关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

关键词： 增减 挂钩 统筹 模式

关于成都市灾后重建与统筹城乡建设（通用8篇）

篇1：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

关于成都市灾后重建中

加快统筹城乡步伐和农村地区发展的调研报告 去年六月，重庆与成都两市获批为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，为积累统筹城乡发展经验，成渝两地立足于自身条件和地方特色，积极探索统筹城乡发展道路，在理念层面和实践层面均有所突破。在此阶段，成都市在震后农村地区的恢复重建中贯彻统筹城乡和科学发展理念，努力提高农村地区建设和发展水平，力求实现大灾之后的又好又快发展，进行了有益探索并取得了显著成效。

一、成都市农村灾后恢复重建面临的主要困难

“5.12”汶川特大地震给成都市龙门山沿线的40个镇、524个行政村造成了重大损失，全市受灾人口超过100万，超过28万户的房屋倒塌或严重损坏，其中80%以上集中在农村地区和小城镇。在灾后恢复重建中，面临诸多困难，主要为：一是如何统筹资金和项目，优先满足灾后重建需要。市级各部门对农村建设的项目和资金支持，要首先集中安排用于灾后重建，灾区（市）县政府如何集中统筹财政资金和信贷资金，优先用于农村集中居安置点及其基础设施及公共配套设施建设；二是如何解决好灾区产业发展和农民就业问题，将灾后重建与农业、农村、农民发展结合起来。三是如何贯彻落实好市委、市政府关于加快灾区住房重建的指导意见，在灾区加快开展村级公共服务和社会管理体制改革试点，加快村（社区）公共服务设施建设。

二、成都市灾后恢复重建中贯彻统筹城乡的总体思路和机制创新

（一）成都市农村灾后恢复重建的思路目标与配套政策 成都市坚持灾后重建与试验区建设相结合，家园重建与经济社会发展相结合，政府推动与群众自救、市场运作、社会参与相结合，努力走出大灾之后又好又快的发展之路。农村灾后恢复重建的总体目标是：努力把灾区农村建成基础设施和公共服务设施配套完善、居住与产业发展相适应、人与自然和谐相融、传统文化和地方风貌特色鲜明的城镇和农村新型社区。灾区农村地区恢复重建中要逐步实现实现城乡群众生产生活条件、经济社会发展、公共服务设施、基础设施全面恢复并超过灾前水平，形成城乡经济社会发展一体化新格局。

按照总体思路和目标，成都市委、市政府先后出台了《关于加快灾后城乡住房重建工作的实施意见》、《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》、《关于扶持居民安置促进房地产业发展的意见》等系列文件，明确了农村住房重建六种基本方式、具体补助标准、土地和信贷支持政策，全面安排和部署农房重建。

农村产权制度改革成为灾后重建强有力的助推器，《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》提出，通过深化农村产权制度改革，用好农村集体建设用地资源，积极引入社会力量和资金，加快推动农村住房重建。这些政策的制定和实施，既体现党和政府的关怀，又充分尊重群众意愿；既处置好原房屋土地问题，又加快推动重建，维护群众合法权益；既注重当前安居，又注重长远发展，有效地将社会资金与农村集体建设用地资源、自然生态资源、休闲旅游市场资源双向互动配置，促进了现代文明向农村有效辐射和普及。

（二）贯彻“四性”规划原则以提高农村地区规划建设水平

成都市提出安置点重建规划着重突出“相融性、共享性、多样性、安全性”原则，即与当地产业和经济要素结合的发展性、空间布局和建筑形态的多样性、周边环境和生产生活方式的相融性、基础设施和公共配套的共享性。宜居则居，宜散则散。统规自建，政府提供统一规划、基础设施、施工技术指导，以村为单位设置一个中心村或一个聚居点，山区乡镇因地制宜设立中心村或聚居点。统规统建，农户人均住房建筑面积35平方米；自愿放弃宅基地的受灾毁房农户，由实施主体或市土地整治中心予以一次性货币补偿。

（三）用好建设用地增减挂钩政策为农村重建广开资金渠道

积极用好建设用地增减挂钩政策，努力解决农房重建资金问题。按照节省用地原则，将重建中“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”腾出的集体建设用地，在市域范围内的城镇挂钩使用，获得的极差地租收益，以城补乡筹措农村房屋重建资金。对市场运作推进增减挂钩有困难的县（市），由市土地储备中心按一定标准统一收购储备腾出的集体建设用地，支持农村住房重建。按此方式，筹集了大量资金，节约了可观的集体建设用地新增耕地。

（四）大力推进农村产权制度改革为农村重建创造有利条件

按照城乡统筹的思路，市委、市政府制定了加强耕地保护改革完善农村土地和房屋产权制度的政策措施。赋予农村集体土地资本属性，进一步解放和发展农村生产力。对农村集体土地依法确权、颁证，允许依法流转使用权，收益用于解决“三农”问题。规定合法取得的腾出的集体建设用地，在坚持建设用地总量不增加，耕地总量不减少的前提下，可流转用于工业、商业、旅游业、服务业等。按这一精神，优先在灾区开展集体土地确权发证的试点工作，促进集体土地依法流转，加快能推动农村重建。

（五）充分发挥农民群众主体作用为灾后重建营造良好环境

充分尊重群众的意愿、充分保障农民利益、充分发挥农民主体作用。恢复重建中住房重建方式充分尊重农民意愿，自主选择，发挥农村村民自治组织的作用。如都江堰市规定，利用社会资金参与统规自建、统规统建的，经集体经济组织2/3以上的村民同意，集体经济组织按“城乡建设用地增减挂钩”或“拆院并院”的方式申请立项；申请统规统建项目的应有明确产业支撑；引进的社会资金（企业或个人）须出具资信证明，集体经济组织应与社会资金投资人达成协议。

综上，成都市农村地区规划建设中贯彻城乡统筹的主要理念，一是运用城乡统筹的思路和办法实施重建，按照“四性”原则规划，把恢复重建与提升居住质量、促进产业发展紧密结合；二是以推进农村产权制度改革，活化农村资产，引入社会资金实施重建；三是统筹规划建设，注重城乡基础设施和公共服务配套完善；四是尊重群众的首创精神，发挥群众的主体作用。

三、都江堰市恢复重建中加快农村地区改革发展的实践探索

（一）灾后重建的政策创新

地震后，都江堰全市城乡住房倒塌及严重受损共11.8万户，其中，农村住房倒塌及严重受损7.7万户。恢复重建资金缺口大，仅属都江堰市政府实施的统规统建房，约需资金21.55亿元，实际资金缺口更大；重建任务重，两年内完成农村永久性住房重建任务艰巨。

为突破难题，抓住重点，都江堰市用统筹城乡的思路和办法，将重建与深化统筹城乡综合配套改革、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局有机结合，进一步改善城乡群众生产生活条件和质量、完善科学发展体制机制，实现城市资金与农村集体建设用地资源、自然生态资源、休闲旅游市场资源互动配置，是科学重建的典型实践，也是统筹城乡发展的典型实践。自7月以来，都江堰市相继出台并实施一系列重建政策，将重建与深化统筹城乡综合配套改革、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局有机结合，进一步改善城乡群众生产生活条件和质量、完善科学发展体制机制。提出到2009年12月31日前，城镇规划区以外集体经济组织可以引进社会资金（企业或个人）实施统规自建安置点基础设施配套建设，并将原受灾毁损房屋宅基地还耕，节约的集体建设用地（指标）经验收后，可在项目区范围内按规划通过集体建设用地流转方式取得，用于旅游、服务、商业和工业等项目。社会资金依法流转使用农用地进行农业产业化生产的，可按《都江堰市关于推进产业化经营加快现代农业发展的若干政策（试行）》享受相关政策支持。

通过这些政策引导，逐渐形成“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的城乡住房重建格局。

在“全域成都”理念下，加快灾后农村住房重建的市场化步伐，在该市加快灾后农村住房重建的实施意见中，市场资金可以按不同方式参与受灾农户联建住房。针对不同区域、不同类型，都江堰市提出了多种重建方式：规划区内引导农村居民采用统规统建为主，申请政府部门组织建设，也可引进社会资金参与重建。规划区以外，有产业支撑的，引导农户选择统规自建和统规统建方式；通过地质灾害评估后认为是安全的区域，农民可以原址重建和恢复加固；鼓励社会资本参与联建、统规自建和统规统建。

（二）灾后重建的典型案例

1、“拆院并院”获得重建资金的典型——向峨乡棋盘村安置点。该安置点占地面积约83亩，建筑面积约5.4万平方米，共修建了50多幢、492套住房，将安置棋盘村和红火村村民489户、1504人。安置点整体为新川西风格，既具浓郁的现代气息，又富有鲜明的川西风貌。所有住房均按照8度抗震的标准修建，配套了齐备的水、电、气、光纤等，每平方米的成本超过1200元，整个安置点仅住房建设就大约花费了6000余万元。资金全部由“拆院并院”、整理土地，将城乡建设用地增减挂钩而得来。棋盘村共有集体建设用地（村民宅基地）300余亩，村民集中安置后，减去修建安置点的占地面积及配套设施用地面积后，大约将整理、节约建设用地140余亩。节约出来的这140余亩宅基地将全部还耕，相应的多出来的140余亩农村建设用地则平移到挂钩项目区的城镇建设区，通过城镇建设区建设用地的开发，其出让所得资金就用于棋盘村的永久性安置房修建。为保证建设用地被整理节约出来后能确实还耕，在向村民交付安置房后，村民们还将签下承诺书，在规定的时间内完成原房屋的拆除和宅基地还耕，否则自愿放弃房屋“双证”（土地使用证和房屋产权证）的办理，并承担村上组织拆房和还耕的相关费用。通过深入实施城乡一体化来推进灾后重建，正是成都独有的特色。而“拆院并院”和统一规划、集中安置正是城乡一体化中的具体办法之一。

据介绍，“拆院并院”的好处有三，一是在减少棋盘村集体建设用地总量的同时，增加了耕地总量。节约出的集体建设用地用于其他项目建设，既能发挥集体建设用地的最大效益，又使得国家建设少占用耕地，实现集约节约用地的目标；二是将解决棋盘村灾后村民建房资金不足的问题。安置点相对集中，实现村民住宅区的水、电、排污、医疗卫生、社区服务等的基础、公益设施的配套，达到了城乡一体的居住环境，彻底改善了村民的生产、生活居住条件；三是实施“拆院并院”，棋盘村的田、水、路、林等还将实施统一规划、综合整治，将极大地改善灌溉等耕作条件，不仅能为农业产业化、规模化经营创造有利条件，还能吸引、引进发展现代高效农业的大公司、大企业实施规模经营，增加村民就业机会和收入。

