高等教育资源分配的制度逻辑及反思论文

关键词： 资源分配 反思 逻辑 制度

高等教育资源分配的制度逻辑及反思论文（精选5篇）

篇1：高等教育资源分配的制度逻辑及反思论文

高等教育资源分配的制度逻辑及反思论文

新中国成立以来，伴随经济社会管理体制由计划经济向市场经济转轨，高等教育资源分配方式也随之发生了深刻变化。从制度安排的视角看，我国高等教育资源分配方式经历了从单位制到项目制的制度变迁。当前，项目制不仅是一种新的国家治理体制，也成为一种新型的高等教育资源分配机制。概而言之，作为计划经济体制下高等教育资源分配制度的单位制与作为市场经济体制下高等教育资源分配制度的项目制，二者共同勾勒出了60余年来高等教育资源分配的制度变迁图，由此也框定了高等教育资源分配格局与高等教育系统整体发展态势。

一、单位制与项目制：高等教育资源分配的两种制度机制

纵览新中国社会发展，单位制和项目制不仅是两种国家治理制度模式，同时也是两种主要的高等教育资源分配制度。单位制下的高等教育资源分配以计划、指令等方式对高等教育进行宏观建设，项目制下的高等教育资源分配以竞争为特点对高等教育进行微观建设。在国家治理体制由单位制到项目制的变迁过程中，高等教育资源分配方式也发生了从以单位制为主向以项目制为主的制度转换。项目制已成为当前高等教育资源分配的典型制度模式。

(一)单位制度下高等教育资源分配的表现及其特点

新中国成立后，计划、控制是国家治理的典型手段，通过单位制模式或思维完成国家对社会的治理是计划经济体制下的制度特征，并嵌入高等教育领域内。对于高等教育来说，单位制不仅是一种国家治理高等教育的制度安排，也是一种对高等教育资源分配的制度机制。单位制思维对高等教育资源的分配主要表现在新中国成立至改革开放后的一段时间内对高等教育的宏观建设上，亦即重点大学与“211”“985”工程大学的建设。其分配与建设特点主要有两个方面：第一，单位制下高等教育宏观建设(以重点大学建设为代表)以计划、指令等为方式。新中国成立后，国家治理高等教育的突出表现是根据国家意愿在全国范围内进行院系调整和重点建设。经过1951-1953年院系调整，为适应国家经济、政治需要，国家开始在高等教育系统中确定重点高校。如1954年发布的《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》确定了北京大学等6所院校为重点高校;而1959年发布的《关于在高等学校中指定一批重点学校的决定》明确重点建设北京大学等16所高校;1963年，又增加浙江大学等4所学校为重点高校。单位制下高等教育宏观建设(即重点建设)的形式，对20世纪90年代“211”“985”工程的确立产生了影响。虽然“211”“985”工程身处市场经济体制时代，但其在很大程度上实现的是与先前重点建设结构的吻合。如有学者所论，新中国成立以来，我国优质高等教育资源的形成及分布格局的变化是与重点大学制度的建立和完善同步的。重点大学制度的实行以及在重点大学制度创新基础之上开展的“211工程”大学和“985工程”大学建设对新中国成立以来我国的优质高等教育资源分布产生了重要影响。单位制下重点建设的高等教育宏观安排是政府指令性、计划性的设计，没有经过申报、评审等竞争性环节，并影响了后续“211”“985”工程的确认。随着单位制下重点大学建设以及“211”“985”工程的推进，高等教育宏观结构由此框定。

第二，以单位为建设对象。单位是新中国成立后很长一段时期内国家治理社会所采取的一种特殊组织形式，是中国政治、经济和社会体制的基础。李猛等人认为，单位制确立了所有社会要素所依赖的路径，国家的行政指令、组织的科层等级、资源的封闭控制乃至人们的生活方式等，都由单位制这种主导逻辑来决定。城市内居于再分配体制中心的技术性最差的事业单位、行政单位是最典型的“单位”。对于高等教育来说，“单位”的确切内涵是指国家对高等教育进行重点建设时，以高校“单位”整体为建设对象，采用一种非竞争性、指令性、封闭性方式，选择一批高校进行重点建设。单位的身份归属是高等学校在高等教育场域内地位高低的表征。在单位制格局下，高等学校的外在制度环境成为高校组织资源的主要或近乎唯一供给者，从而使得外在制度资源的输入成为高校组织生存的关键因素。高等学校内部任何一个局部(如学科)想要得到发展必须以单位为依托来获取资源。由于是以单位为整体进行“三六九等”的建设，因此高等教育系统形成了典型的金字塔结构，由政府直接控制和维护，在绝大多数情况下，政府严格维护这个系统并使之稳定不变。

(二)项目制度下高等教育资源分配的表现及其特点

20世纪80年代以来，市场要素逐渐获得了体制性认可。随着市场体制的逐步确立，国家治理体制也渐次发生了变化，项目制式的国家治理体制逐渐确立在高等教育领域。自20世纪80年代以来，随着科研、人才、教学、学科等各个项目的试点、完善与强化，高等教育治理的项目制模式得以构建。如果说单位制下高等教育资源分配主要表现在以单位为形式对高等教育的宏观建设上，那么项目制下高等教育资源分配则表现在对高等教育的微观建设(对高等教育科研、教学等各个方面进行几乎是无微不至的建设)上。其分配与建设特点体现为：

第一，竞争性思维。项目制对高等教育的最大贡献可以概括为打破僵化的单位制思维，通过激励、竞争等市场元素来重塑高等教育治理格局。在项目制框架下，任何一种项目的实施并非以指令的方式进行资源的配置，而是以一种“强激励”的力量引导高等学校、科研单位、企业主体、金融机构等组织围绕政府提供的优质资源展开激烈的争夺。无论是单位还是个人都可以与不同类别的项目展开自由的互动，经过自由申报、绩效评价等竞争性方式“参赛”。在竞争性制度下，高等学校内部相关制度开始发生变革。以“长江学者奖励计划”这一人才项目为例，在其所规定的“按需设岗、公开招聘、竞争上岗、合同管理”和“以岗定薪、优劳优酬”的制度框架下，高校开始打破旧的思想、观念等束缚，通过设置关键岗位、校院两级管理体制改革，构建适应不同层次、不同类型人才激励方式。

第二，以具体项目为建设对象。每一个项目都以某一具体问题为指向而非以单位整体进行资源配置与建设，例如科学研究项目、人才项目、教学项目等。任何一类旨在促进科学、技术发展的项目，都有一个特定的关注点、目标指向与政府倾向，既有单一学科领域或项目的建设，也包括多元的学科、项目或平台的设置。这种资源配置方式发生了显著的变化：对于高校内部组织或成员来说，他们想获得资源或经费支持，都可以通过项目申报的形式进行，而不再是由学校这个单位对资源进行控制与分配。它所反映出来的制度变迁是由单位制时代的总体性治理向项目制时代分散性、局部性治理的转变，即从“整体-局部”到“局部-整体”的逻辑变迁，试图对高等教育的各个方面以项目的形式展开“各个击破”式的分散性建设，进而实现高等教育的宏观意图与整体目标。

二、制度互动：

高等教育资源分配的制度逻辑从运行实践看，两种高等教育资源分配的制度安排并非独自发生作用，而是在整个高等教育系统发展过程中形成了制度互动的关系模式。单位制度下的高等教育资源分配格局成为后续高等教育资源分配中的先赋性因素，决定了项目制度下的高等教育资源分配状态;项目制度下的高等教育资源分配实现的是与单位制下的高等教育整体格局的对接。

(一)单位制对高等教育资源的“初次分配”与高等教育整体的“初次分割”决定了项目制度下高等教育资源分配格局单位制下的计划、指令是很长一段时期内国家治理高等教育的手段与态度。新中国成立后，通过院系调整等指令性手段，国家对一批高校进行重点建设，开始了高等教育地位等级结构的初步调整。高等学校的“单位”属性、等级差别对后续高等教育宏观架构产生了“路径依赖”的效应，随着20世纪90年代“211”“985”工程对高等教育宏观建设的推进，高等学校的身份归属由此框定，构造了所谓“好大学”与“差大学”的高等教育区隔结构与系统。从历史发展来看，我们可以把国家对高等学校单位身份等高等教育宏观建设的安排看成是国家对高等教育资源的“初次分配”。

“初次分配”的完成也标志着国家实现了对高等教育整体的“初次分割”，即高等学校被割分为“重点”与“非重点”(如前的“好大学”与“差大学”)的身份差异。在这种非竞争性的高等教育资源配给中，高等教育的初次“中心—边缘”格局由此确立并对后续制度安排产生“被依赖”的效应，从而嵌入于现行各类高等教育项目及其资源竞争中。

“好大学”的“初次中心化”与“差大学”的“初次边缘化”开始产生，且这种结构表现出强大的刚性，不仅体现在所谓“中心—边缘”格局的初步确立，更体现在高等教育地位的传递效应上。在传递效应观照下，各种项目竞争结局实现了与初始格局的融合。从高等教育发展实践来看，这种格局的确立基本上也决定了后续高等教育的发展样态与获利状态，高等教育项目资源竞争分布与高等教育整体的“再次分割”似乎都变得“顺理成章”与具有“可预见性”。

(二)项目制对高等教育资源的“再次分配”与高等教育整体的“再次分割”接续了单位制度下的高等教育格局如果说非竞争性大学身份属性的划定是国家对高等教育资源的“初次分配”，那么竞争性高等教育项目以“再次分配”的形式实现了国家对高等教育资源的新一轮配置。由各种高等教育项目制造出来的制度性资源(如“人才项目”配置的“项目人才”作为高等教育领域中的新型优质资源)成为我们这个时代争相竞逐的对象，并经此构建了大学校园中的一片“繁忙”景象与“材子”“材女”的“闹剧”，在高等教育项目供给结构约束下，大学与大学之间、教师与教师之间围绕中央各部门、省市政府配置的项目开始了新一轮的资源竞争与角逐。

