农村社会救助制度

关键词： 体系 救助 社会 社会保障

农村社会救助制度（精选十篇）

农村社会救助制度 篇1

一、农村“五保户”供养制度

1. 五保户供养制度的形成

五保户供养, 是对农村人口中无法定扶养人、无劳动能力、无生活来源的人实行救助的制度, 援助责任属于集体, 农村集体经济组织负责提供五保户供养所需的经费和实物。

党的十一届三中全会以后, 以家庭联产承包责任制为起点的农村经济体制改革, 由于集体经济解体, 给建立在人民公社集体经济基础之上的农村社会保障失去了存在的基础, 五保制度的遇到了资金困难。为应对新的情况、新变化, 党和政府适时进行了一些调整, 使五保制度逐渐走上了规范化、法制化的道路。

2. 五保供养的对象

《五保条例》第6条规定:五保供养的对象是指村民中符合下列条件的老年人、残疾人和未成年人:无法定抚养义务人, 或者虽有法定抚养义务人, 但是抚养义务人无抚养能力的;无劳动能力的;无生活来源的。只有同时具备上述三个条件的老年人、残疾人或未成年人才有资格成为五保对象, 三个条件缺一不可。

法定抚养义务人, 是依照《婚姻法》规定负有扶养、抚养和赡养义务的人。对此, 《婚姻法》规定:夫妻有互相扶养的义务;父母 (养父母、继父母) 对子女 (养子女、继子女) 有抚养教育的义务;子女对父母有赡养的义务;有负担能力的祖父母、外祖父母, 对于父母已经死亡的未成年的孙子女、外孙子女, 有抚养的义务;有负担能力的孙子女、外孙子女, 对于子女已经死亡的祖父母、外祖父母, 有赡养的义务;有负担能力的兄、姊, 对于父母已经死亡或父母无力抚养的未成年的弟、妹, 有抚养的义务。按照这些规定, 凡有扶养 (抚养、赡养) 义务人, 而抚养义务人有负担能力的, 一般不可定为五保, 在特殊情况需经过村民同意, 经乡、镇政府批准。

3. 五保供养的内容和标准

五保供养的内容涉及吃、穿、住、用等各个方面。主要包括:供给粮油和燃料;供给服装、生活用品和一般消费;提供符合基本生活条件的住房;及时治疗疾病, 对生活不能自理者有人照料;妥善办理丧葬事宜。保吃就是要保证主副食、食油、调味品、燃料;保穿就是要保证衣服、鞋帽、被褥、生活必需品和一定的零用钱;保住就是要保证住房安全牢固, 室内有必要的家具, 北方冬天要保证取暖;保医就是要保证五保对象患病时能得到及时有效的治疗, 对生活不能自理者派人照料;保葬就是要在五保对象死亡后要保证妥善处理好丧事;保教就是要对未成年者保证按法律的要求接受义务教育。总之, 五保供养是对五保对象的各个方面进行全面的保障。

4. 供养费用的统筹

五保户供养的关键是统筹好供养的粮款, 其统筹范围可分为三种。一是以乡、镇为基本核算单位, 实行乡级统筹;二是以村为基本核算单位, 实行村级统筹;三是在经济条件好、管理条件好的县 (市) , 实行县 (市) 级统筹。这三种统筹各有利弊。村级统筹核算方便, 操作简单, 但缺点是村与村之间负担时轻时重, 经济落后的村负担重、压力大, 难以落实。以县 (市) 为核算单位进行县 (市) 级统筹, 能够在较大范围内进行调剂, 防止村级统筹的弊端, 但其管理工作和组织工作要求高, 困难大, 短期内难以全面推广。乡、镇级统筹, 可以在一定范围内调剂使用粮款, 克服村与村之间经济负担均衡的矛盾, 又能够保证统筹管理工作容易进行, 具有负担适度、管理适度的优势。从目前农村的实际情况来看, 实行乡、镇级统筹, 其效果比较明显的。

5. 供养形式

五保户供养形式的要求是:在确保五保户的生活不低于本地域内普通农民的一般水平, 主要供养形式有集中供养、集体供分散养、集中住分散养、亲友全供全养。以上四种形式实际上可划归为两大类。一是集中供养。这类供养有利于统一安排五保对象物质生活和文化生活, 减少孤独感, 使他们从物质上到精神上都能充分体会到社会主义制度的优越性, 这种集中供养的方式是五保户供养的发展方向;二是分散供养。这种方式可以减少集体供养必需的居住、管理费用, 节省经费开支, 还可使五保人员有条件享受到天伦之乐。

二、农村最低生活保障制度

随着我国城市最低生活保障制度的全面实施, 探索建立农村居民最低生活保障制度已经提到了重要的议事日程。各地必须积极试点, 稳步推进。一些有条件的地区开始了建立农村最低生活保障制度的尝试。

1. 农村最低生活保障的对象

农村最低生活保障的对象是具有本地常住农业户口, 家庭人均收入低于最低生活保障线的农民。主要包括:一是无劳动能力、无生活来源、无法定扶养义务人的老年人、未成年人、残疾人;二是疾病、残疾、灾害等原因造成生活困难的人员;三是由于缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭;四是国家有关规定给予救济的人员, 如特殊人员救济等。保障对象中由于疾病、残疾造成生活困难的人员较多, 一般占一半左右。保障对象占农业人口的比例为1.5%左右。

2. 农村最低生活保障的标准

农村最低生活保障标准一般由市、县级政府制定颁布。从总体上讲, 各地制定保障线的主要依据:一是农村维持最低生活必需品的数量和物价;二是贫困对象年人均消费水平;三是当地农民年人均收入;四是地方财政和集体经济的承受力;五是国家统计局测算的全国贫困线。确定本地农村的最低生活保障线标准, 要进行测算、论证、综合平衡。

3. 农村最低生活保障的经费来源

农村最低生活保障的经费来源, 分担形式:一是由市、县、乡、村四级按比例负担;二是由县、乡、村三级按比例分级负担;三是由县、乡两级负担, 村具体负责保障口粮。

4. 农村最低生活保障的方式。

一是发放救济金。救济金的发放, 一种是实行补差, 即按照保障线标准, 差多少补多少。这种方式能有效地保障贫困户的基本生活, 但操作难度大。这种方法操作简便, 但可能出现高于或低于保障标准的问题;二是发给一部分救济金和部分粮食。由村负责发给粮食, (市) 县、乡负责发给救济金;三是制定优惠政策。

5. 农村最低生活保障的实施程序

农村最低生活保障的管理与城市最低生活保障基本相同。实施的程序大体如下:先由本人向村委会提出申请;提交村民代表会议评定, 填写《社会保障金申请表》;然后基层组织进行审核, 再经乡 (镇) 民政办公室审核把关。最后, 报县民政局批准, 确定是否救助及救助待遇, 发给保障对象《社会保障金领取证》、保障对象可以凭证每月或每季度领取救济金。

三、农村扶贫

1. 贫困地区的社会救助

2000年, 国务院决定实施2001-2010年10年扶贫纲要。为使贫困地区的社会救助真正落到实处, 中央实行由物资扶持为主向提高贫困人口获取资源能力为主的转变, 其总体思路是:调动贫困地区农民的积极性, 坚持开发式扶贫。充分利用贫困地区的资源优势, 发展当地经济, 积极推动贫困地区与市场经济的对接, 引导农民转变观念, 利用市场手段, 开发项目, 增强自我发展能力, 以经济增长带动扶贫。

2. 贫困户的社会救助

我国的农村贫困户救助历来是政府工作的重要内容, 由政府统一领导, 充分动员全社会广泛参与, 在调查摸底、掌握情况的基础上, 从实际出发, 制定贫困救助规划, 切实推进贫困救助工作的发展。其主要方式有:一是发展乡村企事业, 安排贫困户劳动;二是组织劳务输出, 发展第三产业;三是举办福利型实体, 吸收有一定劳动能力的贫困户参加力所能及的劳动;四是举办文化科技补习培训, 帮助贫困户

同时还要开发智能:一是帮助贫困户开展多种经营, 发展家庭副业;二是干部和党员包户救助贫困户;三是富裕户帮带贫困户;四是组织群众帮助小组帮助贫困户;五是各有关部门通力合作扶持贫困户。

参考文献

[1]宁健.关于完善广西农村社会救助体系的思考[J].广西社会科学, 2011 (1)

[2]陈华.城乡统筹背景下我国农村社会保障的制度设计[J].农业经济, 2010 (7)

[3]王琳.学习借鉴香港先进经验推进社会管理[J].清远职业技术学院学报, 2010 (5)

[4]卞建平.探望权价值和主体探讨[J].投资与创业, 2012 (1)

农村社会救助制度 篇2

关键词：农村；社会救助；目标；原则

中图分类号：F30文献标识码：A文章编号：16723198（2007）11010202

党的十六届四中全会明确提出构建社会主义和谐社会是新时期党执政的重要目标。作为构建社会主义和谐社会的关键环节，社会救助体系建设对于切实保障困难群众的基本生活，维护和实现社会公平，推动全体人民共享改革开放和经济社会发展成果具有积极的作用。党的十六届六中全会又通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将完善社会保障制度作为社会制度建设的重要方面，进一步明确要逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。

1建立农村社会救助制度的目标

1.1我国在农村社会救助制度建设方面已取得的成就

搞好社会救助体系建设是构建和谐社会的基础工程。近年来，我国政府在社会救助体系的基本制度建设方面已作出很大的努力，已取得显著成效。其主要表现在：

（1）国家财政投入的力度不断加大，2006年国家财政用于社会保障的支出已经到达了4000多亿，相当于国家财政的12％。

（2）在制度建设上，2006－2007年是农村居民社会保障与福利制度建设进展加快：①农村五保户实现了由以前的农民供养变成由国家财政供养；②农村合作医疗制度，国家“十一五”规划承诺的是到2010年农村合作医疗覆盖率达到80％以上，而2006年就达到50％以上，总理在政府工作报告中承诺今年就要达到80％以上。③农村最低生活保障制度的探索在各地方的纷纷展开。温家宝总理又在政府工作报告中明确承诺2007年要在农村地区全面建立起农村最低生活保障制度，以免除了农村居民的生存危机和生存恐惧。

与此同时，城市社会保障改革与制度建设的步伐也在进一步加快：①在东北三省试点的基础上，国务院于2006年发布并实施了新的政策文件规定，城镇职工基本养老保险社会统筹和个人账户由过去的混合结构转化为板块结构，其中个人账户的缴费率全国统一为8％，它由个人负担并全部计入个人账户，对个人账户的基金要实行审计管理，同时还将试点地区扩展到10多个省市；②在医疗保障方面，中央正在研究城市居民基本医疗保险方案，总理也在今年的政府工作报告中明确2007年开始试验；③在社会救助制度方面，城市低保制度在改进中得到了巩固，住房救助、教育救助、医疗救助、慈善事业等均有了明显的进展，等等。

（3）其他社会保障制度建设也在同步加快。一个显著的标志就是国民教育福利，2006年通过并于2007年实施的《义务教育法》明确规范了未成年人的受教育权，并明确规定了义务教育实行免除学费杂费的福利性；二是住房福利制度建设不仅已经引起全国上下的高度重视，而且值得期许的公共房屋政策将在不久后形成，解除城乡居民住房困难的保障性制度安排将得到强化并走向制度化。

（4）社会保障的法制建设的步伐明显加快。除了近几年国务院颁布的《失业保险条例》、《社会保险费征缴暂行条例》等法规以外，事关社会保障制度建设的两部基本法律《社会保险法》、《社会救助法》都纳入了全国人大的立法规划并取得了实质性的进展。

1.2农村社会救助制度的建设目标

社会保障是国家最重要的经济社会制度之一，而农村社会救助制度是社会保障制度的重要组成部分，是社会稳定与国家长治久安的重要保证。在众多的化解矛盾与调整利益的机制中，农村社会救助是协调当前社会经济发展、缓解社会矛盾的最直接最有效的手段，更是构建和谐社会的最基本制度。无论是在追求和谐社会过程中和未来的和谐社会中，农村社会救助无疑都是实现和谐的基础性的平衡稳定机制。大力推进农村社会保障体系的建设，对于促进城乡协调发展，维护农民权益，保持社会稳定，促进农村和谐社会的形成，都具有重要意义。