2、产业发展与灾后恢复重建结合的典型——蒲阳镇花溪村安置点。该村在重建中引进企业，建设了折耳根产业化基地，由集体、农户和企业共同参与建设，解决了农民收入来源的同时，也提升了农业产业化水平。

四、对我市进一步加快统筹城乡和农村地区发展的启示和借鉴

《国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见》（国发„2009‟3号）提出，重庆市是全国统筹城乡综合配套改革试验区，在促进区域协调发展和推进改革开放大局中具有重要战略地位，要积极推进改革试验，建立统筹城乡发展体制，重点推进公共资源下乡、城乡产业互动、新农村建设、土地利用制度等改革试验。由此，重庆在统筹城乡发展中的探索实践，已成为国家战略的重要支撑。

（一）政府引导，作为促进统筹城乡改革发展的政策推力 市委、市政府研究出台加快统筹城乡和农村地区发展的实施思路和指导意见，作为推进统筹城乡改革发展的重要纲领性文件，进一步统一思想，提高认识，从政策上为统筹城乡搭建良好的平台，鼓励土地整理、建设用地增减挂钩等土地利用政策的改革探索，将我市的城乡一体化进程推向深入。

（二）机制创新，构建促进统筹城乡改革发展的社会环境 改革农村管理体制机制，引进先进管理理念，丰富村民自治组织政治、经济、协调等多重职能，充分发挥基层组织的核心作用。推广建立“企业+农户”、农村经济体等新型农村组织结构，为农民、农业提供更多的信贷支持，将农业产业向规模化转变，将农民身份向企业员工转变，逐渐健全农民社会保障制度，拓宽农民劳动收入、分红、社保等收入渠道，提升农村土地、住房、农机具等生产资料的价值，使农业、农村、农民更多地享受改革发展成果。

（三）社会参与，形成促进统筹城乡改革发展的整体合力 积极鼓励更多社会力量投入统筹城乡改革发展大业，促进社会资金进入农村建设领域。参考市场运作模式，合理处理政府、企业、个人在统筹城乡中的角色定位，保证投资的合理收益，形成集体、个人、企业共赢的良好局面。在资本引入中注重产业与农村发展相结合，注重产业发展与规划建设相结合，体现农村发展的根本需求。将农业产业结构调整、升级和规模化经营结合起来，形成促进产业、经济等城乡一体化发展的新局面。

（四）配套提档，夯实促进统筹城乡改革发展的基础保障 加快农村地区公共服务设施、基础设施建设水平，引导公共资源下乡，按区域覆盖范围和服务人口数量合理确定农村地区配套标准，合理规划，分布建设，有序建设。根据农村地区发展实际和水平，有步骤地推动村规划的编制，积极引导城市资源下乡，逐步提升农村地区配套设施水平，将农村地区作为今后基础设施投资重点，服务农村，拉动内需。优化农村地区居住、就业、医疗、教育水平，改善农村住房条件和居住环境，塑造农村地区风貌特色，加快新农村建设，提升农村发展条件，作为促进统筹城乡的基础保障。

篇2：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

成价工〔2008〕111号

各区（市）县物价局：

根据《中华人民共和国价格法》、《四川省人民政府关于进一步加强价格监管保持市场物价稳定的紧急通知》（川府发电[2008]72号）和四川省物价局《关于加强对建筑用水泥实行价格干预措施的指导意见》（川价电发〔2008〕47号）的有关规定，经市政府同意，现就加强灾后重建时期建材价格临时监管有关事项通知如下：

一、我市地产的建材价格，特别是钢材、玻璃、木材、水泥、砂石、砖瓦等，其出厂价、销售价水平一律按2008年5月31日的当地市场价格进行控制。

其中水泥的出厂价，如生产经营企业因生产原材料等价格有较大的普遍上涨，企业必须如实向所在地物价部门报告，各地物价局应参照《定价成本监审一般技术规范（试行）》（发改价格［2007］1219号）及价格干预相关要求，在最短的时间内实施成本审核，并将结论逐级上报省物价局，由省物价局采取确定加价率的措施。

二、除水泥外的其他地产建材，其成本如因前条所述原因有较大普遍上涨，应按前条规定实施成本审核，上报成都市物价局，经同意后可实行2008年5月31日的利润率或差价率控制，制定相应的出厂价或销售价。

三、对在我市销售的外地各类建材的销售价格，均实行差价率控制，差价率不得超过2008年5月31日的差价率水平。

四、各级物价局要有针对性的对相关品种的生产和经营单位的利润率、差价率进行成本监审，价格监督检查部门要加强市场巡查，严格执行价格临时监管措施，查处价格违法行为。

五、本通知从2008年6月12日起执行，取消价格临时监管措施的时间另行通知，各地在执行中有什么问题，请及时上报我局。

篇3：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

汶川大地震给群众造成了巨大生命财产损失, 如何在震后恢复重建中规划建设好遍及广大地区的小城镇, 使其在统筹城乡发展中发挥积极作用, 是当前和今后相当长时期的重要工作。本课题以受灾较重的都江堰市聚源镇为例, 旨在对其重建规划提出建议, 促进其城乡的统筹发展。

二、规划原则

(一) 以人为本打造环境友好型城镇

小城镇新区规划应充分考虑到镇区居民和周围村庄的农民各方面的需要, 从宏观到微观、从整体到局部进行全面的人性化规划设计。

(二) 明确定位, 实现区域协调

要从宏观着眼, 正确分析和认识其在区域城镇网络体系中的地位和功能, 使之在区域城镇网络中同其他各级城镇有机联系, 分工合作, 彼此协调发展的一个网点。

(三) 合理布局, 功能分区

城镇功能分区是按功能要求将城镇中各种物质要素组成一个互相联系、布局合理的有机整体, 为城镇的各项活动创造良好的环境和条件。

(四) 产业兴镇, 加快小城镇非农产业的发展

经济发展是小城镇发展的必要条件, 因此, 只有通过小城镇非农产业园区建设加快小城镇非农产业的发展, 才能壮大小城镇的经济实力。小城镇应根据市场需求发挥比较优势, 培育特色非农产业。

三、统筹城乡下灾后小城镇重建实例

(一) 聚源镇概况

聚源镇位于都江堰市区东南走马河两岸, 徐堰河在本镇分流, 地势西北高, 东南低, 属岷江冲积平原, 平均海拔673米。东经103°40′, 北纬30°56′, 国道213线、成灌高速公路和天府大道穿境而过, 距都江堰市区4公里。东面与胥家镇、天马镇相邻, 南与崇义镇接壤, 西隔江安河与灌温路金马河相望, 北与幸福镇、市工业区交界, 幅员面积32.4平方公里。全镇辖10个行政村 (包括6个农村新型社区) 和一个社区—聚兴社区, 居住人口3万余人, 镇人民政府地处聚源镇滨河路1号, 其行政区划情况如图1所示。

聚源镇现有各类企业100余家, 以建材、光学镜片和木地板为支柱产业, 是都江堰市综合经济实力“五强镇”之一。聚源镇灾后重建迅速, 2009年1-9月份总产值为38520万元, 同比增长5%, 实现税收807万元, 同比增长4%, 具体情况如表1。

(二) 镇区建设面临的问题

“5.12”大地震聚源镇受损严重, 绝大多数房屋被破坏, 人民的生命财产受到巨大损失 (见图2) , 因而灾后重建的工作十分繁重。聚源镇经济发展水平并不高, 经济基础还相对薄弱, 这对非农产业的发展造成一定影响。此外, 原先城镇布局较凌乱, 各种民居、建筑混杂在一起, 影响城镇容貌, 这也将是灾后重建中需要重点考虑的问题。

(三) 灾后统筹规划方案设计

1. 城镇定位

“特色”是灾后小城镇建设的灵魂。每一个城镇都有其独特的一面, 把握好小城镇的“特色”才能对这个城镇做好准确定位。鉴于聚源镇区位优势和资源优势, 聚源镇的定位是介于成都与都江堰间的配套产业与教育产业并举的宜居型城镇。

2. 产业选择

聚源镇位于成都-都江堰发展带中而且毗邻成灌高速 (见图3) , 拥有丰富的水资源, 可以大力发展适合两个都市发展的相关配套产业如水泥、木地板、瓷砖等建材产业, 并且这些产业已发展多年, 拥有一定的经济基础, 便于形成一定规模。同时加大政策扶持力度, 吸引外区的相关产业在此集聚, 形成集聚效应。聚源镇的幼儿园、中心小学、聚源中学、高中以及都江堰职业中学在这次的地震中都受大了极大地破坏, 这些学校于今年十月前都已重建完毕, 这些学校的建设规模与配套设施均已达到了国内先进水平。如果能借此引进名牌学校加盟 (如成都七中) , 将这些学校建设成为地区名校, 不仅能够充分利用资源, 发展壮大教育业, 而且还能吸引游客旅游, 形成教育产业, 并以此带动聚源镇服务业的发展, 这将极大促进城镇的发展, 也将会成为聚源镇的最大特色 (见图4) 。

3. 功能分区

我们对聚源镇的规划重点就在于功能分区。根据其原有布局情况、环境特点, 我们将其分为五区一带:居住区、行政区、文教区、商业区、产业区以及沿河娱乐休闲带, 如图5所示。

居住区分为居住一区和居住二区, 总体位置处于城镇的西部。这样布置的原因, 一方面考虑到现今临时安置点的位置就在此处, 另一方面拥有大片空地, 可进行房屋建设。此地可以建设成具有现代城市标准的生活小区, 不仅可容纳原有城镇居民和附近村民居住, 还可因其距都江堰市区只有四公里且交通方便, 能够吸引都江堰市民在此居住。

行政区则是原址重建, 连同其他部门形成行政区。

文教区的布置主要和学校的建设有关。由于聚源镇的中小学和一所职业技术学院在地震中受损严重, 已经进行迁址重建, 位于走马河南岸、聚兴路东侧。以此为核心建设文教区, 一方面有足够的空间进行建设, 另一方面其既邻近行政区便于管理, 又贴近居住区, 便于师生的工作学习。此外, 由于聚源中学有很高的知名度, 很多游客慕名前来, 可以此为契机, 发展文教区内的“教育旅游业”。

商业区则位于聚兴路两侧, 走马河北岸的区域。对商业区的规划, 主要是考虑聚源镇原有的商业中心在此, 不仅有经济基础, 交通方便, 而且居民非常熟悉。该区域为当地居民和外地游客提供餐饮、购物、住宿服务。