第一，竞争面向全体但竞争的初始禀赋不同。对竞争元素的吸纳激发了高等教育发展的新动力。“项目制”凭借“竞争”等所谓制度优势塑造了强大的制度抱负，开始为高等教育作出自己的贡献，并形塑着高等教育的竞争及其治理模式。任何单位或个人要获得项目，必须参与项目竞争。各高等学校都可以申请竞争不同类别的项目，申请自愿，获批形式公平，竞争在程序上实现了平等和自由。不过，这一看似公平的竞争往往因承受太多来自先赋结构性因素的支配从而决定了竞争中行动者所占据的位置。单位制下高等教育资源的“初次分配”，对高等教育整体进行分割，从而决定了后续制度安排中不同位置参与者的获利程度与格局。“985”“211”高校及其他各类高校的分割结构以及由此产生的制度惯性赋予行动者不同的竞争位置与角色，基本上预见了项目竞争的终极分配状态，从而影响了高等教育的`整体发展态势。

第二，“再度中心化”与“再度边缘化”的“马太效应”：一个“意料之中”的结局。经济领域的相关研究证明，计划经济时期形成的行业、工作单位等集团类别，在市场经济时代得以延续，各种类别集团通过系列策略谋取集团利益，成为改革以来收入分化的主因之一。而“先富带动后富”战略在初次分配中确实使一部分人“先富”起来，然而再次分配却没能带动“后富”。随着“先富带动后富”战略的失灵，“富者越富，贫者越贫”的“马太效应”已成实然。与经济领域相比较，高等教育领域中的“马太效应”有过之而无不及。在科技、教育等资源分配中，亦出现显著的集中化现象。似乎科技界的“马太效应”现象比社会上其他领域更为严重。在“985”“211”初始分割格局约束下，大学竞争的“确定论”对“概率论”的替代使围绕项目引发的竞争及其结局这一概率性事件演变成高度确定性事件。

看似无意的优质资源公正配置却导致了对“好大学”的隐形偏爱与指向。面向全体高校的项目供给在提供所谓形式上公平自由竞争的条件下实质上实现的却是“好大学”对“好资源”的排他性占有与竞争。“好大学”借助于政府，通过政府机构运用公共权力实现了本质上的对高等教育市场竞争的限制或排斥。这种权力既非政治强制性也非经济强制性来选择高等教育竞争中的参与者，从而设计了高等教育市场竞争结构，排除竞争对手并保持对市场的排他性独占，即造成了一种“制度障碍型的边缘化”竞争形态。由于这种边缘化不是在合理的抑或是在受控的高等教育竞争中发生的，所以我们也可将其称为“非竞争型的边缘化”。其特点是：从一开始就将一部分成员排斥在外。当国家选择部分高校进行重点建设时，基本上隐含了国家对“211”“985”大学在师资、设备等资源占有上的优先选择权与特别偏爱，从而造成不同高校之间的一种不平等竞争起点。

如果说，指令和计划、以单位为建设对象的单位制模式是对高等教育资源的“初次分配”与对高等教育整体的“初次分割”，那么，项目对高等教育资源的“再次分配”成就了国家对高等教育整体的“再次分割”。在项目的“再次分配”格局中，“好大学”与“差大学”之间进行重复博弈的可能性趋近于“无穷小”的状态，高等教育“再度中心化”与“再度边缘化”的发展趋向不可避免。在项目制与单位制互动配合所形成的累积叠加效应下，经过多重分割，高等教育“多次中心化”与“多次边缘化”所形成的“马太效应”无限放大。因此，在面向国有性优质资源的竞争中，一切都变成了“未卜先知”。可预见的高等教育结构固化出现的必然性大于偶然性。

三、高等教育资源分配制度的省思

考察高等教育资源分配的制度史，其“初次分配”与“再次分配”过程遵循的是一条与经济学上“初次分配”与“再次分配”过程反向的进路，即“先政府，后市场”(高等教育领域)与“先市场，后政府”(经济领域)的对比。当前，项目制已成为一种新的国家治理体制，亦是高等教育资源分配的主要制度机制，对此制度安排下高等教育资源的分配成为我们反思的着眼点。作为市场经济体制下的制度安排，项目制的设立承载了国家对于高等教育的宏大理想与美好想象，设计着高等教育市场及其运作规则。虽然项目制的治理方式重构了大学激励与竞争结构，然而，如果一切都有稳定的预期，那么竞争只能有名无实了。当确定性增加、不确定性减少时，竞争市场变成了一个可控的市场，原本是一种概率论的事件却演变成了一种确定性事件。在确定性条件下，高校之间“可重复博弈的可能性降低”，高等教育资源竞争也就成为一场“镜像”与“虚构”，高等教育竞争市场走向失灵毫无悬念。正如哈耶克所言，无论在什么地方，竞争之具有合理性，都是因为我们不能事先知道决定着竞争行为的那些事实。在体育运动或考试中，就像政府合同或诗歌奖金的颁发一样，如果我们事先就知道谁是最优者，再安排竞争便是毫无意义的。

也许，项目制从一开始刻画的就是不同高校层级间职能和资源的匹配关系，遵循的可能完全是一种等级制思维，其所隐含的逻辑是政府对特定群体、组织的偏向。这种制度安排下的高等教育资源分配不过是集权体制下的政府委任制，政府有选择性地将项目委托给特定的高校群体(“211”“985”大学)，实现资源等级与地位等级的匹配，进而有效完成政府的战略发展目标。在此背景之下，高等教育竞争从起始之时就蕴含了一个不平等的初始禀赋或者说处于一个有选择的竞争状态中。“本质上，市场力量就是中央管理机构界定的那些力量，它们与高等教育联系的方式也是由中央管理机关决定的。这是不仅限于法国的悖论。……‘市场力量’不是一个绝对的术语。它的意义的获得和作用的显著发挥取决于它运用于其中的政治的、思想的、历史的和技术的背景。”

在“好大学”与“差大学”的“差序格局”约束下，“好大学”遵循“好”的制度惯性，“差大学”遵循“差”的制度惯性，这似乎成为一个不可逆转的定理。在单位制赋予的先赋性结构因素影响下，“差大学”在项目竞争中获胜的概率降低，项目资源竞争及其结果无非演绎了一场对单位制结构下地位的复制与巩固。围绕“身份权利竞争之结果无助于技术进步或资源配置效率之提高，而是在社会成员之间形成身份权利的不平等配置”。因此，当政府再次提供系列项目时，竞争的结果就尽在“意料之中”。多种优质项目竞争的互动累积，只能使“差大学”多次被边缘化，最终实现的是地位等级与资源等级的匹配与耦合。任何一种补偿项目(如“好大学”对“差大学”的对口支援)的所谓“先富带动后富”战略似乎于事无补，走向失灵的可能性大为增加。

在这种体制下，所有名义上的竞争只不过是一场扭曲的激励与低效的竞争。政府生产的制度资源结构偏向造就了稳固的激励结构，即形成了几乎只针对“好大学”的激励。整个项目竞争过程不得不让我们怀疑：政府雄心勃勃的项目设计是否仅仅代表某一特殊利益集团(“好大学”)的利益而被特殊利益集团俘虏?实质上，等级分层而不是分类占主导地位的高等教育结构使弱势高校(“差大学”)无法进入竞争场域，竞争的范围锁定在“好大学”之间。因先赋因素决定了竞争的状态，自致因素又无法改变竞争的格局，“差大学”只能承受隐形的地位结构固化过程。项目制度下高等教育竞争市场的不完全性使“差大学”无法真正参与进来，项目制下的高等教育竞争无法成为“差大学”实现逆袭的制度依靠，无法在根本上触动原有高等教育的地位结构，扭转在高等教育整体发展中的颓势。项目制度下高等教育资源竞争的实质是演绎了一场“确定论替代概率论、重复博弈可能性几近为零”的竞争形态，其结果只不过是完成了对高等教育的地位传递与再制。

篇2：高等教育资源分配的制度逻辑及反思论文

（上）

何得桂

2012-07-13 14:42:13来源：《商业研究》2012年1期

摘要：由于每次改革都是对现实经济社会背景的策略性反应，集体林权变革历程既是农民的林地权利回归与增长的展现，也是行政力量（被动或主动）放权让利的过程，同时更是国家对林业利益关系的主导地位逐步淡出的表现，林权改革实践展现出从村社本位到个人本位的逻辑，从国家整合乡土社会的视角来看，集体林权变革也遵循着“均衡发展的制度性安排”的逻辑。包括林地制度在内的土地制度不仅是法制制度、经济制度，也涉及政治制度和对国家的理解。

关键词：公共资源，产权制度，集体林权，改革逻辑

公共资源产权制度是社会经济制度的重要基础，既决定资源配置效率与公平，也影响社会生产力和社会经济的发展及其限度。我国公共资源存在利用和运行低效率、利益分配不公等问题，使得公共资源产权改革成为关注的热点。公共资源是指属于社会的公有公用的生产或生活资料的来源，主要包括公共设施及产品、自然资源、人力资源和公共信息资源。推进农村公共资源产权制度变革是保障公共资源安全和维护农民合法权益的要求，也是深化农村改革和推进乡村发展的需要。既有研究对包括农村集体经济组织在内的公共资源产权制度改革进行了大量研究并在公共资源产权界定、市场化配置、运行管理和效益、存在问题及政策建议等方面取得可喜成果，但是以往对公共资源产权问题的关注多侧重在技术研究和制度运行上，忽视了对制度变迁的社会基础和改革逻辑探讨。与此同时，社会主体对公共资源产权改革的认识和政策选择存在较大差异，经常出现改革预

