农民参保社会养老保险论文

关键词： 参保 城乡居民 养老保险 农民

摘要：基于对陕西省565位农民工参加养老保险问题的调查数据，从农民工异质化视角出发，通过建立logistic模型分别分析新生代农民工与老一代农民工参加社会养老保险的情况及其影响因素，结果发现，两代农民工参加养老保险的影响因素存在代际差异。今天小编为大家精心挑选了关于《农民参保社会养老保险论文(精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

农民参保社会养老保险论文 篇1：

农村社会养老保险新政对农民参保意愿的影响

摘要:国务院出台了新型农村会养老保险试点的指导意见,提出按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求,逐步解决农村居民老有所养问题。在此背景下,对黑龙江农村社会养老保险试点的部分地区进行了调查,对当前农民的参保意愿、存在问题进行了细致的分析,并提出了相应的对策建议。

关键词:农村;养老保险;参保意愿;黑龙江省

一、相关背景及本研究的缘起

2009年9月,国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称指导意见)。提出按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求,逐步解决农村居民老有所养问题。

学术界针对黑龙江农村社会养老保险,进行了一系列的研究。如田雨(2009)通过对黑龙江省四个市县的调查分析,得出结论:黑龙江省农村地区对社会养老保险需求强烈;农民的群体特征的差异对农村养老保险制度的设计及实施影响显著。陈淑君(2009)通过实地调查研究提出,黑龙江农村社会保障当前应重点解决的问题之一是完善农村养老救助体系。这些研究,都是从不同的角度,对黑龙江农村社会养老保险制度的完善提出了有益的意见。但是,在农村养老保险新政下,农民参保意愿有何变化,哪些因素影响显著,却鲜有涉及。

二、黑龙江农村社会养老保险基本情况

黑龙江省是从1991年开始农村社会养老保险试点的,1994年底,黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省农村社会养老保险规定》。全省共有8 000多个村开展了这项工作,截至2006年底参保农民达181.3万人,其中5.1万人开始领取养老金。由于种种原因,农保制度在2004年后处于停滞状态。主要原因如下:

1.缺乏指导各地新型农村养老保险试点的系统性政策

农村社会养老保险工作开展以来,由于没有统一的规范性文件,各地、各部门认识不一致,全省性指导意见一直没有出台,因而各地模式不统一,缺乏政策支持,难以大规模推广。

2.中央及省级财政没有资金投入

目前我国财政没有养老保险的财政投入。在黑龙江省,由于中央及省两级财政没有投入,建立覆盖农村居民的养老保险制度只靠县级财力是不够的,因而参保农民的积极性并不高。

3.管理有待规范

一是管理体制没有理顺,一些地区机构编制不健全,经办人员经费没有稳定渠道,也未列入财政预算。二是基金管理不够规范,监管机制不健全,缺乏保值增值的渠道。

三、新农保制度的优越性

传统农保实行“基金积累制个人账户”模式,新农保试点则为“社会统筹与个人账户相结合”。“统账结合”模式不仅打破了传统农保制度“保富不保穷”的制度障碍,面向农村减贫和促进农村社会公平的目的,而且为推进城乡社会养老保险制度衔接、并轨作了准备。

传统农保制度贯彻“自愿储蓄、自我保障”原则,而新农保试点坚持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则。“保基本”意味着其政策目标主要是农村减贫,“广覆盖”意味着其将覆盖全体农村居民,“有弹性”指其将满足不同收入水平的农民的多样化保障需求,“可持续”说明其将建立在科学预测与精算的基础之上。

在基金管理模式方面,传统农保制度启动之后,由于农保基金管理方面存在制度缺陷,由此引發了众多地方政府的道德风险。新农保试点的基金管理模式则采取“财政专户与收支两条线管理方式”,一定程度上解决了传统农保基金管理中的制度性缺陷。

四、调查数据分析

本次调查于2009年9至10月份进行,选择了宝清、宁安、依兰这三个县市,再根据等距抽样,选择了这3个市县的12个村由调查员进行入户调查。共发放问卷192份,回收有效问卷178份,回收率达92.7%。

作为一项公共政策,尤其是作为一种自愿参加的社会保险制度,农村养老保险首先要回答的是农民对于养老保障的制度需求问题。具体来说,就是在新型农村社会养老保险制度框架下,农民到底愿不愿意参加养老保险,他们愿意且能够选择什么水平的养老保险,以及这种愿望受到哪些因素影响。

(一) 农民群体不同面上的特征对养老保险参与意愿的影响。

从调查结果来看,黑龙江省农民参保意识较强,但是由于各自情况不同,存在较大的群体内差异。

1.从个人层面来分析,

从统计结果看,被调查农民性别、年龄、身份对农民的参保意愿没有直接影响,不存在明显差别。其原因可能与近年来农保工作的深入宣传与开展有关。但调查中我们发现,学历则与参保状况成正比,呈现出学历越高参保情况越好的趋势,这可能与对养老保险制度的认识程度有关(见图1)。

2.家庭收入低仍是被调查农民选择较低投保档次或不参保的主因

新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴三部分构成。个人缴费标准目前设为每年5个档次,地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费,多缴多得。在调查中发现,家庭纯收入越高的家庭,对个人缴费档次的选择越高(见表1)。

但是我们也发现,在调查群体中,年收入低于5000元的家庭仍占到14.2%。这一部分低收入群体,有很强的参保意愿,但是没有相应的经济实力,所以无法构成新型农村社会养老保险的实际需求。

(二)农民对新型农村社会养老保险的了解途径和程度

根据指导意见,目前农村社会养老保险采取政府主导和农民自愿相结合方式,所以说,农民的养老保险参与意愿很大程度上依赖于政府和有关机构的引导与宣传。数据分析也表明,只有不到一半(42.6%)的农民知道养老保险经办机构,5%的农民知道养老保险的计息方式,其中,农民对这些养老保险信息的了解有16.2%是通过村干部及养老保险部门的宣传。

(三)农民对新农保制度设计上的关注焦点

农民关注的焦点在于个人参保缴费的比例和缴费方式。这些都涉及到农民的承受能力。同时,“旧农保”实行过程中存在一些问题,在农民心理上产生了一些的影响。在原制度下,农民曾经每个月领几毛钱的养老金,也是很寻常的事情。