产业园区布置在城区的东侧, 对工业园的选址首先考虑了聚源镇的常年风向。因为其多数时间为静风, 少数时间为北风, 而产业区的南侧为走马河, 并无居住区, 适合布置工业园。第二, 考虑了其交通的便捷程度。此处位于成灌高速的入口处, 交通很方便, 降低了运费成本, 十分有利于工业企业的布局。最后, 该处紧临走马河, 可以解决工业用水问题。综合考虑, 选择东部作为工业区的位置。

沿河娱乐休闲带以走马河为轴, 栽种观赏性花木, 设计景观小品, 布置石椅、亭台, 形成沿河景观长廊, 这既美化了环境又便于居民休闲娱乐。这种设置不仅实现了“宜居小镇”的目标, 而且提升了城镇的品位。

4. 功能分区对聚源镇的发展意义

功能分区是城镇建设的重要手段。工业区的建设, 将吸引一些镇内外的企业在此生产经营, 吸纳大量的劳动人口包括一部分农业人口转化为非农业人口。居住区为就业人员提供了住处, 文教区和商业区又为居民的生活提供了服务, 应该说各个区域在功能上相互独立而又有机结合, 形成统一的整体。工业的发展会提高人民的生活水平, 尤其是一些农民的收入将大大提高, 在某种程度上会加速农村地区的发展, 从经济上缩小城乡差距。而随着时间的推移, 聚源镇的范围还会向周边农村地区扩展, 在景观和基础设施建设上缩小城乡差距。

四、结语

明确聚源镇的城镇定位, 选择其重点发展的产业, 可以说是在政策上为城镇发展指明了方向, 而功能分区则是在实践上为实现上述的目标提供了方法, 二者是相互联系的。准确把握定位、合理选择产业、做好功能分区, 必将促进聚源镇经济社会快速、健康发展。

参考文献

[1].叶堂林.小城镇建设的规划与管理.新华出版社.2004

[2].崔功豪　魏清泉　刘科伟.区域分析与区域规划 (第二版) .高等教育出版社.2006

[3].凌日平　安祥生.基于城乡统筹观的小城镇发展战略.改革与战略.2006/7

[4].余松庆.分析小城镇的规划设计.山西建筑.2008/34

篇4：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

【摘要】本文通过对灾后重建和社会主义新农村建设之间关系的论述,阐明了当前应该如何利用灾后重建的有利时机。以永久性农房重建为契机,与小城镇建设、产业规划、旅游经济相结合,切实加快基础设施建设、产业的恢复和发展,加快全市新农村建设。

【关键词】绵阳市灾后重建新农村建设

“5·12”特大地震,绵阳市受灾最重的是北川、平武等山区农业县和安县、江油等山区农业乡镇,全市农业基础设施及农房遭到极大破坏,农村灾后重建成为全市灾后重建工作的首要任务。2009年是绵阳开创农业农村改革发展新局面的关键之年。为了响应“三年重建任务两年基本完成”的号召。如何在实际工作中用新农村建设的“二十字”(生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主)方针,指导灾后重建工作,是一个值得认真研究和深入探索的问题。

一、围绕新农村建设的战略任务,加快推进灾后恢复重建的重要性和紧迫性

首先,围绕新农村建设的战略任务,加快推进灾后恢复重建,对于尽快恢复农村受灾群众生产生活具有重要意义。其次,围绕新农村建设的战略任务,加快推进灾后恢复重建是抢抓机遇推进科学发展的需要。最后,围绕新农村建设的战略任务,加快推进灾后恢复重建还是贯彻落实四川省委、绵阳市委的相关工作精神,实现灾后恢复重建目标的迫切要求。

二、利用灾后重建的有利契机,全力推进绵阳市新农村建设

(一)灾后重建为绵阳市新农村建设提供了前所未有的大好机遇

对绵阳来讲,刚刚过去的一年,可谓“灾难深重”,但千年不遇的灾难也孕育了“千年”不遇的机遇。一方面,灾后重建是绵阳最大的机遇,也是灾区独特的优势。在国家规划拉动投资的基础上,省委、省政府也计划投入3万亿资金来刺激投资和消费。另一方面,灾后恢复重建重大项目的有力支撑,也将推动绵阳市的经济发展。可见,绵阳市新农村建设正面临千载难逢的发展机遇,国家的资金投入能推动绵阳市新农村建设取得更大发展。

(二)当前绵阳市新农村建设的首要任务和中心工作就是灾后重建

当前,绵阳市新农村建设的首要任务和中心工作都必须紧紧围绕灾后恢复重建来展开。地震使全市农房和农业基础设施遭到了极大破坏,加之受金融危机影响,使就业难、增收难等民生问题在灾区尤为突出。为了解决这些问题,从绵阳市的实际来看,就是要抓好灾后重建工作。

(三)在灾后重建的过程中,跨越式的推进绵阳市新农村建设

当前,绵阳市新农村建设所需要的人、财、物都逐渐有了眉目。就“人”来说,受金融危机影响,东南部沿海返乡的务工人员刚好担当新农村建设的主力军。就“财”和“物”来说,国家灾后重建资金中,直接用于农业,或与农业和农村工作相关的资金占了很大比例。所以,我们应该努力促进农业稳定发展、农民持续增收和农村社会全面进步。

三、按照新农村建设的目标要求,努力实现绵阳市在灾后重建实现上档升级

(一)按照新农村建设中的“生产发展”的要求,利用灾后恢复重建的大好时机,大力发展现代农业

发展现代农业一方面要搞好现代农业示范工程试点,一是发展设施农业;二是发展农业机械化;三是发展农业标准化;四是发展循环农业;五是发展特色农业。另一方面,要用现代经营形式发展农业,为全市灾后重建与社会主义新农村建设结合,起到了典型示范作用。

(二)在灾后恢复重建中提升就业消化能力,实现新农村建设中的“生活宽裕”的目标

在灾后重建中,有大量的基础设施、永久性住房等需要重建,成为我们提升就业消化能力新的切入点。汶川大地震发生后,四川省各级政府已先后制定出台了就业援助、以工代赈等一系列适合地震灾区恢复重建的就业政策。绵阳市重灾乡镇的农民工就是这一政策的受益者。

(三)按照新农村建设中“乡风文明”的要求,努力培养有文化、懂技术、会经营的新型农民,担当灾后恢复重建的主力军

一要采用新观念改造农民,引导农民树立敢闯敢拼、勤奋自强、富而思进的观念。二要采用创新技能培训方式,整合乡镇和社区的力量,共同利用扶贫培训、灾后重建技能培训,提高农民实用技术和务工技能素质。三要用新文化塑造农民,深入开展“三下乡”活动,丰富农民生活,努力提高农民的精神文化水平。

(四)灾后重建决不是在原有基础上的复原,而要按照新农村建设中的“村容整洁”的要求来建设

一是组织实施好灾后重建项目,二是搞好环境综合整治,三是加强水利和农村公路建设,四是加强农机装备,五是加强农产品流通体系建设,六是建好“农业生产资料市场”。

(五)按照新农村建设中“管理民主”的要求,充分发挥农民群众在灾后重建中的主体作用

不论是灾后重建还是新农村建设,广大的农民群众都是主体。为健全村民自治制度。各级各部门既要主动积极地做好工作,在管理上深入民主观念,又要突出农民群众在灾后重建的主体作用。完善农村基层民主自治制度是实现乡村管理民主的关键所在。

总之,如何使灾后重建更好地与社会主义新农村建设结合起来,确实是一项全新和重要的任务,需要我们在工作实践中不断探索和总结经验,从而使绵阳的新农村建设更加符合科学发展观的要求,使农民的生活更加美好。

【参考文献】

[1]《2009年绵阳市推进社会主义新农村建设工作意见》.

[2]《关于“十一五”前三年全市农业发展情况汇报》,绵阳市委农办,2009年6月11日.

[3]《绵阳市灾后恢复重建有关情况汇报》,绵阳市“5.12”地震灾后恢复重建委员会,2008年12月16日.

杨艳 (1981-),女,汉族,四川绵阳人,中共绵阳市委党校讲师,硕士。主要从事农村经济发展的研究。

篇5：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

绵阳：

特大地震发生三年来，在党中央、国务院的亲切关怀下，在省委、省政府的坚强领导下，在全国人民特别是山东、辽宁、河北、河南省，以及内江、南充、达州、资阳市的倾情援建下，绵阳市大力弘扬伟大抗震救灾精神，坚定不移、坚韧不拔、感恩奋进，“苦干三年、跨越二十年”，创造了抗震救灾的奇迹、灾后重建的奇迹和加快发展的奇迹。绵阳，已经从悲壮走向新生。

一是灾后重建取得决定性胜利。绵阳市以科学发展观统揽重建工作，坚持科学重建、和谐重建、务实重建、艰苦重建，加快建设灾后美好新家园。截至目前，全市纳入国家重建规划项目7314个、总投资2267.3亿元，已完工6839个、完工率93.5%，完成投资2115.7亿元、占总投资的93.3%，964个对口援建项目除辽宁省追加项目外已全部完工。举世瞩目的北川新县城已建成入住，新北川中学投入使用，北川老县城遗址保护、地震纪念馆建设和唐家山堰塞湖后期治理进展顺利，安县晓坝、平武南坝、江油青莲等10个重建重点集镇形成基本功能。今年9月底前，绵阳将全面完成灾后重建任务。

二是灾区民生极大改善。绵阳市始终把民生改善作为最大政治，把群众满意作为最终标准，优先重建与群众生产生活密切相关的城乡住房和公共服务设施。截至目前，全市118.3万户农村住房重建和维修加固全部完成，6.3万户城镇住房重建已完成6.2万户，751所学校重建完成732所，381个医疗卫生机构重建完成350个。加强生态系统建设，治理灾毁林地140.8万亩，复垦灾毁耕地84万亩，274处重大地质灾害治理工程完成225处。加大扶贫帮困和扩大就业力度，开展“领导挂点、部门包村、干部帮户”和千名干部进社区活动，联系帮扶群众31.5万人，2.2万名“三孤”人员救助措施逐一得到落实，31万名符合条件的困难群众全部“应保尽保”，全市19228户因灾失地农民全面实现有房住、有地种、有就业；去年城镇新增就业4.3万人，农村转移就业128万人。灾后重建的过程，成为民生极大改善、群众得实惠最多的过程。