期与实践出入较大，进而导致改革难有较大突破。之所以如此，对公共资源产权制度改革的逻辑缺乏深入研究是一个重要原因，也与既有研究缺乏深度的典型个案分析有关。

林地被称为世界性公共资源，不仅因为它是重要的林产品来源，还由于提供了强大的生态和环境服务功能。近年来，全国农村广泛开展的集体林权制度改革是对集体林资源的一次重要制度变革，引起了广泛关注。有鉴于此，本研究试图以个案方式对集体林产权制度改革的逻辑进行专门探讨。这种探讨不仅对农村改革研究有重要的理论和政策价值，而且对更好完善其他公共资源产权改革也有启发意义。

一、林改历程的表述

本项研究的清镇①位于福建中部，隶属于南方集体林区重点林业县的尤溪县，属三明市管辖，三明集体林区于1988年被列为全国农村改革试验区。把清镇作为研究对象，主要因为它是笔者长期跟踪的地方且有一定代表性，有助于调研开展和研究探讨。

清镇属中亚热带季风性湿润气候，宜于喜温湿的农作物和林木生长，山地、丘陵约占全镇总面积的85%②2010年底清镇有20个村委会，77个自然村，282个村民小组，8 167户，34 697人；耕地32 034亩，林地48万亩，木材蓄积量180万立方米，毛竹5万多亩；人均林地面积是耕地的15倍，“靠山吃山”是当地农民生产生活的真实写照。改革开放以来清镇先后经历四次林权改革。

（一）林业“三定”改革③阶段（1981-1983）

随着我国家庭联产承包责任制在耕地承包上的广泛运用，1981年3月8日《关于保护森林发展林业若干工作问题的决定》颁布后，林业“三定”改革开始在农村全面推行。它要求放宽林业经济政策，颁发林权证，改变过去界限不明、林权不清、责任混乱的状况，试图以此调动农民的造林护林积极性，扭转山林遭受破坏局面。清镇于1982年2月开始改革，当年9月基本结束。但是改革后的山林大部分还是集体的，自留山仅占10%，并且划定的责任山产权并不清楚。村民除了能在自留山砍点自用材，其他根本作不了主。农民的集体山林权益并未落实，改革未取得预期效果。

（二）林业股份合作制改革阶段（1984-1994）

“林业‘三定’实施没有达到预期效果，反而引发农民的短视行为：社会变迁、市场发育等因素又诱发乱砍滥伐之风”［1］。这就需要再次调整国家与林地、林农的关系。尤溪县1984年2月派工作组到池田公社葛竹大队上地生产队进行落实林业生产责任制和建立林业股份公司④（也称林业股份合作制、林业股东会、股份合作林场）的试点。“对新造林地开展从造、管、护到主伐‘一条龙’联产承包，以毛竹林为主体的经济林实行承包，现有林实行管护承包至主伐联产计酬承包责任制⑤”。全县1984年8月底共成立村级林业股份合作制211个，折股山林2448436亩，共计281082股。此次改革是集体林业经营体制的重要变革，但是“从股东会内部来看，不少股东会的资产意识还比较模糊，村委会对股东会包揽过多，公益事业占用股东资金的情况比较普遍，实际用于林农分配的比例大多达不到60%，（三明）全市1 718个村中，建立林业股份合作经济组织的已有1 347个，经营面积达122.33万亩，但真正办得好的仅占2/3，有一些流于形式” ［2］。

（三）集体林权市场化运作阶段（1995-2003）

到20世纪90年代初期，清镇能保证正常分红的村林业股份合作林场已经廖若星辰，股份合作林场名存实亡。1995年8月国务院批复的《林业经济体制改革总体纲要》明确指出“要以多种方式有偿流转宜林‘四荒地’⑥使用权”，使森林资产变现。清镇“四荒地”使用权主要通过拍卖、招标、协议等方式把集体山林承包给大户经营。承包者既可以是本村村民、外村村民，也可以是企事业单位或政府工作人员。据不完全统计，1994-1996年，清镇拍卖6万多亩，基本将所有“四荒地”拍卖完毕。然而“四荒地”拍卖片面强调效率的做法，忽视了社会公平，引起农民的不满情绪。

从1996年11月开始，尤溪县开展集体林经营体制改革，全县170多万亩林木落实了以押金管护承包、森林转让等形式为主的集体林经营管理责任制。它是在集体内部进行以林木产权为主的改革，突出经营层面上调动经营者积极性。到1999年上半年，清镇的所有建制村都开展以“林木管护押金承包，木材收益比例分成”为主的集体林产权改革，共有337135.7亩山林落实经营责任。

（四）集体林权再造阶段（2004-至今）

20世纪90年代末开展的集体林经营体制改革获得一定成效，但部分集体山林仍由集体统一经营，还存在林地使用机制不灵活、产权不清晰、利益分配不合理和操作不规范等问题，林农的经营主体地位未落实。随着2003年福建省在全国率先开展新一轮集体林改，清镇2004年开始并于2006年底基本完成主体改革，此后探索配套改革。与以往最大不同在于，新林改不仅努力促进森林资源增长，还着重从法律层面、配套举措等方面保障林农权益。它以家庭承包经营为主要形式将集体山林均分到户（联户），力图实现“均山、均权、均利”目标，践行“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”理念。这是对以往改革的突破，实现从“让利于民”到“还权于民”的跨越。

二、三种逻辑的展现

（一）改革逻辑：现实背景的策略性反应

清镇四次林权改革虽然具体方式各异、内容侧重点不同，但可以清晰看到改革逻辑的脉络，即它们都是对现实经济社会背景的策略互动反应，也说明了制度供给主导型的中国政策运作模式具有较强政策反应能力。林业“三定”改革试图以家庭承包经营形式，调动农民从事林业生产积极性，以此制止乱砍滥伐之风。它具有明显“止血”、“疗伤”的政策意图，应急性、策略性作用比较明显。但是它具有标志性意义，预示着林业政策发生转向，开始重新确定农民和农村集体经济组织是集体林的生产经营主体。

以“分利不分林，分股不分山”为宗旨的林业股份合作制改革维护了林地完整性，试图走“统分结合”道路。但是它依然是对当时现实情景的策略性反应。“在林业‘三定’没有达到预期效果，反而引发农民短视行为背景下，清镇等地推行林业股份合作制改革。虽然改革方向符合集体林经营管理的长远发展趋势，但是政策的应急性、策略性痕迹明显，是针对上次改革失败后的权宜之计”［1］。

尽管我国的市场经济体制改革于20世纪90年代中后期不断发展，但林业管理的计划经济色彩较浓，集体林经济社会效益尚未发挥，农村基层组织普遍财政

窘迫，以市场化盘活山林资源开始受到国家关注。但是社会主体对于“何为集体林权市场化运作”、“为何进行林权市场化运作”和“如何推进林权市场化运作”则缺乏共识。在此情势下，“四荒地”使用权开始拍卖，以市场化取向的“林木管护押金承包，木材收益比例分成”等林改形式应运而生。集体林权市场化运作改革与林业股份合作制改革相比更具体、更有方向性，但是依然有较强的宏观性、框架性，操作性不强也不规范。

篇3：高等教育资源分配的制度逻辑及反思论文

1 城乡发展差距与生态环境破坏的结构化

2011年中国城市化率达到了51.27%, 已经超过一般公认的城市社会50%的城市化水平。城市化率的提高, 伴随而来的是城乡发展水平的巨大差异与城乡差距的持续扩大, 同时, 农村生态环境恶化趋势加剧, 城市生态环境红灯频亮, 我国经济的“世界奇迹”与“中国速度”确实带给了国人实惠和富足, 但这种发展方式却是以发展的根本———生态环境与资源为代价的“非理性繁荣”, 或者说是一种虚假的繁荣。况且, 就在这种繁荣的背后, 凸现的是中国社会的结构性障碍, 城乡差距越来越大, 社会隐性的显性的矛盾频发, 通过城乡居民家庭人均收入、恩格尔系数以及按城乡分全社会固定资产投资等数据可以反映出这种差距的变化 (表1) 。

从表1可以看出, 改革开放以来, 伴随中国经济发展的是城乡差距的日益扩大。中国社科院经济研究所最近的调查表明, 中国城乡收入差距当在6∶1以上[1]。农民人均可支配收入相对于城镇居民可支配收入的持续低速增长, 直接导致了中国城乡居民收入差距进一步扩大。再从恩格尔系数来看, 同期农村和城市居民家庭恩格尔系数都在下降, 但城市居民家庭恩格尔系数下降的速度更快, 这说明改革开放以来经济的快速发展明显地改善了人民的生活质量, 但是城乡居民之间的收入差距, 无论是绝对差距还是相对差距均越来越大, 且城市居民生活质量的提升速度要快于农村。而且国家对城市的固定资产投资要远远高于农村地区。

(亿元)

固定资产的投资, 在农村地区出现缓慢的增长, 而在城市地区则呈现加快增长的态势, 自2000年以来的局势更加明显, 城市的投资局势基本吻合全社会的投资规模, 农村甚至可以说是忽略不计, 2010年以后, 对于农村的固产资产投资还有明显的下降。毫无疑问, 我国目前仍然是以城市为中心的公共资源和公共服务配置的格局, 而且这种态势仍在加剧之中, 城乡居民的基本权利存在严重的不对称, 城市是公共资源和公共权力配置的中心, 而农村则被放在次要和边缘的位置[1]。

环境保护部对我国当前农村环境问题的概括为, 随着农村经济社会的快速发展, 农业产业化、城乡一体化进程的不断加快, 农村和农业污染物排放量大, 农村环境形势严峻。突出表现为部分地区农村生活污染加剧, 畜禽养殖污染严重, 工业和城市污染向农村转移。

