理的产物是无毒无害的CO2、H2O等, 好氧生物反应使垃圾堆体中升温, 可以有效杀灭垃圾中的病原菌, 减少对环境的危害。 (3) 通过将渗沥液在填埋堆体内部循环减少渗沥液产量和其中的污染物含量, 降低处理难度和处理费用。 (4) 可以减少封场后填埋场的维护的工作量, 降低运行成本, 减少甲烷气体和异味气体的产量, 降低气体爆炸的风险。

3 小结

目前我国各省市均广泛分布着数量巨大、规模大小不等的非正规垃圾填埋场且目前均处于非稳定阶段, 对城市环境产生严重危害同时占用大量宝贵的土地资源。对非正规填埋场进行治理, 使其进入稳定阶段或进行搬迁利用可减轻对非正规垃圾填埋场长期管理的压力并释放土地资源, 因此对非正规垃圾填埋场的治理是必要的。选择何种治理措施需综合考虑以下因素

3.1 填埋场的基本情况。包括区域位置、填埋年限、填埋体积、陈腐垃圾成分组成及理化性质调查、周边环境状况等。

3.2 填埋场所处区域的城市规划和土地利用规划, 若填埋场所在地已规划为其他用途, 则只能采取搬迁治理方式。

3.3 资金筹措情况。不同的治理规模、治理方式对资金的需求有较大差异, 需要综合分析和核算, 确保治理过程的资金保证。

从对污染物治理程度角度而言, 采用“开采利用+搬迁”的治理措施是消除污染最彻底、节约土地资源最多的治理方式, 其缺点是施工期间会造成一定程度的环境污染, 治理过程中得到的轻质可燃物、营养腐殖土及无利用价值的物质均需要有配套的接纳场地。而好氧稳定化治理措施虽然可在短期内使填埋场得到稳定化, 可大幅减少污染物排放量但不能彻底消除污染, 但经治理后的填埋场土地利用价值较低。

参考文献

非正式治理 篇7

随着城市的发展和生活水平的提高,城市生活垃圾问题日益突出。除了不断增加的城市生活垃圾之外,长期积累的非正规填埋生活垃圾对大气环境、土壤和水环境造成的污染不容忽视。处理这些非正规填埋的生活垃圾,恢复被污染的土地功能, 不仅可以解决其对周边环境的影响,而且可以为城市发展提供更多的土地资源和环境容量。在近期出台的 《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》 中,存量垃圾( 非正规填埋垃圾) 治理被首次写入建设任务。

针对非正规垃圾填埋场的治理和环境监管,国内尚无适用的治理效果评价方面的标准、规范。虽然北京市开展非正规垃圾填埋场的治理工作起步较早,但直到2012年10月才颁布首个采用筛分技术治理非正规垃圾填埋场的监管办法,之前未进行规范治理和未接受监管的非正规垃圾填埋场,由于缺乏有效的技术检验标准,很难评价其治理效果。文中首次在大量非正规垃圾填埋场勘查工作经验的基础上,系统研究并提出了非正规垃圾填埋场治理效果评价的勘测方法和评价原则,总结了治理效果评价的工作程序和勘测技术要点,并将其应用于非正规垃圾填埋场治理评价的工程实践,评价方法科学且具有可操作性,为政府进行治理监管工作提供了重要的决策依据。

1治理效果评价勘测方法研究

1.1评价工作程序及技术要求

非正规垃圾填埋场治理效果评价工作程序主要包括资料搜集,勘测方案制定,勘探、采样与检测以及治理效果评价。

1. 1. 1资料收集

收集垃圾填埋场勘查与风险评价报告、治理工程竣工验收资料、监理文件和相关合同协议等其它有关资料及文件。

1. 1. 2勘测方案制定

( 1) 勘探点布置原则

勘探点布置应根据填埋场面积、勘探实施条件等综合确定,且满足技术、经济最优的原则。针对不同面积的填埋场勘探点的数量可按表1确定。勘探点布置方式采用梅花型且尽可能覆盖全部治理范围,当风险评价阶段有勘探资料时,勘探点宜结合风险评价阶段的勘探点位布置。

( 2) 勘探深度要求

勘探孔的勘探深度要求钻遇天然土层,且揭露天然土层厚度不小于50cm。

( 3) 采样要求

对揭露生活垃圾或混合垃圾的勘探孔均采取垃圾样。

( 4) 填埋气体检测要求

对揭露生活垃圾或混合垃圾的勘探孔均进行填埋气体成分与含量的检测。

1. 1. 3勘探、采样与检测技术要求

(1)地形图测绘

收集资料中未包含填埋场治理范围测绘成果的,开展勘探工作前需进行填埋场治理范围地形图测绘( 比例尺为1∶ 500) ,测绘工作符合国家、地方相关规范要求。

( 2) 现场勘探与采样

对勘探过程中揭露的岩土进行描述和记录,钻探记录要求对各垃圾土的命名与描述要准确详实, 区分生活垃圾、建筑渣土和混合垃圾,并对含有物的成分、大小、重量百分比进行详细描述; 对天然土层的命名与描述要求符合 《岩土工程勘察规范》［1］( GB 50021-2001) ( 2009年版) 中的相关规定; 按照 《城市生活垃圾采样和物理分析方法》［2］( CJ/T 3039-95) 中的相关规定,在揭露生活垃圾、 混合垃圾的勘探孔内采取垃圾样品; 对钻探中遇水的勘探孔,要现场测量其静止水位。

