法治管理制度化

法治管理制度化（精选6篇）

篇1：法治管理制度化

从法治的角度看财政管理的制度化与规范化

--法制处党支部深入学习实践科学发展观调研报告

为深入学习实践科学发展观，了解全市财政部门依法行政、依法理财工作中的突出问题并加以整改，北京市财政局从2008年11月开始面向全市各个阶层开展调研。在征求局内各单位意见的同时，调研小组选择有代表性的行政相对人，如政府采购供应商、采购代理机构、会计师事务所等，发送征求意见函，倾听普通公民和企事业单位的意见；与相关专家、学者、律师、司法界人士开展交流，通过分析案例查找问题根源；采取座谈会等形式，深入了解各区县依法行政、依法理财工作中遇到的困惑和难题。通过认真调研，反复讨论，形成本报告。

一、调研过程

（一）征求局内主要业务处室的意见

从11月开始，市局法制处以征求意见函的形式征求全局主要业务对依法行政工作的意见。各处室一致认为，我局近年来以“坚持科学理财，构建公共财政、民生财政、效益财政”为主题，开拓进取，积极工作，依法行政工作取得了一定的成绩。但在制度建设、行政执法等方面还存在一些突出而紧迫的问题，需要下大力气予以解决。

（二）听取各区县的意见

11月17日，我局邀请我市八个区县法制科、采购办、监督科的负责人和执法人员召开座谈会。各区县在座谈中认为，市局在推进全市依法行政工作中发挥了重要的作用，但还有巨大的潜力可挖。依法理财，“依法”是手段，“理财”才是目的，他们希望市局法制处能进一步把中心工作扩展开来，找准法制工作的定位，主动服务于财政改革，服务于财政工作的大局，使依法行政真正成为财政改革的助推器。

（三）听取行政事业单位、专家、学者和中介机构的意见行政事业单位和中介机构等行政相对人以及专家、学者的意见也在11月陆续返回。他们在肯定财政法制工作的同时，更提出了指出了工作中的不足并提出殷切的希望。在调研过程中，我局邀请中国政法大学马怀德教授为局党组讲授法制课，取得了非常好的效果。

通过本次调研，调研小组对全市财政法制工作有了全面的、崭新的认识，为进一步解放思想，转变观念，深入思考法制机构在财政改革中的定位和方向打下了坚实的基础。

二、财政法制建设取得的成效

近年来，北京市财政系统在财政部、市委、市政府的正确领导下，以邓小平理论和“三个代表”思想为指引，紧紧围绕财政中心工作，积极贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》严格依法行政，积极推进财政改革，勇于开拓，锐意进取，财政管理与依法行政的水平不断提高，为实现科学化、精细化管理，建立高效有序的财政运行机制付出了巨大的努力，取得了相当的成效。

一是初步建立起了符合社会主义市场经济要求、适应北京市地区实际情况的财政管理制度体系，包括财政收入管理法律制度、财政支出管理法律制度、财务及资产管理法律制度、会计管理法律制度、财政管理的市场中介组织管理法律制度以及财政监督法律制度等。制度建设基本覆盖了财政管理的方方面面，初步实现了财政管理的法治化、制度化。

二是行政执法水平取得了长足的进步。行政执法责任制得到全面贯彻落实，行政执法行为得到进一步规范，行政执法各项配套制度得到进一步完善，各级财政机关和财政干部的执法水平得到长足的进步。权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制初步建立。对政府采购、中介机构的监管力度明显增强，财政违法行为得到进一步遏制。

三是法制工作地位进一步得到提升，各区县法制机构进一步健全，队伍素质得到明显提高，监督和保障的作用逐步显现。首先财政部门各级领导越来越重视财政法制工作，真正把法制机构看作财政改革重要的参谋助手；其次，各区县开始设臵独立的法制机构，为当地财政法制工作的开展奠定组织基础；三是法制干部素质不断提高，各区县或者引进法律专业毕业生，或者将业务骨干选配到法制机构。这些措施对增强法制机构力量，提高干部整体素质起到了重要作用。

三、调研中发现的问题

（一）关于财政制度建设

1、财政基础性管理制度缺失。一是与公共财政相适应的一些基本法律如《财政基本法》、《税收基本法》、《财政监督法》等尚未制定。在现有的财政法律中，除《会计法》、《税收征收管理法》已重新修订，《政府采购法》刚刚出台数年外，其他法律不同程度地存在与现代市场经济和公共财政体制不相适应的问题，需要进行修订。二是财政法律制度总体的法律层次比较低。我国的财政法律体系虽然庞大，但经过全国人大及其常委会制定的法律过少，大多数是国务院的行政法规和部门制定的规范性文件，效力层次较低。财政法律规定不协调、不一致的现象时有发生。三是财政立法质量不高，影响执行和适用。我国财政法律规范过于概括、简约、原则和笼统，弹性较大，缺乏可操作性。有些规定本身不合理，不切合实际，使得执法过程中容易出现理解上的偏差。当出现法律漏洞而执法机关无所适从时，只能行使自由裁量权作出决定，从而带来执法的随意性。四是财政地方性立法力度不够，目前我市财政部门适用的法律依据中，市人大制定的地方性法规仅一件，市政府规章制定的仅三件，其他地方性法规、规章中涉及财政内容的仅有四件，地方性立法工作亟待加强。

2、局内制度建设工作不规范、不协调，制度之间存在相互交叉，相互冲突的情形。一方面制度建设不够集中统一，各项改革制度由各处室分头制定，管理分散，处室之间缺乏统筹协调；另一方面各项制度普遍设臵过多的审批程序，部分制度审批事项交叉重复，严重影响执行效率。

3、制度设计制定缺乏民主性、科学性、规范性。制度设计者往往把自己看作是管理者而非服务者，把相对人都看作被管理对象而非服务对象。制度制定过程中调查研究不够，未充分听取服务对象的意见与建议。制度的内容基本上都是相对人的义务，很少提及当事人的权利与救济渠道。一些规范性文件有的主体不合法，超越财政部门的职责权限；有的不注意政府的组织层级，逾越自己的权限对同级或下级政府进行管理；有的没有充分的法律依据或者与上位法相抵触；有的在没有上位法依据的情况下，随意对相对人的权利义务进行处臵；有的违反《行政处罚法》的规定创设行政处罚；有的朝令夕改，令管理者无所适从。

4、财政管理制度遵从度不高。财政与百姓生活息息相关，更是各行政机关、国家机器运作的基本保障。在制定财政管理制度时，最重要的是实事求是，尊重客观现实，尊重经济社会发展的实际情况。反思我局出台的一些制度，特别是费用标准、定额方面的制度，一味追求节约资金，并没有尊重社会生活的现实，造成各预算单位普遍超标准违规的现象。还有支出进度的相关制度，没有考虑到预算执行主体是预算单位的客观事实，把局内各支出处室作为的考核对象，客观上造成了一些单位为花钱而花钱、突击花钱，甚至违法违规挪用财政资金的现象。

4、缺少制度执行监督机制与制度后评估机制。一是缺少制度的执行监督部门与监督机制。制度如果不能得到充分的执行，这项制度就没有存在的意义。每年市局对区县专项资金的检查，问题年年查年年有，甚至有的单位连续数年都榜上有名，主管的财政机关始终未能依法予以处理。造成这种现象的主要原因，不是无法可依，不是制度不健全，而是有法不依，执法不严，轻视制度，权大于法。制度执行得不到有效的监督，将形同虚设；二是缺少制度后评估机制。只重视制度的设计与制定，忽视对制度执行情况的评估；只顾建章立制，忽视对旧有文件的修改与废止。对制度执行中出现的问题、对制度产生的效益和影响不了解，这种情形下的制度建设工作，必然停滞不前，效益低下。