在问到“您对新农保的筹资能力及兑现能力是否有信心”时,农村居民则对地方财政补贴、集体补助能否到位及养老金能否兑现,存在疑虑(见表2)。这些与黑龙江早期的农村养老保制度设计有直接的关系。因此,新制度在实行过程中如何克服这些弊端,自然会对农民的参保意愿产生重要影响。

新农保制度实施时,已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的,不用缴费,可以按月领取基础养老金,但其符合参保条件的子女应当参保缴费。这一规定也许对整个参保率会有所提高,但也会出现逆淘汰现象。这一规定大大增加了新农保的执行成本。在实地调研过程中我们也发现,农民在回答“您认为,新农保制度中,还有哪些方面有待完善”时,有相当大的比例(65.4%)对这一规定存在疑义。这样,很有可能降低农民的参保积极性。

五、对策

(一)加大宣传力度

农民的养老保险参与意愿和投保水平选择很大程度上依赖于政府和有关机构的组织、引导、扶持、激励和宣传。在实际操作中可以采取如下措施:一是宣传范围由普遍性宣传向特殊人群转变,通过对未参保人员按照年龄范围、职业及是否参加养老保险等类别进行分类梳理,明确重点人群。二是宣传方式由粗放型向具有针对性转变。采取村干部、宣传员包户包人的方式,直接入户对未参保人员进行一对一的指导宣传。三是宣传内容由单一政策宣传向突出心理指导转变,针对中青年人对养老存在的认识问题,在进行入户宣传工作中,重点通过心理指导使中青年人正确认识养老问题,从而提高对新农保政策的理解。

(二)重建农民信心,做好新旧农保的衔接工作。

老农保的确曾在广大农民心中留下一些“后遗症”。而要改变这种不信任,需要相关部门建立一套科学的管理系统,让农民能够随时查阅自己的保费状况。除此之外,还需有健全的、方便农民领取的社会养老金发放体系。

要在妥善处理老农保基金债权问题的基础上,做好与新农保制度衔接。对凡已参加了老农保、年满60周岁且已领取老农保养老金的参保人,可直接享受新农保基础养老金;对已参加老农保、未满60周岁且没有领取养老金的参保人,应将老农保个人账户资金并入新农保个人账户,按新农保的缴费标准继续缴费,待符合规定条件时享受相应待遇。

(三)将农村养老保险制度纳入法律轨道,明确各方权利与责任

从国家实行农村养老保险试点以来,中央和地方政府制定的关于农村养老保险的制度,尚未上升到法律法规高度,不带有强制性。因此,必须把农村社会养老保险纳入法制轨道,通过法律来明确政府、社会和个人的权利与义务,为农民的养老提供有力的保护。并且,也只有在法律的保障下,这项事业才会更加规范和严肃,才会更健康地发展。

参考文献:

[1] 陈淑君.人口老龄化与黑龙江农村社会救助体系研究[J].黑龙江社会科学,2009,(2).

[2] 天雨.农民群体特征对建立新型农村社会养老保险制度的影响[J].学术交流,2009,(4).

[3] 乐章.现行制度安排下农民的社会养老保险参与意愿[J] .中国人口科学,2004,(5).

[4] 赵德余,梁洪.农民参与社会养老保险行为及其保障水平的因素分析[J].法学杂志,2009,(1).

作者：刘建锋

农民参保社会养老保险论文 篇2：

代际视角下农民工参加养老保险的影响因素

摘要：基于对陕西省565位农民工参加养老保险问题的调查数据，从农民工异质化视角出发，通过建立logistic模型分别分析新生代农民工与老一代农民工参加社会养老保险的情况及其影响因素，结果发现，两代农民工参加养老保险的影响因素存在代际差异。基于分析结果，提出重视养老保险政策宣传、加强企业养老保险制度的规范实施，以及进一步完善农村土地改革政策等有针对性的政策建议，以提高农民工参加养老保险的意愿。

关键词：农民工；养老保险；代际差异；影响因素

一、引言

伴随经济的不断发展，农民工已成为中国经济建设的重要劳动大军。《2012农民工监测调查报告》显示，2012年中国农民工总量达到26261万人，比上年增长39%，然而中国的养老保险体系尚未为农民工撑起保障大伞，仅有4543万农民工为基本养老保险体系所覆盖，约占农民工总数的约1729%。农民工养老保险制度存在参保率低、覆盖面窄等问题[1] ，农民工养老已经成为重要的社会问题。

许多学者对农民工参与养老保险问题的影响因素进行了研究，农民工参保率低的情况并非偶然， 大多学者认为其和政府、社会、企业以及农民工自身等因素有关。姚建平将影响农民工是否参与社会养老保险的因素系统化为社会人口特征、制度性特征和其他养老措施三大类，并通过实证分析发现社会人口特征的贡献较小，其他养老措施对农民工是否参加社会养老保险有一定替代效用，制度性特征对回归模型解释的贡献最大[2]。政府在养老保险制度建设中充当制度设计者、资金的主要供给者、组织实施者以及监督管理者的多重角色 [3]。由于政府忽视了养老保险制度强制性和政府出资为主的基本特征，造成社会保障制度的不完善，从而导致养老保险进展缓慢[4]。彭宅文对此问题进行了进一步分析， 认为农民工社保制度的不完善和农民工身处边缘社会地位有关[5]。当前农民工在是否参加社会保险的问题上并不是一个被动的接受者，农民工在获取社会保险上的谈判地位正在逐渐加强，并且在社会保险的获取上有一定主动权[6]。随时间推移和政策推广， 个体特征变量对其参加社会保险情况的影响也会逐渐显著[7]。但农民工由于经济能力有限、对社会养老保险不信任以及文化素质低、经济行为的短期性等原因，在微观层面上参保倾向低 [8]。不同农民工群体在个人禀赋、职业分布、收入水平等方面存在明显的异质性，决定了他们参保愿望和能力的差别。胡央娣、郭瑜发现农民工参与社会保障的情况更多受企业性质和岗位特征的影响[1] [6]，外来务工者在流入地缺乏社会关系资源[9]，工会的存在使得农民工要求企业办理公共养老保险的谈判能力增强，提高了农民工参保的可能。