三是发展基础更加坚实。绵阳市统筹推进灾后重建和经济社会发展，实施了一大批打基础、利长远、增后劲的项目。截至目前，全市882个工业重建项目完工861个，1182个交通基础设施项目完工1124个，764个水利重建项目完工719个。特别是抓住对口援建和新一轮产业转移机遇，新上了总投资160多亿元的一批大项目，引进了世界500强艾默生和中国重汽、辽宁华晨等一批大企业。4个对口援建工业园签约入园企业72户、协议引资97.3亿元。加快建设西部区域性综合交通枢纽，投入141.6亿元重建道路6945公里，成绵乐城际铁路等4条快速铁路、绵遂高速等5条高速公路建设进展顺利，市到县5条快速通道全部建成，绵阳机场通航城市达到19个。加快实施农耕区“全域灌溉”，武都水库下闸蓄水，武引二期灌区工程加快推进。灾后重建大规模投入使绵阳发展基础更加坚实，经济发展实现了再生性跨越，已经站在了新的发展制高点上。

四是重建监管严格有效。绵阳市把加强重建项目资金监管作为一项重要的政治责任，坚持阳光重建、廉洁重建，严格实行项目法人责任制、招投标制、合同管理制和工程监理制度，全面推行招投标电子化，使项目招投标“时间缩短、程序不减、提速不越轨”，确保工程建好、干部不倒、群众说好。安排纪检监察、审计和检察机关全程介入，实行

每投必审、每投必查、旁站监理、跟踪审计。组建10个分片包干组和4个项目资金检查组，组织3700余人次驻县、定点、定项目开展检查。派出922个审计组，审减工程造价7.9亿元。灾后重建至今，所有重建工程没有出现重大质量问题、没有发生重大安全事故、没有发现重大腐败现象。

成都：

成都是“5.12”汶川特大地震灾区唯一的特大中心城市，全市特别是毗邻震中的都江堰、彭州等远郊市县遭受重大人员伤亡和财产损失，共有4307人遇难，282万人受灾，直接经济损失984亿元。三年来，在党中央国务院和省委省政府坚强领导下，在社会各界大力支持和援建省市无私援助下，成都市不仅胜利完成了抢险救灾和发挥全省抗震救灾基地、通道、窗口作用的繁重任务，而且按照“三年任务两年基本完成”的要求，坚持统筹城乡发展的思路和办法，以科学规划为基础，以改革创新为动力，以群众满意为根本，全面推进灾后重建各项工作，努力实现科学重建、科学发展。

一是城乡住房重建方面。“5.12”地震中，成都市共有67万户城乡住房毁损。三年来，成都市把城乡住房重建作为灾后重建首要任务，按照产业发展性、建筑风貌和形态多样性、环境相融性、基础设施共享性“四性”原则和新农村规划建设技术导则，充分尊重受灾群众意愿，采取原址重建、统规统建、统规自建、自愿搬迁异地安置等多种重建方式，高质量推进城乡住房重建。农村和城镇所有受损房屋2008年和2009年分别全面完成维修加固，所有被毁房屋今年已全面重建完工并顺利分配到户，全市灾区共完成城乡住房重建4.3万套和13.7万套，入住率分别达90.3%、97.1%。重建后的230个农民集中居住区既安全美观又配套完善、既体现特色又富有现代气息，灾区群众居住条件实现了根本性提升。

二是公共设施重建方面。“5.12”地震中，成都市1086所学校、451个医疗卫生机构受损。三年来，成都市把公共设施重建摆在灾后重建优先位置，统筹规划设施布局，优先安排重建资金，规范建设标准，严格质量监管，同步推进公共服务能力建设。2009年9月1日前，所有受损学校全部完成维修加固，所有被毁中小学校共169所全部完成重建，18万灾区中小学生全部搬进永久性校舍，每年生均公用经费还增加了250元，建成后的学校成为灾区最坚固、最漂亮的建筑。截至3月底，232个卫生重建项目、85个乡镇综合文化站、94个派出所顺利竣工。现在的灾区，镇镇都有标准化的学校、公立医院、敬老院、污水处理厂、派出所、文化站等公共设施，公共服务水平全面上档升级，综合保障能力明显提升。

三是基础设施重建方面。“5.12”地震中，成都市共有3312公里公路、135座桥梁损毁。三年来，成都市把基础设施重建作为灾后重建的重要内容，坚持恢复功能与发展提高相结合，高标准规划，大手笔投入，集中力量攻坚，加快恢复灾区交通、水利、电力、通讯等基础设施。截至3月底，灾区水利、电力和通讯设施重建基本完成，280公里国省干线及重要经济干线、1833公里农村公路全部建成通车，所有受损道路和损毁桥梁全面修复，投资130亿元的灾后重建第一个重大交通重建项目成灌快铁于2010年5月建成投运，投资30亿元的成彭快铁将于今年投入使用，灾区基础设施显著改善。四是产业恢复重建方面。“5.12”地震中，成都市灾区三次产业均遭受重大损失，仅旅游业损失就达300亿元以上。三年来，成都市把产业重建作为增强灾区自我发展能

力的重要途径，将产业恢复发展与产业结构优化有机结合，大力发展旅游休闲、现代农业、生态环保、特色制造业等特色优势产业，积极推进三次产业融合发展。截至3月底，397个工业重建项目竣工投产，完成投资110亿元；14个旅游重建项目完工，完成投资25.7亿元；79个农业重建项目完工，完成投资34亿元。随着产业恢复发展，灾区就业水平明显提高，群众只要有意愿48小时就能实现就业。目前，成都市县经济全面恢复并远超震前水平，实现再生性跨越，灾区正成为生态农业、绿色经济聚集区和示范区。

五是生态恢复重建方面。“5.12”地震中，成都市生态环境遭到严重破坏，作为生态屏障的龙门山带森林大片损毁。三年来，成都市把生态重建作为灾区可持续发展的基础工作，结合地质灾害治理，综合运用人工修复、自然修复、生物措施和工程措施，大力实施大熊猫栖息地生态植被修复工程等项目。截至3月底，18个生态恢复项目完成投资9.1亿元，完成林草植被恢复15.2万亩、大熊猫栖息地39.1万亩，灾区生态系统、野生生物栖息地、自然景观等加快恢复，曾经满目疮痍的灾区重现青山绿水、田园风光。

六是精神家园重建方面。“5.12”地震中，成都市灾区群众遭受不同程度心理创伤。三年来，成都市把精神家园重建作为凝聚人心、鼓舞斗志、建设美好新家园重要工作，充分调动各方力量，结合城乡环境综合治理，深入开展“新家园、新生活、新风尚”文明活动，帮助灾区群众重建幸福家园。截至3月底，累计开展心理抚慰27.2万人次，组织“重建家园?文化相伴”活动300余场，灾区城乡环境风貌焕然一新，群众生活方式发生历史性变迁，展示出奋发有为、开放进取的精神风貌。在繁重的灾后重建中，成都成功创建为全国文明城市，连续三年名列全国省会和副省级城市测评前三位。截至今年3月底，全市3148个灾后重建项目完工2956个，完成投资831.8亿元，灾区经济社会实现跨越发展，灾后重建取得了决定性胜利。

三年来，成都克服了特大地震灾害和国际金融危机双重不利因素影响，实现了经济社会又好又快发展。2010年，全市实现地区生产总值5551.3亿元，地方财政一般预算收入526.9亿元，在全国15个副省级城市中均排名第5，分别比三年前提升1位和2位；实际利用外资和进出口总额继续保持中西部城市第一位，并成功引进德国大众、德州仪器、戴尔、联想、富士康、仁宝、纬创等一批世界知名企业，落户成都的世界500强企业增至189家。去年被《福布斯》评为未来10年全球发展最快城市的第一名。

德阳：

面对“5.12”特大地震的空前灾难，在党中央、国务院和省委、省政府的坚强领导下，在对口援建省市和社会各界的倾力支援下，全市人民万众一心，只争朝夕，全力以赴推进灾后重建。去年9月底前，项目完工率和投资完成率均超过85%，圆满实现“三年重建任务两年基本完成”的目标。到今年3月底，全市5489个灾后重建规划项目开工5487个，竣工5128个，竣工率93.4%；完成总投资1452.8亿元，占92.6%。经过800多个日夜的艰苦奋战，曾经山河破碎的地震灾区如今面貌一新，焕发出蓬勃生机与旺盛活力，灾后重建取得决定性胜利。

城乡住房大变化。德阳市把安居放在首位，注重科学选址、风貌塑造和设施配套，实施了道路、供水、排污、供电、沼气、光纤电视等公共设施“六进村”，规划了2131个农村集中建房点，33.38万户重建农房全部竣工并搬进了新居，新农村建设向前推进

了一大步。妥善处理城镇住房重建产权关系，切实解决国企和困难户贷款难题，全市6.85万户城镇住房重建基本完成。

各类设施大提升。竣工学校577所、医疗卫生机构162个，重建学校、医院、文化等民生性基础设施质量可靠、功能齐备，布局优化，硬件达到了全国一流水平，全市公共服务能力得到显著提升。基础设施实现根本性改善。除绵茂公路外所有交通重建项目全部完成，德阳综合交通体系正加快形成。完成113座震损水库除险加固，大力实施灌区工程和农村饮水工程，全市水利基础设施保障能力超过震前水平。

城镇建设大跨越。实施147个城镇体系重建项目，完成投资103.4亿元，城镇面貌发生了巨大变化，全市城镇建成面积达147.6平方公里，比震前增加42.9平方公里。德阳市区建成了一批污水垃圾处理等基础设施，正加快建设百万人口区域中心城市。5个县城实施了新区和副中心建设，“川流不息”汉旺新镇、“江南水乡”孝德镇等一批各具特色的小城镇完成重建，展露出新姿，实现了城镇功能整体跨越。

三次产业大发展。坚持重建与提升相结合，在重建中实现产业升级。建成一批沼气池、繁育基地等农业基础设施项目，农业综合生产能力大幅提升，现代粮食产业示范基地、新农村示范片建设成效明显。竣工1078个工业重建项目，新增工业园区建成面积36.6平方公里，工业经济整体超过震前水平。新能源、新材料等战略性新兴产业加快发展，德阳确定为清洁技术与再生能源装备制造业国际示范城市。建成一批商贸区、物流园区和旅游区，提升了服务业发展层次。

生态环境大改善。坚持自然修复与人工治理相结合，生物措施与工程措施相结合，加快恢复灾区林草植被，切实加强水土流失治理，逐步恢复灾区水源涵养、水土保持等生态功能。完成50处地质灾害隐患点治理，最大限度降低了“8.13”清平乡特大山洪泥石流地质灾害的危害。