1.1 我国农村生态环境破坏描述

2011年, 全国现有水土流失面积356.92 km2, 占国土总面积的37.2%。我国有40%的耕地受到了水土流失, 耕地质量在退化。我国荒漠化地区生活着1.1亿人口, 涉及全国18个省 (区、市) 的471个县。农村环境污染加剧, 生态环境破坏严重, 它不仅给许多农民带来了巨额的直接经济损失, 而且对农民的健康和生命造成威胁, 危及农民的生存[]。一是环境污染直接影响了农业生产、农民生活和农村发展, 而农村的发展直接关系到国家的整体发展与环境社会秩序的型构。我国目前正处在重工业化阶段, 国家以推动重工业发展为基本的路径取向, 重工业的发展依赖于农村的腹地;二是工业化发展没能给农村带来繁荣与富足, 不但污染了农村的环境, 而且还不断地侵占着农村的土地, 使农村进入了恶性循环之中, 给社会结构造成的问题就是城乡二元分化越严重, 社会贫富差异结构越明显。这种差异结构看似损益相抵, 其实影响到的是整个的中国社会生态, 社会结构的扭曲与异化。因此, 中国的现代化也就难以获得快速的进展, 在这30年中国的发展水平与发达国家的差距也自然难以缩小, 反而在不断扩大[1]。

农村土地, 特别是耕地减少, 生态环境状况恶化, 是中国现代化过程中的附属品, 是中国现代化已经付出的代价, 这个代价是一种不公平承受, 是一方受难一方受益的恶性转嫁, 在体制的禁锢下, 失去话语权的农村承受着现代化的全部阵痛, 而这最终影响到的是中国的现代化进程。

1.2 我国农村生态环境破坏因素构成

中国农村污染的主要原因为工业污染、农药、化肥污染、生活垃圾和城市排污等, 其中43.08%的村是因为当地工业发展而造成污染, 27.69%和18.46%的村是分别由于农药、化肥和生活垃圾污染[3]。工业对农村的污染主要包括两个部分, 一部分是由于乡镇企业低水平的生产而造成污染, 一部分是由于近年城市工业向农村转移而造成的污染。可以想像, 随着城市清洁蓝天与空气质量达标天数的数字要求与市民环保意识的增强, 城市污染向农村转移这种趋势只会是更加严重。水资源污染是农村环境污染的一个缩影, 从水资源的污染情形可以看出农村地区环境污染的结构分布。除了水资源污染外, 我国农村遭受的污染还有大气污染、耕地占用、重金属污染和土壤污染等[4]。

同时, 农村地区的自污染也在加剧中, 农业农村污染已经占到全国污染的1/3以上;化肥、农药利用率均不足35%, 比发达国家低近20%, 农村能源利用率仅为25%左右;农村每天产生的生活垃圾近100万t, 大部分未经处理直接排放[5]。据国家环保部的数据, 我国农村每年产生的生活垃圾量2.8亿t, 大部分随意堆置或倾倒进河湖或沟渠, 致使蚊蝇滋生、臭气弥漫;农村年生活污水排放量90多亿t, 并且具有有机物浓度偏高、日变化系数大、间歇排放的特点, 造成了农村生产生活的水体严重污染。据卫生部的数据, 目前我国农村人口的人粪尿年产生量为2.6亿t, 无害化卫生厕所的普及率仅为32.31%, 其中约有1.8亿t未能进行无害化处理;我国农村96%的村庄没有排水渠道和污水处理系统, 仍有11373万户农民只能使用非常简陋的厕所, 甚至无厕所可上;我国现有高达5亿的蛔虫患者, 绝大多数是农村人口[6]。在农村, 资源的不合理消耗与环境保护设施的落后不仅导致农村可持续发展后劲不足, 也导致农村人居环境和生态环境遭受严重侵蚀。

因此, 农村生态环境破坏主要是由于工业污染造成, 而伴之以农业生产与农村生活的自污染, 农村生态环境破坏是我国苍茫大地上的块块伤疤, 更主要的是, 这伤疤还没有引起足够的重视与采取有效的治疗方案, 因为相比城市, 它没有足够的代表, 它没有自组织, 政治权利缺位, 发展机会匮乏、经济上贫穷, 发展的渴望遭遇了发展的困境。

2 基于库兹涅茨曲线模型的城乡环境利益差异形态

库兹涅茨曲线模型认为, 随着经济发展与收入的增长, 伴随而来的是“创造”与“破坏”改变着社会、经济结构, 并影响着收入分配。即在经济未充分发展的阶段, 收入分配将随同经济发展而趋于不平等。其后, 经历收入分配暂时无大变化的时期, 到达经济充分发展的阶段, 收入分配将趋于平等。就我国实践来看, 从20世纪80年代开始, 我国进入国民经济持续增长的阶段, 与此同时, 居民的收入差距也进入了一个持续的扩大时期, 而且有进一步扩大的趋势。到目前为止, 从我国的经济增长与收入差距的相关性来看, 与库兹涅茨曲线基本一致。库兹涅茨曲线同样可以引用于经济发展与环境污染的双向反证上, 在工业化的过程中, 伴随着人均GDP的增加, 环境污染的程度也呈现上升的趋势, 随着人均GDP提高并达到一个拐点, 环境污染程度会逐年呈现下降的趋势。这对于指导我国的环境保护与资源利用有相当的借鉴意义。经济上的二元性必然导致政治话语的分野, 政治二元化形塑成社会二元化, 社会资源、机会、公共政策和服务的配置, 以及制度与产权, 都随着二元体制的默认, 变成了一种理所当然。环境利益也呈二元分配状态, 从农村的生态环境破坏与城乡发展差距的对比来看, 城市越发展, 农村生态环境受污染破坏越严重, 农村处在库兹涅茨曲线的上升阶段, 而农村并没有享受由于发展而带来的益处, 城市也没有因为向农村转嫁污染而处于库兹涅茨曲线的下降阶段, 这样看来, 对整个社会来说, 生态环境始终处于负值阶段。

中国农民为中国现代化付出了巨大的代价, 但他们却愈来愈被排挤在现代化成果之外。由于“稳定压倒一切”, 农民与地理环境关系密切, 不得随意流动, 虽然进城打工, 建设了现代化的都市, 然而, 最终他们还是要回到他们那个在乡村的家的。他们在承受完他们建设过程中的城市环境污染之后, 回到家乡继续承受来自城市与农村的双重污染。这样的生活是没有尊严的, 是必须得做些改变才行。一个最简单的道理就是:没有享受城市发展的果实, 是不该承受来自城市的污染的, 这是不正义的。这种环境利益分配的不正义是社会关系和社会结构的非正义性在环境领域的反映。

城乡二元结构的制度设计, 导致了城乡居民人均收入差距日益扩大, 而且也导致城乡公共服务水平差距悬殊。某些制度安排存在歧视性和公共财政分配的不公平性, 导致了城乡之间的巨大鸿沟[7]。农村生态环境问题的恶化是城乡二元结构的社会问题化反映, 不但“反映了我国现行环境法律与政策中存在的问题, 而且也在深层次上揭示了农民利益在环境领域被忽视乃至损害的事实。”[8]政府, 特别是地方政府, 认为当地的财政收入和经济利益的重要性远远超过当地人民群众的身体健康和环境利益的重要性, 地方政府和企业共谋获得了利益, 将环境负担转嫁给农民去负担, 形成环境利益与负担分配的不正义。最终, 由经济利益和环境利益的冲突会演变成社会矛盾的激化, 因环境问题引发的群体性事件也愈演愈烈, 破坏整个社会的稳定与和谐。

城乡差异条件下的经济发展对环境库兹涅茨曲线的表现有着显著的影响, 因此, 需要从经济成长、社会公平与生态协调三位一体的观念对环境库兹涅茨曲线进行社会化修正, 进而建立“环境社会库兹涅茨曲线模型”。

环境社会库兹涅茨曲线旨在说明随着经济发展与社会进步, 生态环境亦随着改善, 在经济、社会、生态三个目标上兼容并顾:在经济目标上是成长、分配适当、效率等的可持续性;在社会目标上为权力、参与、社会凝聚、文化认同、制度发展的可持续性;在生态上关怀生态系统的完整、承受力、物种多样性以及全球性问题等。如此, 方有可能纠正我国快速发展所形成的城乡鸿沟与环境利益分配异化所引致的矛盾。

3 城乡环境利益分配异化的原因

城乡二元结构决定了我国国家政策的出发点是以城市优先, 农村服务城市。这违背了市场经济的基本规律, 因此型塑的社会秩序也是异化的。环境利益的城乡分配差异是我国社会城乡差异的延续, 它的形成是城乡二元体制的惯性使然, 从法律与政策制定、权利配置、资源分配、参与机会等方面预设了城贵乡贱的基本格局。

3.1 倾斜性的制度安排

制度能为参与其中的主体提供一种行为的预期, 参与主体可以凭制度作出行为决定。在现代民主政治架构内, 制度应当是各方行为主体协商的产物, 照顾到各方的利益愿望与权利诉求, 它是妥协的产物, 大致上应当是公正的, 才有可能得到各方的实施。我国的制度程序恰恰就缺少了这一性格, 由于没有充分的权利代表与话语空间, 某一主体常常被排除在制度程序之外。在我国的立法机构里, 农村代表不足, 话语空间狭小, 因此制度的结果就是将农村的资源向城市转移, 而将城市的污染向农村转嫁, 即“资源进城, 污染下乡”[9]。