相关成果对理解农民工参与养老保险问题有重要的意义，然而现有研究仍存在一些不足，主要表现在忽略了农民工的代际分化，未考虑代际差异对农民工参与社会养老保险的影响[10]。已有研究表明，20世纪90年代后期以来，中国农民工群体已由一个高度同质的群体开始分化为两代不同的群体[11]——1980年以前出生，在20世纪80—90年代开始从农村中流出并进入城市务工的第一代农民工，以及出生在1980年之后，于20世纪90年代后期开始进入城市打工的新生代农民工。农民工代际差异已经成为影响农民参加养老保险的重要影响因素。[12]

因此，依据对陕西省565位农民工参加养老保险问题的调查数据，从代际差异的视角出发，建立Logistic模型分析新生代农民工与第一代农民工是否参加社会养老保险的选择及其影响因素。

二、数据来源与样本描述

利用2012年在陕西省展开的“农民工劳动保障基本情况”实地调研数据，涉及建筑业、各类服务业等多个行业，共发放问卷600份，有效问卷555份，问卷有效率为982%。经过统计得出，555位被调查农民工中第一代农民工有347位，新生代农民工208名，平均年龄为378岁，具体分析情况见表1所示。

表1农民工样本统计性描述 （%）

（一）总体分析

在整体模型中，婚否对农民工是否参与养老保险影响不显著；而外出时间、劳动合同对是否参与养老保险在95%的置信度下影响显著。外出务工时间越长，农民工越倾向于参加养老保险，签订劳动合同的农民工更加倾向于参加养老保险；性别、子女个数在90%的置信度下有着显著的影响，男性参加养老保险的倾向高于女性，子女个数越多参加养老保险的倾向越低；文化程度、月收入、流动意愿、企业性质以及在单位工作时间在不同程度上均对参保有影响。值得注意的是，在整体的分析结果中，以实际值而非分段赋值的变量“年龄”的p值为0144，没有通过显著性检验。目前对一代农民工和新生代农民工的界定主要以年龄为标准，故本文假设，由于农民工群体不再是同质体，存在代际差异，导致年龄在不同代农民工中所发挥的作用不同。因此，下边对一代农民工和新生代农民工分开估计以反映代际差异的影响。（二）老一代农民工计量结果分析

文化程度对老一代农民工是否参加养老保险影响不显著，可能是因为老一代农民工普遍文化程度不高，7925%的人文化程度都在初中以下，影响到对于养老保险的认知；收入整体程度上对老一代农民工参加养老保险在95%的置信水平上影响显著，从收入水平来看，老一代农民工参加养老保险的意愿开始是随着收入的增加而增加，当收入达到1501—2000元的最高水平时，参与养老保险的意愿反而降低。

性别在99%的置信水平上显著且系数符号为正，说明在老一代农民工中男性农民工比女性有更高的倾向参与养老保险；子女人数对农民工参加养老保险在90%的置信度下影响显著，子女数越多越倾向于不购买养老保险；年龄在95%的置信度下没有通过显著性检验，说明在老一代农民工组内，年龄对其影响不大；有无耕地对老一代农民工是否参加养老保险呈现显著的负相关关系，耕地仍然是重要的社会保障因素。

在流动意愿因素中，留城在95%的置信水平上对农民工参加养老保险呈现负的显著性影响，影响系数为-0824，返乡在90%的置信水平上呈现负的显著性影响，影响系数为-1996，说明老一代农民工留城的意愿越高，参加养老保险的积极性越大，原因是选择留城的农民工在一定程度上已经融入城市生活并有一定的经济能力，倾向于依靠社会方式养老。因此城镇化的加速发展有利于提高农民工参与养老保险的意愿。

年龄、婚否、外出工作时间、是否签订劳动合同、工作单位性质以及在目前单位工作时间等变量对老一代农民工是否参加养老保险影响不显著。

（三）新生代农民工计量结果分析

文化程度对新生代农民工参加养老保险有显著的负向影响，文化程度越高，参加养老保险的需求越大；与老一代农民工不同，新生代农民工参加养老保险的需求随着收入的提高显著增加，说明新生代农民工具有参加养老保险的需求，只是收入低制约了参加养老保险的需求。

与老一代农民工不同，新生代农民工中，性别在95%的置信度下影响显著且符号为负，表示女性有更强的动机参与养老保险，主要由于外出务工锻炼了女性农民工较强的独立性和自强性，增加了养老需求。

与老一代农民工不同，子女个数对新生代农民工是否参加养老保险是显著的正相关关系。在对新生代农民工子女个数统计得知，208位新生代农民工有148位农民工目前尚未有子女，而剩余的农民工多是一个子女，反映了现代家庭中基本以独生子女为主，成为人母抑或人父的新生代农民工，对家庭的牵挂以及对稳定生活的追求更强烈，因此参与社会养老保险的需求也就越大。

与老一代农民工相同，耕地对于新生代农民工是否参加养老保险有着显著的负相关关系，表明无论对老一代农民工还是新一代农民工，耕地价值不仅仅承担着生产资料的功能还承担着重要的社会保障功能。这一方面表示耕地对保障农民养老有着重要的作用，在社会养老体系尚未健全的时候不宜过分强调土地的生产资料功能；另一方面表明社会养老体系的建立有利于化解农民工的后顾之忧，有利于农村耕地资源的优化配置。

与老一代农民工不同，在新生代农民工组内，年龄对新生代农民工是否参加养老保险呈现显著的负相关关系，表明年龄越轻，对养老保险的需求越大。年轻的新生代农民工文化程度较高，大多数都是高中或中专以上文化程度，更加向往城镇的生活方式，能接受现代型的养老方式，因而更能体会到参加养老保险的重要性。

对新生代农民工而言，劳动合同对其是否参加养老保险有显著的正相关关系，表明新生代农民工的权利意识抬头。在签订合同中注意维护自己的养老保险权利，表明新生代农民工有很强的参与养老保险的意识。

与老一代农民工不同，新生代农民工目前所在单位对是否参加养老保险在95%的显著水平下呈现负相关关系，个体经营的农民工参加养老保险的倾向性高于私营企业的员工，私营企业的员工高于国有企业的员工，原因可能与新一代农民工面临的风险及对养老保险的认知有关。