（二）关于行政执法及执法监督

1、财政管理中法律依据意识薄弱，对财政法律的理解、适用存在偏差。缺乏寻找依据的主动性与自觉性,不会、不愿寻找法律规范，往往凭借个人对业务的理解、工作惯例、领导意志和传统的管理理念作为决策的依据。例如，一些干部将预算编制中的“预算资金”与《政府采购法》中的“财政性资金”相混淆。错误的把事业单位，尤其是全额拨款事业单位的资金看作财政资金，要求其使用时必须报财政部门审批，并且实施政府采购。还有的处室将《财政违法行为处罚处分条例》中规定的“追回有关财政资金”简单的理解为上缴国库，以工作经验取代法律规范。还有单位没有及时更新法律知识和思想观念，使用已废止的、没有法律依据的概念如“小金库”等来确认和处理违法行为，造成了巨大的法律风险。

2、执法中重实体、轻程序的倾向严重。根据北京市财政局行政执法责任制职责分解，每个业务处室都负有对财政违法行为监督检查的职责。对这些违法行为的举报、投诉的处理都涉及监督检查的范畴，应当适用监督检查程序。但各支出处室的专管员普遍将这种文件作为一般公文处理，不履行检查和告知程序，直接做出决定，违反了行政执法最基本的程序要求。还有的处室通过主管部门对二级预算单位进行管理，这种做法违反了行政执法的相对性原则，造成程序性的错误。

3、重分配，轻管理的观念仍然广泛存在。“重分配、轻管理”是财政部门行政管理中的普遍现象。一些财政部门以及职能处室不重视监管、执法工作，忽略了自身负有的行政监管职责。或者在发现违法行为后，因害怕影响与相关单位的关系而不了了之。曾有市级单位自行处臵数千万的固定资产，然后以“设备老化，申请报废”为由，向我局主管处室申请资产处臵，我局在没有查明事实的情况下，做出“同意”的处理意见，未充分履行自己的监管职责。

4、财政管理存在超越职权边界，行政越位的现象。调研中，有一些单位反映财政部门的一些处室为预算单位指定会计师事务所、工程造价咨询机构以及招标代理机构，单位意见很大。这是非常错误也是非常危险的做法。预算单位都是独立的法人，他们有权自主选择中介机构为其提供服务，他们和中介机构签订的合同受法律保护，任何单位和个人不得干预。相反，我局为预算单位指定中介机构是找不到法律依据的，是在侵犯预算单位的权利。这样的行为必须马上被喊停，并立即纠正。

5、机械理解法律条文，忽视法律精神。一些单位能够开始自觉学习、理解和运用法律条文，但只关注法律的文字表述，忽视了公平、公正的法律理念。我局在组织一次协议采购活动中，允许事业单位与企业一同参与竞争。处室主要的考虑在于，从法律条文来看，并没有限制事业单位作为供应商参与政府采购。但是这样的举措却忽视了政府采购的一个重要的原则即公平原则。企业单位与事业单位二者的成本、税负等等方面有着很大的不同。这二者进行竞争是不公平的竞争。片面的适用法律条文，误读法律的原意，忽视法律精神，最终将造成财政政策的功能性丧失，效益低下。

（三）关于法制机构的现状

目前，全市财政部门的法制机构不能充分发挥其法律监督和保障的作用，原因是：

一是法制工作在财政改革中的未得到充分的重视。一些领导干部认为法制机构可有可无，设与不设不会影响工作大局，不愿在法制机构建设上下功夫、花力气。我市少数区县虽然设立了独立的法制科室，但是人员配备不齐，接受过法学理论教育的干部屈指可数。更多的区县没有独立的法制机构，甚至连法制员都是兼职的，根本无法发挥其监督与保障的作用。

二是一些单位将依法行政与发展经济对立起来，认为法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是“死脑筋”、“书呆子”，视为开展工作的障碍，不愿让法制机构人员参与重大决策。一些单位把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理。

三是法制机构自身对于自己的定位较为边缘化，没有把法制工作与财政改革视为一体。目前市局法制处及各区县财政局法制机构主要的业务是办理行政复议、行政诉讼，对行政处罚、行政处理等行政执法程序的规范和监督，对规范性文件的审核、清理和备案等，很少参与具体财政决策的过程，不了解财政改革的现状况，对财政改革的保障力度不够，对依法行政、依法理财的监督力度不够。

四、整改措施

改革中出现的问题，必须由改革来解决。财政改革的形势和任务要求我们进一步推进依法行政、依法理财，以法治的角度去服务和规范财政管理工作，为财政改革和发展提供法治保障。

（一）进一步加强制度建设

一是制定并严格执行制度建设规划。实践证明，编制财政制度建设规划，制定年度立法计划，是提高财政立法质量的重要保证。它使立法工作有目的、有步骤地进行，防止匆忙立法和制度之间的冲突，保证重点立法项目，最大限度的降低立法工作中的盲目性和无序性，使立法做到既有现实性，又有科学性，能够统筹兼顾，突出重点，注重当前，顾及长远，从而发挥整体效应。

二是研究制定《北京市财政局财政管理与财政改革制度制定办法》，坚持各方联动，在突出重点的同时形成工作合力。局内重要的制度必须紧紧围绕预算改革进行。牵头起草单位与其他相关机构的齐心协力，共同努力。重大制度在处室会签的基础上，必须上党组会审议，党组集体讨论后才能发布实施。在立法中要注意树立大局意识，服务意识，消除部门意识。财政立法要体现公正、公开、公平原则，起草单位要耐心细心地做好解释、说服、协调工作。要坚持开门立法、民主立法，对社会各界提出的合理意见，认真研究吸纳到立法中。

三是规范和加强制度建设前期调研工作。制度的民主性、科学性来自于前期的调研。没有经过调研的制度，就是没有生命力的制度。调研一定要实事求是，尊重社会现实，尊重经济社会发展的实际，保证制度执行的遵从度。只有各预算单位普遍都遵守财政改革制度，节约资金的目的才能达到，财政改革才能顺利推进。制度前期调研的结果必须写入“制定说明”中，与制度一起报法制处审核。通过合法性、民主性、科学性、规范性的审核后，此项制度才能正式印发实施。

四是建立制度执行监督与后评估制度。制度制定机关是制度执行的第一责任人，要明确其制度执行监督的责任。法制机构要充分发挥法制监督的作用，做“管理者的监督者”，切实加强制度执行监督力度；要建立制度后评估制度，在制度在发布实施后，每隔半年开展一次后评估工作，认真调研，了解行政管理相对人对制度的意见与建设，及时对制度进行修改。已经对社会造成不利影响的制度，要及时叫停并废止，保证财政政策在合法的基础上实现效益最大化。法制机构要积极主动的参与到政策制定前的调查研究中去，重大财政政策的制定，应当让法制机构组织合法性论证，积极发现问题，为财政政策的进一步完善提供依据。