基于我们已取得的成就和建设农村社会救助制度的重要意义，我国农村社会救助制度建设的目标应是：建立以覆盖到全体农民的最低生活保障制度为基础，以农村合作医疗、教育资助等制度相配套，政府救助与社会救助相结合，经常性救助与临时性救助相结合的农村社会救助体系。即在救助对象上，全面覆盖需要救助的困难群体;在救助内容上，基本满足救助对象在衣、食、住、医、教等方面的实际需要;在救助制度上，使每一项救助工作都建立相应的并具有包容性的救助制度;在救助政策上，基本做到衔接顺畅、协调一致、和谐配合;在救助资源上，能够使救助资源得到充分开发和合理配置;在救助方式上，要在现金和实物救助基础上，逐步开展服务(如心理咨询)方面的救助;在救助工作开展上，要实现单项突进与整体联动同步推进;在救助手段上，要逐步实现信息化、网络化，使救助工作在信息高速公路上运行;在救助人员上，要逐步进行社会救助、社会工作知识、理论与技术培训，实现专业化;在救助效果上，使有限的救助资源发挥出最大的效益;在总的救助模式上，要体现出现代理念、现代意识、现代风格、现代气派以及现代层次与水平。为困难群众的基本生活构筑了一道安全屏障，有力地促进了和谐社会的建设。

2农村社会救助制度的原则

农村社会救助制度作为整个农村社会保障制度的重要组成部分,在我国农村社会保障体系建设中应该具有重要的地位。但是当前农村社会保障制度在构建农村和谐社会方面还存在一些缺陷与问题，诸如认识存在的偏差，一是土地保障论，即：农民有土地，因而国家无须对其实行社会保障；二是脱离实际的条件论，认为政府承担的城镇居民社会保障负担已异常沉重，对农村居民的社会保障无力承受，认为开展农村社会保障制度的建设条件不成熟、不具备；同时还存在农村社会保障缺乏制度化，政策缺乏稳定性与连贯性以及农村社会保障资金缺乏，来源单一等等问题。因此，在推进农村社会救助体系建设过程中，应坚持以下基本原则：

2.1以人为本的原则，社会保障体系的建设首先应该关注最需要帮助的人群

很明显，农村中的贫困户应该属于最需要政府关注的人群。农村中的这些最贫困的人口目前已经基本上没有其他的资源可以帮助他们摆脱贫困，只有靠政府的救助。并且，农村扶贫开发计划、农村社会保险等项目对这部分人都不起作用，而只能采用社会救助的方式去帮助他们。如果政府不去建立农村社会救助体系，他们将长期处于极端困难之中。如果政府不去救助农村中最贫困的人群，事实上意味着政府没有履行其基本的道义和法律责任，会削弱政府在基层的执政基础。从这个角度看，建立必要的农村低保制度具有重要的政治和社会意义。此外，从建立和完善农村社会保障体系的角度看，建立农村社会救助制度也是相当关键的一个环节。如果社会保障制度的体系不完整，就如一张有很多漏洞的网一样，不仅难以发挥其社会效益，而且还可能导致新的社会矛盾。

2.2政府主导、社会参与的原则。政府在农村社会救助中起主导作用

首先，这是由政府的职责所决定的。政府作为社会的管理者，其社会职能要求必须以缓和社会矛盾、谋求社会安定、保障社会成员生存权利、增进社会福利为己任。随着社会的发展，政府的角色由“守夜人”向“福利国家”转变，政府除了维护社会秩序和国家安全之外，还要实现一个福利目标，即通过对国民收入的再分配，最终使公民的基本需求得到满足。从这一角度而言，政府对社会救助承担责任是其职责的应有之义。其次，这是由中国的国情决定。我国现在处于并将长期处于社会主义初级阶段，现实中存在着庞大的需要救助的群体，而民间又不具备筹集满足此项需求的财源能力，从这个角度看，政府应当是社会救助的主要责任人。

从另外一个角度看，中国现实存在着庞大的需要救助的群体，社会救助需求巨大，政府财力有限，不可能包揽所有的救助资金。基于此，在我国社会救助的主体结构中，政府固然是第一责任主体，但仅靠政府这一单一主体织就社会救助的安全网是绝对不够的，也是不现实的。更重要的是我国有扶危助困的优良传统，由于受儒家传统思想的影响，人民坚守“不独亲其亲，不独子其子，使鳃寡孤独废疾者皆有所养”的纯朴观念，乐善好施，民间力量在社会救助中一直发挥着重要作用，我们有义务将这种优良传统承续下去，并使之广为流传。

2.3实行“低水平”、“广覆盖”的原则

（1）农村社会救助水准实行“低水平”的原则。这是由我国现阶段生产力发展水平和国力所决定，是建立行之有效的新型的农村社会救助制度的可能性所决定。这里有必要分清“低水平”与“超低水平”的界限。传统农村社会救助的“超低水平”是严重脱离当地现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际，是一种滞后型的做法，它不能起到保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。而新型农村社会救助的“低水平”不仅符合现实生产力发展水平和人民群众生活水平的客观实际，而且与时俱进，不断适时地调整救助水准，真正起到保障农村村民基本生活、维持最低生活水平的作用。

同时鉴于我国农村的实际情况，现阶段的农村社会救助制度的受益者应该是有本人无法克服的困难。即使是低保制度，其救助对象的重点也应是因大病重残获各种天灾人祸等非本人能够克服的原因而陷人困境的农村居民。设立这一原则主要目的是要使低保制度真正救助到最需要救助的人，防止发生社会救助“养懒人”，或对社会救助的不当依赖情况，同时也可以提高农村社会救助体系(尤其是低保制度)的可操作性。

（2）实行社会救助的 “广覆盖”原则。这是由以下两个因素决定的，一是社会救助的基本原理要求，另一个因素是社会的公平性和我国建立城乡统一的市场经济体制和构筑统一的劳动力市场的客观要求。广覆盖的目的是为了更好地保证全体农村困难群众的最低生活水平，稳定社会秩序。

“低水平”、“广覆盖”的原则，就是“起点公平”。我国的社会救助只能实行起点公平，而不能是结果公平。所谓起点公平就是社会应保证满足每个成员的最低生活需要，不允许一个人生活在饥饿线下， 否则，社会主义就失去了光彩。

2.4公正、公平、公开的原则

公正它要求社会救助所设立的条件是惠及每一个生活陷于困难，难以维持基本生活的人群。它还要求社会救助所设立的程序适用于每一个需要救助的人。公正要求在确定被救助者资格时要按照统一的救助标准来施救，要不偏不倚。公平是指合情合理，它要求在适用法律上要一律平等，社会救助的对象应是符合条件的所有社会成员。在实体法上国家设立的救助标准要平等地对待每一个符合救助需要救助的人；在程序法上国家规定的救助程序要平等地适用于每一个申请救助的人。公开是确保公民的了解权、知情权。它要求社会救助的法律、法规、政策要向社会公开，要让社会成员知晓。它不仅要求社会救助的事项、依据条件、程序、期限以及需要提交的全部材料目录和申请书示范文本等公示而且社会救助的实施过程和结果也应当公开.接受社会监督。

2.5实行分类、分层救助原则

（1）农村社会救助要针对贫困的不同程度，实施分类救助。①对暂时或偶尔贫困的家庭要提供保护性救助，避免这部分人群因暂时或偶尔困境而陷于长期贫困；②为低收入家庭提供生产扶持性救助，这类家庭虽然能够勉强维持其生存和生话需要，但因为缺乏经济实力和担心经济损失而无法或不愿意进行增加收入的生产投资，因而常年处于贫困的边缘。对于这类家庭，如果能够及时的给予生产扶持救助，则可以帮助他们提高收入水平、积累家庭资产、改善生话质量和增强抗击风险的能力；③为常年贫困的家庭提供生话救助，这类家庭往往没有生产自救的能力，因而很难在短期内依靠自己的能力走出困境。如果不给予救助，他们的基木生话将很难维持。因此，对这类家庭的救助是政府和社会关注人民生话的具体体现，而对他们的救助的主要是维持基本生话。

（2）农村社会救助制度建设实施分层的策略。我国尚处于社会主义初级阶段，各项社会保障制度还不健全。因此在农村社会救助制度建设方面，应以以现有的农村低保制度为基础，进一步建立和完善医疗救助、教育救助、就业援助等等救助工作，使之可以覆盖到所有的困难人群。进一步规范分类施保的方法和程序。建立分类分层次的救助机制，使不同的人群、不同的家庭、不同的支出需求以及不同的区域救助对象能够享受到不同类别的综合性的社会救助。

参考文献

［1］关信平.论我国农村社会救助制度的目标、原则及模式选择［J］.华东师范大学学报（哲社版），2006，（6）.

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［3］杨团，张时飞.当前中国农村五保供养制度的困境与出路［J］.江苏社会科学，2004，（3）.

［4］陈成义，许一波.从构建和谐社会看建立新型农村社会救助体系［J］.湖南师范大学社会科学学报，2006，（1）.

农村社会保障制度研究 篇3

除了传统的五保制度、救灾救济制度得以延续外, 随着农村低保工作和新型合医疗制度试点的展开和逐步推进, 农村社会保障初步具有向城市社会保障体系对接的趋势。但总体看来, 目前我国农村社会保障还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段, 即使发达的农村地区已实施的社会保障, 问题依然存在, 主要包括:

(一) 体制机制不完善

目前我国农村社会保障仍主要由农村家庭来承担。在农村, 土地既是生产资料, 又是生活资料, 受历史传统文化的影响, 农村逐渐形成了家庭供养、自我保障、家庭互助的长期传统。

在农村家庭保障能力逐渐弱化的情况下, 我国农村社会保障体系到目前为止仅初步建立起了农村最低生活保障制度、农村养老保障制度、农村社会福利救济制度、农村社会优抚制度, 而且其中的一些保障体系还处于在发达农村地区的试点之中, 并未成型。可以这样认为, 到目前为止, 我国并未建立起全国统一的农村社会保障体系。

(二) 覆盖面小、保障水平低

农村社会保障覆盖面小。当前农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内进行, 并没有按法律、政策的规定, 凡是符合条件的农民都能参加社会保障。这样, 本应由社会统一承担的社会保障项目转嫁给了社区集体或企业, 变成了“企业保障”、“社区保障”, 加重了村集体与企业的负担, 社会保障基金的互济性不能得到充分发挥。

在农村城镇化和农村剩余劳动力转移过程中, 一部分农民处于社会保障的真空地带。社会救济对象和优抚对象保障标准低, 生活相对贫困, 退伍军人和残疾人就业安置难度大, 优抚事业的发展与其承担的任务极不相适应。

(三) 资金投入不足

我国在改革开放后, 经济经历了长期快速发展, 国家经济实力显著增强, GDP总量持续增长。2006年我国人均GDP水平接近1960美元, 与英国、芬兰、丹麦、法国、德国等发达国家1960年的人均GDP相近, 但我国11%的社会保障支出水平与这些国家1960年的支出水平却有较大差距, 甚至低于当时人均GDP仅458美元的日本。即使是这11%的社会保障支出, 其中绝大部分也被占总人口30%左右的城镇居民所享受, 而占总人口70%左右的农民享受的社会保障支出低得可怜。

二、农村社会保障制度建设

农村社会保障制度建设, 既是我国社会保障体系建设的重要组成部分, 又是社会主义新农村建设的重要领域。应在全面建立农村最低生活保障制度和新型合作医疗制度的基础上, 分地区探索建立农村社会保障制度, 鼓励有条件的地区发展城乡一体化的国民养老金和公共医疗制度。具体包括:

(一) 强化政府责任

对社会保障给予相应的财政支持, 是国际上的通行做法, 也是社会主义市场经济条件下建立公共财政的重要内容。保障广大农民最基本的生活需要, 是政府的责任。政府应该根据经济发展水平构建农村社会保障制度, 建立健全农村社会保障的管理体制, 兑现国家对农村社会保障的财政责任, 确保农村社会保障基金的保值增值, 建立健全农村社会保障的监管机制, 推动农村社会保障的立法建设, 创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境等。只有政府充分履行自己应尽的义务, 才能更好地实现农村社会保障中公平与效率的统一。