婚否、外出时间、流动意愿以及在目前单位的工作时间对于新生代农民工是否参与养老保险影响不显著。

五、结论及建议

通过以上分析，得出两代农民工参加养老保险的影响因素存在显著差异的结论。原因是新生代农民工的文化程度、权利意识和对城镇生活的渴望程度远远高于老一代农民工，参保意愿较高，但由于年龄不大，参保的迫切性不高；而老一代农民工由于文化程度和权利意识的原因参保意愿不高，但较大的年龄导致参保迫切性比较高。因此，在制定政策时应该考虑此方面的差异而采取相应的措施，促进农民工参与养老保险程度的增加。

首先，考虑到农民工群体的复杂性和异质性的客观存在，应根据农民工的代际差异及不同的养老需求，对他们进行类别的划分，制定“分层分类”多元化的过渡式养老保险制度。当然，这种“分层分类”的思路并不是要强化我国的二元社会状态，等到实现农民工养老保险的基本覆盖后，根据养老保险的“大树法则”，实现城乡统筹的养老保险制度的最终建立。

其次，由于农民工参保倾向和维权意识较弱，应高度重视养老保险政策的宣传和相关教育，政府在不断完善养老保险体系的同时，应注意引导农民工了解和学习法律制度，培养和提高农民工参与社会养老保险的意识；加强企业养老保险制度的规范实施，提高农民工与用工单位签订合同的意识，有助于进一步维护农民工的合法权益，提高农民工的参保程度。

第三，针对耕地对农民工具有特殊价值的问题，应进一步完善农村土地改革政策，加强土地资源的优化配置，弱化土地的社保功能，强化土地的经济资源功能，使得农民实现由土地养老、子女养老向社会养老的转变，增强参与养老保险的意愿。

参考文献：

[1]郭瑜.需求与现实：农民工养老保险参与程度的影响因素分析——基于7城市数据的考察[J].农业技术经济，2010（11）：37-45.

[2]姚建平.农民工的社会养老保险参与问题[N].天水行政学院学报，2008（5）：18-22.

[3]李强，薛兴利.政府职能作用对农户养老保险参保意愿影响的实证分析——以山东省为例[N].山东农业大学学报（社会科学版），2010（2）：21-25.

[4]于秋华，詹秀丽.浅析政府行为对农村社会养老保险政策的影响[J].地方财政研究，2006（4）：45-47.

[5]彭宅文. 中国农民工社会保障发展缓慢的原因分析[J]. 云南社会科学，2006（1）：45-49

[6]胡央娣.农民工参加社会保险的影响因素研究[J].统计研究，2009（4）：105-106.

[7]王冉，盛来运.中国城市农民工社会保障影响因素实证分析[J].中国农村经济，2008（9）：26-34.

[8]肖云，石玉珍.青壮年农民工社会养老保险参与倾向微观影响因素分析——对重庆市954 名青壮年农民工的调查与分析[J].中国农村经济，2005（4）：34-39.

[9]刘林平，郭志坚. 企业性质、政府缺位、集体协商与外来女工的权益保障[J]. 社会学研究，2004 （ 6）：64-75.

[10]刘志英，刘超.农民工代际差异及其养老保险探析[N].武汉大学学报哲学社会科学版，2011（6）：80-88.

[11]王东，秦伟.农民工代际差异研究——成都市在城农民工分层比较[J].人口研究，2002（5）：49-54.

[12]祝灵敏.人力资本代际传递与中国经济增长[J].财经理论研究，2013（3）：20-29.

[13]雍岚，孙博，张冬敏.西部地区从业农民工社会养老保险需求的影响因素分析——基于西安市农民工的调查[J].西北人口，2007（6）：25-28，33.

[14]孙倩，吴平.农民工参与城镇养老保险意愿的影响因素分析——基于浙江省奉化市的实证研究[N] .四川农业大学学报，2010（1） ：110-114.

[15]张红梅，周燕.基于面板数据的农村社会养老保险影响因素分析[N] .中央财经大学学报，2011（10） ：60-64.

[16]许传新.农民工权益保障状况及影响因素的实证研究[J].农业技术经济，2011（3）：30-35.

Influencing Factors of Migrant Workers Participating Behavior in Endowment Insurance under the

Perspective of Intergenerational Differences

- An Empirical Study Based on the Investigation Data from Shaanxi Province

LI Ting，GUO Yajun

（Northwest Agriculture and Forestry University，Shanxi，Yangling 712100，China）

Key words：migrant workers； endowment insurance； intergenerational differences； influencing factor

责任编辑：吴锦丹吴锦丹萧敏娜常明明

作者：李婷 郭亚军

农民参保社会养老保险论文 篇3：

全国统一的农民工养老保险政策究竟如何建设

摘 要：人力资源和社会保障部于2009年2月公布的 《农民工参加基本养老保险办法》重申了“统账结合”的制度理念，坚持了城乡一体化的发展方向，但这个新《办法》并没有触动现行“统账结合”养老保险制度的缺陷，没有从根本上触动地区统筹和地区分割的现实，需要进一步予以讨论和完善。农民工养老保险政策的建设，需要探寻“统账结合”的新形式、新机制，增强制度的开放性和灵活性，适应农民工流动就业和转移养老保险关系的需要。

关键词：农民工；农民工养老保险政策；新型“统账结合”

2009年2月，人力资源和社会保障部（以下简称“人保部”）公布了《农民工参加基本养老保险办法》（以下简称《办法》），并公开向社会征求修改意见。《办法》的出台，使目前有关农民工养老保险政策的讨论有了一个较为明确的结果，标志着农民工养老保险政策的制度框架基本确定，接下来将进入政策的进一步完善和具体实施阶段。同时，人保部的这一政策行动还预示着地方政府层面上的“自由实验”和“自主实施”阶段即将结束，今后将在全国范围内执行一个统一的农民工养老保险政策。对此，笔者认为，人保部出台的《办法》至少有两点值得商榷：其一，《办法》虽然为农民工养老保险政策与城镇职工基本养老保险制度的协调和今后实现统一奠定了初步的制度框架，但它仅强调了向“统账结合”制度理念的简单回归，而且仅在降低缴费率等基本的技术参数上做文章，并没有真正触动现行“统账结合”的养老保险制度的内在缺陷。其二，《办法》虽然也制定了相应的农民工养老保险关系转移措施，但实质上仍回避了地区统筹和地区分割的难题，《办法》中所规定的农民工养老保险关系转移措施，仍有许多地方需要完善。农民工养老保险政策建设，需要在《办法》的基础上，进一步寻求新视野、新出路。