以《中华人民共和国大气污染防治法》为例, 有28处之多提及“城市”, 对城市大气污染防治的规定从工业废气的排放, 到城市市区民用炉灶能源的使用和城市扬尘污染的控制等都进行了详细的规定, 对重点城市的大气污染防治作了更加严格的规定, 而没有一处提及“农村”, 由于农村的能源结构等原因, 农村的大气污染并不比城市轻, 况且还有近年来的城市大气污染向农村转嫁。2008年修订的《中华人民共和国水污染防治法》, 虽然设专节对“农业和农村水污染防治”作了规定, 但都是原则性的规定, 没有可操作性。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中, 对农村环境保护也仅有几项条款规定, 对农村生活垃圾污染环境防治的具体办法授权地方性法规规定。另外, 我国还没有制定有关的《土壤污染防治法》等基本法律, 土地是农村和农业的根本, 也是国家的根本, 除了跑马占地等破坏土地资源外, 土地的污染更是破坏农村的根基与国家的基础, 而我国法律则对此显得空白[10]。我国现行的污染防治法律原则和制度, 着重反映了大中城市的环境保护需要, 污染控制法律要求确立的基础主要依据大中城市环境保护要求, 实施条件和形式亦是为适应大中城市和大中企业的污染防治而设计、创立, 并未认真研究和采取适应于小城镇建设、乡村和乡村企业环境管理的法律制度及其实施手段和形式[11]。

法律只规定对城市环境进行切实保护与污染防治, 而没有对农村进行相关的规定, 因此, 不光农村的自污染任由发生, 城市向农村的污染转嫁也就在“最小抵抗路径”下发生了。不能事先预防农村环境污染的发生, 那当污染发生时, 只能依赖民事侵权制度进行救济, 《环境保护法》和污染防治单行法律对此也作了相关规定。但是这些基本上属于原则性的规定, 对于防治农村的环境污染与生态破坏, 以及对于救济污染所致损害是没有执行力的, 制度的缺位造成了污染的制度性发生与转移。

3.2 权益倾斜性分配

资源是发展最基本的要素, 在农村, 土地更是最基本的资源。由于我国土地实行的国家所有与集体所有相结合的模式, 因此, 农民没有土地所有权, 农村的土地归集体所有。如此一来, 农村小集体甚至个别村干部就成为了实际上的土地管理所有人, 由此形成了土地资源的所有与使用二分现象, 对农民而言, 土地的使用权是有期限的, 况且这个期限还是没有制度预期的, 在能使用的期限内, 农民会想尽一切办法从土地中收益, 包括使用大量对土地有害的化肥农药。另一方面, 随着城市化的推进, 越来越多的农村正变为城市, 越来越多的集体所有地正变为国家所有地, 而这一过程, 存在着诸多的变数, 权力寻租以及权力与资本的结合在这里淋漓尽致地上演, 征地拆迁已经成为社会矛盾的焦点。结果就是, 山清水秀、水丰草美的乡村, 逐渐成了土臭水黑、垃圾遍地的所在, 土地不断由乡村转移到城市, 不但造成土地资源的大量减少, 还给土地造成严重的污染。

除了土地资源外, 其它自然资源也展现出和土地资源相同的命运。由于附属于地上地下的自然资源属于国家财产或集体财产, 国家委托相关的主体管理经营, 而这些自然资源与当地的农民有着千丝万缕的联系, 但他们不对这些自然资源享有相关的权益。国家通过计划提取农业剩余, 用作工业资本和城市公共产品和服务的投入, 对城市居民实行了全面的保障, 进行城市的资本原始积累, 农民被排除在外, 农民除了向自然索取生活资料之外, 基本没有其他收入来源, 因此, 农民在其能力范围内尽可能地向自然索取更多。在温饱都还没有解决的社会里, 在合理正当的权利诉求不能得到满足的体制内, 劝说人民远离他们赖以为生的自然资源去保护环境是遥不可及的事情。况且, 在权力与资本的共谋之下, 自然资源的无序开采不但损害了当地农民的利益, 还给当地造成严重的生态环境灾难, 资源利益由政府和开采者享有, 而将环境负担留给当地农民, 明显的分配不正义就不能责怪当地农民的某些做法极端。所以, 对于环境资源的权益分配应当矫正, 使之符合最一般的公平正义理念。

3.3 差别待遇与污染转移的环保哲学

城乡分治导致城乡地区在获取资源、争取资金扶持与承担环保责任上的不协调。长期以来, 城市环境污染向农村转移与扩散, 而农业行业和农村地区从财政渠道却得不到污染治理和环境管理能力建设资金与进行环保设备建设, 也难以申请到用于专项治理生态环境破坏的费用, “乡镇工业污染处于失控状态, 污染仍在进一步蔓延”[12]。农村的生态环境破坏呈严重化趋势, 农民喝着不干净的水, 呼吸着被附近城市工厂污染的空气, 用着排污管道汇入的河水灌溉耕地。通过截污, 城区水质改善了, 农村水质却恶化了;通过企业搬迁, 城区空气质量改善了, 近郊污染加重了;通过简单填埋生活垃圾, 城区面貌改善了, 城乡结合部的垃圾二次污染加重了。农村在为城市装满“米袋子”、“菜篮子”的同时, 出现了严重的地力衰竭和生态退化。环境恶化给我国农民带来的经济和健康损失, 是比经济负担更为沉重的“大山”。环境问题与贫困问题有形成恶性循环的趋势。

随着我国现代化、城镇化与重工业化进程的加快, 随着城市环境保护标准的提高以及城市人口规模的扩大, 随着产业梯级转移的提速, 越来越多的开发区、工业园区特别是化工园区正在由城市地区转移至农村地区, 造成城镇工业废水、生活污水和垃圾向农村地区转移, 工业企业的废水、废气、废渣等“三废”已成为影响农村地区环境质量的主要因素, 一些城郊地区已成为城市生活垃圾和工业废渣的堆放地。特别是乡镇工业企业布局分散、设备简陋、工艺落后, 企业污染点多面广, 难以监管和治理, 因污染引发的民事纠纷事件呈上升趋势, 环保纠纷已成为继征地、拆迁之后又一影响社会稳定的新问题。

4 结语

法律是社会结构的一维, 通过法律的利益分配是社会运行的根本方式, 法律为社会运行提供最基本的预期。现代社会要求, 利益分配的主体、方式、程序等主要由法律加以规定, 法律是利益的分配书和权利的保证书。立法是资源配置最强有力的社会过程, 是利益分配的基础社会行为, 法律制度结构则是利益分配法律功能发挥的绩效保证, 而法律实现则是通过权利义务的互动, 从而建构起法律秩序。环境法学的规范性关怀是环境利益分配, 是在社会结构基本场域中的环境利益分配, 是从环境立法的环境利益分配, 到环境法律体系的环境利益制度构造, 再到法律实现的环境利益落实的法律过程。这既是环境法功能进化的体现, 也是环境法律秩序建立的基本要求。

环境利益分配通常需要通过“环境主张的集成—环境主张的表达—竞争环境主张”的环境问题之社会建构过程。换句话说, 也就是将民众问题转变成政治问题, 再通过政策制度的形成与合法化。因此, 中央政府必须采取特殊保护措施。农村地区可能由于自然原因而无法拥有平等的资源, 或可能由于社会原因受到歧视而被剥夺本应拥有的资源, 应当关心并设法补偿他们的损失, 使他们获得同等的尊重。这也是罗尔斯关于公平的正义原则的践行, 在作为公平的正义中, 人们同意相互分享各自的命运, 他们在设计制度时利用自然和社会的偶然因素, 只是在这样做有利于共同利益的情况下[13], 通过特殊保护措施的实施, 农村地区一方面可以获得平等的发展机会和资源;另一方面, 也可以因环境资源利益受损而得到及时的救济, 惟有如此, 农村才有可能形成进入社会合作的期待。我国又站在了一个新的十字路口。矫正, 是必须的, 通过经济诱因与环境民主协商进行环境利益的分配, 也许是可欲且可行的方案选择。

摘要：城乡发展差距影响下形成环境资源利益城乡间分配的差异性。我国城乡环境利益差异是一个显现且非常重要的有关环境社会秩序的问题, 是我国城乡二元体制社会治理下社会问题的集中凸显。描述城乡发展差距和农村生态环境恶化的结构现状, 建构城乡环境利益分配的差异实证, 倾斜性的制度安排与权益分配是形成环境利益不公平分配的基本原因。应通过权利倾斜性配置与政治特别关怀来达到环境社会秩序的和谐。

篇4：“教育不公”背后的制度逻辑

假如你由中国上海最好的一所高中转到美国加州一所贵族私立走读高中读书，学费寄宿家庭费5万多美元，学业适应迅速，如鱼得水。但是如果赶得巧的话，按照中国人的标准，你这个精英考生至少可以体会5种不公平：

1.你辛辛苦苦转到美国从高中开始读的这所贵族中学被加州伯克利录取的名额是3个左右，而情况比你所在中学差很多的公立学校也有一个加州伯克利的名额，公立学校的那1个人的SAT成绩要排到你所在的贵族中学的第50名以后。

2.无论是公立中学考核还是私立大学录取，参加大学录取的考生都要和自己的本族竞争：也许你的SAT成绩是2200分，邻居的黑人兄弟杰克是2100分，其他基本一样，可是就是因为你是亚裔，你只能上南加州大学，而他去了加州理工学院，还得到了奖学金。

3.杰克的弟弟没有SAT成绩，甚至连高中都没读完，没有关系，他直接上了华盛顿州不错的社区大学，2年后成绩GPA达到3.7，他转学来到南加州大学和你是同学，4年学费比你少缴了6万美金，还比你提前两年毕业。

4.杰克的妹妹学习成绩不错，高中在一所很一般的本科学院提前修完大学两年的课程，高中毕业直接上大学三年级，也和你一起毕业，直接省了一半学费。

5.你的女朋友听说社区大学便宜，也干脆从中国过来去社区大学读书，作为国际生的她学费是每年9000美元，入学后她发现年龄超过自己一倍的美国下岗大妈大叔们也在这个班级读书，不过不但不交学费，还可以通过读书获得政府每年1万美金的补助。