(二) 统筹协调城乡的社会保障, 提高制度的公平性

鲜明的城乡二元社会结构也存在于社会保障领域, 户籍制度把社会保障与农民严格分开, 使农民难以享受城市居民所享受到的各种福利;同时, 越来越多的城市福利需要由财政支付。这对农民而言, 一方面无法享受社会保障, 另一方面为城市的福利买单, 存在穷人对富人进行转移支付, 拉大了城乡差距。享受社会保障是农民的基本权利, 为广大农民提供社会保障是政府的基本职责, 应该从制度上消除社会保障的二元性, 在城乡间合理配置社会保障资源。这是实现社会保障制度公平性的必然要求, 也是我国社会保障制度建设的长期奋斗目标。

(三) 完善社会保障形式, 满足多元化保障需求

社会保障在不同时期、不同文化、不同经济条件和不同制度的国家中表现为不同的模式。我国经济社会发展的现状决定了社会保障政策只能起到基础性作用, 解决国民在遇到收入风险时的基本生活问题, 尚无法满足人们多元化的需求。于是, 补充保险或政府鼓励的基本保障以外的其他保障选择就显得十分重要。多样化的社会保障模式由多功能的社会救助体系和包括国家强制的最低水平的社会保险、由缴费决定或自愿购买的补充保险在内的多层次的社会保险体系构成。出台多样化的社会保障政策, 建立多样化的社会保障模式, 能满足不同个体和家庭对社会保障的不同需要, 有助于在坚持公平的基础上促进效率的提高;而且也有利于解决广覆盖、保基本所造成的公平有余而保障不足, 以及可能存在的效率损失问题。

(四) 加快农民工和失地农民的社会保障体系建设步伐

将农民工纳入城镇社会保障体系, 需要结合农民工就业和流动的特点, 分类设计和处理。对于拥有比较稳定职业并在城镇就业时间较长的农民工, 可以将其直接纳入城镇社会保障体系, 与城市职工同等缴费、享受同等待遇。对于没有稳定职业且流动性大的农民工, 可设计过渡性方案, 划定强制性险种和自愿性险种, 强制性险种必须参加, 自愿性险种尊重个人选择。对于进城从事经营性的自我雇用农民工, 可参照城镇个体户参保办法。农民工加入城镇社会保障体系的资金来源, 采取个人、企业和财政三方筹集。

对于失地农民的社会保障, 在给与农民土地补偿金的同时, 还应该为其建立相应的养老、医疗、失业、低保等社会保障, 加大对他们的就业培训, 提高其就业能力。失地农民加入社会保障体系的资金来源可以从财政拨款和土地使用权出让金中按比例提取, 进行筹集。

摘要：农村社会保障制度建设, 既是我国社会保障体系建设的重要组成部分, 又是社会主义新农村建设的重要领域。本文分析了我国农村社会保障制度存在主要的问题, 并在其基础上提出了相关政策建议。

关键词：农村社会保障,城乡二元社会结构

参考文献

[1]、李建民, 吴帆;构建中国农村社会养老保险制度的政策理念与价值取向[J];理论视野;2007年06期;16-18

农村社会保障制度 篇4

按照城乡统筹原则建立新型农村社会保障制度是实现城乡一体化发展，全面建成小康社会的重要举措，也是实现社会分配公平的重要方面。而在新型的农村社会保障制度建立过程中，有一个如何认识农地的社会保障功能和如何正确处理实现农地社会保障功能与建立新型农村社会保障制度的关系问题。对此，有的学者认为农地虽然是农民的生存保障，但与把土地作为农民的社会保障制度来设计绝不是一回事;有的人认为土地是农民的社会保障，因此建立农民的社会保障就要农民以土地来换取，在实践中就出现了一些地方的“土地换社保”的试点，将新型社会保障作为对土地社会保障作用的替代;还有些主张土地私有化的人认为土地与农民的社会保障无关，应当废除集体所有制还权于农民私有。因此，不解决这些认识和实践问题，就不能正确处理实现农地社会保障功能与建立新型农村社会保障制度的关系，从而直接影响农地社会保障功能的实现和新型农村社会保障制度的建立。为此，本文拟在认识农地社会保障功能的基础上，分析农地社会保障与新型农村社会保障的关系，提出在建立新型农村社会保障制度的同时，完善农地社会保障功能实现的法律制度的建议。、对我国农地社会保障功能的认识

(一)农地是农民的生存保障

土地是土地上的万物生长和存在的首要条件。人类的生存离不开土地，土地是人类生存的必要的保障。农村土地直接作为农民的生存保障是土地的自然属性决定的。农地对农民的生存保障功能体现在：

1.农地是农民的食物来源。民以食为天。农民要生存首先得有饭吃。只要农民有土地，在自己的土地上劳动，就能解决农民的吃饭问题。农民集体为本集体成员提供了土地并保护其土地不被剥夺，在集体所有制下再穷的人都有一份土地，就可以为自己生产所需的粮食，从而解决生存的第一需要。

2.农地是农民的基本就业条件。农民以从事农业生产为基本职业，农业生产的基本生产资料就是土地，农民拥有了土地就可以实现就业，它不需要更多的技术、资金和设备的投入。一个普通的农民，即使经济上贫穷，文化程度不高，缺少技能训练，但只要有土地就能实现就业。就业不仅是农民获得收入的途径，而且劳动本身就是人区别于其他动物的基本需要。

3.农地是农民的基本收入来源。农民不仅依靠土地解决吃饭问题，还要依靠土地收入满足生活的各种需要。农民不仅自己经营土地取得收入，而且可以将土地作为资产依法流转取得资产收益。例如将土地承包经营权转让取得转让金，将土地承包经营权作价入股取得分红等。土地收入是农民的首要的、基本的收入来源，农民有了收入才能解决穿衣吃饭、保健疗病、文化教育等各种生活问题。

4.农地是农民养老育幼的基础。农民对子女的养育由家庭来完成，在尚未建立社会养老保险的情况下，农民养老也主要是依靠家庭来完成的。子女尚未成年但从其出生一般就可以获得承包地，父母就可以利用子女的承包地的产出和收入养育子女直至其经济上完全独立。农民年老丧失劳动能力的，其承包的土地就可以由其子女继续经营，并以土地产出和收入维持基本生活。宅基地也为农民提供了基本的生活居住条件。

5.农地是农民的失业保障。农民不仅从事农业生产，也可以兼营或者独立经营其他事业，例如，经商、打工等。土地不仅为其从事其他职业提供了条件，而且以土地为基础的农业生产为农民分解其他职业风险提供了条件，是其失业的保障。例如农民在城市打工，遇到经济危机被迫返乡后就能依靠土地获得基本生活保障，不至于陷入困境。

以上各个方面都表明土地是农民的基本生存保障。认识农地对农民的生存保障作用是农地生存保障功能的一个层次;从更高的层次来讲，土地是人类生存的保障，任何人的衣食住行等基本需要都是依靠土地来满足的，无论农村人还是城市人都是一样的。因此，土地不仅仅是对农民的生存保障，而且是对于全社会成员的生存保障。土地保持在农民手中，由农民生产出满足整个社会成员基本需要的农产品，从而就保障了全社会成员的生存和发展。但从社会成员的不同部分来讲，土地对其生存保障的作用是不同的，至少存在着直接和间接的区分。在我国目前存在的城乡二元结构模式下，社会成员被分为农村人(即农民)和城市人(即市民)。农民直接从事农业生产，直接依靠土地的产出和收入获得生存的条件，土地直接成为其生存的保障。市民则不直接从事农业生产，不直接依靠土地产出获得生存条件，而是通过其他职业获得收入再去交换生存所需的农产品，因此，土地对其生存的保障作用是间接的。

(二)农地集体所有是对农民的最基本社会保障

我们强调农地对农民生存保障的重要性，这是从土地的自然属性而言的，对此没有不同的认识，但从土地保障功能的社会属性而言，农地对农民的生存保障是否属于社会保障则有不同的观点。主流的观点认为，我国农民集体土地是农民最基本的社会保障。例如，___年___月召开的全国十届人大二次会议举行的记者招待会上，当时的劳动社会保障部长就指出：“当前，农民的社会保障最重要的是要确保农民的耕地，这是农民最基本的保障”。但有学者认为，“‘土地作为生存保障手段’与把土地制度作为社会保障制度设计绝不是一回事，而目前的‘土地福利化’思路中的确包含了后一内容。……在东部富裕地区农民的社会保障在很大程度上不太依靠土地(土地在这里更多的是资本)，而西部贫困地区土地也无法提供社会保障(土地在这里更多地成了负担)。换言之，无论历史还是现实，无论现实中的富裕地区还是贫困地区，‘土地社会保障论’都是难以成立的。”“社会保障这个概念从来不能解释为某个经济要素的作用。……土地、资金、技术、劳力都是生产要素，本身是不承担保障功能的。”更有主张土地私有化的人认为农地与农民的社会保障无关，应当废除集体所有制还权农民私有。对这一问题，笔者赞成土地是农民的社会保障的主流观点。

土地是农业生产的基本条件，土地是财富之母，拥有了土地就不仅拥有了生存的资源，而且多占有土地也是获得更多财富的源泉。土地又是稀缺的资源，必然发生社会成员对土地的竞相占有并引发社会成员之间对土地占有的社会关系冲突。由此，决定了土地对人的生存保障不仅是土地自然属性的反映，而且是在一定的社会关系中实现的。人们在一定的社会关系中如何得到土地的保障，反映了人们不同的社会地位及其不同的社会关系性质。土地对于社会成员个体的生存的极端重要性决定了土地不应当为部分成员所垄断，而应当由社会做出安排。

国家作为社会的管理中心通过法律制度安排土地资源的配置。国家采取什么样的法权制度来安排土地保障社会成员的生存和发展需要，取决于社会统治者的意志，由此也决定着社会和国家的不同性质。不同社会的土地法权制度设计无非有两种：土地私有制和土地公有制。在土地私有制的社会中，土地对人的生存保障是私人自我实现的，是通过土地的交易实现的，有能力占有了较多土地的成员不仅获得了生存保障，而且控制了其他成员的生存条件。由此形成部分社会成员控制土地的制度，失去土地的社会成员也就失去了生存的保障，只能依附于土地所有者受其剥削求得生存。在土地公有制的条件下，土地所有权属于社会，不得为任何个人所有，由国家或者集体享有土地所有权，由国家或者集体将土地的使用权配置给社会成员，从而将土地对成员的生存保障由个体获取的保障变为社会保障。将对农民具有生存保障作用的农村土地作为社会保障正是农民集体土地所有权的立法政策依据。我国农村土地为农民集体所有，目前主要采取由集体成员平等承包的方式将土地配置给集体成员的个人，使每个集体成员个人都能够平等地取得土地的保障。因此，农民集体土地所有权是集体成员生存的社会保障，集体成员对集体土地的承包经营权是其享有或者实现社会保障的一种方式。

前述有的学者的观点区分了土地的生存保障手段与社会保障制度设计的不同，指出二者绝不是一回事，这显然是正确的，但其仅仅认为土地是农民的生存手段，而否认我国农民集体土地是农民的社会保障，并认为这与土地是否私有无关，则有失偏颇。该论者认为在东部富裕地区农民的社会保障不太依靠土地，土地更多的是资本，西部贫困地区土地更多的是农民的负担就得出土地不是农民社会保障的结论。在这里我们首先要说明的是所谓土地是农民的社会保障，与社会保障制度所要建立的社会保障是两个不同的概念。土地是农民的社会保障是指农民的集体土地所有权为本集体的成员平等、公平地提供土地，确保每个集体成员，特别是弱势的成员都能拥有平等的土地权利，依靠土地的产出和财产价值保障其生存，是集体社会提供给其成员个人的基本保障。从这一意义上讲，即使东部富裕地区的农民生存和收入来源不再主要依靠土地产出，也并不意味着东部农民都不依靠土地，土地对东部农民没有保障作用。除非东部地区完全非农化，没有了农民，或者已经有效地建立了替代土地保障的其他社会保障，否则，只要农民仍然是从事农业的农民或者遇到经济危机就要回到农业的农民，在没有其他有效替代土地保障的社会保障的情况下，土地仍然是农民的最终保障。只要这种保障是由社会也即集体提供而不是私人自我获取的，它就是社会保障。如果土地已经资本化、私有化，对于失去土地的农民只能说他失去了土地的社会保障，不能反过来说土地就不是农民的社会保障。依靠土地私有享有的土地保障才是私人保障，不是社会保障。