本文将按照社会政策的基本原理，重点通过与人保部出台的《农民工参加基本养老保险办法》

的对比分析，分别从政策理念、具体的制度模式、转移机制等方面详细阐述笔者的政策建议，

为破解农民工养老保险政策难题提供参考。

一、农民工养老保险政策的理念

农民工养老保险政策的理念是“城乡一体化”。所谓“城乡一体化”，具体是指在设计农民工

养老保险政策时，要把农民工和乡村人口以及城市人口放在一起进行通盘考虑，而不是人为地予以制度分割。最好的情况是用一个统一的制度把所有的就业人口囊括进来。显然目前国家对此难以承受。这就需要寻求不同制度保持协调和接续的办法。制度的协调和最终统一是城乡一体化的精髓。

以“城乡一体化”作为农民工养老保险政策理念的依据是基于对农民工未来前途的判断。以发展的眼光看，农民工只是一个特定历史时期的现象，是中国城乡分割的二元社会结构的产物。随着改革的深入发展，城乡分割的社会结构终将成为历史，最终被城乡一体化取代，相当多的农民工和农村居民转变为城市居民。农民工市民化的结果意味着，农民工的养老保障需求在未来将与城市居民并无二致，农民工与城镇职工实行完全统一的养老保险制度将是历史的必然。从这个基本问题出发，任何为农民工在城市单独建立一个违背“统账结合”制度理念的政策体系的做法是必须坚决抛弃的。农民工养老保险政策的最终走向，是纳入城镇职工基本养老保险制度体系。我们必须清醒地认识到，目前要一步实现这个目标，并不现实。由于受农民工较低的人力资本、非正规就业状况以及经济全球化等约束条件的影响，农民工融入城市是一个逐步的过程，农民工现象也将在一个较长的时期内存在。因此，农民工养老保险政策在制度设计上必须着眼长远，而不能仅仅是一个应急性的临时性措施。同时，鉴于农民工流动性强的特点，制度设计还要充分考虑农民工养老保险关系在城乡社会保障体系之间的转移与接续，以保障农民工年老后能真正获得养老金待遇。这就要求我们不仅要坚持“统账结合”的制度理念，而且要革新其运行机制，使其适应流动人口就业的特点。这种制度不仅可以把农民工包容进来，而且能作为基本制度向所有就业人群(无论是流动就业还是稳定就业)扩展。这在目前看来是一个最具优势的政策思路。

二、农民工养老保险政策的具体模式

1.政策模式

基于上述“城乡一体化”的政策理念，农民工养老保险政策的具体模式应是社会统筹账户（空账）+ 个人账户（空账）与现收现付的财务机制相结合的养老保险体系。这种政策模式在制度形式上可称之为新型“统账结合”的“大账户”制度模式。它所蕴含的基本政策思路和制度内容是：

（1）适应农民工非正规就业状态、整体收入较低的特点，农民工养老保险政策属于基本养老保障层次，即公共养老保障制度层次。这一层次的养老保障政策，是以全社会和政府的力量为依托，帮助社会成员应对现代社会中的社会经济风险，依法保障社会成员基本生活的经济福利制度。作为保障农民工年老后基本生活需要的一种养老制度安排，养老基金的安全是第一位的。基本养老保障资金不进入资本市场，而是付给了同一时点的老年人口。由此，农民工养老保险政策的财源筹集方式和基金运营机制只能是现收现付制，而不是基金积累制。现收现付的财务机制和财源筹集方式保证了基金的稳定性、安全性，而且现收现付制下的养老保障是代际间的相互帮助，无论在哪个时点都是年轻人帮助老年人的体系，因此是符合社会伦理要求的制度和政策。

（2）建立“个人账户”。农民工本人所有的缴费都记录在个人账户上，使缴费与给付一一对应，多缴费者意味着未来领取的养老金也多，这样可有效地防止逃费、欠费等“搭便车”问题，确立“个人财产权”，激励农民工的缴费和参与的热情。

（3）设计相应的养老金的保值增值机制，如设计与GDP增长率或与工资增长率或与生活指数相联动的调整机制，增强国家对国民的社会保护责任。由于现收现付的财务机制下，“个人账户”实质是“空账”，只有缴费记录而无实际的资金积累，且个人账户采用缴费确定型的支付方式（即DC型支付计划），因此，农民工年老退出劳动生产后，国家要按农民工个人的缴费记录发放养老金，就必须保证每年的缴费记录有相应的保值增值机制，保证未来养老金不贬值。通俗地说，这里的运行机制实际上等同于银行储蓄账户的运作机制。人们到银行存款后，储蓄本上的存款记录始终是存在的，储蓄本上并没有实际的资金积累，存款本身可能已被银行改作他用，例如用于贷款或自行投资，但储户并不关心存款如何运作，他只关心银行能按储户需要及时兑现本金和利息即可，这种机制容易使广大民众与银行之间形成长期的相互信任关系。

（4）在建立“个人账户”的同时为农民工建立一个“社会统筹账户”，仍采用现收现付制与DC型支付计划，基金来源可由企业和国家两方面承担。这里美国、新加坡等国家的资产建设社会保障制度（Asset—based policies）的经验值得借鉴。农民工个人向养老账户缴费后，企业和国家投入相应的匹配资金，这样可大大增强对农民工缴费的激励作用。

（5）“个人账户”和“社会统筹账户”的资金，都属于农民工的个人财产。农民工无论流动到哪里，无论在哪里养老，政府必须兑现对农民工的承诺，建立相应的养老保险关系转移机制。

（6）农民工的养老保险待遇为“个人账户”与“社会统筹账户”合并计算的养老金额。若农民工真正转化为城市居民，其“个人账户”金额及相应的“社会统筹账户”金额可与现行的城市养老保险待遇进行折算；若农民工回到农村，其“社会统筹账户”金额可合并到“个人账户”中去，与同样实行个人账户模式的农村养老保险制度衔接。①