精神家园大重建。开展灾区心理卫生干预、咨询和诊疗工作，组织丰富多彩的群众文化活动，帮助灾区群众重树生活的信心。弘扬伟大的抗震救灾精神、感恩奋进精神，加快“三基地一窗口”建设，凝聚起建设德阳的智慧和力量。

广元：

一、广元三年灾后恢复重建取得决定性胜利

在党中央国务院和省委省政府的坚强领导下，广元市全面实施国家批准的《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，全市纳入国家重建规划项目6305个全部开工，完工93.28%；完成投资1134.8亿元，占项目总投资的92.76%。截止目前，三年灾后恢复重建已取得决定性胜利。一是城乡住房重建全部完成。68.5万户(其中农房48.7万户、城镇19.8万套)城乡居民住房维修加固于2009年5月12日前全面完成；19.96万户农房、4.54万套城镇住房重建全部完工，灾区群众居住环境比灾前明显改善。二是公共服务和基础设施跨越发展。3450个公共服务设施项目完工93.3%，1200多座学校、医院、福利院、敬老院和残疾人康复中心拔地而起，175个基础设施重建项目完工90.29%，城乡公共服务水平大幅提升，加快发展的基础条件明显改善，综合次级交通枢纽加速形成。三是农村建设和城镇体系重建基本完成。全市农村重建项目即将全面完工，城镇道路、桥梁和其它

市政设施实现恢复重建，城镇化率三年提高近5个百分点；青川县城重建克服了国家规划延迟批复8个月等特殊困难，也将于今年9月底前如期完成县城重建任务。四是产业与生态重建接近尾声。2423个生产力布局与产业调整项目完工97.85%，完成森林植被恢复125.76万亩，综合治理水土流失面积680平方公里，震后广元更加美丽。五是对口援建基本完成。757个对口援建项目全面完工，38个港、澳援建项目加快建设，与援建省市长效合作机制正在形成。

灾后三年重建，广元不仅完成“原地起立”，而且实现“发展起跳”。2010年全市生产总值总量比2007年增长52.3%，年均增长15.9%；全社会固定资产投资是2007年的4倍，当年投资额是灾前23年投资的总和；地方财政一般预算收入比2007年增长2.5倍，主要经济指标创建市26年来最好水平。这些成绩的取得，是党中央、国务院的英明决策和四川省委、省政府坚强领导的结果，是包括港澳同胞在内的全国党政军民无私援助、大力支持的结果，也是广元人民感恩奋进、顽强拼搏的结果，更以铁的事实证明了我们的党和祖国无比伟大，体现了社会主义制度的无比优越性。

二、广元灾后重建的主要特点

广元是集盆周山区、革命老区、连片贫困地区和地震重灾区“四区合一”的特殊地区，人均财力在全省6个重灾市州中最低，市城区受灾程度在重灾市州中最为严重。在三年灾后重建中，广元市结合实际，主要突出了以下五方面的特点：

第一，坚持民生优先，始终把人民群众的利益放在首位。着眼群众疾苦、立足群众期盼，用最短时间全面恢复供水、供电、供气和通讯电视等群众最急需的民生设施，妥善安置受灾群众100余万；把农房重建同社会主义新农村建设紧密结合，在全省率先启动农村永久性住房重建；高度重视灾后群众失业解困工作，全市城乡居民安居乐业；大力开展灾后棚户区改造，强力推进“三个万套”保障性住房工程，全市保障性住房建设进度2010年位居全省第一；强化灾区群众公共服务能力建设，全社会公共服务设施向前推进了二十年以上，灾区群众十分满意。

第二，坚持低碳重建，探索后发地区科学发展的特色路径。广元市在地震灾区率先提出了低碳重建的思路，并将这一理念贯穿广元灾后重建全过程。在灾后工程建设中大力推广建筑节能技术和环保材料，建成了一批节能示范小区。大力推广穿斗木结构住房6万余户，建成了“小青瓦、白粉墙、人字顶、木门窗”的川北特色民居。震后三年新建沼气池12.7万口、发展民用天然气6.2万户，全市农村沼气化率达到70%，森林覆盖率达53.2%。率先在中国西部成立首个碳交所，在四川地区最先对外售出碳汇指标，在广元成功举办“低碳重建与企业发展国际论坛”，2010年荣获“中国十大低碳贡献城市”和“低碳发展突出贡献城市”称号。

第三，坚持着眼长远，产业重建极大提升造血功能。坚持产业重建和增强可持续发展能力相结合,千方百计增强灾后发展后劲。大力实施资源转化战略，三年引进亿元以上项目189个。坚持新型工业化主导，三年工业园区新增面积51.8平方公里，全市工业增加值增长2.1倍。大力加快现代农业发展，三年建成万亩现代农业示范园区31个，苍溪猕猴桃等广元“七绝”农产品发展势头强劲。充分发挥独特的区位优势，积极发展大商贸、大物流，全市消费品零售总额三年增长1.7倍。

第四，坚持物质和精神重建“两手抓”，文化重建特色鲜明。在抗震救灾和三年灾后重建中，广元市始终注重传承伟大的红军精神，大力培育和弘扬自强不息、感恩奋进的精神风尚，形成的“有脚有手有条命，天大的困难能战胜”和“出自己的力，流自己的汗，自己的事情自己干”两幅体现灾区人民敢于亮剑、不胜不休、顽强斗志的标语得到家宝总理肯定。强化精神家园重建，快速建成的广元红星公园、东河口地震遗址纪念地等16个项目正激励着广元人民团结拼搏奋勇向前。三年建成4A级旅游景区8个，名列全省第二，蜀道三国文化旅游精品线路基本形成，重建后的剑门关景区一年门票收入近3000万元。创造了以“马口样本”为代表的贫困村灾后恢复重建“广元经验”，被国务院扶贫开发办在地震灾区推广。

第五，坚持管理创新，应急、防灾体系与和谐社会建设成效明显。全面加快应急、防灾体系建设，全市应急救援处置能力明显增强。加强社会治安综合治理,成功创建为全国首个“无毒害市”，综治、信访、维稳工作连续两年获得全省一等奖。

三、未来广元充满蓬勃生机

三年灾后重建即将完成，广元下一步将怎么办？一是着眼灾区经济振兴，加快实施“十二五”规划、灾后发展振兴规划和川陕革命老区发展规划等三大规划，广元发展将进一步提速加快。二是着眼重建项目后期管理。在过去三年重建中，全市项目资金管理是安全的，没有发现大的问题。下一步，广元市将继续强化灾后重建项目的后期监管与审计，并努力维护好、管理好和运营好各类重建设施，最大限度地发挥项目的功效。三是着眼又好又快发展，加快建设川陕甘三省结合部综合交通枢纽、区域性物流商贸中心、旅游集散地和新型产业基地，努力建设川陕甘三省结合部经济文化生态强市。

阿坝州：

三年前，“5.12”汶川特大地震撼动世界，震中所在地阿坝州全域受灾，经济损失超过1800亿元，灾情惨重，史无前例。在党中央、国务院和省委、省政府的坚强领导下，在援建省市和社会各界的鼎力帮助下，通过1000多个日夜的超常奋战，阿坝州灾后恢复重建取得了令世界瞩目的重大成就，一个脱胎换骨的崭新阿坝正焕发出前所未有的蓬勃生机。第一，坚持科学、优质、阳光重建，如期实现了“三年重建任务两年基本完成”的目标。2876个重建规划项目全部开工，已完工2533个，完成投资668.22亿元；到9月底，所有项目将全部完成。第二，坚持优先推进民生工程，群众生活质量全面提高。灾区13万户重建住房高效完成，5万户牧民定居建设将在今年提前全部竣工，全州70万群众入住新居。206所学校、189个医疗卫生机构等一大批公共服务设施优质重建，群众享有的基本公共服务和社会保障全面提高。第三，坚持硬件提升和环境治理相结合，城乡面貌焕然一新。建成了汶川映秀、水磨、茂县坪头、牟托、理县桃坪、甘堡等一大批灾后重建精品亮点，得到各界广泛赞誉。通过以点连线带面，全域推进幸福美丽家园建设，群众得到最大实惠，呈现一派安居乐业景象。第四，坚持强攻重大基础设施，发展条件大幅改善。境内19段国省干道1535公里道路上档升级，6500多公里农村公路全面提升，都映高速、成兰铁路、红原机场、汶马高速等重大工程或已建成，或正加紧推进；能源、通讯保障能力超过震前；水利、生态等重建项目顺利实施。以“畅通阿坝”为标志，跨越发展的新平台构建成型。第五，坚持在重建中调整结构，经济发展实现新的突破。大力充实拓展“一体两翼”经济发展格局，特色农牧业加快发展；工业迈上集

中集约发展轨道，铝、锂、硅、晶体新材料、电子磁材、盐化工六大优势产业强势兴起，循环经济初成框架；新增4个国家4A级景区，新推出100个精品旅游村寨，阿坝旅游更具魅力，可进入性大幅提高。三年来，在灾后重建的强力助推下，在国家加快藏区跨越发展的政策支撑下，阿坝州经济超常发展，地区生产总值从震前的103亿上升到130多亿；与“十五”末相比，城乡群众收入和地方财政收入等主要经济指标均成倍翻番、大幅增长。

雅安：

自灾后恢复重建工作启动以来，雅安市按照党中央国务院、省委省政府的要求，紧紧抓住灾后重建的重大机遇，化悲痛为力量，化灾难为机遇，民生为先、质量为重，科学规划，科学重建，努力实现“在原有的基础上实现更高水平的建设，更高起点的发展”。

去年9月，雅安市提前顺利实现“三年重建任务两年基本完成”的目标，位居全省重灾市州前列。今年以来，全市进一步强化目标任务，加大工作力度，力求重建工作优质、高效、安全。到2011年3月底，雅安全市开工灾后重建项目2,354个，开工率99%；完工项目2,146个，完工率90.3%；累计完成投资241.1亿元，投资完成率88.5%。除港澳援助及世行、亚行贷款等不可控项目外，其余所有灾后重建项目将在今年5月12日前全部开工，并力争在今年9月底全部竣工。

一是受灾群众住房条件极大改善。雅安市市委、市政府坚持把城乡住房重建放在恢复重建的首要位置，努力实现受灾群众户户有房住。震后半年，雅安在全省率先完成农村住房维修加固，共维修农房144,443户；震后一年，31,382户城镇住房维修加固全面完成；震后一年半，31,596户农房重建全面完成；震后两年，3,647套城镇住房重建全面完成。