否认集体土地所有权对农民的社会保障作用，主张土地私有化的观点是错误的。土地私有化的主张是与土地的社会保障功能相违背的。在土地私有的情况下农民可以流转土地，但也可能导致土地兼并和一部分农民永久失去土地，在市场风险和自然风险的双重打击下成为破产农民。土地作为农民的生存保障条件由社会掌控，才能确保公平地分配于受保障的社会成员个人。社会保障是社会提供社会成员的保障，而不是成员自己对自己的保障。农村土地是农民的生存保障，如果实行土地私有制，私人所有的土地是自我保障，而不是社会保障，拥有土地的地主享有土地保障，没有土地的贫雇农就没有保障，社会不拥有土地的所有权也就不能为其成员提供土地保障。这是我们必须清楚的。同时我们还必须清楚社会保障是对穷人的保障，是解决穷人的问题的。有学者指出：“社会保障的首要目的是为穷人提供保障，原因在于穷人无力靠自我积累获得保障所需的资金，并且容易受到不利冲击的影响。土地是一种‘廉价’的生产投入，在土地上生产食物要求的其他互补要素很少，少到只要一个受过有限训练的劳动力就足够了。这样一来，土地作为一种保障手段对穷人更重要，因为他们通常没有足够的收入去购买现金保险，也没有足够的人力资本从事其他非农工作。穷人拥有了一定量的土地，至少可以为自己生产足够的食物。而且土地本身作为一种资产，可以通过土地市场带来收入。就算是那些丧失了劳动能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地获取足够的租金(通常是实物形式)以维持基本生活。可见，土地可以作为农村失业和养老保障的基础。这为中国利用土地分配来实现集体保障提供了有力的理论依据。”土地私有基础上的自由流转必然导致穷人减少或失去土地，使土地向富人集中。因此，土地社会保障与土地的农民集体所有并不是不相干的，而是具有内在一致性的。我国农民集体土地所有制是农民集体所有土地生产资料的经济制度，是农民集体享有土地所有权的法权制度，更为重要的是农民获得基本社会保障的制度。

(三)农地社会保障功能的局限性——建立新型农村社会保障的理由

集体所有的土地作为农民的社会保障具有重要性——是农民的基本生存保障，但也具有局限性，仅仅依靠集体土地解决不了农民的全部社会保障问题。集体土地社会保障功能的局限性体现在：

1.受农业生产风险的局限。为了社会公共利益实行土地用途管制制度，一般农民集体土地只能用于农业生产。集体所有的土地仅仅保障农民获得了从事农业生产的条件，但土地本身并不等于农业生产的效果，农民在承包土地上从事农业生产，仍然面临着各种风险。农业生产本身就是面临着巨大的自然风险和市场风险的弱势产业，农民一旦遇到自然灾害或者市场变化就可能陷入穷困，在其又没有资金购买商业保险的情况下，社会救助的保障对农民就十分必要。

2.受农业生产力和农业效益比较低的局限。农业产业在很大程度上是受自然力作用的自然生产过程，其生产的周期性、季节性都很强，即使农民愿意在土地上投入更多的劳动和其他生产要素，但地力有限，农民要取得更多的收入就要扩大土地规模，而受人多地少的制约和土地均等分配的影响，个人不可能占有更多的土地。因此，从事农业的农民是低收入者，在正常年景，可以解决其温饱，但不可能富裕，不可能积累更多的财富或资金，以备养老、治病等。一旦遇到重大疾病、伤残就会陷入困境。因此，即使土地能够保障农民的吃饭问题，也解决不了农民的其他社会生活风险问题。

3.受农民自身劳动力丧失的局限。土地是财富之母，劳动是财富之父。农民拥有土地，必须与其劳力和其他生产要素结合才能创造财富，而农民年老失去劳动能力这是自然规律，如果农民年老失去劳动能力，土地也不能当然地为其提供生活保障。虽然他也可以出租土地获得租金收入，但微薄的租金往往不足以养老。

4.受承包地分配的局限。农民集体土地以承包方式分配给集体成员后，在一轮承包有效期间内，本集体的新增人口不能取得承包地，也就享受不到集体的土地保障。

5.受农民因各种原因失去土地的局限。农民集体成员以承包方式取得集体土地的承包经营权后，也可能因自然灾害或者因国家征收土地等原因致使农民失去承包地，从而也就失去了土地的社会保障。

因此，我们务必将土地是农民的社会保障的特定含义与社会法上所谓的社会保障法律制度加以区分，不要因为土地保障不同于社会法上的社会保障制度，就不承认土地是农民的社会保障;也不要因为农民集体土地对集体成员发挥了社会保障的作用，就认为建立农民社会保障没有必要。明确农民集体所有的土地及设立其上的农户承包经营权对农民的社会保障功能，就是认识集体土地所有权和农民个人承包经营权对农民的极端重要性，任何单位和个人都不得剥夺农民的土地，即使国家为了公共利益的需要征收农民集体的土地，也必须补偿被征土地对农民的社会保障利益。承包土地对农民的社会保障利益最为直接的就是保障农民的就业条件，因此，国家征收土地致使农民失地也就意味着农民失业，必须建立失地农民的失业社会保险。集体土地对于农民集体成员的社会保障功能的局限性决定了它不可代替社会法上农民的社会保障。即使农民集体为农民集体成员提供了承包土地的社会保障，也应当按照城乡一体的原则建立农民的社会保障法律制度，例如，养老社会保险、合作医疗社会保险、困难救助等等，以弥补土地保障的不足。

农村社会保障制度范文（二）

各省、自治区、直辖市人民政府，各计划单列市(区)人民政府：

《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》已经____同意，并指出：“我国农村地域广阔，各地情况不一，开展这项工作需逐步进行，应以民政部为主先进行探索和试点，不宜一下铺开。”现将民政部给____的报告印发你们，望把这项工作纳入政府议事日程，并积极探索建立农村基层社会保障制度的工作。

____：

“七五”计划明确提出，“七五”期间，我国要建立社会保障制度的雏形。这是一项重大决策。社会保障制度在西方国家已有一百多年历史，在我国还是一个新的课题，特别是在农村更是全新的领域。为了探索建立农村社会保障制度的问题，我部于一九八六年初即组织力量调查研究，开展理论探讨，并在经济比较发达的地区进行了试点。十月中旬又在江苏省沙洲县召开座谈会，邀请各省、自治区、直辖市的民政厅(局)长、中央有关部门和一些专家学者，探讨了在我国农村建立社会保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗线条的构想。现将主要意见报告如下：

一、新形势下的新情况

农村经济体制改革的巨大成功，使中国农村出现了飞跃式的进步，从经济领域到思想观念，都发生了重大变化。但由于农村改革正处于两种体制并存的过渡时期，新旧体制还在发生摩擦，为新体制服务的一些配套工程还没有相应地建立起来，因而各地程度不同地出现了一些新的社会问题。主要是：一、产业结构、劳力结构的变化，促使家庭向小型化转变，家庭的养老扶幼功能在削弱;二、生活条件和医疗条件改善，人口寿命延长，老年比重增加，养老任务加重;三、一些地区原有的集体保障功能削弱，新的保障体制没有建立;四、由于千千万万农民从事商品生产，参与流通，进入多种经营领域，风险加大;五、一些地区已出现挥霍浪费的现象，婚丧嫁娶大操大办更为普遍，消费需要积极引导。特别值得注意的是一些地区受一九五八年“共产风”的影响，又出现了“十个不要钱”、“八项免费”，大包大揽社会福利的倾向。这些新的问题，要求我们必须采取相应的对策，必须有紧迫感，理顺各种关系，拖得越久，积累的问题越多，解决问题越困难。这不仅影响农村社会的安定，而且将影响农村经济体制改革的深入进行和社会主义精神文明建设。

大家认为，适应农村新的形势，建立农村基层社会保障制度，已经成为农村经济体制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群众已经自发地开展了这方面的工作，我们应抓紧时机，因势利导，积极工作，实现“七五”计划的要求。

二、农村基层社会保障制度雏形的构思

大家认为，社会保障制度是经济发展到一定阶段的产物，必须与经济发展的水平相适应。建立我国农村的社会保障制度，要从我国国情出发，以国家、集体、个人承受能力为限度。当前，要以“社区”为单位，以自我保障为主，充分重视家庭的保障作用。在起步时，要注意这样几个问题：

一是范围要由小到大。

根据我国农村地域辽阔、经济发展不平衡的特点。目前只能先建立“社区型”的以乡为单位的社会保障网络。在自愿的基础上，把农民组织起来，实行自我保障，然后随着经济的发展，逐步扩展，逐步完善，形成全县、全省以致全国的保障体系，最后经过立法，成为国家颁布的社会保障制度。

二是内容要因地制宜，由少到多。

我国东部、中部、西部三个经济地带的自然资源、经济发展水平差别很大，保障的内容不可能搞一个模式。目前，贫困地区主要搞救济和优抚，首先解决五保户和群众的温饱;经济中等水平地区，在救济优抚的基础上，开展福利生产，兴办福利事业，开展群众性的互助储金活动;经济发达地区，应在上述基础上，积极引导群众开展社会保险。无论哪类地区，都应先从解决群众最急需的项目开始，随着经济发展逐渐增加。

三是标准要由低到高。

由于社会保障的标准具有不可逆转性，开始时标准要低，从维持最低生活水平做起，量力而行，循序渐进，不能超越国家、集体和个人的承担能力。

三、资金来源

大家认为，妥善地研究解决资金来源，建立基金制度，是社会保障制度的重要条件。“七五”计划指出，要“通过多种渠道筹集社会保障基金，改变过去全部由国家包下来的办法”。农村社会保障的资金筹集，也要贯彻这一精神。根据我国农村集体积累和农民个人收入不高，各地区经济发展不平衡等特点，农村社会保障资金的筹集不仅不能照搬国外做法，也不能照搬国内城市的做法。不同地区要采取不同的筹措办法。贫困地区，以国家提供的救灾费、救济款、优抚费和各级财政补贴为基本保障资金，继续发挥现有福利网络的作用。这些地区的群众无力出钱，可在自愿的原则下，开展互助储金活动。富裕地区，要采取国家、集体、个人三方合理分担的办法。具体分担比例，要根据保障项目的不同性质而区别对待。这类地区乡镇企业比较发达，可以提取一部分资金;群众比较富裕，个人也应出点钱;有的保障项目甚至应以个人出钱为基础，以便增强群众的自我保障观念，把个人在社会保障中的权力和义务统一起来，防止产生依赖思想。

应该指出的是：社会保险是一项社会安全制度，不同于一般的财产保险。其目的在于保障人民在生病、致残、失业、年老失去劳动能力时，得到必要的生活保障。我国在城市已建立起以劳动保险、公费医疗、职工离退休为主体的社会保险。在农村还没有这方面的工作，必须探索。

社会保障资金要按不同的保障项目，分别建立基金制，这些基金要与地方财政分开，单独列户，自主管理，群众监督。并通过生产的发展，逐步加以扩大。

四、重视家庭的作用

家庭是我国农村传统的保障单位，分布最广，覆盖面最大。家庭的照料比任何专门机构更情愿，更有效。因此，在我国建立社会保障制度，一定要吸取西方国家过多的社会保障促成家庭解体的教训，发挥家庭的保障作用，可以减轻社会压力。

发挥家庭保障作用，一是要加强宣传教育，树立良好的道德风尚。二是要坚持依法办事，用法律保护老人和儿童。要通过普法教育，使社会成员都懂得，父母有扶养未成年子女的义务，成年子女有赡养扶助父母的义务。三是逐步实行鼓励家庭保障的优惠政策和开展有效服务。此外，在实际工作中还可采取一些具体措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入乡规民约;在乡、村成立老年人自愿的组织——老人协会，维护自己的合法权益;提倡和表彰亲朋邻里互助互济的风气，重视和支持社会服务事业的发展等。

五、明确主管的部门

社会保障作为一种制度，在我国是新事物，但许多具体工作，已经开展多年。民政部门承担的工作任务，相当部分属于社会保障的范畴。根据“七五”计划界定，社会保障包括社会保险、社会福利、社会救济、优扶工作四项内容，除社会保险由几个部门分别承担外，其余三项都是民政部门已经主管的任务。而且民政部门已建立了一套比较完善的组织系统，培养了一批熟悉这项业务的干部队伍，积累了一定的经验。