2.前述政策模式与人保部政策方案的比较

从人保部公布的《办法》看，人保部的政策方案简单沿用了现行城镇职工基本养老保险制度实行的“统账结合”的制度框架，并没有对相应的运作机制进行更新，没有增强“统账结合”制度框架的开放性、灵活性和包容性。反观前述农民工养老保险政策模式，它对《办法》作了进一步的完善。首先，考虑到将来与现行城镇职工基本养老保险制度实现衔接这个因素，农民工养老保险仍然采用“社会统筹和个人账户养老金”相结合的制度框架，在制度形式上和现行城镇职工基本养老保险制度相对应。其次，无论是个人账户还是社会统筹账户，两者都通过现收现付的财务机制保障了养老金的安全，也达到了社会共济的目标，同时采用DC型支付计划还保证了养老金的增值。也就是说，个人账户和社会统筹账户两部分同时采用的都是统账结合的运作机制，既保证了农民工养老基金的安全和增值，又达到了社会共济的目标。再次，提供了不同制度实现协调和统一的空间。如果我们切实找到了养老保险基金保值增值的办法，农民工个人账户就过渡为“实账”进行运作，国家承诺的养老基金收益率也同时过渡为资本市场实际的收益率。这样，农民工养老保险政策就和城镇养老保险制度实现了统一，彻底实现城乡一体化。另外，大账户制度还是一个便携性很强的制度，既有利于保护统筹地区的利益，又有利于养老基金和养老保险关系随农民工的流动就业而转移，这对保护农民工利益、激发农民工参与的热情具有重要作用（参见后文的详细分析）。

可以说，笔者设想的新型农民工养老保险制度模式在维持原有制度框架基本不变的前提下，通过运行机制的更新，避免了原有制度的缺陷，而且使统账结合的制度设计思想显得更完美、更灵活。这一政策模式试图从各种因素的制约中，寻找到一个“第三条道路”，既能立足当前，适应农民工流动就业的特征，又要着眼长远，促进城乡社会保障的一体化和农民工在城市的社会融入。

三、农民工养老保险政策的相关制度安排

围绕上述确定的农民工养老保险政策模式，我们简要阐述其他关键性的制度安排。为了更好地突出我们的政策思路，并与人保部的政策方案进行对比，讨论主要集中在以下两个方面：

1.缴费基数和缴费比例

人保部公布的农民工参保办法规定，用人单位和农民工个人共同缴纳基本养老保险费。缴费基数按基本养老保险的有关规定确定。单位缴费比例为12%，农民工个人缴费比例为4%—8%，由所在单位从本人工资中代扣代缴，并全部计入其本人基本养老保险个人账户。原来已参加基本养老保险的农民工和用人单位，可按本办法调整缴费标准。可以看出，人保部的方案考虑了农民工收入低的状况，从低水平起步，以期尽快达到对农民工“广覆盖”的制度目标。然而，这里有一些可商榷之处。

（1）缴费基数不合理。参照城镇在岗职工月平均工资作为农民工养老保险缴费的基数，无形中提高了农民工个人的缴费比例，存在着明显的不合理因素。按《办法》规定，农民工个人的养老保险缴费基数应以本地上年度在岗职工月平均工资的300%—60%为标准进行确定。如果以这个标准来实施，农民工个人仍然承担着较高的缴费基数和缴费比例。从2007年全国城镇单位就业人员月平均工资（名义工资）2078元的计算来看，按其60%作为缴费基数的下限是1247元，这超过或接近全国农民工的月平均收入水平。以此为基数计算农民工的缴费，显然，农民工实际承担的缴费率要高于城镇单位从业人员，这样加大了农民工的经济负担，使制度的运转包含明显的不公平因素，这不仅形不成对农民工参保的有效激励机制，也会大大削弱制度的吸引力。实际上这也是若干年来农民工无法直接纳入城市职工基本养老保险制度的重要原因。目前人保部的方案对此似乎并没有做出实质性的改变。

（2）比较低的缴费率对应的是比较低的替代率。目前人保部的参保办法降低了农民工个人的缴费比例，允许农民工在4%—8%的缴费比例浮动范围内进行选择，这很有可能使农民工最终领到的养老金接近或低于城镇低保标准。一旦如此，制度的可持续性将受到很大的影响。由于获得城市低保并不依赖于劳动者缴费，只要通过贫困救助资格审查，就可获得相应的低保救助。在这种情况下，如果养老金接近或低于城市低保标准，很容易导致闲暇替代劳动、隐性就业等情况的出现。因为不通过缴费也能领取到相当于缴费带来的经济收入，那么劳动者将不再有积极性向社保制度供款，转而等待城市低保的救助。这对劳动者个人来说是非常划算的，但对于一个社会的经济增长、健康的劳动观念的培养来说，却会带来极大的负面作用。为了有效防止这种情况的发生，按照公共财政体制的建设方向，加快培育公共投资管理体制，对农民工参加养老保险进行相应的财政补贴已经是迫切的任务。

基于上述分析，笔者的政策建议是：第一，农民工养老保险的缴费基数应以农民工务工地所属的统筹地区的上年度社会平均工资水平确定，或者最好以务工地所属的统筹地区的全体农村外来务工人员的上年度平均工资水平确定。一般来说，在劳动力市场上，当年每个月的工资经常处于变动之中，不适宜作为缴费基数，而上年度的工资水平却能够确定下来。第二，缴费比例可以保持全国统一，统一规定农民工个人缴费率为缴费基数的8%，这有利于将来与城镇基本养老保险制度实现衔接。如果国家今后能够按照建立公共财政体制的方向对农民工参加养老保险进行补贴，农民工个人的缴费率则可以实际下降为4%或6%，另外的4%或2%的缴费比例所对应的缴费额则可以由国家财政进行补足，农民工基本养老保险个人账户记账率仍为8%。经过测算，这完全是在国家财政收入的可承受能力之内的。此外，企业（用人单位）的缴费基数应以上年度全体职工工资总额进行确定，缴费比例经过测算，可以保持在10%左右。②