（二）进一步加强行政管理工作

一是建立健全科学决策机制。按照依法行政、依法理财要求，完善财政部门议事规则和决策程序，通过多种渠道和形式广泛征求各方面意见，在深入调研论证基础上，积极采纳建设性、合理化建议作为重要的决策依据。预算编制和重大项目的资金分配等重大决策法制机构要参与，在经法律咨询论证后，由财政部门党组集体讨论决定，兼顾决策民主和决策效率，确保重大决策的合法性。此外，要强化对财政决策的外部监督，拓展平台，形成合力，利用各种载体及时发布重要政策信息，加强财政工作的透明度，打造阳光财政。通过接受社会监督，及时发现财政决策执行过程中存在的问题，以阳光政务促进行政效率提高，提升财政工作公信力。

二是建立健全内部控制机制。要切实落实各项公共财政政策，实现依法理财目标，建立科学的内部控制管理机制是关键。可以参照先进企业内部控制的方法，按照财政科学化、精细化管理的要求，对财政部门制定的各种专项政策、规章制度等进行系统地归纳整理，规范各项财政业务流程，建立和完善一整套以人为本，符合本级财政实际的科学、安全、高效，与科学发展观要求相适应的内部控制管理机制，把以法律人、以章治事，长效保障的机制落到实处，以保障各项财政政策的顺利执行。

三是对各种涉及行政执法相对人直接利益的、可能对财政部门产生重大法律后果的行政执法行为，如行政许可和行政审批事项、行政处罚行为、政府采购投诉处理等，要建立严格的事前法律审核机制。由法制机构对这些行政执法行为的执法依据、执法内容、执法程序、执法文书、执法结果进行法律审核，以保证财政部门行政执法行为的合法有效，防范法律风险，维护相对人的合法权益。

五是改进普法形式，有针对性的加强法制宣传工作。每一位财政干部，都是财政法制建设的主体。要针对财政改革中的具体问题，编制有针对性的培训方案，以案例教学的形式普及法律知识，培育法律意识。进一步加强对财政干部特别是领导干部的法制培训力度。要切实加大领导高端法制培训和法制骨干人才培养工作力度，以确保财政普法取得实效。

（三）加强财政队伍建设，找准法制部门的定位与发展方向一是解放思想，彻底转变观念。将更多的精力与力量投入财政改革核心领域，为财政改革提供强有力的监督与保障。财政法制工作本来就是财政改革重要的一部分，二者是局部与整体的关系。离开法制建设，财政改革就是不全面、不稳定的。继续推进财政改革，法制机构必须从法制传统、旧有的观念中摆脱出来，树立创新、适合改革实际的理念。摒弃僵化的、守旧的、教条的理念，鼓励财政改革创新。

二是围绕中心，服务财政发展。财政法治工作应当服务于财政改革和发展，两者统筹协调发展，避免财政法制工作和财政工作“绝缘”，要将服务寓于财政政策宣传、执法职责界定、执法程序规范、财政制度建设、法律服务等具体工作中，让广大财政干部深刻感受财政法制工作的作用，使财政法制工作和财政工作发生“化学反应”，更好的促进财政科学发展。

三是坚持原则，树立法律权威。财政法制机构履行法律服务职能，要从维护财政部门合法权益，实现财政管理效益最大化的立场出发，对潜在法律风险早发现、早化解，有效预防法律纠纷的产生。对于服务过程中发现的法律问题，要明确指出并提出合理化法律建议，特别是对于容易引发复议、诉讼风险的法律问题，在相关处室不理解、有分歧的情况下，一方面要积极协调，另一方面要坚持原则，树立法制机构权威，把防止法律风险作为工作目标。

四是学习创新，提高服务水平。财政法制机构有效履行法律服务职能，还要进一步加强自身建设，提高自身的工作能力和水平。财政法制干部要大力加强财政法律理论知识和财政经济理论知识学习，更新知识，更新观念，积极思考，务实创新，注意研究财政改革发展中出现的新情况、新问题，适应发展需要，提高财政法制工作的敏锐性和洞察力，保证财政法制工作的前瞻性和时代性，不断创新工作思路，创新工作方式，创新工作机制，使财政法制工作迈上新台阶。

五是健全机构，稳定法制队伍。要自上而下的推动区县一级财政部门法制机构建设，并配备法制专业人才。财政法制机构突出的特点是，自上而下呈现工作力度逐级递减态势，到了区县一级，基本没有固定机构专门负责财政法制工作，有事临时指派，越往基层，靠传统、靠经验、靠文件、靠指示理财的现象越明显。市局一定要自上而下确定法制机构的职能，推动区县财政部门法制机构建设。

开展深入学习实践科学发展观活动以来，经过认真的调查研究，法制处全体党员的思想与观念得到巨大的转变和提升。我们将继续按照科学发展观的要求，进一步求真务实、开拓创新、锐意进取，带领全处同志以历史的责任感、使命感、光荣感，全身心地投入于财政法制建设。一是要围绕大局准确定位，当好局领导的参谋、顾问，成为财政部门依法行政的重要推动力量；二是狠抓重点、树立权威，在总揽全局、统筹规划的基础上，抓住主要工作和突出问题，着力推进，重点突破，抓出明显成效；三是完善机制规范运行，建立健全责任机制、压力机制、约束机制、考评机制和激励机制，保证财政法制工作高质、高效运行；四是培育英才、持续发展，采取各种措施培养人才，造就各方面的行家里手，实现财政法制建设的可持续发展。我们全体党员将努力整改现有问题，解放思想，转变观念，积极落实，为建设和谐财政，为财政改革的顺利推进贡献自己全部的心血和力量。

法制处党支部

二○○八年十二月二十四日

篇2：法治管理制度化

姚子煦

摘要：建立和推行国家公务员制度，是党和国家的重大决策，是干部人事制度的重大改革。公务员制度法规体系的建立，是实现政府管理法治的历史性跨越。但是对比西方公共制度体系，我国公务员制度仍有诸多弊端，《公务员法》亟待出台。

公务员管理法治，是指国家通过法律、法规和规章，对行政组织中行使国家权力、执行国家公务的人员进行管理的各种具体制度的总称。

根据权力的来源不同，在西方国家，国家公务员分为政务类公务员(通常称为政务官)和事务类公务员(通常称为文官)两大类。政务类公务员通常是指通过选举或任命产生，与相应政党共进退的政府组成人员，以及其他政治性较强的行政人员;事务(业务)内公务员通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员。在西方公共制度的演变中，对文官选任和管理的制度称为文官制度。

一、全球公务员制度改革大背景

全球化趋势日益加快，世界各国的行政改革和公务员制度的改革浪潮峰起迭涌，传统官僚科层制已经不能适应这个社会日新月异的变化和时代的飞速发展。无论是在公共组织还是在公共服务方面，不得不引入新的管理模式和方法;无论是在组织结构上还是在管理上，都将受到新的理论的强烈影响。转轨时期的中国，如何面对这股来势凶猛、生机勃勃的公务员制度的改革浪潮，如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点，已成为一个迫切的课题。

二、西方公共制度的演变

文官制度自其诞生以来，逐步形成了一套定型的价值观，诸如功绩制、连续性、稳定性等。这些价值观深深植根于现代的人事管理制度之中，并为世界各国所纷纷采纳。

西方国家政府公务员管理制度，是在借鉴了中国文官制度，特别吸收科举考试制度精华的基础上，在与君主、政党争取政府人事管理权的过程中，经历了几十年的探索和斗争，才逐步确立的。从19世纪中后叶英美等国公务员制度的建立至今的一百多年间，国家公务员制度仍在进行着积极的改革，以求适应历史发展的要求。西方国家政府人力资源管理制度的改革，是资本主义社会经济、政治、社会发展的必然产物，它为政府的改革开辟了道路，成为政府改革的先导。国家公务员制度的选择是多种社会因素影响和作用的结果。