探索在农村建立社会保障制度，是一项复杂的工作，任务繁重，要求紧迫。必须有一个主管部门，抓试点，搞规划，进行理论探讨，政策研究，总结经验，反映情况。民政部愿意承担这项任务。

以上构想是否妥当，请批示。

农村社会保障制度范文（三）

在广大的中国农村，几乎还没有一个有效的社会保障制度。就大多数村庄而言，仅有的社会保障是以农村“三提五统”收费为基础的“五保户”制度和低级的医疗保障制度。除少数发达地区外，一般的农村地区根本就不存在养老保险，更不用说失业保险了。以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积地在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。在___年，农村居民人均收入为___元左右，其中___%用于食品、衣着和住房之类的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。另一方面，对于一项涵盖中国___亿农村人口的社会保障计划，要政府来承担其全部或部分费用是一件不可能的事情。在这篇文章里，我要论述的是，中国目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。这种农地制度以土地集体所有为法律基础，以家庭土地占有和耕种为实现形式。在土地分配方面，它采取平均主义的原则，一个家庭所拥有的土地量随其人口的增减而变化，以使全村每个人所拥有的土地量大体相等。这样的一种农地制度既不是完全的集体所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味着生产效率的损失，因为平均主义原则要求间歇性地调整农户间的土地分配，引起土地占有的不稳定性，从而降低农户对土地进行长期投资的动力。但是，这种平均主义的农地制度具有一种内在的社会保障机制。在本文里，和现金型社会保障制度相对应，我将把这种机制称为土地型社会保障制度。这种制度的正面作用可能足以抵消平均主义农地制度在生产效率方面的损失。其主要表现如下。

首先，土地是一种“廉价的”生产资料，即使与受训练极少的劳动力组合在一起，也能够为劳动者提供足够的食品。因此，一个建立在平均主义农地制度之上的社会保障制度，加上家庭储蓄等其它手段，可以有效地保护农民免受不利收入冲击的影响，这对那些家庭贫困或没有能力挣取非农收入的人来说尤其重要。其次，土地本身是一种财富，这对老年人来说更显得重要，因为一旦丧失了劳动能力，他们可以通过出租土地获得必要的收入。因此，土地均分可以作为一种有效的养老保险工具。

第三，不论是在最近的人民公社时期，还是在更早的历史上，土地一直为村民提供基本生计和公共物品，这也证明了土地作为社会保障基础的有效性。

第四，最近___年的事实表明，平均主义的土地制度是多数村庄自己的选择。均分土地要付出生产效率方面的代价，农民仍然选择这样的一种土地制度正说明它必定为他们带来一定的好处。许多学者认为，最大的好处就在于均分土地具有收入保险功能;而经验研究也证明了这一点。

第五，土地是一种廉价的生产资料，但是，如果一个家庭不仅要求温饱，而且还想过得更好一些，它就必须要有非农收入。土地型社会保障制度能够以较低的成本，解决当前中国农村存在的一个问题，即在保障农民的基本生活的同时，提高农民挣取现金收入的积极性。

第六，平均分配土地对长期劳动力流动可能有正面的作用，因为它一方面降低了农村劳动力在城市就业的索取工资，另一方面使得土地对劳动力外出就业的财富效应和替代效应达到了一种平衡，从而可能提高农村地区整体的劳动力迁移率。最后，尽管平均主义的土地制度可能阻碍了对土地的长期投入，从而导致动态效率的损失，但是，迄今为止的研究表明这些损失相对而言并不大，并很可能被这种制度的社会保障功能和对劳动力流动的促进作用所抵消。

在本文中，我将对这些论点加以扩展。在第一节里，我将援引理论和历史的资料证明，在中国这样的人口稠密的乡村经济中，土地可以成为收入和养老保障的有效基础。在第二节里，我将探讨当前的平均主义农地制度对于长期的农村劳动力转移的影响。在第三节里，我将讨论以土地为基础的社会保障制度的成本问题。在最后的第四节里，我将简要讨论一下这种社会保障制度的实施问题，同时对本文做一小结。

农村社会保障制度范文（四）

农民的土地保障虽然也是农民享有的社会保障，但它不同于社会法上所指的农民社会保障。我国的社会保障制度包括社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等。

我国的农村社会保障工作已经取得了相当大的进步，许多制度都从无到有，得以建立和发展。但是由于我国的农村社会保障制度仍然处于在探索试点的基础上开始建立的阶段，许多方面还没有经验，因此，法律制度在基本法层面尚处于空白，社会救助法和社会保险法都还处草案讨论阶段。在新型农村社会保障建立过程中一个重要问题就是农村社会保障制度与农民的土地保障的配套问题。___总理指出：“我们过去一直讲农村养老靠土地、子女和集体，现在有了农村社会养老保险，但传统的有效方式仍要发挥作用。这不单是个经济问题，更是个社会问题。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村的基本经营制度，要长期坚持并不断完善。实行新农保后，农村土地承包关系，包括老年人的土地承包关系，也要保持稳定并长久不变。老年人的承包地可以自己经营、可以给子女经营，如子女外出务工、老年人自己无力经营的，也可以采取多种方式依法自愿有偿流转土地承包经营权，这对农村老年人也是一份稳定的财产性收入。”总理的这段话是针对农村养老保障制度的建立与土地保障的关系而言的，但实际上对于正确认识土地社会保障与新型的社会法上农村社会保障制度的关系都有重要意义。在未建立新型的农村社会保障的条件下，土地是农民的社会保障，失去土地则失去社会保障，因此，针对失地农民，人们呼吁尽快建立失地农民的社会保障。近年来随着建立农民社会保障的社会经济条件的日益成熟，我国农村的社会保障事业已经有了较大的发展。最低生活保障制度已经于___年___月前在全国建立，新型合作医疗保障已经在___实现了对全国农业人口的全覆盖，农村社会养老保险在___年试点面已经覆盖全国___%的县(市、区、旗)，___年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。因此在这种情况下，单纯强调建立失地农民的社会保障就没有意义，而需要研究的是在农村社会保障建立的过程中，如何实现土地保障与新型社会保障的配套，在此基础上如何对没有取得承包地的待地农民和失去承包地的失地农民的特殊问题做出安排。

(一)对享有土地社会保障的农民建立新型的社会保障

按照我国以往的制度安排，农民集体所有的土地就是农民集体成员享有的社会保障，农民就不再享有社会法意义上的社会保障;市民没有土地所有权，市民就享有社会保障。这就形成社会保障上的城乡二元结构模式。现在我们提出要建立城乡一体的社会保障，有些人首先想到的是把农民的土地拿掉，给农民建立社会保障。有的地方在做法上也推出了让农民以“土地换社保的方案”并试点。有的学者认为“土地换保障是实现从‘人人有其田’向‘个个有保障’历史性跨越的重要举措，是实行一次置换、多换多得、分期受益、终身保障、减负增效的有效手段，是确保失地农民这一群体‘少有所育、中有所为、老有所养’的根本保证。”以上认识和做法都是为了农民的利益，但“土地换社保”这种概念似乎使人感到从前不给农民建立社会保障是因为农民有土地，现在给农民建立社会保障农民就要用土地来换取，否则农民既享有土地权利，又享有社会保障就会与市民之间形成不公平。笔者认为土地换社保的认识和做法是不对的。从前我们没有给农民建立养老保险等社会保障制度，这是社会发展的阶段性问题，并不是因为农民有土地就不需要社会保障。从各国农村社会保障发展的路径看，“在社会保障覆盖范围的演变上都经历了一个从城市开始逐渐发展覆盖农村的过程”。我国目前已经进入工业化发展的中期阶段，具备了逐步以工业剩余反哺农业的条件，所以才提出逐步建立覆盖农村的社会保障制度。这里的社会保障的本质意义是由国家为主导的将工业剩余反哺农村，社会保障基金主要来自国家。当然个人也要交费，但不同于个人购买商业保险。

因此，对农民的社会保障就不能要求农民以土地换取。农村的土地是属于农民集体的财产，由农民集体提供给自己的成员，是集体社会给其成员提供的社会保障，而不是国家给农民的社会保障。所以不能因为农民有土地保障，就不给农民建立社会法意义上的社会保障，也不得要求农民以土地换取社保，更不能因为给农民建立了新型社会保障以后就可以任意剥夺农民的土地。土地对于农民的社会保障功能是新型社会保障不可代替的。既然要建立城乡一体的社会保障，那么农民享有土地保障而市民没有土地是否就不公平呢?对此不能这么认为。因为农民享有的土地保障不仅仅是农民的社会保障，而且在实质意义上是全社会的保障。

对农民而言，只有在集体土地保障的基础上建立与土地保障相配套的新型社会保障才能实现实质公平。土地保障与新型社会保障的配套体现在：1.应当以土地保障所能提供给农民的基本收入水平作为新型农村社会保障的基础。对应当由农民个人负担的合作医疗基金的交费、养老保险基金的交费部分应当依据土地收入水平确定，农民的个人交费应当以大多数人都能交得起为原则，对收入水平过低的困难户应当给予减免。___对享受社会养老保险的农民，在开始领取养老金后，其所承包的土地可以继续承包，其承包经营权的行使不受影响。

(二)对没有取得承包地经营权的待地农民提供新型社会保障

待地农民是在土地统一发包时没有取得土地的承包经营权，在承包期间又没有条件为其调整承包地，因而其承包本集体土地的权利处于期待状态的农民。在实行土地承包制的条件下，土地承包经营权是集体成员享有的他物权性质的财产权，也是其从集体土地上享有的基本社会保障。成员不能取得承包地就失去了土地的社会保障，这不仅在集体成员之间造成不公平，违背集体所有权的本质，也导致没有承包地的集体成员的生活困难。在建立了合作医疗、养老保险等普遍的新型养老保险的条件下，集体成员只要符合条件就可以参加和享受这些新型的社会保障，待地农民在没有取得土地承包经营权的情况下，即使参加了合作医疗、社会养老保险，也代替不了土地承包经营权的保障作用。未取得土地承包经营权，对未成年人来讲，他失去的是承包地收益的生活费;对于成年人来讲，他失去的是从事农业的基本劳动条件，从而相当于失业的农民。

因此，对于待地期间的农民理应给予相应的替代性社会保障。可以考虑的方案有两个：一是由集体按照不超过当地的平均农业承包地租金的标准，按其应取得的承包地数额给予补偿。补偿费的来源，集体有收入的从集体收入中列支;集体没有收入的，由承包土地的成员按照“一事一议”原则每年确定数额后分摊。由于土地保障是集体提供给成员的社会保障，因此由集体给予未取得承包地的成员相应的补偿具有合理性。另一方案，则是由国家参照农村最低生活保障标准对在承包经营期间没有条件取得承包地的农民给予救助性补偿。对于待地农民的补偿是因为其没有取得承包地，集体没有条件为其分配承包地的利益补偿，当集体有条件为其调整承包地的，其取得承包地后则不再享有待地补偿;如果集体能够为其分配承包地，其无理拒绝接受的，不得再享受待地补偿。

(三)对失地农民提供新型社会保障

失地农民是失去土地的农民。主要是指因企业建设、或者国家建设征占土地而失地的农民。这些失地农民是永久地失去土地的农民。失去土地按理说就不再是农民，称其为农民是因为他曾经是农民，现在还没有成为市民。在失地农民中有两种情况：一种是失地农民已经成为城市社区的居民，这主要是在城市扩张的过程中形成的;另一种情况的失地农民是在农村的失地农民，主要是县乡的工业园区建设，国家大型水库建设，铁路、高速路、机场建设、开矿等征占土地形成的失地农民。对于土地征收，我们呼吁提高补偿标准和给予安置，如果能办到，可能对未来的被征地农民有些意义，但现在最为严重的是已经被征地的农民，他们曾经获得的一次性补偿都很低，多少年过去后钱已经花完了，生活就没有了保障。