2.农民工养老保险关系转移机制

（1）人保部关于农民工养老保险关系转移的方案及问题

《办法》针对农民工就业流动性强的特点，明确了农民工养老保险关系转移和权益累计、接续的政策，同时规定，到达领取养老保险待遇年龄的农民工，按照与城镇参保职工一视同仁的原则计发相关待遇。③

仔细研读人保部关于农民工养老保险关系的转移办法，可以看出，其最大的优点在于：首先，它确认了参保期限可以累计计算的原则，再加上今后原则上不再办理“退保”，这有助于打破以前农民工“缴费参保→流动退保→再缴费参保→再流动退保（或不再参保）”的恶性循环，保护农民工的累计缴费权益。其次，它就农民工养老保险制度在城乡养老保险制度之间的转换和资金转移方法做出了原则性规定，并重申了农民工在缴费满15年后与城市职工实行“同城待遇”的制度理念。这些都是政策和制度逐渐趋向进步和社会公正的表现。但是人保部的方案从本质上仍回避了农民工与城镇职工在经济收入和社会地位方面的差别，回避了地区统筹、地区分割及相关的利益博弈等重大的政策难题，几乎复制了深圳市、广东省等地方政府在农民工养老保险方面遭遇的制度难题，从而使农民工养老保险关系能否真正实现顺利转移和真正获得“同城待遇”具有了不确定性。

第一，按照《办法》规定，农民工在新城市就业并继续参保的，只要向新就业地社会保险经办机构出示参保缴费凭证并提出转移申请，就可以转移接续养老保险关系，其养老保险权益累计计算。对此问题进行分析，我们发现，转移接续养老保险关系有两种情况，一是带着资金转移，二是资金沉淀在原参保地，只转移权益积累的相关信息。前一种情况首要的难题在于：在区域统筹的情况下，原参保地是否同意转走社会统筹基金，如果不同意，怎样解决这个问题?如果同意转，转走多少？比例如何确定？农民工利益会不会受损？前一种情况次要的难题在于：在区域统筹的情况下，新参保地是否愿意接收社会统筹基金？由于不同统筹地区的经济发展水平和工资水平的差异导致实际缴费基数的差异，即使在缴费比例相同的情况下，实际积累的基金总额也是不同的，这必然导致因社会统筹金额不同而带来的利益差异。在这种情况下，经济发达地区有可能因此而阻挠农民工养老保险基金从经济落后地区向本地的转移，这样就使农民工虽然累计缴费15年，却难以实现其在发达地区养老的意愿，从而其养老保险权益难以落实。后一种资金沉淀在原参保地的情况也存在同样的问题。显然，人保部的方案对此没有做出明确的回答。

第二，《办法》规定，根据权益累计计算原则，在同一个城市缴费满15年的农民工可以与城镇职工一样享受基础养老金和个人账户养老金。对此，能否真正享受与城镇职工一样的养老金待遇仍然是个问号。这主要是因为企业和农民工的缴费比例比较低，与城镇职工的参保贡献不对等。《办法》规定企业的缴费费率为12%，农民工个人可以在4%—8%的缴费比例范围内进行自由选择。农民工整体收入较低，比较注重眼前收入和当期消费，往往倾向于选择更低的缴费费率。因此，即使在同样的缴费基数下，企业和农民工个人向社会统筹和个人账户的供款额就比较低。这就意味着一旦大量农民工定居城市，并享受与城镇职工同样待遇的话，地方财政就要承担很大的责任，要对养老保险支出的缺口进行弥补。在地方统筹养老保险基金的情况下，如果大量农民工在本地退休，无疑对当地居民的利益和地方财政能力提出了挑战。显然，人保部的转移方案对此缺乏一个详细的考虑与说明。

（2）确立“工作地缴费、按比例支付、养老地领取”的转移机制

在基本养老保险制度没有实现全国统筹的情况下，如何突破地区统筹和地区分割的现实，欧盟解决养老保险关系转移和养老金便携性问题的做法为我们提供了可资借鉴的国际经验。欧盟采用“工作地缴费、分段记录、按比例支付”的协调方式来解决众多成员国之间因劳动力相互转移就业所带来的对社会保障权/养老保险权的诉求问题。这一政策思路已得到欧洲学者的普遍认同并被实践证明为非常成功的范例。我国目前在农民工养老保险关系如何实现转移和接续问题上与欧盟的情况多有相似之处，因此，我们应该主动摆脱现有的被动局面，借鉴欧盟的解决方案，建立一种现实性和合理性相统一的协调模式。具体的转移机制是：

第一，农民工参保期限累计计算并最终在养老地领取养老金待遇。农民工无论参加哪个统筹地区的养老保险，不同统筹地区的缴费年限累计计算，这可以化解农民工最低缴费年限的问题。基于农民工存在工作地经常变化的特点，政策应允许其养老保险关系随工作地而转移。只要农民工拥有原来工作地的缴费记录和参保证明，新的工作地应该允许农民工参加当地的农民工养老保险，这样农民工自然可以实现缴费年限的连续计算，从而保障农民工不因跨省市流动而丧失或降低养老保险的收益。如果农民工达到退休年龄，回户籍地养老，各个工作地分别将其个人账户基金及相应的社会统筹基金转移至农民工户籍地的农村社会养老保险经办机构，由户籍地的社会保障部门为其发放养老保险金；如果农民工最终在户籍地之外的其他地区养老，他可以通知各个工作地的社保机构，将其养老保险金转入其养老地。

第二，养老保险待遇实行按比例支付。不同统筹地区为退休农民工按比例支付退休养老金，这可以解决跨统筹区域的养老保险接续问题和各地养老金标准不一致的问题。在农民工养老保险分为社会统筹账户和个人缴费账户，且社会统筹账户和个人缴费账户都采用DC型支付计划的情况下，由于存在着政府制定的收益率以及实行缴费期限累计和按比例支付原则，农民工最终的养老金待遇为各个统筹地区分别支付的养老金之和。各个统筹地区支付的养老金待遇分为两个部分：第一部分是规定缴费期限内的社会统筹账户基金积累额（本金+基金收益）（实际缴费年限/法定缴费年限）；第二部分是规定缴费期限内的个人账户基金积累额（本金+基金收益）（实际缴费年限/法定缴费年限）。如果城乡一体化进展顺利，不论农民工社会统筹账户基金积累额是多少，各个统筹地区统一为劳动者支付相同的基础养老金，那么农民工最终得到的养老金待遇为各个统筹地区分别支付的基础养老金与个人账户基金之和。如果城乡一体化进展相对缓慢，农民工养老保险相对独立于城镇企业职工基本养老保险运行，社会统筹金以实际积累额支付。无论哪种情况，农民工养老保险关系都可以得到顺利转移，养老金不会发生“便携性损失”。