公务员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后，资产阶级和其他社会阶层对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大生产，政府的社会管理内容日益扩大，功能分化明确，客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来管理国家;二是为了保证社会生产力，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，要求政府的公职向国家社会公开，赋予人们更多的参与政治事务的权利和机会，这使得原有的政府管理制度已无法适应社会发展的要求了。

国家公务员制度产生的社会政治根源。19世纪以后，随着各主要资本主义国家相继形成了政党政治和官职的分赃制度后，政府中出现比较严重的混乱状态。竞选获胜的政党在组阁的同时，将官职作为战利品，合法、公开地进行分赃，给政府带来了一系列问题和恶劣的影响。(1)出现了结构性的腐败。由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移，因此，在用人中出现了大量拉关系、贿赂公职，甚至卖官鬻爵的现象，权力与金钱的交易泛滥于世，腐败严重。(2)周期性的政治震荡。政府官员频繁更迭.处于高度不稳定状态。使得政府行政活动缺乏连续性和稳定性，随时有陷于瘫痪的危险。(3)公职队伍人才匮乏，效率低下。由于任人惟亲和恩赐方式，使大量无能之辈充斥政府，使政府行政效率极其低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的，他们强烈要求政治改革，改革分赃和恩赐的用人制度。

国家公务员制度产生的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权，人人生而平等”的思想，为现代文官制度的创立提供了主要的理论依据。民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造了社会的环境。在西方各国中，英美两国的公务员制度改革具有比较典型的意义，提供了人才公平、平等、竞争发展的环境，它主张：第一，所有公务员个人求职者，不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷，都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待。文职人员的任用，必须向全体人民公布，任何一级职位都对符合报考条件的人开放，进行公开的竞争性考试，选用成绩优秀者。第二，凡通过文官考试录用的官员，不得因政党关系等政治原因被革除职务。应保护其免受专横行为或个人好恶之害，保护其不会被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必须保持“中立”态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱的授受。第三，公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献，公务员管理机构对文职官员进行定期考查。第四，实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的《行政的研究》，提出了政治与行政的二分法，为公务员制度的合法化作了有力的理论论证。

美国公务员制度最大的特色是它最早建立了比较规范的职位分类制度。通过工作分析与职位分类，试图建立一个以工作为中心，对公务员有客观的绩效测量指标，人员编制定量，并实行同工同酬的规范管理制度，使职位分类成为公务员管理各个环节的依据和基础。由于职位分类工作极其复杂，这个制度在美国的建立和推行也经历了一个较长的过程。从1895年提出动议，到地方政府(芝加哥市)首先运作，再到美国国会讨论，1923年正式通过了美国第一个《职位分类法》，并成立了人事分类委员会，推行职位分类制度。1949年国会通过了新的职位分类法，对分类结构进行了重新调整。

1978年是美国公务员历史上十分重要的里程碑。这一年，卡特政府对美国公务员制度进行了比较全面的改革，通过了著名的《公务员制度改革法》。改革的内容很广，供了人才公平、平等、竞争发展的环境，功绩制的进一步完善仍是改革的重点。具体有：第一，确立了功绩制的九项原则。强调公务员必须以能力、知识和技术决定录用和晋升等。同时在制度上坚决贯彻了考核制，工作表现和业绩不良者，必须改进工作或予以解雇。实行了功绩工资制，除一部分基本工资外，另一部分工资为“可比性工资”，其数额由工作成绩来决定。第二，强调公务员工作中的道德素质和品质，要求公务员应保持高度的正直、高尚行为，要关心公众利益。第三，改革高级公务员的职位分类制度，设立“高级行政职位”(Senior Executive System，简称SES系统)。它包括原属于职位分类体系中16至18职等的高级公务员职位，计9200个，实行官随人走的品位分类方法，加大任用弹性，同时要求全面提高高级公务员的综合素质。第四，改革公务员人事主管机构。撤销文官委员会，建立新的人事管理机构，即“人事管理局”、“功绩制保护委员会”、“联邦劳工关系局”等三个独立机构。同时下放了一些人事管理权限，扩大了政府各机关用人权。第五，建立了联邦文官学院，专门培训政府公务员，提高其绩效水平。第六，确认和强化了公务员的权利。他们拥有了程序改进后的申诉权利和监督行政首长管理公务员的权利。公务员可以组织工会，有权向行政当局争取和交涉关于公务员权利的事宜，妥善解决政府中的劳工关系问题。1978年的改革使美国的公务员制度进入了一个新的阶段。

三、我国公务员制度的酝酿及初步形成。

第一阶段，1984――1986年，起草《国家机关工作

人员条例》;第二阶段，1986――1988年，正式确立和基本形成阶段;第三阶段，1988――1993年，具体实施的探讨阶段;第四阶段，1993――底，在全国全面实施阶段并初步建立公务员制度时期。

《公务员暂行条例》是公务员制度改革的产物和成果，它的颁布标志着我国政府机关的人事管理有了一个基本的法规和依据。自从《国家公务员暂行条例》实施以来，经过几年的努力，我国公务员制度的推行取得了积极的成果，具有中国特色的公务员制度的框架已经基本建立，公务员制度体系已初步形成，公务员管理初步迈上规范化、法制化、科学化的轨道。随着以竞争激励为重点的内在运行机制的建立健全，坚持依法管理，传统干部人事制度能进不能出的弊端已经打破，公务员制度的价值和功能初步显现，公务员队伍的整体素质呈现出逐步优化的发展态势。

国务院在1993年发布的《国家公务员制度实施方案》中对国家公务员制度实施的步骤是：1.在“三定”的基础上进行职位设置，明确各职位的职责条件和任职条件，并制定职位说明书。2.对现有机关工作人员完成向国家公务员的过渡并采取妥善措施安置分流富余人员。3.实施录用、职务升降、培训、奖励、纪律、交流、回避、退休等制度。

四、我国公务员制度缺陷的理论分析

从根本上讲，我国对国家公务员制度的借鉴与运用只是一种制度模仿与移植，并非中国社会自然演进的“内生”制度。中国传统政治文化与现代公务员制度理念的对立和冲突以及前现代社会的基本社会生态环境，使中国国家公务员制度“先天不足、后天不良”的状况表现得较突出，其实施与运作所依赖的社会基础薄弱。因此，在实施过程中，公务员制度失真的现象比较普遍。

国家公务员制度实施的主要问题是：1.制度本身的不完善、不健全问题依然很突出，公务员制度的法制建设尚有差距;2.职位分类不科学，公务员分类管理模式没有建立;3.由于政府职能转变，政府机构改革与人员分流困难重重，依法行政也面临一些障碍。对公务员的职能定位、身份定位与传统的干部制度存在太多的连续性，公务员制度管理中的优越性无从体现，制度优势尚有很大的发空间;4.有效的激励与约束机制和充满活力的竞争机制尚需建立与完善。