二是整体异地迁建城镇初具规模。汉源新县城是“5.12”汶川特大地震后全省两个整体异地重建县城之一。两年多来，雅安市市委、市政府立足既是灾区、库区又是民族地区的实际，努力克服重重困难，基本完成了汉源县城整体异地重建的艰巨任务。目前城市基础设施、配套设施已初步建成，城市功能逐步完善，建成住房、办公用房和公建用房200万平方米，近3万人顺利搬迁入住。

三是公共服务设施功能明显提高。以教育、卫生、计划生育等公共服务基础设施为重点，不断加强公共服务体系建设。全市规划重建的389所学校已竣工360所，竣工率达到92.6%，全市教育基础设施水平整体向前推进十年以上。规划的171个医疗机构已竣工143个，其可控项目竣工率达到99%，已完成投资6.6亿元，占规划投资的97%。文广系统灾后重建项目竣工率达到95.5%。基础设施进一步改善。规划重建的6条国省干道有5条完工，累计完成投资9.96亿元；水利设施项目竣工率达到98%，完成投资5.6亿元，改造农村电网各类线路1,533千米。

四是产业恢复重建不断优化升级。把灾后重建规划的实施，与产业结构的调整、优化和合理布局结合起来，把骨干优势产业作为重点，加快恢复自身有基础的特色产业，提升产业层次，实现在重建中提升产业生命力和竞争力；把灾后恢复重建和工业园区建设有机结合起来，让灾后重建项目实现集中发展。全市规划重建的93个工业项目已竣工91个，竣工率达到97.9%；规划的45.6亿元总投资已完成45.44亿元，投资完成率达到

99.6%。农业重建项目完工率89%，投资完成率99.6%。加快旅游产业恢复重建，市内景区游客接待量和旅游收入大幅增长。

篇6：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

知

成府发〔2009〕51号

各区（市）县政府，市政府各部门：

《成都市城乡基本医疗保险门诊统筹暂行办法》已经市政府同意，现印发你们，请遵照执行。

二〇〇九年十一月十三日

成都市城乡基本医疗保险门诊统筹暂行办法

第一条（目的依据）

为进一步完善城乡医疗保障体系，扩大医疗保险制度受益面，切实满足人民群众的基本医疗需求，根据省劳动保障厅、省财政厅《关于开展城镇居民基本医疗保险普通门诊医疗费用统筹的指导意见》（川劳社发〔2009〕22号），省卫生厅《关于进一步推进新农合门诊统筹工作的通知》（川卫办发〔2009〕425号）有关规定，结合成都市实际，制定成都市城乡基本医疗保险门诊统筹（以下简称门诊统筹）暂行办法。

第二条（基本原则）

按照广覆盖、保基本、可持续的原则，形成基本医疗保险统筹基金和个人共同负担门诊费用的机制，建立城乡基本医疗保险门诊统筹制度。

第三条（适用对象）

（一）成都市城镇职工基本医疗保险参保人员；

（二）成都市城乡居民基本医疗保险参保人员。第四条（资金渠道）

（一）城镇职工基本医疗保险门诊统筹医疗费用由城镇职工基本医疗保险统筹基金支付；

（二）城乡居民基本医疗保险门诊统筹医疗费用由城乡居民基本医疗保险统筹基金支付。城乡居民基本医疗保险参保人员不再享受门诊定额补助。

第五条（城镇职工基本医疗保险门诊统筹待遇和结算）

城镇职工基本医疗保险将病情常见、费用较高、治疗周期长的多发病、慢性病、常见病、重特大疾病等19大类疾病的门诊医疗费用纳入统筹基金支付范围，具体病种、报销标准按《成都市基本医疗保险门诊特殊疾病管理办法》（成劳社办〔2008〕467号）执行。

城镇职工基本医疗保险门诊费用在定点医疗机构实时结算。应由个人承担的部分，先由个人账户支付，个人账户不足支付的，由参保人员现金支付。

第六条（城乡居民基本医疗保险门诊统筹待遇和结算）

（一）支付范围。城乡居民基本医疗保险参保人员在基层卫生服务机构发生的下列门诊医疗费用： 1.诊疗项目中的血常规检查、尿常规检查、大便常规检查、血糖测定、尿糖测定、胸片、心电图、黑白B超、肌肉注射、静脉注射、静脉输液、皮试、洗胃、清创缝合、导尿。

2.符合成都市城乡居民基本医疗保险支付范围并属于《国家基本药物目录》类别的药品。

（二）服务机构。城乡居民基本医疗保险参保人员应按户籍所在地或居住地在全市定点社区卫生服务中心和乡镇卫生院（含公立和民营）范围内选择一家作为门诊统筹定点医疗机构，一年内不得变更。

（三）支付标准。参保人员在选定的门诊定点医疗机构发生的符合本条第一款、第二款规定的费用，统筹基金按30％的比例支付，一个自然内统筹基金为个人支付的门诊医疗费累计不超过200元。

（四）结算管理。定点社区卫生服务中心和乡镇卫生院应按门诊统筹的管理要求，建立门诊医疗费用实时结算报销系统。参保人员在门诊统筹定点医疗机构直接结算应由个人负担的部分，属于基本医疗保险统筹基金支付范围的费用由定点医疗机构与医疗保险经办机构结算。

在定点社区卫生服务中心和乡镇卫生院信息化水平不能满足门诊统筹管理需要前，医疗保险经办机构与社区卫生服务中心和乡镇卫生院按总额控制、定额包干、人头付费相结合的方式进行费用结算。医疗保险经办机构可按协议规定向社区卫生服务中心和乡镇卫生院预拨一定比例的周转金。

第七条（定点医疗机构管理）

劳动保障和卫生部门根据门诊就医特点，建立对开展门诊统筹业务的定点医疗机构管理考核机制。医疗保险经办机构与开展门诊统筹业务的定点医疗机构签订门诊服务管理协议。

第八条（个人违规责任）

参保人员或其他人员有下列行为之一的，由医疗保险经办机构追回其从基本医疗保险基金中报销的医疗费用，由劳动保障部门按城乡基本医疗保险相关规定予以行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）将本人的社会保险卡借给他人冒名办理门诊统筹的；

（二）伪造或冒用他人社会保险卡办理门诊统筹的；

（三）隐瞒、编造病史，伪造、涂改医疗文书、单据等有关凭证，虚报或冒领基本医疗保险待遇的；

（四）其他骗取基本医疗保险基金的行为。第九条（定点医疗机构违规责任）

定点医疗机构及其工作人员有下列行为之一的，由医疗保险经办机构追回其从基本医疗保险基金中套取的费用，由劳动保障部门责令整改，按城乡基本医疗保险相关规定予以行政处罚；情节严重的，由劳动保障部门取消其定点医疗机构资格并在新闻媒体上予以曝光；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未按规定查验身份证明、社会保险卡，导致他人冒名办理门诊统筹的；

（二）经核实《门诊病历》上无记载或记载与发生的医疗费用不符的，或确属过度用药、诊疗的；

（三）采取虚记费用、串换药品或诊疗项目，伪造证明或凭据等手段骗取基本医疗保险基金的；

（四）其他违反基本医疗保险规定，造成基本医疗保险基金损失的。第十条（劳动保障部门和经办机构违规责任）

劳动保障部门和医疗保险经办机构工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，造成基本医疗保险基金损失的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十一条（部门职责）

市劳动保障部门负责全市城乡基本医疗保险门诊统筹工作，医疗保险经办机构负责门诊统筹医疗费用结算。

市财政部门负责城乡基本医疗保险门诊统筹基金的监督管理。

市卫生部门负责加强社区卫生服务机构和乡镇卫生院信息系统建设，强化对社区卫生服务机构和乡镇卫生院的监督与管理工作，建立以服务质量和服务数量为核心的考核激励机制。

市级食品药品监管、审计、监察、物价、信息等相关部门要按照各自职责，协调配合，共同做好门诊统筹的相关工作。

第十二条（政策调整）

城乡基本医疗保险门诊统筹支付范围和标准以及服务机构，由市劳动保障部门根据经济社会发展水平、基金收支结余情况、医疗费用增长幅度等因素适时调整。

第十三条（解释机关）

本办法具体实施中的问题由市劳动保障局负责解释。第十四条（施行时间）

篇7：关于做好金融支持灾后重建

工作的指导意见

为支持灾后重建恢复生产，行领导高度重视，成立专班，统一行动，切实落实好金融支持灾后重建工作。先将有关指导意见发布如下：

一、提高认识，加强领导

目前，我市已进入主汛期，抗洪防汛任务艰巨。各支行要提高认识，加强组织领导，落实安全生产责任制，组织相关部门和人员制定好相应防范处置措施，完善应急预案。各支行要严格执行24小时值班和节假日领导带班制度，保持通讯畅通，遇有因受灾影响营业及其他紧急情况要根据应急预案妥善处置，出现问题应在第一时间向市分行报告。

二、加大检查，排除隐患

各支行要做好办公楼、营业网点、金库、计算机房等重要部位的检查，对各类风险隐患做到早发现、早处理。要提前做好关键设备的防淹水、防渗漏、防潮及防火灾等情况预防工作。遇有下雨天气，各营业网点铺设防滑垫，设立防滑警示牌，加强服务引导，确保客户、员工出入安全。

三、做好抗灾相关金融服务工作

各支行要关注受灾企业的信贷资金需求，选择符合我行信贷政策的客户，在风险可控的条件下，积极营销，给予业务支持。对公营业网点指定专门窗口优先办理抗洪救灾资金 1

汇划业务，并在该窗口明显标识“抗灾救灾绿色通道”，同时网点大堂经理要加强对办理该类业务客户的引导。

四、突出信贷重点，改善信贷服务，加大对灾后重建的信贷资金投入力度

1、建立信贷支持灾后重建的绿色通道。各支行要深入一线，摸清防汛救灾灾后重建中企业、农户的实际损失和困难，科学预测灾后重建的资金需求，提高灾后重建恢复生产贷款资金发放的针对性。要积极向上级行争取政策，调增贷款规模，科学安排资金头寸，确保灾后重建恢复生产中的合理资金需求能够得到满足。要坚持特事特办的原则，建立灾后重建恢复生产资金支持的绿色通道，简化贷款审批发放程序，提高灾后重建恢复生产贷款发放的实效性。要根据防汛形势及农业生产周期特点，合理确定贷款期限结构。要对灾后重建贷款实行较优惠的贷款利率，降低融资成本。同时，要加强对贷款用途和投向的监控管理，防止资金被挤占挪用。

2、改善信贷服务，着力支持企业、居民恢复正常生产生活。对信用良好的受灾企业，各支行要及时满足其修理厂房设备等资金需求和合理的流动资金需求，发放救灾流动资金贷款，支持企业灾后重建恢复正常的生产经营活动；要及时解决商业、物流企业的流动资金困难，保证受灾地区物资供应充足；要积极落实扶弱信贷政策，支持受