（3）新转移机制与人保部政策方案的比较

笔者借鉴欧盟经验所提出的农民工养老保险关系转移的政策建议，是在实现全国统筹之前的一个过渡性方案。这种思路的最本质特点是不转移账户基金，只转移社会信息和缴费记录。与人保部制定的农民工养老保险转移办法相比，其优点有三：第一，农民工转移就业并不带走养老保险资源，有利于激发地方政府鼓励农民工参保的积极性，维持现有的利益格局；第二，保证了农民工缴费年限的累计，避免了农民工的缴费因在不同统筹地区的养老保险项目之间进进出出而发生的养老金“缩水”（养老金的“年金损失”）问题。因为中国区域经济发展水平存在很大差异，不同经济区域的缴费基数并不相同，面对农民工带着统筹基金和个人账户基金转移的情况，不同统筹地区之间折算因子的确定是一个相当棘手的问题。如果折算因子利于农民工，等于农民工再次流动时把本地资金又带到了另外地方，这是各统筹地区不愿意接受的；如果折算因子不利于农民工，农民工的养老保险权益就会在转移就业过程中发生很大的损失，有损于社会公平，不利于对农民工的保护。另外，由于各地经济的快速发展，赋予了折算因子的动态属性，使问题变得更为复杂。而借鉴欧盟经验，采用“不带走”的思路，则可以有效避免这方面的问题。第三，通过养老地的社会保障机构发放养老金待遇更加科学。农民工因其较高的流动性可能在很多城市缴费参保，但其最终养老地是根据个人和家庭情况来确定的，不一定是以前的任何一个参保地。农民工或是返回家乡，或是在所有参保地之外的其他城市养老。鉴于此，以前各个参保地的社保经办机构应该把相应的养老金待遇按月汇总到农民工养老地的社保经办机构，由养老地的社保机构进行发放。

不过，与人保部的办法相比，这种政策思路也面临很多挑战：第一，新机制对各个统筹地区的精算水平和管理水平有相当高的要求；第二，虽然对不同统筹地区的利益短期内不会造成影响，但从长远看，不同统筹地区将来要承担更大的责任。因为农民工实际上在每个地区的缴费年限可能都比较短，不符合规定的缴费年限，但由于实行累计缴费原则，那些“视同缴费年限”的虚拟缴费额也必须按照“实际”缴费额进行累计计算和保值增值，因此农民工在每个参保地最终领取到的养老金往往会大于按实际缴费额和缴费年限计算出的养老金额。这就使每个参保地的财政要承担更大的兜底责任——一旦养老金支付出现缺口，当地财政要予以弥补。这很容易诱使一些统筹地区发生“赖账”行为，导致道德风险。面对这种可能的政策挑战，一是要加强和提高社保部门人员的业务素质和道德水准；二是必须增强中央政府的政策协调能力，加强地方政府之间的合作；三是加快探索实现养老保险全国统筹的步伐，并根据基本养老保险制度实现全国统筹和2020年实现社保全民覆盖的目标，中央政府应以构建农民工养老保险制度为起点，开始着手建立全国统一的养老保险经办机构，加强制度的组织机构和行动体系的建设，为将来农民工和城镇职工实行完全统一的养老保险制度创造条件。毕竟，欧盟经验为我们提供的仅是应对统筹层次较低的治标之策，而非治本之计。因此，国家应当在提高信息化管理水平的基础上，尽快推进农民工养老保险制度的全国统筹和全国统一的经办机制的建设。

无论如何，中国应该有自己的符合几亿农民工和流动人口就业特点的社保方案，这不仅需要一个更加民主化的公共决策过程，增加公共智慧和民众的话语权，也更需要政治家高明、果断的抉择。

注释

①这里假定农村养老保险制度仍采用20世纪90年代试行的“完全积累制”的个人账户模式。

②具体的测算方案笔者另行提供。

③人保部2009年2月5日公布的农民工养老保险关系转移和享受待遇的具体规定是：农民工离开就业地时，原则上不“退保”，由当地社会保险经办机构为其开具参保缴费凭证。农民工跨统筹地区就业并继续参保的，向新就业地社保机构出示参保缴费凭证，由两地社保机构负责为其办理基本养老保险关系转移接续手续，其养老保险权益累计计算；未能继续参保的，由原就业地社保机构保留基本养老保险关系，暂时封存其权益记录和个人账户，封存期间其个人账户继续按国家规定计息。到达领取养老保险待遇年龄的农民工，按照与城镇参保职工一视同仁的原则计发相关待遇：农民工参加基本养老保险缴费年限累计满15年以上（含15年），由本人向基本养老保险关系所在地社保机构提出领取申请，社保机构按基本养老保险有关规定核定、发放基本养老金，包括基础养老金和个人账户养老金。农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年，参加了新型农村社会养老保险的，由社保机构将其基本养老保险权益记录和资金转入户籍地新型农村社会养老保险，享受相关待遇；没有参加新型农村社会养老保险的，比照城镇同类人员，一次性支付其个人账户养老金。

参考文献

［1］陈昕. 市场条件下中国农村劳动力转移问题与政策选择［G］//农民工反贫困：城市问题与政策导向.北京：社会科学文献出版社，2006：54—70.

［2］蔡昉，王美艳，等. 中国人口与劳动问题报告 NO.9：刘易斯转折点如何与库兹涅茨转折点会合［M］.北京：社会科学文献出版社，2008.124.

［3］Andrietti,Vincezo. Portability of Supplementary Pension Rights in the European Union［J］.International Social Security Review, 2001,Vol.1:54.

［4］刘传江，程建林. 养老保险“便携性损失”与农民工养老保障制度研究［J］.中国人口科学，2008，(4)：61.

责任编辑：海 玉

作者：张伟兵