原因分析：1.我国市场经济的发育程度较低。2.低度的职业分化。中国传统社会是一个身份等级取向的社会，而不是一个职业取向的社会，低度的社会分化是中国传统社会的基本特征，并且一直得以延续到今。3.法治根基浅薄。非规范化的管理行为、社会行为普遍存在，社会中起调节作用的是大量的非正式组织和社区初级机制。在情、理、法三者中重情理轻法制，缺乏用制度化、理性化的规则来约束人们的行为。“关系、人情、面子”三座大山，为国家公务员制度实施中的变异行为提供了深厚的社会土壤与合法性空间。4.身份取向远远高于成就取向，从身份社会到契约社会的过渡在中国尚未完成。功绩制与能力主义等公务员制度的核心价值在中国尚难实现，公平竞争的用人环境明显缺失，导致整个公务员制度的运行机制不畅。5. 集权型的政治结构。处于转型时期的中国，总体性的治理结构和超度膨胀的政府职能尚无根本性改观。高度集权的政治体制、一元化的治理格局、超度的政府职能导致的政府治理愿望与其所具有的实际治理能力不足反差巨大，政府职能过度膨胀。在这样的条件下，权力与资源高度集中于上级政府，但是其治理能力却常常不能与其治理雄心相匹配，这为下级政府的自主与政策变通留下了大量空间。国家公务员制度实施中的.变异也是上级政府对下级政府控制与监督失效的结果。

五、完善我国公务员制度的几点思考

公务员制度的完善和创新是加强我国政府法治建设的首要之路，我国公务员制度的安排和实施应注入新的理念以适应时代的发展。根据我国公务员制度的发展现状，制度不完善、体系不健全是当前存在的主要矛盾。公务员制度作为一项重要的政治制度，其总法应该有个基本法律地位，而我国的《暂行条例》只是一个过渡性的行政规章。公务员应该有个严密完整的法律体系，如调任、回避、管理与监督单项尚待出台，单行条例操作如职位分类、考试制度、考核制度等有待规范。可见，在相当长的一段时期内，改革的方向和重点应该是基本法的建设，强化程序和其他规则的制约，形成一个规范政府和行为规范的公务员队伍。

1、环境复杂多变需要灵活性。我国行政环境的复杂多变主要来自两种力量的冲撞碰击。一方面是国际经济全球化的加剧，另一方面，国内正处于转型时期，现行的行政管理体制还存在计划体制时期的成分，这是一种渐近式的自我完善的行政改革，新旧制度之间的衔接、新旧观念的交锋、行政行为的更替都需要一段较长时间的磨合期。

我国公务员制度的完善必须适应这种复杂多变的国际国内行政环境的变化，它必须具备一定的灵活性，从而增强制度的活力，改进公共服务。在我国现阶段，公务员制度的灵活性体现为：政府对不断变化的社会和经济环境迅速做出反应，既要保持优良传统，又要吸收新的成果。如：社区服务，推行社会服务，政务公开，电子政府，行政合同等。

2、核心价值不变需要原则性。西方公务员制度的核心价值观引入功绩制的竞争机制和政治中立，激发了公务员的积极性和创造性。而在我国的人事管理中，价值观主要体现为“公平、平等、竞争、择优”的原则和为人民服务的原则。我国公务员制度的改革目标是营造一个让优秀人才脱瘾而出的进出畅通、能上能下的用人机制，同时能充分发挥公务员的聪明才干，为我国的现代化做贡献，那么，德才兼备、择优录取、公平竞争就是我国公务员框架下不变的核心价值。

3、制度安排应具有前瞻性。

目前，西方发达国家尤其是美国的公务员制度改革已经开始关注改革的效果，即以政府行为结果的成败，作为衡量政府效率的标准，这已成为美国公务员制度改革的两块基石之一。

笔者认为，我国公务员制度在未来的制度设计中，需要注入以效果为本的绩效理念。它必然会增强制度本身对现实的超前适应性，避免纷繁复杂的、僵化的规则所带来的冗长的行政程序而影响行政效率，从而具有前瞻性的指导意义。

制度设计应该强调行政效果而不单是规则，并为政府管理和公务员提供自我发展的较大的自由度，这种自由将会变为公务员追求依法行政的原动力。政府主管部门通过建立相应的标准来测定用人单位的行政行为，有了测定的尺度，作决定就会相对简单――组织要么实现了目标，要么就没有。只有达到基线指标的用人单位，才能拥有人事权。这样，政府主管部门通过有条件的授权于用人单位，使其能拥有人事权，并制定明确具体的目标、严格的产出及结果评估措施，进而推动一个机构的公务员管理体制的变化。

4、建章立制具体明确需要简明性。一位美国将军曾认为“估计国防预算的三分之一浪费在执行无益的规章制度上面，做那些不必要做的事”。我们可以看出，繁杂的规章制度成了行政效率的严重阻碍。因而，精简明确的规则也应该成为我国公务员制度设计的新的理念，因为这是提高政府快速反应效能的基础，特别是对我国转轨时期的各项制度的完善有着积极的指导作用。

进一步推动公务员制度的完善，必须立足我国现有的基本国情，在短时期内建立起配套的规章制度，这是我国现阶段社会客观现实的需要。这些规章制度的设立，应该体现精简明确的原则，具有现实可行性，并不是为了单纯制度本身的健全才制定各类齐全

的条文。如果繁杂项目的规定、严密的技术程序不是有利于行政效率的提高，那么规章制度自身的建立和实施反就损坏了行政效率。

姚子煦：中山大学法学院级法律硕士

注参考书目：

孙柏英等编著：《公共部门的人力资源管理》，中国人民大学出版社额，3月

[美]罗纳德.克林格勒/约翰•纳尔班迪著：《公共部门人力资源管理：系统与战略》(第四版) ，中国人民大学出版社，版

陈新民主编：《新人力资源管理》，中央编译出版社版

徐颂陶：《中国人才战略与人力资源开发》，中国人事出版社，3月版。

篇3：法治思维下的高校管理制度

当我们对高校的教育、教学、管理中的一些制度内容或执行方式进行思考时, 不难发现, 很多非法治思维的现象就存在我们身边。只是有的我们已对它见怪不怪, 习以为常了。因为, 在管理理念上, 有意识尊重人的观念不够, 这导致了无论是在学生培养管理方面, 还是在教职员工管理方面, 都在无意中存在非法治思维现象。下面三个具体的例子, 有助于我们对大学中非法治思维现象了解。

案例一, “重政轻教”现象。下面内容摘录于某高校教职工年度考核办法中的有关规定。

考核内容:各类人员实行分类考核, 其考核内容分类实施, 即:

1.行政管理人员侧重考核:政治素质、管理水平、全局观念、廉洁奉公, 民主作风、办事效率、服务态度等;2.教学人员侧重考核:为人师表、教书育人、教学质量、教学效果、科研成果等。3.工勤人员侧重考核:劳动态度、劳动纪律、安全生产、为教学、科研及全校师生生活服务的实绩等。

考核加分项目:

1.获省级或省级以上先进个人加3分。2.指导学生获省高校竞赛第一名加3分, 第二名加2分, 第三名加1分。3.在国家级核心期刊发表文章每篇加4分;在校外其他刊物公开发表文章每篇加2分;在学院学报发表文章每篇加1分。4.在教学检查中评为优秀的加1分。

考核中的有关具体认定

有下列情况之一者, 本年度考核不能确定为优秀等次, 同时扣除相应分数。

1.未能完成工作者 (每学年412节课为标准) 扣5分;2.出勤率不足90﹪者扣5分;3.出现过一般教学事故者扣3分;4.同事之间闹不团结, 造成不良影响者扣3分。

从考核办法的相关规定我们可看出, 考核制度明显有利于行政工作人员而不利于教学科研人员, 目标考核对教师岗位的指标硬性而清楚, 而对行政岗位的指标弹性而模糊, 规定明确要求教师每学年应完成360课时, 否则要扣5分, 另外, 出现教学故事者要扣3分。但它却没有明确要求行政人员要具体完成什么工作任务, 也没有规定对工作出现过失的行政人员扣分。例如, 有一位经管学院教师, 由于该专业招生人数不多, 只设置一个班级, 所以, 即使这位老师一周为这一班级的同学上了二门不同的专业课, 每一门课程上2个课时, 其工作量也不能达到完成全年412节课任务的要求。这位教师即便努力工作, 争取在教学检查中评为优秀但至多也只加1分, 却无法逃脱“未能完成工作者 (每学年412节课为标准) 扣5分”这一处罚。另外, 奖罚的尺度设定也缺乏科学依据, 如其中规定的“在教学检查中评为优秀的加1分”, “出现过一般教学事故者扣3分”, 这加其中权重分的依据是什么?