从100年前谈起

要解释美国以上的“教育不公平”还真不容易，这还要从100多年前谈起，不过首先你要有耐心，其次不要认为仅仅是种族平衡，最后在我解释的过程中千万不要认为美国人傻。美国这经过100年筛选进化出来的种种制度，了解后才有资格评论。

1894年，芝加哥大学年轻气盛的哈珀校长在石油大亨洛克菲勒的支持下迎来了哲学教授杜威。在此之前，哈珀利用石油大亨的天才演说才能和钱的力量，请来了8位在任的著名大学校长和20位系主任（其中最出格的行为是哈珀一次从克拉克大学心理中心挖走了2/3的教师）。钱是管用的，芝加哥大学迅速成为美国知名大学，而杜威也迅速写出了自己的第一部哲学书，“美国人也有了自己的哲学”这件事让洛克菲勒和哈珀兴奋异常，石油大王说：“投资芝加哥大学是我一生最成功的买卖。”哈珀也信誓旦旦：“芝加哥大学的教育学能够成为美国第一。”

说哈珀与杜威是黄金搭档一点也不为过，尤其是他们在教育学上的一致看法。在哈珀之前，美国已经出现了文理学院两年初级学院学生转师范本科学院的雏形，德克萨斯州的教会大学贝勒大学，在经济危机中与附近的教会学院也形成了“2+2”的初级学院与大学高级学院的转学模式。然而，是哈珀和杜威将教育的改革真正进行了下去并赋予理论支柱。哈珀认为大学的前两年学习与高中高年级更加相似，因此哈珀将芝加哥大学的前两年称为初级学院，后两年称为高级学院。而杜威的到来将哈珀的理想更深入了一步，杜威并不满足写几本哲学书，他成立了教育学院并建立了第一所大学所属的中学和小学，并将大学预科思想融入学校实验。在这个实验学校里，杜威完成了他“做中学”、“教育即生活”、“学校即生活”的实用主义哲学理论的升华。通过对杜威的解读我们或许得到：教育中的知识和能力根本是不能分离的，“教育的目的是要使个人能够继续他的教育……不是要在教育历程以外，去寻觅别的目的，把教育做这个别的目的的附属物。”

前面说了这么多，现在点出迟迟出现的主题：教育公平和社会角度的教育目标。

有生之年，杜威就已经见到了自己的成果：二次世界大战的退伍浪潮使得职业培训迫在眉睫，杜鲁门总统建议初级学院改名社区学院以承担更多的教育职能；1949年哈佛MBA有3/4是退伍兵，而这些退伍的人，学习成绩未必出色，在后面的表现却是无法令人质疑：在20年职业生涯中一半具有跨国公司总经理的成就。杜威和哈钦斯的争议也许在于：教育到底是像芝加哥大学第五任校长哈钦斯所说的培养有教养的人，还是杜威所说的教育的成功在于被教育者的教育能够持续下去？

杜威去世50年后的美国，已经呈现了杜威乐于见到的情况：46%的学生就读于社区学院，然后之中很大部分又转向4年制本科；而在名校本科之前很多高中生已经修完大学头两年的预科课程；美国的教会高中和寄宿高中逐步衰落，取而代之的是以社区居住地学区为主流的复杂人群的公立教育体系；高中生开始与社区更加融入，成绩不再是衡量一切的标准，领导力和特长、公益和爱心活动、学业成绩、学校的过程考试成绩等形成综合的考评体系，而大学生在校甚至辞职创业成为家常便饭；基础教育、职业教育、研究教育的界限更加模糊和错位，终身教育已经成为一个社会需求。如果用过去 50年的发展脉络来回顾的话，在总体社会层面上很容易得出结论，杜威的实用主义教育占了上风：教育即生活、学校即社会。

被教育者本身的教育持续

对了，读到这里，聪明一点的你也许会被我这个讲糊涂故事的人逐步说明白了：对于美国来说，教育总体的配置，已经全面应验了杜威100年前的论述：教育就是教育，被教育者本身的教育持续就是目的，对教育任何外在的目标都要警觉。以此为基础，那么前面的5个不公平似乎可以解释得更清晰一些：

1.虽然你所在的贵族学校的第50名的高考成绩要高于公立学校的第一名，然而加州伯克利认为那个第一名的学生的教育也许更加能够持续，因为他在公立学区连续保证第一更加难得；而加州教育部门认为，每个学区都有人通过努力能够上名校，能让更多人的教育继续下去。

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2.黑人兄弟的学习成绩也许不如亚裔，然而比起相差100分的高考学业成绩来说，他在本族群众体现的优异特性，更能体现他的潜质以及他将来的教育能够持续；而从加州纳税人的角度，每个种族都有希望这件事情，会让教育更能广泛持续，而杜威100年前也大致这样认为。

3.杰克的弟弟也许根本不是做研究的料，事实上南加州大学也根本不指望多数学生将来从事研究工作。然而杰克的弟弟在社区学校体现的优异的学业分数，已经证明了他很努力，他的教育能够持续下去，有理由相信杰克的弟弟来到南加州大学也会努力，从这个角度上，南加州大学要放弃一些凤尾，选择这样的鸡头；而站在加州整体上考虑，占将近一半的社区学院的学生能够有希望接受更高的教育，是教育能够持续非常重要的基础。

4.杰克的妹妹在高中就读完大学的基础课程，证明了她的教育的持续性，通过这个手段，更多贫苦而优异的孩子能够上得起南加州大学，而南加州大学这笔生意也划算：直接从社区大学挑走优等学生，校友总数会增加，将来的捐款候选人也会增加；站在杜威和哈珀的角度，本来教育就应该是连续的。

5.本县、本州的学费比外州和外国人优惠，是纳税人的权利，也是教育能够持续的重要支柱。通过学费杠杆，年轻的劳动力留在本纳税区，会有利于本地经济良性循环。而下岗的老大妈们，政府与其白发他们失业金，不如让他们提高面对就业的自身能力。最后一条，恰恰应验了杜威100年前的终身教育的理念，事实上想一想就明白，持续一生的教育不就是终身教育吗？

将公平融入效率

通过以上说明，大家明白了社区学院的来龙去脉与理论溯源。是的，得益于包括100多年前哈珀和杜威等人的努力，美国形成了如今多元的高等教育格局和教育社区化趋势，在此过程中一些历史和政治因素也功不可没：二战的军人退伍；二战后的婴儿潮；肯尼迪·约翰逊总统的高等教育法案、向贫困宣战计划、伟大社会计划；民权运动；美国社区学院联盟的成立以及起到的作用等等。

目前在美国已经有超过1200所社区大学，在线学生数目超过总学生数目的46%，所有的州立法都规定公立大学应录取一定比例的社区学院的学生，很多私立大学也接受指定目录的社区大学的转学生。美国的本州学生社区学院平均收费3000美金每年，是公立大学的近1/3，是私立大学的1/4；对于非本州和本国学生，社区学院也更加物美价廉。更加重要的是，社区大学几乎不需要高考成绩的“零门槛”和小班化教育。

近年来，美国对中国签证放宽，再加上美国的社区大学逐渐得到中国留学生及其家长的了解，进入社区大学就学的学生呈飞速发展的势头。相对于澳大利亚和英国的教育，美国的教育资源更加丰富，这也赢得了越来越多留学生的青睐。更加重要的是，美国的教育资源过剩、中国的教育资源紧缺的背景下和经济危机的影响，越来越多的美国社区大学更加重视中国学生的招生。留学生资历造假等负面影响，让美国的本科以上大学也更愿意从社区大学录取学业记录更加可靠的中国留学生。当然，留学生去社区大学的目的，不一定是为了省钱，而是为了得到奋斗成才的机会，而针对社区大学没有宿舍，学生成分复杂，选课和转学技术性强的特点，也有一些美国教育践行者开拓了针对中国学生的有更多保障的附加辅导。

杜威的理论如果我们延伸一些，我们也可以分析一下中国大学的985、211、一本、二本、三本分类，以及基础教育的择校费和精英重点学校问题。目前绝大多数对上述问题的质疑是从教育公平角度进行的，却并没有注意更加严重的社会效率问题。教育的连续性认为“一个人如果念完一个教育阶段，或是他念完了数学第一册，却不想再继续念下去，这代表教育是失败的”，那么教育制度的好与不好就可以从是否能够支持教育连续性进行社会总体效率的评判。如果将杜威的理论延伸到教育制度，可以看到美国教育走的路在于将公平融入效率，而不是仅仅追求公平。从这个角度上讲，中国当今的精英教育，如此多的等级制的筛选体制以及如此多拼搏了10多年的硕士博士，毕业以后进入被保护的稳定行业（或者进入内部竞争相对很弱的就业状态），然后不再学习，与美国教育所形成的支持和倾斜给予任何希望继续学习的人以机会。以上两者在教育配置上的制度逻辑的区别，确实值得我们反思。

编辑 刘 娜

篇5：高等教育资源分配的制度逻辑及反思论文

一、义务教育城乡差距的数字解读

城乡差距是义务教育资源配置失衡的核心问题。大量的事实观察和理论分析表明,当中国的教育随着经济的增长而扩张时,教育的城乡差距和不平等也在不断增长扩张,教育的不平等反过来又成为扩大整个城乡社会经济不平等的动力机制。“城市学校像欧洲,农村学校像非洲”,就是这种教育不平等的形象写照。