灾群众重建住房，购置家电，恢复正常生活。积极支持灾区农民工外出务工创收，弥补农业受灾损失。

3、加大信贷投入，积极支持灾后农业恢复生产。各支行要紧密结合当前我市农村地区受灾严重的实际，积极支持农村地区开展生产自救工作。优先满足灾后农业补种、改种、抢种、养殖等方面的资金需求，支持农民抓住农时，搞好生产自救，促进农业增产增收。要及时满足农村地区农业生产资料供应机构合理的流动资金贷款需求，确保种子、化肥、农药等农业灾后重建物资供应充足。

4、加强协调配合，积极支持恢复生产基础设施建设。各支行要加强与当地水利、农业、交通等部门的沟通交流和协调配合，在有效落实还款来源的条件下，切实做好对重点地区和重点流域的灾后重建恢复生产项目建设、水毁农田水利设施的修复、被毁道路、电网、通信、饮水等基础设施重建的信贷支持工作。要结合实际调整本行的项目贷款结构，及时掌握水利农田等农村基础设施建设项目储备和安排情况，配合财政资金投入，做好对抗灾救灾重点建设项目的信贷支持，增强农业和农村地区抗灾救灾能力。

5、加快金融创新，不断开发和推广适合灾后重建恢复生产需求的的金融产品。在支持灾后重建恢复生产工作中，各金融机构要针对涉农企业、种养殖大户可供抵押资

篇8：关于成都市灾后重建与统筹城乡建设

一、增减挂钩模式的土地整理渊源

增减挂钩模式是指耕地的占用必须与相应数量的新增耕地补充为条件, 以实现耕地的“占补平衡”的一项政策措施。通过减少农村建设用地、复垦废弃土地等措施新增耕地面积, 用新增面积来弥补城市建设占用的耕地, 从而保持耕地面积总量不变。典型的增减挂钩运作包括拆旧、建新和新增城市用地等环节:①拆旧区。拆迁和整理原有的分散的农村宅基地和工矿废弃地、砖瓦窑等, 将其整理为耕地, 实现复垦。②建新区。集中建设具有更高容积率的农民新居, 安置旧区拆迁出来的农户。③增指标。即新增城市建设用地。农地中拆旧区整理出的新增土地面积, 在扣除建新区用地面积后, 多余部分作为城市用地指标, 用来增加城市建设用地。

增减挂钩政策的产生, 主要源自于人多地少的国情和快速城市化的历史背景, 以及日益激化的耕地保护和城市建设用地需求的矛盾。政策的实质是希望通过挖掘农村用地潜力来保证在耕地面积不变的前提下城市建设用地的增加, 实施途径和手段则主要是土地整理等技术措施。

土地开发整理的本意是指一种土地生产活动, 即借助一定的技术手段作用于自然土地, 改善土地要素的活动。虽然理论上人们承认土地整理包涵土地关系的调整, 但仍视其为一个改造自然的生产过程。按照我国国土资源部2003年发布的《全国土地开发整理规划 (2001~2010) 》中的定义, 土地整理“是指采用工程、生物等措施, 对田、水、路、林、村进行综合整治, 增加有效耕地面积, 提高土地质量和利用效率, 改善生产、生活条件和生态环境的活动”。[1]这一定义显然更为强调土地整理的生产性质, 将土地整理描述为通过技术措施作用于物质土地的过程, 反映了人们对土地整理的习惯性认识。

正是由于增减挂钩和土地整理的密切关系, 因此既往对增减挂钩的认识和研究, 主要还是延续了土地整理研究的传统, 运用土地整理研究的理论和方法, 从生产研究的视角来进行的。笔者认为, 增减挂钩虽起源于土地整理, 属于一种土地整理活动, 但和一般的土地整理又有着一定区别:

一是动力机制不同。一般的土地整理主要是为了提高土地生产力或改善环境, 而增减挂钩的动力主要来自于增加城市建设用地的需要。

二是作用范围不同。一般的土地整理是针对特定的土地, 在一个地理范围内进行, 而增减挂钩的拆旧建新和复垦是在一定的范围内进行, 但新增的城市建设用地则配置于该范围之外。

三是工作重点不同。一般的土地整理, 其重点在于挖掘土地潜力的措施、途径、手段等技术措施方面, 而增减挂钩的侧重点则是城乡用地关系, 即如何保证城市建设用地增加, 使耕地减少与通过整理增加耕地之间实现增减平衡。

四是活动形式不同。一般的土地整理是针对特定土地所进行的技术和组织活动, 表现为这些土地用途和土地物质上的变动, 而增减挂钩则不仅包括一般的土地整理过程, 更重要的是它还包括了集约出的土地转为城市建设用地的过程, 形式以农村土地向城市土地的转化为特征。

这些区别表明, 增减挂钩虽是土地整理的一种具体形式, 但又超越了一般意义上的土地整理, 而更多具有土地流通和分配方面的意义。采用什么样的技术手段来完成整理实际上已退居次要地位。从增减挂钩试点的实践来看, 所存在的强拆大建、损害农民利益等问题并不是出现在建设新区、复垦等各生产环节之中, 而在环节之间, 即发生于土地的流通和分配方面。因此, 简单地认为增减挂钩仅仅是一个单纯的生产性活动, 这种认识即使不谬, 也是不全面的, 还需要从土地流转的角度来对增减挂钩进行考察和研究。

二、新型土地流转形式:增减挂钩

1.增减挂钩亦是土地流转活动

在当代的市场经济条件下, 绝大多数生产活动无法脱离商品、市场这些概念和范畴, 土地开发整理活动也不能例外。除了农户以个体为单位进行的为恢复地力而进行土地整理还具有简单的土地生产含义外, 像增减挂钩这种典型的“社会化”的土地开发整理, 事实上都会涉及到土地权属和土地经济关系的变化, 而不再是单纯的物质生产活动。从增减挂钩的运作来看, 拆旧复垦、新建安置和集约出来用于城市建设的用地通常发生于不同的土地上, 带来土地权属、用途上的变化, 从而形成新的土地经济关系格局。因此, 百度网站百科上又将土地整理 (land consolidation) 定义为“为改变地块零散、插花状况, 改良土地, 提高土地利用率、生产率、劳动生产率和改善环境, 而采取的一整套合理组织土地利用、调整土地权属的综合措施。”这一定义与强调“工程、生物”等技术措施的定义相比, 显然更为强调土地权属调整, 即土地的流通和分配。两个定义的差异既说明土地整理的性质和涵义丰富多样, 也表明增减挂钩虽具有一般土地整理活动的技术方面的内容, 如整理潜力评价、新区建设、复垦土地整治等, 同时又是一个包括了土地权属和用途调整的土地流转的过程。

首先, 增、减意味着土地用途和权属的变动, 增减挂钩这一运作模式本身即有流转的含义。其次, 增减挂钩以土地用途和权属的变化为运作前提条件, 拆旧区的农民必须让渡宅基地使用权, 新建区的农民必须让渡宅基地使用权或耕地承包权, 涉及了大量的土地用途和权属变动, 表现为一个土地流转的过程。其三, 增减挂钩以耕地保护为出发点, 但实际运行动力主要来自于增加城市建设用地的需要, 以农地向城市用地的转移为实际目标指向。

因此, 流转是增减挂钩这一名称中的应有之意。增减挂钩应该实际上是农地流转的一种新的模式,

2.增减挂钩亦是广义的农地流转

增减挂钩中的拆旧区、新建区和可转为城市建设用地的土地都属于农村用地, 因此, 增减挂钩亦是农地流转。然而, 它又区别于过去农地流转讨论中习惯所指的农地内部流转, 属于广义的农地流转。广义的土地流转, 泛指一切土地流通和转让, 其内容包括土地所有权、使用权等权属的变化和土地用途由于权属转让发生的变更。

由于国家对耕地和农民利益保护的强调以及体制上对城乡土地流转的限制, 过去的农地流转主要是指不改变农地所有权, 尤其是不改变土地用途或使用方向前提下的承包经营权流转。在理论研究中, 虽然也有耕地向集体建设用地转移的讨论, 但大多限于土地在不变更集体所有权前提下的土地用途变化。集体用地转变为城市用地则称为征用。农地内部流转即成农地流转的代名词, 这里称其为狭义的农地流转。

而增减挂钩中所发生的土地流转既包括承包经营权让渡和集体土地内部的耕转建, 又包括土地的征用, 流转对象包括复垦土地、新建占用土地、挂钩增加的城市用地等多宗土地, 利益主体涉及到这些土地的相关当事人以及地方政府。其流转的途径、方式、范围、影响等与农地的内部流转已有很大区别。

(1) 规模和范围不同。

狭义的农地流转比较典型的形式是发生于某一特定农村集体性质的土地上的承包经营权的让渡或用途的变化, 即A地块的流转是A地块的使用权或用途的变化。即使是规模经营的需要而进行的集中流转, 也是以特定区域范围为限的。而增减挂钩中的复垦土地、新建占用土地、挂钩增加的城市用地则通常分布于不同地理位置, 具有不同所有权性质, 行政区划上可能属于不同的集体、甚至不同的地方政府。这种流转已突破了地域和所有制限制, 具有跨区域、跨城乡、跨所有权的特征。

(2) 涉及的利益主体不同。

狭义的农地流转主要在一个地块的原使用人和受让人之间发生。增减挂钩所涉及的当事人不仅包括三个地块上的农民, 而且包括政府有关部门、农村集体组织和投资建设单位等, 利益关系更为复杂。

(3) 动力机制不同。

承包经营权的让渡, 自愿是第一原则。农民之所以让渡承包权, 是因为让渡可以带来更大的边际收益。增减挂钩中的土地流转, 虽然也是以农民自愿为基础, 以为农民带来实际利益为前提条件, 但主要动力则是由于快速城市化所带来的建设用地需求以及地方政府为改善农村风貌和农民生活条件的目的。

(4) 集约方式不同。

狭义流转是指通过将土地使用权让渡给他人进行更有效的或者规模化的经营, 从而提高要素投入的效率。而增减挂钩则是将原来分散的宅基地即分割的土地复垦为连片耕地, 可以带来农业经营上的集约效应, 但其改善资源配置的主要方式是通过集中居住提高土地利用强度和按级差地租配置土地用途。

(5) 效果和影响不同。

农地内部流转的意义在于通过流转完善农村联产承包责任制, 提高农业技术水平和农业生产效率。而增减挂钩的着力点则在于解决耕地保护和城市建设用地需要的矛盾, 不仅影响到农业、农村, 而且涉及城市发展。