案例二, “受助公示”现象。

某高校为了保证贫困学生助学金的公平发放, 在对受助学生人员资助金额和方式的确定方面, 做出规定, 以下是部分摘录:

第四条:资助金额和方式。

临时生活资助和特殊困难资助总额上限暂定为当年基金数额的25%-50%。

(一) 临时生活资助

1.每学年申请一次, 申请时间为12月10日-30日;2资助标准为每人每月150-300元, 资助时间段为3月-7月、9月-11月, 共8个月;3.资助金直接充入学生校园卡。

(二) 特殊困难资助

1.根据困难情况实行分级资助: (1) 因遭遇突发重大事件损失或身患疾病费用在2-5万元的, 一次性资助2000-5000元; (2) 因遭遇突发重大事件损失或身患疾病费用在5-10万元的, 一次性资助5000-10000元; (3) 因遭遇突发重大事件损失或身患疾病费用在10万元以上的, 一次性资助10000-25000元。

2.资助金充入银行卡或现金发放。

第五条:申请和审批程序。

(一) 临时生活资助、特殊困难资助 (资助金额2000-10000元)

1.学生本人提出申请;2.班主任、辅导员、所在院系签署意见;3.学生所在院系向学生处提交申请和相关证明材料;4.学生处调查核实后呈分管院领导审批。

(二) 特殊困难资助 (资助金额10000元以上的)

1.学生本人提出申请;2.班主任、辅导员、所在院系签署意见;3.学生所在院系向学生处提交申请和相关证明材料;4.学生处调查核实后提出资助方案, 提交领导小组讨论;5.领导小组召开会议, 2/3以上的成员表决同意, 呈院领导审批。

学校对家庭经济困难学生进行一定的资助, 其出发点是要为学生办好事、实事, 但是, 其中的一些规定却让一部分让到资助的同学觉得受羞辱。例如, 我院机电学院机电13-2班大二的学生小石同学是来自甘肃贫困边远地区的, 符合学校家庭经济困难学生对象。来到学校后, 课余时间到学校附近一家公司帮忙, 和几个同学创立了校外助学合作小组, 买了一个较好的手机, 方便与外面公司同学联系。可是, 一个多月以后, 辅导员老师告诉小石, 他受助的资格已被取消。原因是同学们发现小石竟然使用手机, 而且近来的课余时间没有参加系组织的社会公益活动, 违反学校助学金的有关规定。这件事让小石感到很难过, 自从家庭经济困难学生名单公示后, 大家就用异样的眼光看他, 所以他想通过自己劳动争赚取一定的收入, 却被学校老师和同学误解为不讲诚信。小石心里感到很痛苦, 他到班主任进行心理咨询。他说:“自从学院把家庭贫困学生的名单公示后, 我总感到背后有无数眼光在监督我, 我宁肯选择没钱加菜, 而不选择有钱加点菜后总被人议论……”

案例三, “办事难”。

目前高校既要搞教学, 又要搞科研。课题申报过程时科技处不能提供有效帮助, 课题批准下来报账财务处经常不能一次将报账要求告知。面对此类种种, 很多老师心里觉得很无奈, 可笑又可气, 为什么对老师在教学时出现学生投诉, 学校可以扣奖金, 批评教师的师德。行管人员生就可以不说、工作中使性子。

这种看起来好像是个别管理人员的个人修养问题, 但是, 归根到底还是由于学校不公正的对制度所使然。这样的管理制度本身不以服务学生理念和公平意识为前提, 同时对行为“恶劣”的人没有明确制度来约束。今天人们对教育制度公平的追求, 同时体现在学校教育和管理过程中, 包括教师和管理人员的态度、责任心、敬业精神、对学生的尊重、教育观念更新教育方法等, 因为这些方面都对学生的权利以及学生的心理、人格、学业成绩产生重要影响。

一、针对上述在高校中出现的制度性不公平现象, 我们可以将之归纳为以下三个方面的现象

(一) 越位思考:治理主体的非工作对象思考

高校在制定有关管理制度之前极少征求广大师生的意见, 总是学校领导越位代替广大师生思考一切。从例子一有关的制度规定之中我们可看出, 制度的制定者对大学教育规律的认识模糊, 忽视教师的教学工作是一系列复杂性的劳动, 许多方面是无法用量的多少来直接体现教育教学的内涵。大学在本质上是培养人才和发展文化的机构, 要保证大学具备培养人才、发展文化、引领社会文明和进步的特质, 凸显教师及学者们学术活动的教育价值和文化创造意义, 大学应成为文化和知识活动的场所, 大学应成为教师和学者们人格、权利、尊严、荣誉被充分尊重和保护的地方。但在例子一这一考核制度中, 没有科学可靠的综合测评和权威的评估体系, 只停留在把“发了多少篇文章、发表在什么级别的刊物上、获得了多少课题、它们都是什么级别的课题、获得了多少研究经费、这些经费是横向的还是纵向的、总共上了多少课、得到了什么奖励、发奖单位是什么级别的”等这些原始数据上, 将这些不系统、不完善的信息依据做为评定教师优秀与否的“硬杠杠”。这种貌似公正的考核制度, 忽略了大学学术本质的公正, 不尊重学术发展逻辑, 在这样的制度下, 教师的优秀与否, 不在于是否促进学生的全面发展, 不在于是否进行学术创新, 这种制度的价值导向使教师的精力不在于促进学生全面的发展。为了应付年度考核评定, 教师们热衷于对自己进行学术包装, 而不注重学术创新。即使有教师对这种制度感到无奈或羞辱, 但是为了年度考核合格, 也只好“随波逐流”。本来年度考核是只是一项常规考核工作, 但是, 像案例一这样的考核制度, 搞得学校各位教师为了评上合格以上等次, 而私地里拉关系, 争取能评上一个什么先进, 而且有的不惜花重金买所谓的版面费发表论文等等。

之所以会产生这样不正义的考核制度, 究其原因, 是治理主体的非教学本位思维。这种考核制度通常只是由人事部门起草、呈交学校领导会议审批便付诸实施的, 而做为考核评定中主体教师根本不能参与到制定过程中去。制度的制定者, 往往只考虑了操作的方便, 而忽视了一项制度内容应体现正义要求, 不公的制度会直接导致教师精神伤害, 广大教师虽然心中不乐意接受这样不公正的考核规定, 但是除了气愤, 却没办法改变事实, 不得不将尊严放置一边, 心中带着情感的屈辱, 就是按照制度有关要求提交材料、接受考核。