因此，对这些失地农民的社会保障问题尤为突出。最为突出的就是对就业适龄人口的就业问题，他们处在失业的状况下又不能享有失业保险。应当根据实际情况，将这些人直接纳入最低生活保障的救助范围，同时为其建立合作医疗、社会养老保险等新型社会保障。城市郊区的失地农民，应纳入城市社会保障范围，包括城市最低生活保障救助、医疗保险、失业保险、养老保险等;农村的失地农民参加农村合作医疗、农村社会养老保险，并且应考虑建立失地农民失业保险。纳入城市社会保障的失地农民的社会保险所需资金，由个人、征占或者使用被征土地的企业和国家负担。为失地农民提供农村合作医疗、社会养老保险所需的资金由个人、有条件的集体、征占土地的企业或者使用被征土地的企业和国家负担。在这里提出由征占土地的企业或者使用被征土地的企业负担一定的失地农民的社保资金的合理性在于，他们征占或使用农民土地的结果导致农民失去了土地社会保障，他们自己获得了巨大的利益，因此，他们首先对这些失地农民直接负有社会责任。

新型农村社会养老保险制度研究 篇5

关键词：农村社会养老保险；制度；建设

一、我国农村社会养老保险制度的发展过程

我国政府从上世纪80年代中期开始，探索建立农村社会养老保险制度，到目前为止已有20多年的历史。第一阶段，1986-1992年，为探索试点阶段。一些经济较发达的地区成为首批试点地区；第二阶段，1992-1998年，为平稳发展阶段。1992年《县级农村社会养老保险基本方案》在全国范围内开始推广；第三阶段，1998-2002年，为衰退整顿阶段。这一阶段由于政府机构改革、通货膨胀等因素的影响，全国大部分地区农村社会养老保险工作出现了参保人数下降、基金运行难度加大等困难。；第四阶段是2003年至今开始进入新型农村社会养老保险探索试点阶段。

二、我国农村社会养老保险制度存在的问题

（1）新型农村社会养老保险政府财政补贴低，补贴机制不完善。一是地方政府对参保人缴费给予不低于每人每年30 元补贴，激励性不强。二是政府补贴在新农保基金中的比例低。三是政府补贴机制有待完善。调查发现，农民参保时，在进行定补的情况下，很多人选择少缴，参保的目的是为了能拿到政府补贴。四是基层地方政府事权与财权不统一，基层地方政府财政负担较重。

（2）农保基金的管理不够规范与完善，1998 年以前民政部门集各地农保基金的征缴、管理和发放三权于一身，1998 年以后劳动与社会保障部仍集三权于一身，缺乏有效的监督和制约。而且由于我国的农保基金是县级管理，这样很容易受地方政府的干涉，地方官员很容易利用权力侵占、挪用农保基金。

（3）农保基金保值增值能力差，《基本方案》规定，“基金以县为单位统一管理，主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值”。由于农保基金实行县级管理，运营主体过多、运营层次过低，资金过于分散，其保值增值受到人才、信息、投资能力的限制，难以形成规模效益。

（4）参保意识不强，部分农民参保意识有待增强。一些中青年农民认为，养老问题离自己很遥远，对参保关心程度低，存在观望。

（5）养老金有限，农民积极性不够，现行的新农保保障水平偏低，与快速发展的农村经济以及消费水平不太适应，参加养老保险的农民，退休后他们每月拿到的养老金是有限的，这些养老金只能作为老年人养老的一小部分生活补贴而已，这也大大地打击了农民投保的积极性。

三、 国外农村社会养老保险制度

国外社会养老保险制度是养老保障体系中的重要内容，由于各自国情、历史文化、风俗习惯和社会背景的不同，各国的社会养老保险制度也是存在很大差别，但是都根据自己实际情况建立了比较完善的包括农民在内的社会养老保险制度。

（1）福利公平方面。一种观点认为农村居民与城市职工应当享有同等的福利待遇，主张将农村居民纳入全民社会保障制度中。另一种观点则认为农民建立了缴费型的农保制度，强调养老的个人责任，政府在筹资上给予一定的补贴。

（2）筹资模式方面。养老保险的筹资模式主要有两种，即现收现付制和基金制。例如德国采用的是现收现付制模式，智利和新加坡采用的是个人账户基金积累制模式，而瑞典在改革后实行的是部分积累制。

（3）政府财政责任方面。第一种是社会保险模式下的政府财政责任，以德国、美国等为代表。第二种是福利保险模式下的政府财政责任，例如英国、瑞典等为代表。第三种是储蓄保险模式下的政府财政责任，以新加坡和智利为代表。

目前国外学者关于新型农村社会养老保险制度的研究成果，使得我们对新型农村养老保险制度有了进一步的认识，为我们进行下一步的探索、研究夯实了基础。

四、完善我国新型农村社会养老保险制度的建议

我国新型农村社会养老保险制度正在逐步建立，还存在不少急需解决的突出问题，具体而言，可以从以下几个方面入手：

（1）在政府补贴方面，新型农村社会养老保险政府财政参保人缴费补贴和最低标准基础养老金补贴都存在正负面效应，在经济发展水平不同的地区，各级地方政府应该采取不同的补贴分担机制。参保人缴费补贴能提高农民缴费意愿，激励效果较好，能提高农民参保人缴费能力和保障水平 ，具有扩大内需，促进经济增长的作用，但也增加了新农保基金保值增值的压力，加重了财政困难的地方政府负担，多缴多补的鼓励办法有可能产生逆向选择问题；最低标准基础养老金补贴直接提高了参保人的养老保障水平，减缓了基金的保值增值的压力，体现了新农 保的公平性、普惠性，但没有缴费补贴的激励效果大。目前中央政府只进行最低标准基础养老金补贴 ，在条件成熟时，中央政府也应该两头补贴。目前我国政府对新农保补贴与国外政府对农村社会养老保险补贴相比，还缺少对基金保值增值及最低回报率保证的财政补贴以及养老保险账户特别是个人账户存额发放养老待遇时全部支付完后政府财政兜底的承诺，国外在这方面基金不足时由政府财政兜底。

（2）在缴费机制方面，目前新型农村社会养老保险的缴费标准缺乏动态调整机制，应该借鉴城镇企业职工基本养老保险内含部分调整机制的相对标准确定方法从而使其更加合理。目前缴费标准按照绝对额度进行设计和调整，这种调整机制简单，易于操作，但此种调整机制动态调整性不强。应该采取相对缴费率的方式缴费，借鉴城镇职工基本养老保险缴费方式，以职工的工资水平作为缴费基数，按照一定的缴费率进行缴费，这种缴费方式内含了部分调整机制。城镇职工的缴费基数为职工月平均工资，农村居民可以人均纯收入为缴费基数，并规定一个缴费率的范围供不同的经济水平的参保人选择。待遇调整机制也应该逐步与城镇企业职工基本养老保险一致。

（3）在基金保值方面，经办处及财政厅等有关政府单位负责基金管理的日常业务操作，基金的保值增值由选定的信誉较好及实力较强的基金或者金融投资公司负责的基础上，提出分别负责基金日常业务操作管理和基金保值增值风险控制的“两条线”内部监督机制，有效管理我国新型农村社会养老保险基金，保障养老保险基金的安全。

（4）在未来发展方向，建设“一号一网一卡”全国统一社会保障信息管理系统， 让国民社会保障建设插上“信息化”翅膀。利用“一号（咨询服务热线）、一网（ 社 会保障系统网站）、一卡（社会保障卡）”三项信息化公共服务手段，逐步建立起覆 盖城乡的制度化、专业化、社会化和网络化的公共服务体系。社会保障卡在现有医保卡的基础上增加养老保险等社会保障业务，国民只需用一张卡，便能全面享受政府提供的各类社会保障及相关服务，切实维护群众利益。

总之，建立并完善新农保制度，使更多的农村居民能够纳入到制度化的社会保障轨道，对于稳定社会公众的预期，减少对未来保障不确定性的压力，促进经济的平稳发展都具有积极的政策效益。所以，构建新农保制度，不仅有利于农民的养老保障，更有利于和谐社会的构建。（作者单位：武汉工程大学）

参考文献：

[1]陈之楚.中国社会养老保障制度研究[M].北京：中国金融出版社，2010.

[2]彭敏.我国新型农村社会养老保障制度研究[D].江西：江西财经大学，2011.

[3]刘振杰.新型农村社会养老保险创新研究[J].四川行政学院学报，2011.

[4]云龙.农村社会养老保险问题对策研究[D].中央民族大学，2012.

[5]罗榆程.完善农村养老保险立法的建议[J].法制与社会，2011（12）.

浅析农村社会保障制度改革 篇6

1.农村社会保障存在的问题

1.1农村社会保障资金缺乏, 且覆盖面低

目前, 我国农村社保工作亟待解决的问题有:农民缴费标准低, 难以达到农民养老保障的目的;原规定的“集体补助为辅、国家政策支持”, 概念模糊, 操作性差, 使得国家对农村社保资金的投入流于口号, 缺乏实在的动作;农民社保基金保值、增值难度大等。有关资料表明, 从社会保障费的支出看, 占全国人口近80%左右的农民的社会保障费支出只占总数的11%, 而占人口20%的城镇居民的社会保障费支出却占总数的89%;从覆盖面看城镇达91%, 而农村只有9%, 可见农村的社会保障资金严重缺乏。

1.2农村保障体系不健全, 保障能力差

我国农村社会养老保险制度改革跟不上我国当前社会发展变化的需要, 新型农村合作医疗保障制度作为我国在农村合作医疗方面的有益尝试, 目前还并不是很完善, 农村最低生活保障制度不规范, 农村最低生活保障工作得不到重视, 且缺乏激励机制, 这些都一定程度上导致了我国现阶段农村社会保障制度保障能力差。

1.3农村社会保障的管理水平比较低, 国家社会保障制度不平等

农村社会保障管理水平的低下, 集中地表现在保险基金的管理上:资金管理缺乏有效监督, 条块分割严重, 管理混乱, 而且农村社会保障的建立缺乏科学性。我国社会保障制度当前的整体倾向, 仍然是沿袭计划经济时代所形成的城乡不同且相互隔离的“二元”社会保障制度。国家有关社会保障方面的政策和规定, 主要是针对城镇职工和居民的, 大多数或绝大多数农民基本上被排除在社会保障网之外。

2.农村社会保障体系薄弱的原因分析

2.1传统社会保障意识的影响

长期以来, 中国的农民受封建文化的影响, 认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责, 实行自我保障。所以中国的农民非常重视自己的家庭, 不惜一切代价发展和壮大自己的家庭。虽然, 这种保障模式与市场经济体制不相适应, 但是由于长期实行, 再加上传统文化的影响, 让人们无法跳出这种传统的、古老的保障模式, 因而影响新的、符合市场经济要求的农村社会保障制度的建设。

2.2农村社保资金筹集不足

社会保障资金主要是通过国家进行投入, 当然农村社会保障资金也离不开国家财政的支持。国家需要投入一笔巨额才能保证农村的社会保障支出, 并且还要为将来的农村社会保障予以保证。但从我国的综合国力来说, 我国经济目前尚未发达, 而农村经济更是相对落后。尽管改革开放使国家的经济实力获得很大的提高, 但我国人民人均收入仍处于低水平, 没有提供高额社会保障资金的能力, 实现全体众多农民的保障无疑受到国家财力的限制。

2.3二元经济结构致使城乡社会保障二元化

在现阶段我国工业化的过程中, 由于以前的经济体制所产生的城乡差别的问题仍然存在, 原有的二元经济结构不仅没有得到改变, 在某种意义上说还被加强了。二元经济结构导致了城乡社会保障的落差, 并且出现了社会保障结构、管理体制和内容的二元化。

2.4农村社保发展的现实基础较薄弱

我国农村社会保障体系薄弱的原因是多方面的, 除了上述几点主要原因外, 还有以下不可忽视的原因:一是管理体制不顺, 管理水平不高。二是农村社会保障法律和制度不够健全。三是由于对农村社会保障资金的管理和使用情况缺乏有效的监督, 导致农村社会保障资金被挤占、挪用或贪污现象比较严重。四是农民的保险意识不强。我国经历了两千多年的封建统治, 受民族传统文化的影响, “养儿防老”的观念根深蒂固。