( 3) 垃圾成分检测

按照 《城市生活垃圾采样和物理分析方法》 ( CJ/T 3039-95) 中的相关规定,测定垃圾样品的物理成分( 灰土、砖瓦、纸类、塑料橡胶、织物、 玻璃、金属、木竹) 。垃圾成分检测分析应由具有相应资质的专业实验室承担。

( 4) 填埋气体检测

勘探孔完成后,应提取部分套管且封闭管口, 将填埋气体检测仪的集气管插入孔内,进行填埋气体含量测试并进行记录。

1. 1. 4治理效果评价原则

( 1) 当勘探孔均未揭露生活垃圾或混合垃圾, 且垃圾填埋场治理工程相关资料与勘探成果相符时,可确认垃圾填埋场达到治理目标;

( 2) 当勘探孔揭露有生活垃圾或混合垃圾,且生活垃圾和混合垃圾中的生活垃圾成分( 塑料橡胶、织物、纸类、金属、玻璃和木竹) 重量百分比小于1% 时,可确认垃圾填埋场基本达到治理目标, 考虑其体量较小,对环境污染的风险较低［3］,可不进行治理;

( 3) 当勘探孔揭露有生活垃圾或混合垃圾,且垃圾中塑料橡胶、织物、纸类、金属、玻璃和木竹等生活垃圾成分重量百分比大于等于1% 时,可确认垃圾填埋场未到达治理目标,考虑其对环境污染的风险较高,需进一步治理。

1. 2勘探点布置原则研究

1.2.1勘探点数量的确定

勘探点数量参考了 《建筑地基基础工程施工质量验收规范》［4］( GB 50202-2002) 和 《建筑基桩检测技术规范》［5］( JGJ 106-2003) 的相关规定。其中 《建筑地基基础工程施工质量验收规范》 ( GB 50202-2002) 规定, “对设计等级为甲级或地质条件复杂,成桩质量可靠性低的灌注桩,抽检数量不应少于总数的30% ,且不应少于20根; 其他桩基工程的抽检数量不应少于总数的20% ,且不应少于10根”。 《建筑基桩检测技术规范》 ( JGJ 106— 2003) 规定, “对于端承型大直径灌注桩,当受设备或现场条件限制无法检测单桩竖向抗压承载力时,可采用钻芯法测定桩底沉渣厚度并钻取桩端持力层岩土芯样检验桩端持力层,抽检数量不应少于总桩数的10% ,且不少于10根”。参照上述相关规定,确定治理效果评价工作勘探布点数量在相应面积详细勘查勘探布点数量的15% ( 下限) 和30% ( 上限) 之间,且勘探点应尽可能覆盖全部评价范围。

统计分析150余处非正规垃圾填埋场详细勘查成果［6］可知,详细勘查工作确定的填埋场边界及体量与相应治理施工开挖的方量及边界基本吻合,这说明,针对不同填埋场面积布设的详勘勘探点数量、间距是合理的,可以满足实际勘查工作的需求。根据上述详细勘查工作中采取的布孔原则,对于不大于10000m2的填埋场,可确定详细勘查勘探点间距取15m; 对10000 ~ 50000m2的填埋场,可确定详细勘查勘探点间距取20m; 对大于50000m2的填埋场,可确定详细勘查勘探点间距取25m,由此在计算不同面积填埋场需要的详细勘查勘探点数量后,分别按15% 和30% 的抽检比例,确定相应的评价工作勘探点数量的上限与下限值,详见表2。

但表2不适用于呈条形分布的填埋场,对于呈条形分布的填埋场,应沿长边方向布置勘探点,勘探点数量可在表2基础上适当增减。

当风险评价阶段有勘探资料时,勘探点布置除满足1. 1. 2勘探点数量要求外,同时还应在风险评价阶段的勘探孔位置附近布置勘探点,用于与治理前的勘探资料进行对比分析,验证治理效果。