(一)经费投入的城乡差距

我国义务教育经费投入的主体是政府,财政拨款是教育经费的主要来源。衡量教育经费财政投入的指标主要是生均教育经费、生均预算内教育经费和生均预算内公用经费。生均教育经费作为反映教育经费情况的根本指标,能够较准确地反映教育经费提供的程度,也可观察到教育经费满足教育事业发展需要的程度;生均预算内教育经费的水平高低与教育财政资金的多寡密切相关,反映了财政资金对教育的支持程度;生均预算内公用经费则反映了义务教育的发展质量水平。以2001年为例,我国城镇小学生均教育经费平均为1484元,农村为798元,城镇是农村的1.86倍;初中生均教育经费城镇平均为1955元,农村为1014元,城镇是农村的1.93倍;城镇小学生均预算内教育经费平均是953元,农村是558元,城镇是农村的1.71倍;初中生均预算内教育经费,城镇平均是1120元,农村是667元,城镇是农村的1.68倍。小学生均预算内公用经费城镇平均是95元,农村为28元,城镇是农村的3.39倍;初中生均预算内公用经费,城镇平均是146元,农村为45元,城镇是农村的3.24倍。[2]可见,农村义务教育阶段所获得的各项政府性资金投入都大大低于城市,其差距的幅度在39.14%～70.25%,占中国总人口60%以上的农村只获得全社会5800多亿元教育投入的23%,两者之比在统计学上呈“显著性差异”。专家估算,在1993年以来的10年间,各级政府实际上少支付的农村义务教育经费就超过了6000亿元。[3]

(二)办学条件的城乡差距

由于农村义务教育经费无法保障,农村学校维修等基础设施建设基本停滞,致使危房发生率持续增强。1999年我国农村中小学危房面积占学校校舍的比例分别为51.7%、80.88%,而城市中小学危房分别为6.84%、19.34%。2000年,全国初中危房627.1万平方米,其中农村为472、6万平方米,占75.36%;全国小学危房面积为1466万平方米,其中农村为1201.2万平方米,占81.94%。2001年全国普通小学危房面积为3803.3万平方米,其中农村为3117.5万平方米,占81.97%。[4]在硬件上城市学校有标准的图书馆、阅览室、网络中心、多媒体教室、电教室、学生机房、专用教室、体育馆、艺术中心等,而许多农村学校甚至还挤在危房中上课。根据《中国教育统计年鉴(2004)》计算,2003年每所城市小学拥有电子图书光盘399张,每所农村小学仅有20张,前者是后者的20倍;每所城市初中拥有电子图书461片,每所农村初中只有82张,前者是后者的5.6倍;就校园网建设情况看,32.16%的城市小学有校园网,农村小学仅2.93%有校园网;43.93%的城市初中有校园网,农村初中仅有13.1%有校园网。[5]城乡义务教育的“数字鸿沟”非常明显。2004年小学生均教学仪器设备值农村167元,城乡之比为2.9:1;初中生均教学仪器设备值农村为269元,城乡之比为1.4:1。[6]《中国教育报》2004年对174个地市和县教育局长的问卷调查结果显示,超过50%的农村中小学“基本运行经费难以保证”,超过40%的农村小学仍然使用危房,超过30%的农村小学“粉笔论支有限发放”,接近40%的农村小学“交不起电费、有电不敢开电灯”,而缺少课桌凳的小学也接近40%。[7]

(三)教师资源的城乡差距

2002年全国小学平均生师比21.04:1,其中城市小学生师比为18.74:1,农村小学生师比为21.88:1;全国初中平均生师比为19.29:1,其中城市为16.67:1,农村为20.16:1。在城乡教师资源分布不均衡的同时,[8]城乡教师水平也存在很大的差距。从全国统计资料来看,2001年小学和初中专任教师学历合格率城乡分别相差2.2和7.6个百分点,高学历教师分别相差20.7和14.2个百分点。2004年全国农村小学高级教师的比例为35.9%,农村初中一级及以上职务教师的比例为32.3%,分别比城市低8.9和14.5个百分点。需指出的是我国的教师学历标准已经不能完全反映社会发展、特别是高等教育大发展的需要,所以如果将学历提高一个层次来分析城乡义务教育教师状况的话,农村小学和初中教师的学历不合格率就会达到70%,甚至80%。[2]在这些数据背后隐藏的一个更为深层的问题,是农村教师所提高的学历基本上都是通过函授以及各类水平参差不齐的自学考试获取,这不可避免在获得学历过程中的避难就易和水分现象。在农村教师学历水平低于城市水平的同时,还存在着更为深刻的教师素质差距,农村教育所紧缺的数学、科学、英语、艺术等提高学生素质的专业教师并没有得到充分的补充,多数农村中小学的这类课程都是由非专业教师兼授,其教学水平自不待言,已经严重影响到了素质教育的实施和教育质量的提高。如果考虑这方面的因素,城乡教师水平的差距可能远甚于数字所揭示的程度。

二、城乡失衡的消极差别化“路径依赖”

城乡义务教育差距的根本问题在于城乡义务教育对公共资源占有的不平等,换言之,农村义务教育的贫困实质上是资源的贫困。公共政策作为社会价值的权威性分配,在社会资源配置中处于基础性主导地位。因此,政策是导致我国义务教育资源配置失衡的最主要因素。作为一个后发赶超型现代化国家,中国以仅占世界公共教育经费总数1.4%的财力,支撑着占世界学历教育人口22.9%的庞大教育体系,这一“穷国办大教育”的背景决定了国家教育的非均衡发展战略,采取优先发展城市教育的差别化政策。由于这是在国家财政无法承担全部义务教育责任情况下的不得已选择,我们把它称之为“消极差别化政策”。

现代制度经济学认为,制度变迁存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化,沿着既定的路径,经济和政治制度的变迁,可能进入良性循环轨道迅速优化;也可能顺着原来的错误路线往下滑,甚至被“锁定”在某种无效率的状态之下。路径依赖类似于物理学中的惯性,一种制度一旦被社会所采用,除非借助于外力,不管这种制度正确与否都会在一定时期产生自我强化倾向而不易改变,从而使这种无效的制度变迁轨迹持续下去。回顾我国近几十年来的教育发展史,不难发现,我国农村义务教育政策变迁路径正是陷入了“非均衡发展战略——二元经济社会结构——二元教育结构——二元资源配置政策——农村教育衰败”的消极差别化“锁定”状态,使农村教育由于长期供血不足而被远远甩在城市教育的后面。

建国后我国实行高度集中的计划经济体制。为了加快工业化、城市化建设的步伐,国家运用各种行政手段从社会各方面特别是农村集中有限的资源,形成工业和城市建设的资金积累;同时限制人口向城市流动。这些措施虽然在当时有其历史必然性,使我国在不太长的时间内初步建成了比较完整的工业体系,但却为社会发展付出了巨大的代价。在改革前的1950年至1978年的29年间,政府通过工农产品价格“剪刀差”制度提取农业剩余4500亿元,平均每年155亿元。在1979年至1994年的16年间,政府通过农村税费制度提取农业剩余12986亿元,平均每年811亿元[9],直接导致了农村的相对贫困和农民的不利处境,造成中国城乡严重的二元经济结构:一边是落后的、依靠大量手工劳动的、以传统农业为主的农村,一边是相对发达的、现代化的、以工业为主的城市。这种经济结构又与限制农民向城市迁移的户籍壁垒、资源配置上重视城市轻视农村的制度、工农之间因户口形成的身份等级制度相耦合,以户籍制度基础造成农村和城市的断裂,形成一种二元经济社会结构。

诚如美国教育学者库姆斯所言:“有关教育资源配置的问题,不能与其所处的环境相分离;教育一事,只不过是构成一个社会的生活而经纬交织的一环而已。”[10]。与整个经济和社会制度的二元制度一样,发端于1950年代的城乡二元教育制度有着深刻的历史背景和体制根源。在计划体制的逻辑驱使和“赶超战略”的现实压力下,政府可调动的有限资源难以确保全体适龄人口接受同样的教育,农村教育的投入便主要成了农村的事情。在这种历史条件下形成了“农村教育”和“城市教育”的二元教育分割结构。其实质内容是,政府有限的教育经费向着城市学校及其各级学校中的“重点”倾斜。其直接结果是,分属于两种制度下的教育者和受教育者的资源享有程度截然不同。改革开放后这种制度并没有得到及时调整,反而被强化了。1986年《义务教育法》,把中央管理为主的教育管理责任和财政责任向地方政府下放,确立地方负责、分级管理的体制;筹资方式由过去单一的国家财政拨付改为多元化的筹资体制。国家对农村义务教育一贯执行“人民教育人民办”、“农村教育农民办”的思路,农村义务教育被看作是“地方事业”。《教育法》明确规定农民要负担教育费附加;对义务教育学校基建支出,城镇由政府负担,农村则要求由乡村负担,部分通过农民集资。财政收入只占全国总收入1/5左右的县乡两级财政,在农村义务教育公共经费中所承担的比例却超过4/5。诸如此类对城乡义务教育规定双重标准,导致城市居民与农村村民享受义务教育的待遇大相径庭。城市义务教育经费基本上由政府承担,城市孩子享受着低廉的义务教育,而农村义务教育费用绝大部分由农民承担,在农村人均收入远远低于城市的情况下,农村孩子为享受义务教育而付出了沉重的代价。

2001年颁发的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》对旧管理体制进行了重大调整,重新划分了各级政府的责任,规定义务教育“实行在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。“以县为主”的体制尽管表达了中央政府要实现城乡义务教育均衡发展的愿望,但是并没有明确提出中央政府和省级政府具体分担的比例,从总体上看仍囿于现行体制框架内,未能从根本上解决农村义务教育体制城乡分割这一根本性问题。自1994年实行分税制以来,地方财力自下而上逐级向上集中,县乡两级的财政收入份额大幅度下降,县级财政收入占全国总收入的22%,却承担着87%的义务教育投入。税费改革的实行使县级财政收入来源日趋单一化和虚弱化,中西部大多数地区的县级财政基本上是“吃饭财政”,甚至是“半饥饿财政”,绝大多数县级财政根本无法承担教育经费投入主体的责任。在这样的两难境地之下,自然是采取拆东墙补西墙的方式,上面重视哪一块,就优先保障哪一块,无法形成制度性与规范性的教育支出保障机制;另一方面,县级财政收入结构中,非税收比重较大,财政收入容易受到政策因素的影响,收入来源极不稳定,但义务教育的经费支出却是硬性的,县级财政收入增长的不确定性与义务教育支出的硬性特征不相适应,使农村义务教育经费投入短缺的问题仍无法得到制度化解决。