因此, 增减挂钩中所发生的土地流转属于广义的农地流转。

三、城乡统筹中土地增减挂钩流转的主要矛盾和解决措施

从土地流转角度考察, 增减挂钩不仅是一个拆旧复垦和新建的过程, 而且是拆旧区、新建区、新增城市建设用地三个不同权属和用途土地的流转过程, 同时也是土地权属让渡补偿费用、新建和复垦投资以及土地出让收入之间的资金运动过程。拆旧区的农民其搬迁意愿、新建区的农民其承包权让渡意愿、项目启动资金来源等方面都会影响到项目的实施, 牵涉到多个用途、不同权利主体, 涉及耕地保护目标、城市建设发展用地需求、拆旧区农民的搬迁、新建区农民的失地、项目资金来源、新增城市用地指标配置等诸多方面, 是一个综合、系统的土地流转过程。由于农地流转是利益分配过程, 存在利益矛盾, 加之各地情况的差异, 实施要求和实施条件存在一定矛盾, 加之试点开展时间还不长, 使得增减挂钩中不可避免地存在一些矛盾和问题。

1.土地增减挂钩流转中的矛盾

(1) 先增后减要求和流转资金需求的矛盾。

为了保证耕地不减, 增减挂钩实施上要求先行复垦增加耕地数量后才能新增建设用地。[2]这对财政资金紧张的地区就存在项目启动资金筹措上的困难, 带来流转停滞或者违规流转问题。有的地方由于资金问题上上停停, 旧区农民拆迁拖延已久, 过渡安置费不断发生, 而新区却迟迟不能建成, 农民有意见, 同时也增加了流转成本;有的地方被迫采用先减后增方式, 先行使用新增城市建设用地指标来筹措资金;有的则缓、减用地赔付, 从而产生了侵犯农民权益等问题。

(2) 土地整理规划与农民实际流转意愿的矛盾。

增减挂钩复垦和新建规划是在土地整理总体规划指导下, 基于土地整理潜力评价, 按照相关建设设计方法设计出的方案来进行的。但整理规划与农民实际流转意愿并不是一回事。如果规划中忽略了农民的土地流转意愿, 则实施中会产生很大阻力。另外, 在整理规划设计中还存在着重拆旧轻新建的问题, 忽视新建区土地整理设计, 常常造成新建区内的农业和农村基础设施迁改漏项和滞后。

(3) 不同政策的矛盾。

增减挂钩实施以来, 房屋拆迁和青苗补偿等用地补偿标准有所变化, 且又有统规统建、统规自建等不同模式。虽然增减挂钩是分批进行的, 但因资金等原因, 许多项目进展缓慢。有时就会出现项目正在启动甚至尚未启动, 而相关政策已发生变化的情况。另外, 在同一区域内有时按照要求同时存在统规统建和统规自建两种模式, 不论自建住房的补偿标准高或低, 都会引起攀比, 产生矛盾。

(4) 土地流转的综合复杂性与项目业主职能有限的矛盾。

增减挂钩流转环节多, 其内容既涉及土地整理、基本建设以及权属变动动员和管理等多个方面, 既要进行宏观的总量平衡控制, 又需要进行房屋建设等微观层面事项的管理, 需要进行综合和系统的统筹安排。而无论上级政府部门还是项目实施地人民政府, 其知识和职能相对于项目管理需要来说都显得单一和不足, 造成了管理主体不明确、管理不严密且不科学等问题。有的地方建设业主在国土和乡镇之间几经更易, 但始终难以理顺。在项目规划、费用预测和组织实施中, 也常常由于缺乏部门职能之外的其他相关专业知识产生费用预算不准、环节衔接失调等问题。另外, 增减挂钩初始的性质是国家投资, 所建设的房屋又属于为农民修建的集体产权性质的住房, 现行投资和建设管理体制也存在不适应的方面, 如住房按什么原则和标准修建、哪些规费可以减免、土地整理费用标准多少, 等等。而解决这些具体问题的规定并不明确, 同时, 还存在部门间相互掣肘以致影响到项目推进等问题。

(5) 补偿标准与农民利益的矛盾。

主要是补偿标准过低或不能及时补偿, 损害到农民利益。尤其是新建区农民的补偿。补偿标准低或者拖欠补偿发放引起的矛盾是许多地方影响增减挂钩推动的一个重要因素。

(6) 挂钩控制与用地扩张的矛盾。

为落实耕地保护政策和宏观调控的需要, 国家对增减挂钩的规模、范围等均有控制性政策, 如程序控制, 即流转顺序上要先增后减;规模控制, 要求按照土地整理总体规划按照计划的整理规模进行;范围控制, 即增减挂钩限于试点地区, 新增建设用地不能流转到试点区域外等。这些控制措施限制了新增建设用地流转的规模和方向, 与地方政府扩大城市用地规模, 以土地换资金的需要之间存在矛盾, 出现了先减后征、突破土地整理规划、扩大挂钩试点规模以及以置换等名义将新增用地指标向外区域流转等违规操作问题。

2.完善土地增减挂钩的政策建议

正确处理土地增减挂钩中的利益关系, 缓解和避免运作过程中的利益矛盾, 是推动土地增减挂钩健康发展的关键, 也是将增减挂钩作为流转过程研究的意义所在。

(1) 改变对土地增减挂钩性质的传统认识, 重视对其流转属性和分配功能的研究。

(2) 妥善解决耕地保护、新农村建设和城市发展需要多个目标之间的矛盾。耕地保护是增减挂钩的基本目标, 但现实情况是增减挂钩的主要驱动力来源于城市发展和新农村建设的需要, 因此, 增减挂钩应形成在保证耕地总量动态平衡的前提下, 尽可能地兼顾新农村建设和城市发展需要的新的目标体系。[3]

(3) 调整新建区的补偿标准和方式, 解决新建区失地农民和集体的利益分配问题。其一, 可以通过调整补偿政策, 提高补偿标准来进行。其二, 新增城市用地是新建区土地集约利用的结果, 因此, 虽然该用地仍属于集体土地, 但可以参照城市周边土地征用时的标准和或收益分配办法来进行补偿。其三, 合理分配拆旧区整理出来的土地, 以平衡新建区所在的集体组织的利益。其四, 可将新建区建设中的土方、围墙、道路等简单的工程交由当地实施, 通过以工代补等形式增加新建区农民和集体收入。

(4) 完善增减挂钩运作的组织体系。首先, 完善增减挂钩运作的领导机构。过去, 虽然大都建有领导挂帅的指挥部等形式的领导机构, 但增减挂钩运作既有规模控制、试点确定等总体事项, 又有具体选址、村民动员和建设管理等具体事项, 建议分别建立针对单个项目和区域内所有项目的两级领导机构, 对项目中的问题实施分级管理。其次, 明确各职能部门在增减挂钩运作中的职责分工。过去, 除牵头部门外, 其他部门多处于被动状态, 主要靠牵头部门的联系和协调解决问题。因此, 应明确各相关部门的职责和任务, 变被动解决问题为主动参与。第三, 注重农民对项目的参与, 多听取相关农民和集体组织对项目区安排和规划等方面的意见, 使决策更符合实际。

(5) 因地制宜, 实施更为灵活的挂钩控制。我国区域发展不平衡, 各地城市和农村发展状况不同, 农民生产生活习惯也千差万别, 体现在土地增减挂钩运作上, 当地实施的主要目标和动力、资金情况、整理潜力乃至整理的对象都有差别。如, 中心城市或者其他城市化速度较快的城市, 增加城市用地是第一需要, 而对一些落后地区, 最迫切的要求则可能是获取发展所需资金、改善农村面貌和农民居住条件。因此, 在挂钩控制上, 应立足耕地保护, 采取灵活多样的控制措施和手段, 在保证增减平衡的前提下, 实现城市和农村统筹发展。[4]同时也应该看到, 耕地的增减平衡有赖于项目的顺利进行, 只有完成全部流转过程, 环节中所产生的各项费用才能得到补偿, 所以, 挂钩控制不能以流转的停顿为代价。从再生产的角度看, 耕地的增加又是以新增城市用地为条件的。许多项目就是因为资金来源问题成为半拉子工程, 影响到新建区的建设和土地复垦, 而项目停顿又增加了项目成本, 降低了土地整理收益。

四、灾区实施土地增减挂钩运作的具体措施

汶川地震受灾的大部分地区经济发展落后, 城市化水平低, 推动土地流转的主要动力并非城市化带来的新增城市用地需要, 而是满足重建和恢复以及促进灾区社会经济长期发展的需要, 其中, 既包括城市的恢复重建需要, 也包括大量损毁农业设施的恢复和建设需要, 还包括未来的产业结构调整、促进新农村建设需要。因此, 其增减挂钩又和正常地区的增减挂钩有所不同。根据灾区流转规模大、范围广, 土地整理投入大的特征, 建议灾区农村实施土地增减挂钩应在贯彻国家耕地保护政策的前提下, 立足于推动土地恢复性整理和促进新农村建设, 并有所创新和发展。

首先, 应允许实施顺序上的先减后增。其次, 在新建区中, 可考虑一定比例的营业面积归集体所有, 以壮大集体经济。其三, 挂钩新增城市建设用地指标可以向外流转以换取建设发展所需资金。既可以与其它地区置换, 也可以由国家购买, 纳入土地储备。其四, 对土地恢复性整理实施鼓励性政策。恢复性整理是恢复被地震破坏的设施和被覆盖劣化的土地, 因而应给予一定政策的鼓励, 以新增和恢复耕地。其五, 新建区的规划应因地制宜。除场镇外, 还应重视村、社居民点安排。其六, 尽快进行震后土地情况调查和权属核查登记, 为增减挂钩的实施创造有利条件。

总之, 增减挂钩作为一种新的农地流转形式, 对解决耕地保护和城市发展的矛盾、对挖掘土地潜力和保护农民利益的矛盾、对新农村建设需要和资金来源不足的矛盾等均有积极意义, 对于地震灾区的灾后重建和可持续发展也有重要作用和意义。其中存在的问题, 则需要分析其产生的原因, 采取相关对策进行完善, 以进一步发挥其功能和作用。

参考文献

(1) 中华人民共和国国土资源部.全国土地开发整理规划 (国土资发[2003]69号) [R].2003.

(2) 中华人民共和国国土资源部.关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见 (国土资发[2005]207号) [R].2005.

(3) 郑伟元.统筹城乡土地利用的初步研究[J].中国土地科学, 2008, (06) .