3.完善农村社会保障体系的政策建议

3.1加快建立健全符合当前农村经济形式的社会保障制度

首先, 构建和完善农村养老保障体系, 构建综合性农村医疗保障制度, 建立和完善农村最低生活保障制度;其次, 明确规定养老保险基金的筹集和缴纳方式, 即在我国现阶段, 农村社会养老保险基金的筹集还是应以个人缴纳为主, 集体和政府给予补助与政策上的扶持。再次, 应当建立、健全养老保险基金管理制度, 如财务核算制度、审计监督制度等。最后, 为使养老保险基金的使用更加灵活有效, 相关部门应该在管理机构的监督下, 拓展农村养老保险基金的保险功能。

3.2加强对农村社保资金使用和管理的监督工作

农村社会保障资金是农民的保命钱, 必须做到专款专用, 严禁挤占、挪用或贪污, 严格禁止各级党政机关和村委会干部用公款消费。其次, 应当尽快制定和完善农村社会保障法律体系。条件成熟时可以考虑单独制定中华人民共和国农村社会保障法案, 从根本上解决农村社会保障无立法的问题。

3.3建立有效的保障基金筹措机制

多渠道有效的筹集农村社会保障资金, 可采用的方法通常有三种:一是增加彩票发行, 在现行社会福利彩票和体育彩票发行额基础上, 扩大发行规模, 统一管理, 划定统筹资金的各类用途, 并确定一定比例, 新增的收入主要用于补充农村社会保障基金;二是国家发行农村社会保障长期债券, 借鉴世界上有些国家社会保障长期债券不还本、只付息的办法, 发行社会保障长期债券;三是国际捐助、社会集团捐款和个人捐款可以适当拨出一部分给农村社会养老保险机构, 加大对农村社会保障的投资力度。我们应适当增加社会保障支出, 尤其是对农村社会保障的支出, 这不仅有利于解决我国农村地区当前有效需求不足的矛盾, 同时, 现在也是建立和完善我国农村社会保障制度的极好时机。

3.4做好相关配套改革工作

扩大社会保障覆盖面, 逐步拆除城乡“二元社会保障”的制度屏障, 建立把广大农民包括在内的统一的社会保障制度体系, 是我们农村社会保障制度改革的最终目标。在城乡二元社会及经济制度下, 我国的社会保障和社会福利往往优先考虑城市人口。这种做法在特定的历史背景下是迫于无奈, 是传统思维惯性和政府能力尤其是财政能力低下所致。但是经过30年的改革开放, 我国的经济实力和财政实力都大大增强, 政府目前完全有能力统筹考虑城乡协调发展问题, 包括在社会保障制度等制度建设方面, 都应当城乡统筹加以考虑。为此, 除了财政、税收等体制需要做出相应调整外, 还必须对具有某种经济待遇和社会福利的户籍制度进行改革, 实行居住地登记制度, 彻底改革城乡有别的歧视性的政策与制度, 给农民以国民待遇;加强政府机构改革, 提高管理水平, 农村社会保障事业应由劳动和社会保障部门统一管理, 这样既有利于整合农村社会保障资源, 也有利于城乡社会保障的协调发展, 为建立把广大农民包括在内的统一的社会保障制度体系打下基础;加强农村社会保障立法工作, 加紧建立一部全国统一的农村社会保障法规。

此外, 还要加强农村社会保障的宣传工作, 使广大的农民朋友认识到参加社会保障的好处, 逐渐改变已经不能适应社会主义市场经济发展需要的思想观念。

参考文献

[1]曹应梅, 李红举.浅论农村社会保障制度改革的思路与对策.伊犁教育学院学报, 2004, 17 (1) .

[2]陈羹球.农民工社保时机成熟了吗.中国改革, 2002, (7) .

[3]陈颐.论“以土地换保障”.学海, 2002, (3) .

[4]方青.农村社会保障的国家责任.安徽师范大学学报 (人文社科版) , 2004, (2) .

[5]多吉才让.如何建立农村社会保障体系.瞭望, 1996, (39) .

农村医疗救助制度原则的修正 篇7

资料来源:2006年一季度农村医疗救助工作季度监测报告[3]

1方法

本研究通过对贫困人群、医疗救助制度政策实施等相关人员进行访谈, 获得目前农村医疗救助制度实施中存在的障碍和问题。并对一些有代表性的观点和意见进行整理, 以便更全面了解农村医疗救助制度。通过文献研究, 了解贫困的国际界定与国内界定的区别, 帮助理解现有制度存在问题的原因和确立医疗救助制度的最终目标。

2结果与讨论

近年来随着政府财政能力的提高, 对医疗救助工作的重视, 各地方政府纷纷开展形式多样的医疗救助工作, 但从各地从事医疗救助工作官员的访谈结果来看, 财政能力仍然是他们考虑工作内容的第一要素。宁愿资金用不出去, 也不能超出财政能力的范围是设计救助方案中必须要遵守的原则。

相当一部分政策实施者认为维护社会稳定, 缓解社会矛盾是医疗救助的根本目的。现有的救助政策效果表现为“救死不救活”。救助内容狭窄和能力有限满足不了贫困人群的基本需要。这些问题的存在让我们思考实施医疗救助政策的目的究竟是什么?维护社会稳定还是缓解因病致贫, 因病返贫的社会不公平状况。这是在原则修正之前必须要明确的一个问题。

世界银行在《1981年世界发展报告》中指出“当某些人、某些家庭或某些群体没有足够的资源去获取社会公认的, 一般都能享受到的饮食、生活条件、舒适和参加某些活动的机会, 就处于贫困状态”。在《1990年世界发展报告》中又补充“贫困是缺少最低生活水准的能力”。主要依据家庭的收入与支出, 考虑医疗卫生、预期寿命、识字能力、公共货物、公共财产资源获得等情况。国家统计局农调总队对贫困给予的定义是“贫困一般是指物质生活困难, 一个人或一个家庭的生活水平达不到一种社会可接受的最低标准。缺乏某些必要的生活资料和服务, 生活困难。”从世界银行定义中, 我们可以大致了解贫困的一些基本特征, 那就是缺乏资源、缺少机会和能力。从国内的定义来看, 对贫困界定的范围实际要小的多, 政策制定者们关注的对象是那些物质生活水平在社会可接受的最低标准以下的人群。也就是国内的低保户和五保户等。那么, 按照国际标准, 那些应该得到救助的人远远大于现有救助制度中覆盖了的人群。随着社会的发展, 我国对贫困的定义也会逐步国际化, 那么, 让贫困人群获得公平的能力和机会将会成为贫困救助的最终目标。

在目前农村医疗救助模式下, 救助的范围非常有限。受到有限病种的限制, 相当部分贫困人口的健康需要得不到满足。同时在起付线、共付比的限制下, 也让那些符合救助基本标准的贫困人员望而却步。通过对贫困人群需方调查的结果来看, 有相当一部分贫困弱势人群因缺乏获取信息的能力、缺乏起付线以下的支付能力等原因而被排除在救助体制之外, 而贫困人群中相对富有的人才能真正能够享受救助。救助制度本身带来的不公平是目前面临的严峻挑战之一。通过明确界定最困难人员和最急需的医疗支出, 真正为最困难人群的健康排忧解难是实现救助范围的合理覆盖, 提高制度公平性是社会发展的必然趋势。

在现场调查过程中我们还发现贫困程度的不同也会导致医疗救助需要的不同。一些经济条件较好的贫困居民尚有能力支付一些门诊医疗费用, 对他们而言住院医疗费用是需要得到救助的;而一些处于绝对贫困的家庭, 根本无能力支付任何医疗费用, 自我医疗成为他们满足健康需要的唯一途径, 健康权得不到最基本的保障是贫困居民面临的问题之一。

3建议

3.1 根据实际健康需要与财力情况相结合制定医疗救助方案

农村医疗救助政策的原则是这样论述的:从当地实际出发, 医疗救助水平要与当地经济社会发展水平和财政支付能力相适应。这样的救助政策原则是否合适, 还需要进一步探讨和商榷。 按照以上救助原则现有医疗救助的补偿标准的主要依据基本考虑三个方面的因素。一是上一年该项财政预算水平;二是本地区财政收入增长情况;三是上级政府重视情况。然后根据核定的补偿标准来决定救助的具体内容和补偿的水平。虽然从表面上看, 这种做法最具有现实性和可操作性。但是在救助制度实施过程中出现的资金沉淀、受益面狭窄等问题却是无法回避的。从理论上讲, 居民的医疗救助需要应该是政府补偿考虑的首要因素, 但大部分政策制定和执行者却认为在现有财政能力下, 居民的医疗救助需要是无法满足的, 只能在有限的范围内, 基于人道主义的精神、维护社会稳定为目的对救助的对象给予适当的补偿。导致在很长一段时期内, 医疗救助的补偿忽视居民医疗救助需要的因素。

在实际工作中, 要想改变政策制订者们的思维和工作习惯是非常困难的, 但是我们必须认识到, 按照现有的政策原则制定出来的方案一定是存在缺乏群众基础的。

3.2 进一步明确界定贫困农民中最困难的人员和最急需的医疗支出。

农村医疗救助政策的另一个重要原则是从贫困农民中最困难的人员和最急需的医疗支出开始实施。但是要界定贫困农民中最困难的人员并不是一件容易的事情, 从不同的角度可以有不同的界定标准, 如贫困人群中的低收入人员;老人、儿童、残疾者等无劳动能力的人员;患大病失去劳动能力的人员;这些不同的界定标准可能会有交叉, 但是并不完全一致。对于这些不同的困难人员他们来说最急需的医疗支出又会有所不同, 如常见病、慢性病医疗支出;住院大病医疗支出;孕产妇和婴幼儿保健支出;儿童营养和保健;残疾康复等。因此如果不对这一原则做出明确的界定, 那么该原则是无意义的。

上面已经论述了具有不同贫困程度和原因的贫困人群具有不同的健康需求, 既然救助原则规定从贫困人群中最困难的人员和最急需的医疗支出开始实施, 那么现阶段的医疗救助制度应该建立在对最困难人员的健康需求的基础之上。从目前的情况来看, 我国相当一部分地区都采取的是大病住院救助模式[4], 这就说明相当一部分政策制定者将最困难的人员界定为患某种大病需要住院的贫困人口。这一界定标准是否符合社会发展的需要?是否符合构建和谐社会的基本要求? 这是需要认真思考的问题。

我国医疗救助制度的实施尚处在起步阶段, 与发达国家医疗救助制度相比还存在相当的差距。目前存在和发现的问题都是不可避免的, 有些问题与现有的政治体制和财政体制有着密不可分的联系, 单靠某个部门来解决是不现实的, 需要多部门共同配合共同协商, 这还需要相当长的一段时间来磨合。

摘要：文章通过对农村医疗救助制度目标和实施的缺陷入手, 阐述了对农村医疗救助制度原则修正的必要性;结合农村医疗救助制度基本原则与政策实施之间存在的矛盾, 提出制度原则的修正建议:根据实际健康需要与财力情况相结合制定医疗救助方案;进一步明确界定贫困农民中最困难的人员和最急需的医疗支出。为进一步完善农村医疗救助制度建设提供参考。

关键词：农村,医疗救助,制度,原则

参考文献

[1]马进.中国农村健康保障办法的发展趋势[J].中国卫生资源2002;1 (5) , 26~28.

[2]刘远立, 饶克勤, 胡善联.中国农村健康保障问题不容忽视[J].中国卫生经济, 2002;4 (21) , 7~9.

[3]2006年一季度农村医疗救助工作季度监测报告.