在我国当前的政治体制下,农民缺乏参政议政的渠道。农村利益集团在决策层中的代理人比例很低,甚至近似为零。在社会博弈中农民尽管人数众多,但他们始终是弱势集团,缺乏利益表达的渠道和强度,在利益表达——利益综合——政策制定——政策实施的整个过程中,都不能形成积极的参与和有效的影响,不能通过组织化的反抗来争取自己的利益,其结果是使得有关政策安排不能保证他们作为“最少受惠者的最大利益”。⑪相反,城市利益集团具有较强的政治参与意识和政治参与能力,且在目前的选举制度下拥有更多的投票权,能够通过对基层人大代表的选择,控制较多的政治资源,充分表达利益要求。教育资源配置政策的决策权、话语权基本偏向以城市为中心,农村教育境况常常被忽视。当前讨论较多的教育问题,如创新教育问题、学生负担过重、新课标的实施、现代教育技术的运用等问题更多的代表了城市教育的呼声,并不能真正代表广大乡村教育的声音,尽管乡村教育确也存在此类问题,但多数淹没在城市的呐喊声中。农民话语权缺失与城乡利益集团力量对比相差悬殊,使这种城市偏向的消极差别化政策被不断延续。

三、“积极”转型的理论逻辑与实践经验

如上所述,义务教育发展的城乡失衡归根结底是由国家对农村教育发展的消极差别化政策所造成。在中国,政策就是最大的资源。当代中国的制度变迁总体上是国家主导型制度变迁。因此,相对于缩小历史形成的发展差距而言,通过制度安排和政策调整来增进社会公平,是更为容易实现的。⑫尽可能公平地配置义务教育资源,应成为政府制定教育发展政策的基本原则。“公平机会准则要求清除人们自身因素影响的、在人们中间不公平地分配预期值所产生的效应。”⑬但在当前农村教育已经“失血过多”的前提下实现义务教育的城乡均衡发展,仅仅实行农村教育与城市教育的资源平等配置政策仍无法消弭差距,城乡教育资源的分配应采取“补偿优先、兼顾优质”的差别原则,即首先向“不利者——农民”实施补偿,尔后再对“有利者——市民”实施相应优质教育,从而实现城乡教育公平的最大化发展。在平等的前提下,实现由过去城市偏向的消极差别化政策向倾斜农村的积极差别化政策转型。

(一)理论逻辑:资源配置的正义观

对弱势地区和群体予以补偿的政策主张,罗尔斯在《正义论》中曾作过精彩的论述:“为了平等地对待所有人,提高真正的同等机会,社会必须更多地注意那些天赋和出身较不利的社会地位的人们。遵照这一原则,较大的资源可能要花费在智力较差而非较高的人们身上,至少在某一阶段,比方说早期教育期间是这样。”⑭罗尔斯认为,社会和经济的不平等应当这样安排:(1)他们所从属的公职和职位应该在公平的机会平等的条件下对所有人开放(公平的机会平等原则);(2)它们应该有利于社会之最不利成员的最大利益(差别原则)。可见,罗尔斯所期望达到的是一种事实上的平等,而这种平等实际上需要以一种不平等为前提,即对先天不利者和有利者使用并非同等的而是不平等的尺度,也就是说,为了事实上的平等,形式的平等要被打破,因为对事实上不平等的个人使用同等的尺度必然造成差距。美国前总统约翰逊对此也有形象的说明:“想象在100米冲刺时,两个人中有一个人戴着脚镣。他只跑了10米,另一个就冲过了50米,那时,裁判员认定这场比赛不公平。他们怎么来改变这种情况呢?仅仅是摘下脚镣让比赛继续进行下去,然后说‘现在机会均等’了吗?但是另一个运动员已经领先了40米。如果让原先戴脚镣的运动员先赶上这40米或两人重新开始跑,不是更公平一些吗?这就是我们为了平等要采取的果断行动”。⑮

在党的十六届四中全会上,胡锦涛总书记提出了“两个趋向”的重要论断,即“纵观一些工业化国家发展的历程,在工业化初始阶段,农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的趋向;但在工业化达到相当程度以后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也是带有普遍性的趋向”。“两个趋向”重要论断以及新农村建设战略的实施,充分体现了“作为公平的正义”思想,体现了党对工农关系和城乡关系发展趋势认识的进一步升华,为农村义务教育的积极差别化政策转向奠定了坚实的理论基础。

(二)实践经验:免费教育的路线图

从国际经验来看,当一国的财政能力不可能承担全国范围的免费义务教育之时,一些国家的免费义务教育也是首先从经济落后地区开始,并遵循贫弱阶层优先、初等教育优先的原则⑯。2005年温家宝总理在《政府工作报告》中宣布,从2005年起免除592个国家级扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费,并补助寄宿学生生活费;到2007年在全国农村普遍实行这一政策,使贫困家庭的孩子都能上学读书,完成义务教育。2006年11月教育部发布的《中国全民教育国家报告》指出,争取到2007年全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到免费教科书和住宿生活补助,力争到2010年在全国农村地区全部实行免费义务教育,2015年在全国普遍实行免费义务教育。从国家免费义务教育时间表的“中国农村592个国家级贫困县的贫困家庭——中国农村的全部贫困家庭——中国农村——中国城市”的四步走路线图中,我们可以看到国家为消弭城乡差距而采取的积极差别化政策转型。2007年国务院又出台《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法(试行)》,在北京师范大学等6所师范大学试点师范生免费教育。免费师范生毕业后必需从事中小学教育十年以上,并先到农村义务教育学校任教服务三年。免费师范生教育试点,在一定程度上破解了农村合格教师紧缺与高校毕业生下不到农村去的恶性循环怪圈,开启了农村教师资源配置政策创新的先河,为积极差别化政策创新积累了丰富的实践经验。

四、积极差别化政策创新的展望空间

积极差别化政策在内容形态上可以分为两大类。一类是物质援助,即所谓给钱给物。实施农村教育发展的积极差别政策,给予一定的援助是必要的。但单纯的物质援助在数量和作用上都是有限的,国家在短期内不可能拿出很多的资源,而且这种做法运用不当还可能使受援对象产生对外援的依赖性,不利于促进其自身的努力。另一类是政策援助,即所谓给予特殊的发展政策,通过政策来挖掘和吸引教育资源。政策援助又可分为间接政策援助和直接政策援助。间接政策援助即通过直接给予经济政策授权、分配基础建设项目,促进区域经济发展,从而间接带动教育的发展;直接政策援助即教育发展计划、教育融资、教育产权管理、课程管理等方面,对享受积极差别政策的农村学校给予更加宽松的政策环境等等。就当前我国的综合实力和教育现状而言,教育资源配置的积极差别化政策还可从以下方面进行创新。

(一)区域差别化政策

“以县为主”的制度有着先天性的缺陷,仍未摆脱“分级办学”制度下城乡教育分割的格局,难以改变一个地区内部、一个省区内部以及全国范围内极端的贫富不均的局面。事权与财权的对称是现代政府体系中政府责任划分应遵循的基本原则。一级政府所承担的对于某项社会事务的责任,应该与其实际的财政能力相匹配,责任的划分必须同财源的划分相结合。就我国当前发展现状来看,笔者认为可以根据各省市县的财政实力,把全国2000多个县区分为“以县为主”、“以省为主”和“以国家为主”三种类型:第一种类型是人均财政收入高于全国平均水平的县,应实行“以县为主”体制,农村教育所有费用均可由县财政负担。这些县农村教育条件基本良好,县财政有能力担负起农村教育的各项支出;第二种类型是人均财政收入低于全国平均水平的县,且位于人均财政收入高于全国平均水平的省市的,应实行“以省为主”体制,多数人均财政收入高于全国平均水平的省市,都有较强的财政实力,而且这些省市内人均财政收入低于个国平均水平的县数量有限,省市财政完全有能力解决相对贫困县农村义务教育经费困难问题;第三种类型是人均财政收入低于全国平均水平的县,又位于人均财政收入低于全国平均水平的省市的,这种县应实行“以国家为主”的体制。国家应通过二次分配,借助国家财政把这些地方的农村义务教育经费负担起来。

(二)教师配置倾斜政策

为了使城乡义务教育阶段师资力量基本一致,保证边远地区学校和薄弱学校对教师的需求,可以在研究制定学校教师岗位和人员编制的基础上,要求学校按编制聘用教师,促使超编学校教师到缺编学校任教。由于农村学校往往规模相对较小,师均负担的课程门类更多,学校缺乏规模效应,因而在制定编制时应充分考虑这些因素,适当给这类学校增加编制。制定待遇优惠政策,通过提高农村地区学校教师工资和福利待遇,吸引优秀教师和毕业生前往任教。实行教师城乡“轮用制”,从制度上保证不同地区、不同基础的学校都有可能“轮流”得到优秀教师。在地区之间、学校之间建立师资力量的对口支持关系,帮助农村地区、薄弱学校教师提高业务水平。鼓励教师在一定时期内有义务到边远地区和薄弱学校工作一定的时间定期支教。制定专门针对农村地区和薄弱学校教师的培训政策,从时间、经费、培训队伍等方面给与保证,以提高这类学校现有教师业务水平。

(三)设立面向农村的教育基金