例子二, “受助公示”现象的产生, 其中一个重要的原因, 在于制定该项制度者参照《普通本科高校、高等职业学校国家励志奖学金管理暂行办法》 (财教[2007]91号) 中第十四条“……在校内进行不少于5个工作日的公示”的规定。但是, 这里混淆了“励志奖学金”与“贫困助学金”的区别。在一定意义上说, 得到“励志奖学金”是对学习成绩优秀、道德品质优良的学生奖励性的资助, 这样的公示可起到表彰先进和树立榜样的任用。而“贫困助学金”是一种救济性的资助, 所以得到时不一定感到荣耀。贫困不是学生的错, 迅速受资助时内心的感受是复杂的, 对“贫困助学金”学生进行公示, 没有考虑受助学生不同主体有不同的感受, 这也是一种治理主体的非学生本位思维。

(二) 越权规范:治理主体的自利行为

大学制度制定的依据是我国的法律、法规和规章, 如:《教育法》、《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等。大学制度在法律效力低于国家法律、法规和规章, 两者相冲突时大学制度当然无效。现行的大学制度中, 一些制度有时并不是依据法律内容制定, 而是依据带有“人治”色彩、本质上为权宜性质的政策和文件制定的, 致使有些制度不仅游离于法律之外, 有的甚至高居于法律之上。所以, 国家法律在一定程度上说并不是大学制度的基础, 而是被大学制度作为维护自己地位和权威的工具来使用的。

我国历史上的人治传统根深蒂固, 向来不重视程序, 这种状况至今犹存, 其表现之一是在高校行政管理过程中存在违反了法定程序的现象, 高校行政程序违法突出表现为两个方面。一方面, 高校进行行政管理时, 在步骤、顺序、时限、方式等法定程序方面存在欠缺、不健全或颠倒程序的前后, 从而管理程序出现不公正、不合法、不合理等各方面的问题。另一方面是高校侵犯知情权, 造成管理过程中程序违法。如例子二中的评审程序的合理性就值得思考。第一, 这种“二级以上评审制”在实践中会产生这样的法治困境:我们如何证明, 学生工作处和学院家庭经济困难学生资助工作委员会对贫困资助学生人员的第二次审查, 一定比系的第一次审查的结果更加客观和公正呢?又如果能充分证明, 学生工作处和学院家庭经济困难学生资助工作委员会具有标榜的道德优势和判断能力?学生所在系的教师比学生工作处和学院领导都了解学生的情况。因此, 这种“二级以上评审制”在程序上并不涉及事实判断, 仅仅是一个价值预设。学校之所以采取这样的程序, 目的是对付上级检查, 可以汇报评审工作程序严谨, 体现公平。

(三) 制度“空置”:治理主体的不作为

在高校教育管理中, 教育工作者常常是管理意识强烈, 而服务意识淡薄, 这种优越地位表现在管理中任意作为和不作为, 表现在实践中很多时候未能按照制度规定的职责履行其应该履行的义务, 有的在工作中把制度视为一纸空文置之不理, 使制度成为一种摆设, 没有落实到行动上;有的则打着按有关程序办理的名义, 实质上是利用制度的不足之处在拖延推诿, 导致不作为, 造成恶劣后果。案例三种的现象是把学校工作制度置之不管, 把“一切为学生, 为了一切学生”“一切工作向一线教师倾斜”承诺当成一个空话。同时, 一些管理者在对待一些管理者在对待制度程序问题上也存在不作为的做法, 如在制定校纪校规方面, 没有实行类似于立法听证的听证制度, 而将校纪校规予以公布等。在行政执行方面, 未能遵循现代法治所要求的事先通知、给予陈述和申辩的机会、说明理由、送达制度等。又如关于学生学籍管理的制度、关于学生违纪处理的制度都极少有征询学生意见的, 甚至连各种教学制度和教学管理制度都不听取学生的意见, 学生只能被动地执行这些制度。这是治理主体不作为现象, 是一种严重的失职行为, 侵犯了师生的合法权利。

同时在制度执行中, 往往不重视执行程序, 只有原则性要求, 这就给执行过程留下了很大的机动空间。但这种机动空间并非人人平等, 只有掌握了权力和资源的行政管理人员、尤其是主管领导才拥有完全的机动权, 甚至这种机动权很多时候不受任何约束。

二、探索减少非公平制度的途径

(一) 重建大学人文精神, 使大学从对外部效益的热衷回归到对人的关怀

重建大学人文精神, 使大学从对外部效益的热衷回归到对人的关怀, 使大学教育回归到其本体价值之上。形成以人为中心, 精神上关怀人、态度上尊重人和行为上服务人的现代大学制度。

追求大学制度公正, 必须坚持制度的价值性和工具性的统一。大学制度一方面是实现高校各项教育、教学、科研工作, 形成有效秩序的工具和途径, 对制度保持审慎、反思和批判态度。这就要求大学制度不仅体现“工具性”, 还要体现“合目的性”的价值, 即大学制度要符合人的发展的需要, 符合人的价值目的。

(二) 伦理方面:主观的善和客观的自由存在的善的统一

过多的制度刚性管理使校园充满“压抑”, 教师、学生在这样的学校得不到真正的创造性发展;过多的激励性管理, 又使得广大师生呈现出“耐药性”, 一次次的问题得不到彻底的解决, 处于“亚健康”状态。高校在坚决执行制度的同时, 要强化情感管理, 增强广大师生的亲和力、凝聚力。

走向实践的大学制度应当要有形而上的追求, 要有超越性, 超越教育中个体、经验、感性等等, 在制订制度的过程中, 要能够及时发现问题并适时加以调整, 使制度在内容上人情味更浓, 在设计上更能体现出广大师生的切实需求, 这种管理制度才是有效的管理制度。

(三) 法治价值和道德关怀的统一

处在法治社会中的高校制度, 对于师生权利的限制应有法律根据应符合法理逻辑, 不应游走于法律思维之外而纠缠于一种非理性的道德情怀之中。制度制定所要追求的是一种民主管理, 使高校内部各个主体自主而又积极参与学校公共事务的管理, 在高校党委的领导下, 广大教师行使教育权, 广大学生享受和行使受教育权, 高校内部实现基层事务的自治。这样的管理制度是广大师生的一种主动追求, 自然能够外化为他们的自觉行动。

篇4：网络反腐应走法治化制度化道路

腐败现象是各国政府和社会公众十分关注的重大问题。我们党历来重视反对腐败，从诞生那一天起，就把反对腐败、建设廉洁政治，作为自己的一个重要奋斗目标。新中国成立后，尤其是改革开放30多年来，中国的反腐败和廉政建设取得明显成效。在查办大案要案、惩处腐败分子、加强制度建设、强化对领导干部的监督等方面都取得重要进展，积累了很多成功的经验，走出了一条中国特色反腐倡廉道路。党的纪律检查机关和政府监察机关始终坚持依法依纪查办腐败案件，同时，党和政府也充分重视发挥舆论监督的作用，依法保护报刊、电视、广播等新闻媒体的采访权和舆论监督权，发挥人民群众对公权力的监督，与专门监督机构的监督共同构成立体的问责体系。随着互联网的快速发展和广泛普及，网络监督日益成为一种反应快、影响大、参与面广的新兴舆论监督方式。