1. 2. 2勘探点布置形式

对于填埋场面积不大于5000m2的填埋场,勘探点的布置主要考虑应在填埋场中心及周边四个方向进行控制,因此勘探点不宜少于5个,见图1。

一般填埋场的勘探点布置呈梅花形,具体布置形式见图2。

2治理效果评价工程实例

2.1治理前相关情况调查

北京市郊区县某非正规垃圾填埋场形成于2001年,填埋场面积约3000m2,垃圾成分为生活垃圾和建筑渣土,垃圾土平均埋藏深度为4. 00m,填埋体量约12000m3; 2009年开展了初步勘查与风险评价工作,风险评价等级为 “B” 级( 中风险) ; 该填埋场于2010年进行过环境综合整治。

2. 2评价场地的确认

拟评价的非正规垃圾填埋场位置与评价范围根据风险评价阶段坐标测量结果进行确认。确定该垃圾填埋场的评价范围约2200m2。

2. 3现状调查成果

拟评价垃圾填埋场已被清理整治,并对场地及周边进行了绿化。填埋场现状地势平整,地表种植有高大树木和低矮植被,南部局部地表已硬化。

2. 4勘测工作量布置

依据前述勘测方案布置原则与技术要求,结合现场勘探实施条件,在评价范围内共布设5个勘探孔,勘探孔深度要求钻遇天然土层,且揭露厚度不小于50cm; 对于揭露生活垃圾或混合垃圾的勘探孔,进行现场甲烷气体浓度检测、样品采集及室内垃圾成分检测分析。勘测工作量平面布置图见图3。

2. 5场地土层与垃圾分布特征

根据评价范围内5个勘探孔所揭示的地层资料,地表下6. 50m深度范围内主要分布人工堆填的混合垃圾、建筑渣土、粉土填土、碎石填土和第四纪沉积的碎石,其中仅5#勘探孔揭露有混合垃圾, 厚度为1. 80m,见图4。揭露混合垃圾的5#勘探孔中未检测出甲烷( CH4) 气体,混合垃圾样品检测分析结果表明: 生活垃圾成分( 塑料、织物) 占5# 勘探孔堆填土的重量百分比为0. 93% 。

2. 6治理效果评价结论

评价工作布置的5个勘探孔中仅有5#勘探孔揭露有少量混合垃圾,厚度为1. 80m,且混合垃圾中生活垃圾成分( 塑料、织物) 占5#勘探孔堆填土的重量百分比小于1% 。因此,根据前述治理效果评价原则,可确认该非正规垃圾填埋场基本达到治理目标,考虑其体量较小,对环境污染的风险较低,可不进行治理。

3结论

国内目前除北京市于2012年颁布了针对筛分技术治理非正规垃圾填埋场的监管办法外,尚无适用于非正规垃圾填埋场治理效果评价方面的标准、 规范。本文首次在已有非正规垃圾填埋场勘查实践经验的基础上,研究提出了治理效果评价的勘测方法与评价原则,有较强的科学性、可操作性和实用性。另外,结合工程实例提出的关于非正规垃圾填埋场治理效果评价的工作程序和技术方法,对今后编制形成适用于采用不同治理技术的非正规垃圾填埋场的治理效果评价导则以及为政府管理和决策提供技术支撑,都具有重要的意义。

摘要：我国对非正规垃圾填埋场的治理和环境监管还处于起步阶段,国内尚无适用于非正规垃圾填埋场治理效果评价方面的标准、规范。虽然北京市开展非正规垃圾填埋场的治理工作起步较早,但直到2012年才颁布首个采用筛分技术治理非正规垃圾填埋场的监管办法,之前未进行规范治理和未接受监管的非正规垃圾填埋场,由于缺乏有效的技术检验标准,很难评价其治理效果。文中首次根据非正规垃圾填埋场的填埋特征,结合已有的勘查实践经验,研究提出了科学、具有可操作性的治理效果评价的勘测方法与评价原则,并结合具体工程实例,系统总结了治理效果评价的工作程序和技术要点,对今后编制形成适用于非正规垃圾填埋场的治理效果评价导则,规范治理后的评价工作与检验治理效果,具有重要的指导意义。

关键词：非正规垃圾填埋场,治理效果评价,勘测方法与评价原则,治理效果评价导则

参考文献

[1]中华人民共和国国家标准.岩土工程勘察规范(GB 50021-2009)[S].北京:中国建筑工业出版社,2009.

[2]中华人民共和国行业标准.城市生活垃圾采样和物理分析方法(CJ/T 3039-95)[S].北京:中国标准出版社,1995.

[3]韩华,李胜勇,于岩.非正规垃圾填埋场初步勘查与评价方法探讨[J].工程地质学报,2011,19(5):771~777.

[4]中华人民共和国国家标准.建筑地基基础工程施工质量验收规范(GB 50202-2002)[S].北京:中国计划出版社,2002.

[5]中华人民共和国行业标准.建筑基桩检测技术规范(JGJ106-2003)[S].北京:中国建筑工业出版社,2003.