2010年12月，我国发布《中国的反腐败和廉政建设》，首次肯定网络监督的作用：中国高度重视互联网在加强监督方面的积极作用，切实加强反腐倡廉舆情网络信息收集、研判和处置工作。同年中央党校出版社出版发行的《中共党建辞典》将“网络反腐”一词收录其中，这是网络监督在反腐败中的作用得到中央高层认可的一个重要标志。有学者作了专门统计，近8年来，我国内地有25个省、自治区、直辖市出现过网络反腐事件，共计118起，其中2011年达到近50起。刚刚过去的2012年，网络反腐跨入了一个前所未有的境地，掀起了又一轮新的高潮，以至于有网民把2012年称为微博反腐年。十八大以来，至少15位厅级高官被纪检部门公开停职并调查，涉及重庆、广东、四川、山西、山东、新疆等省市自治区。这些都说明了随着网络监督的发展，我国的反腐模式在经历了运动反腐、权力反腐、制度反腐后，普通民众的权利反腐成为新亮点。

较之以其它传统的媒体平台，网络在反映民意、发挥舆论监督功能等方面具有其他媒体不具备的特点和优势。因此，借助于网络反腐往往会取得意想不到的效果。

首先，网络的公开透明使得许多真实情况和真实心态大白于天下。在反腐过程中，政府可以通过网络及时将涉及机密外的一切信息迅速公布于众，引导舆论动向，同时主动将政务透明化，自觉接受民众的监督，让权力在阳光下运行，避免黑箱操作，让腐败分子无机可乘。另一方面，网民可以自由在网上公开发表评论，引起公众的关注，迅速形成强大的舆论压力，让普通人感觉到了公民的力量，让“以弱胜强”成为可能。

其次，网络信息的传播速度快捷，只要一条反腐的新闻出现，将会迅速地传播至全国各地的任何一个角落，甚至跨越重洋。这不仅减少了传统信访繁冗复杂的程序，节省了上传下达的时间，降低了中间过程人为因素干扰，而且为反腐工作赢得了时间，提高了工作效率。

第三，网络虚拟性的特点决定了通过网络反腐比较隐蔽安全。网民可以拥有自己的网名，也即举报者无需实名制，身份可以隐藏。这使得网民在网络上的言论变得更加自由，不必担心会被腐败分子知晓身份而遭到报复，其人身安全系数大大提高。另外，网络反腐没有时间和空间的限制，举报者不必在现实中耗费精力和财力进行上访，只要在任意时间在某公共论坛上发表信息，网络自身就可以将该意见在网上高度聚焦，进而引起纪检部门的关注，从而达到网络举报的目的。

第四，随着网络技术发展，网络展现的内容更加丰富多彩，它兼声音、图像、动作、文字于一体，为反腐工作提供了更有力的武器，它可以全方位地为反腐工作提供更加具体直观的证据，真实地展现腐败分子的罪恶行径，引起全社会的共同关注。政府可以通过网络设立各种平台，公布政府的工作进程，听取公众的意见，公众也可以通过网络直接参与新闻报道，自由发表观点与言论，从而实现双方的沟通与交流，大大推动了反腐工作的进展。

实践证明，通过网络这个发达的自媒体平台，人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权达到前所未有的保障和扩展，坚持人民群众路线，是应对反腐败严峻形势不可或缺的有利条件，也是为腐败分子设置的最大和最有效的监督网。当然，就像任何事物都具有两面性一样，网络反腐也存在着很多弊端和不足，网络上大量不甚严谨的“人肉”、“曝光”，不仅可能伤及无辜，还会伤害网络反腐自身。网络反腐存在泛道德化倾向，甚至出现道德挟持司法、以道德审判代替法律审判的情况，这就会让反腐的积极效果打了折扣，说明了通过网络反腐还具有很大的局限性，主要表现为：

首先，由网络揭露出来的腐败案件在整个腐败案件中所占比例不大。据统计，2012年纪检监察机关立案的案件中，案件线索有41.8%来源于信访举报、20.9%来源于公检法和审计机关移送、7.1%来源于办案中所发现、三者相加为69.8%。这一情况说明，作为国家反腐败斗争的专门机关，纪检监察机关仍是主渠道。网络作为线索提供源固然重要，但数量有限。

其次，网络曝光监督存在着代表性欠缺和明显的结构、区域、城乡等差异。网民的主体是30岁及以下的年轻群体，到2012年底，我国网民规模达到5.64亿，互联网普及率为42.1%，这当中，城镇居民中的互联网普及率已经达到约六成，而农村地区目前只有23.7%，网民中农村人口占比仅为27.6%，经济发达地区和经济落后地区网络普及率差距较大，客观存在的差异性使得网民队伍良莠不齐。网络言论的匿名功能给一些失去理智、企图发泄不满的人以可乘之机，极大地干扰了普通群众的理性判断，使一些网络舆论严重偏离了舆论监督应有的客观公正。

第三，网络反腐是把双刃剑。一些腐败案件最先在网络上曝光，一些政府官员的不当言行在网上遭受猛烈批评，使得这些官员在网络舆论的强大压力下威风扫地、狼狈不堪，各级干部则从中受到尊重民意、重视舆论监督的教育，这无疑是网络舆论的正面效应。但同时，网上爆料引发的一哄而起的围攻，往往不经核实、不容辩解、不辨真假，难免会有误伤；网上围观“不雅视频”，使严肃的反腐败斗争娱乐化、低俗化；非法窃听、偷拍成风，会恶化人际关系和社会风气，人人都可能成为受害者。对此，德国学者哈贝马斯认为，网络“能够创造种种新的联系，在迄今不曾有过的公共领域，它也能够肢解现有的公共领域，因而使富有意义的联系化为乌有”。

因此，规范引导网络曝光监督迫在眉睫，网络反腐应走法治化制度化道路，因为最好的制度莫过于法律，应从源头把关防腐败产生。全国人大常委会去年12月通过的《关于加强网络信息保护的决定》，为规范网络反腐提供了上位法依据，《决定》强调“依法依纪查处腐败案件”，由以前的“依纪依法”，到现在的“依法依纪”，这个提法的变化，反映出国家对法律的尊重，反映出各种专门监督机关法治意识不断增强，这对公民、官员都有很好的示范作用。

网络反腐走法治化制度化道路，首先应尽快研究制定并出台加强网络管理的相关法律法规和制度，在反腐问题上做到有法可依，加强对官员、政府部门的决策权、行政权行使的源头把关，防止决策“一张纸”、花钱“一支笔”、用人“一言堂”等权力腐败。通过健全反腐法律法制体系，提高法律的约束力，确保网络的发展和管理沿着健康有序的方向发展，为经济社会的发展提供动力和保障。

网络反腐走法治化制度化道路，要因时制宜调整纪检监察机关、审计部门、人大常委会对接民众通过网络等渠道举报的机制安排。纪检监察机关等监督部门一直在鼓励公民实名举报，但响应程度不高，就是因为现有的受理举报及后续查实处理程序，未能很好的保护举报人。为此应首先通过制度的健全，让受理包括网络渠道在内的各类举报进一步规范化，不会在经手人环节被堵截，不会因领导打招呼而中止，明确规定纪检监察机关等部门从受理举报之时起，就有义务保障举报人的人身财产安全。

在反腐实践中，我们应注重发挥群众在反腐败工作中的重要作用，但反对“运动式”、“情绪化”反腐，更要防止为泄私愤，或有不良企图的人用歪曲、捏造、诬陷等方式去攻击别人，主张制度化组织群众参与反腐倡廉建设，将互联网反腐纳入法治化、制度化轨道，让群众通过网络空间进行积极的政治参与，借助这一渠道自发组织起来监督政府，监督行政权力，揭露腐败分子与腐败行为。只有充分认识到这一点，以“疏”而不是“堵”的方式正确处理网络反腐与制度化反腐的关系，才能更好地把反腐倡廉建设在法治化制度化的基础上继续向前推进。