农村社会救助制度 篇8

关键词：农村医疗保障,新型农村合作医疗,医疗救助,有机结合

一、农村医疗救助与新型农村合作医疗的不同之处

中国农村医疗救助制度是农村多层次医疗保障体系中的最后一道医疗安全网, 它有着自己的特点和基本规定, 与新农合存在诸多差异。

第一, 概念不同。农村医疗救助制度是政府与社会对低收入、贫困农民提供医疗支持, 目的是保障其最基本的医疗需求, 维护其基本的生存权利, 促进农村经济发展和社会稳定的一项社会制度;而新农合则是政府组织、引导、支持, 农民自愿参加, 个人、集体和政府多方筹资, 以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

第二, 制度主体不同。农村医疗救助制度的主体是政府, 是政府建立的社会保障制度, 要承担建立制度、提供资金、管理、监督等一系列责任, 同时还要承担制度的相关风险;而新农合的制度主体是农民, 是农民间的互助共济制度, 是由农民自己缴纳保费, 并承担制度的风险, 政府责只负责“组织、引导、支持”。

第三, 权利义务关系不同。提供救助制度是政府的职责和义务, 享受救助是农民的权利, 二者的权利义务并不对等;而合作医疗制度中农民的权利义务是对等的, 只有履行了缴纳保费的义务才能享受与之相应的医疗保障。

第四, 保障标准不同。医疗救助标准相对较低, 只能是“雪中送炭”, 主要是为了满足农民最基本的医疗卫生需求、维持基本生存能力, 属于社会救助;而合作医疗主要是以提高农民的健康水平为目的, 保障水平标准相对更高, 属于社会福利。

第五, 保障对象不同。农村医疗救助针对的是农村贫困户和农村低保户等特殊人群;而新农合针对的是全体农民。

第六, 保障方式和程序不同。医疗救助要遵循社会救助的一般程序, 需要调查家庭经济状况, 确定贫困户后再向贫困人口提供免费医疗服务;而新农合不需要进行经济状况调查, 农民只需缴纳保险费, 就可以在发生规定范围内的医疗费用时得到制度提供的一定比例的医药报销。

第七、实施部门不同。医疗救助制度是由民政部门组织实施的;而新农合是由卫生部门组织实施的。

二、农村医疗救助与新型农村合作医疗保险有机结合的必要性

(一) 必然性

第一, 农村贫困人口一般既是医疗救助对象同时又是新农合成员。

第二, 定点医疗机构是新农合与医疗救助共同的医疗服务提供方。

第三, 医疗救助与新农合的政策目标都是“减轻农民因疾病带来的经济负担”, 采取的方式是对医疗费的补偿。

两个制度一方面是各自独立的, 另一方面又是互相配套、互相补充的, 缺一不可。因此, 农村医疗救助与新型农村合作医疗保险相结合具有必然性。

(二) 必要性

社会医疗救助制度是政府和社会向一部分生活处于低收入甚至贫困状态的社会弱势群体提供最基本的医疗救助, 以缓解无经济能力医治疾病的农民的困难, 增强贫困人群的自我保障和生存能力, 是多层次医疗保障体系中最后一道保护屏障, 也是贫病人口最后的一道安全网。改善贫困人群的健康状况是政府义不容辞的责任, 对贫困人群实施医疗救助更是医疗救助的职责之一。如今医疗费用飞速上涨, 而农村仍有众多未达到温饱线的人口和刚脱贫、易返贫的低收入贫困人口, 看不起病、因病致贫、因病返贫的问题依旧严重, 若目前只是单一地实行合作医疗制度是不能从根本上解决这个难题的。

第一, 新型农村合作医疗的低保障水平还不足以解决贫困人口的基本医疗需求。目前, 世界各国都在追求全民化的医疗保障。发达国家发展得更快一些, 但也未完全实现全民保障。这些国家医疗保障模式主要是单一的全民免费医疗模式和以医疗社会保险为主体的混合型保障模式。在全民免费医疗的国家, 由于医疗费用的上涨和医疗机构的服务质量水平低等原因, 不断谋求改革, 逐步建设多层次的医疗保障制度;即使在社会保险高度发达的国家, 还是有少数国民只靠保险给付仍然无法维持基本生活, 还是需要依靠社会救助;所以在发达国家, 尽管社会救助有一定的萎缩, 但还是需要社会救助的补充做后盾, 确保整个国家和社会的安定团结, 医疗救助与医疗保险的关系也是如此[2]。

可见, 即使在经济发达、财力雄厚的西方国家, 建立医疗救助制度也是必不可少的。那么在发展中国家, 有大量的农村贫困人口需要医疗救助, 同时在社会医疗保障水平和新型农村合作医疗保障水平不高的情况下, 建立相应的医疗救助体制就更有必要了。这些贫困人口无力享受到社会医疗和合作医疗的保障, 只有通过医疗救助将被医疗保障拒之门外的贫困人口纳入进来, 保障他们的生存和健康, 以维持社会稳定。根据我国经济、社会的发展水平, 要逐步建立包括全民保健、基本医疗保险、医疗救助等多层次的结构合理的新型医疗保障体系。

第二, 必须在新农合补偿的基础上通过医疗救助的方式继续给予贫困人口救助, 以减轻其因病带来的经济负担。当前我国的社会经济、社会环境与传统合作医疗时期的经济相比, 已经发生了巨大的变化, 继续单一地采用传统农村合作医疗制度而放弃独立的农村医疗救助制度对于现在来说是不可行的。因为传统农村合作医疗制度基本上是覆盖了医疗救助制度的功能, 所有人的医疗需求都可以得到保障, 因此不需要再建立独立的医疗救助制度。而新型农村合作医疗实行的是自愿原则, 那些没有能力支付保费的农村贫困人口就被拒在了医疗保障大门之外。并且即使政府提供资金使这些贫困农民加入了新农合, 贫困农民的医疗需求还是得不到真正的保障。因为小病门诊费、医疗费用不属于合作医疗的保障范围, 大病的医疗费用是要自己先付起付线以下的部分, 达到起付线以后还要自付一定的比例, 并且还设有封顶线。对于农村贫困人群而言, 根本无力承担这样的医疗费用。结果贫困农民依然是看不起病, 依然得不到合作医疗的保障。新型农村合作医疗制度保障范围是有限的, 保障功能也不够全面, 这决定了必须建立独立的农村医疗救助制度来保障那些没有被新农合覆盖的贫困人群[3]。

第三, 新型农村合作医疗的实践决定了必须建立独立的医疗救助制度。试点中, 一些贫困地区的贫困农民没有稳定可靠的收入来支付参加合作医疗的费用, 只有暂时依靠财政或社会捐助来解决, 这显然不是长久之计。农村合作医疗属于农村的一项基本保障制度, 要坚持贯彻并要长期坚持, 而贫困地区地方财政的紧张和社会捐助的不稳定性不能保障制度资金来源放入稳定, 不利于新型农村合作医疗制度的长期可持续发展。因此, 要建立与之相互补充的农村医疗救助制度来保障所有人的基本医疗需求。

三、农村医疗救助存在的问题

从试点的运行状况来看, 农村医疗救助制度的确有了长足的进步, 但是由于还处于制度的初创期, 又缺乏可借鉴的成功经验。因此, 从目前实施的现状看, 这项制度从设计到实施都还存在一些问题。

(一) 制度的设计不够完善

起初医疗救助制度在整个社会医疗保障体系中的定位是不明晰的, 也没有明确的政策目标, 主要体现在救助对象、救助内容和救助标准尚未稳定, 变动不居。对特殊病种的限定大大缩小了医疗救助的范围, 可以得到救助的病种只有几种到十几, 导致许多亟需救助的贫困家庭被排斥在救助范围之外;医疗救助的申请手续、报销手续和行政程序过于纷繁复杂, 各部门之间协调难度大, 工作效率降低, 运行成本高, 使得部分贫困群体对之望而却步;医疗救助制度规定救助对象只能到定点医院就诊或住院才能享受救助, 使救助对象毫无选择余地, 而且不利于医疗资源的合理配置。以上的种种限制, 既不利于缓解人群的对医疗需求的困难, 也不利于医疗机构提供价廉质优的服务。

(二) 资助农村救助对象参合没有达到保障的目的

部分地区采取资助贫困人口参加新农合为医疗救助的主要形式时, 因为贫困人口经济的困难而无法享受到新农合, 有病不治、应住院而不住的现象仍然存在。一是因为新农合采取后付制时, 患者必须自己先带钱去看病, 出院后才能进入合作医疗补偿程序;二是新农合设置了起付线, 补偿对象只有支付了起付线以下的费用后才能得到新农合的补偿。如果医疗救助对象的医疗费用低于起付线, 或者他们没有足够的钱去支付需要自己承担的费用, 就得不到合作医疗的补偿, 政府为他们代缴的个人参合费实际上被其他能够承担得起自付费用的农村居民所占用。

(三) 医疗救助经费严重不足

一方面, 在中西部经济发展落后的地区, 地方政府的财政能力非常薄弱, 无力加大在医疗救助方面的投入, 导致医疗救助资金和配套资金不足或不到位, 阻碍了医疗救助制度的发展。另一方面, 2006年人均医疗救助支出, 城市为348元/人, 农村仅70元/人, 人均救助标准太低, 尤其是对本身就贫困的农民的补助更加微薄, 只能稍微缓解贫困救助对象的一般就医困难。对于需要支付巨大的医疗费用的贫困对象, 有限的医疗救助对其的帮助微之甚微, 救助对象还是得不到有效的医疗保障。

四、农村医疗救助与新型农村合作医疗保险的有机结合

(一) 建立独立的医疗救助制度

农村医疗救助制度与合作医疗制度存在很大的差异, 社会作用也不相同, 不能相互替代。因此, 建立独立、完善的医疗救助制度是新型农村合作医疗与医疗救助制度进行有机结合的前提。完善医疗救助制度需从以下几方面进行:

第一, 确定综合性目标。农村医疗救助制度的目标是指农村医疗救助制度所要达到救助成效。单一救助目标的成效是远远不够的, 建议确立农村医疗救助制度的综合型目标, 即由主要目标 (低保户、五保户等) 、次要目标 (采用制度性的办法救助的) 、弹性目标 (争取非制度性途径救助的) 共同构成的综合性目标。在确定农村医疗救助的主要目标之后, 还要关注那些没有列在低保户、五保户的相对贫困人群和那些处于相对贫困边缘、因高昂医疗费用而又返贫的困难人群;在救助内容方面, 还要对那些无力承担高昂的非基本医疗的医疗费用的患者给予一定的帮助和支持, 进一步扩大医疗救助的范围。为了保证确定对象的公正性, 县、乡基层政府要通过公开的选定程序选定医疗救助对象, 同时还要实行民主监督制度及定期审核制度, 以确保最需要救助的人群得到最及时的医疗救助。

第二, 拓宽筹资渠道。农村医疗救助应该调动社会各方力量, 进行多渠道筹资。资金来源的主要渠道以财政性资金为主, 社会捐助资金为辅。其中财政性资金应当根据各地财政实力的不同来确定中央财政与地方财政的承担比例。财力比较强大的东部地区, 应该以地方财政负担为主;对于财力较弱的中、西部农村地区, 则要加大中央财政的转移支付力度。此外, 还可以加大宣传力度倡导社会各界对农村医疗救助事业积极地进行捐赠;或者可以发行彩票, 其收入的一部分用于医疗救助。

第三, 确定最基本的防治服务。农村医疗救助制度保障的“最基本的医疗需求”是一个很抽象的概念。“最基本的医疗需求”是一个什么程度的需求, 各个国家对此的理解都不相同, 包含的内容也不相同。仅仅根据“医疗上必要”来确定“最基本的医疗需求”是不准确的。应该“采取一种透明的、能够被社会接受的、明确的程序来规定一个基本收益组合中的优先顺序”:应该先考虑医学上必要的医疗项目, 然后再综合考虑保障基金的承受能力和社会的偏好等因素;应该将救助的内容确定为门诊服务和常见病住院, 同时还需要明确医疗救助是一种救危性救助而不是康复性救助, 只是提供最基本的医疗服务, 以低水平保证大多数的贫困人口被纳入救助范围, 实现救助效果的最大化[4]。

第四, 确定科学的测算方法。医疗救助的技术测算是医疗救助制度设计与实施的核心环节, 是决定制度运行成败的重要因素。县级民政部门作为制度的管理方应该组织相关技术人员, 综合考虑制度筹资总量与救助对象数量、救助服务内容、地方平均医疗费用、当地贫困人口平均发病率、医疗服务价格、门诊和住院需求弹性系数等众多因素, 对制度进行严格的测算, 可以进行小范围试点, 在完善制度技术设计、总结试点经验的基础上逐步推广, 以保证制度稳定、有效地运行。

第五, 加强监督管理。设立救助基金财政专户, 对基金实行收支两条线管理;建立救助对象的医疗救助档案;加强对医疗机构和被救助对象双方行为的管理与约束。农村医疗救助制度要建立多层次监督体系:卫生管理机构监督、财政审计部门监督、社会公众监督等。卫生管理机构对提供医疗救助服务的医疗卫生机构进行监督, 规范行医行为;财政部门应随时监督救助资金是否及时到位及合理使用;还要建立医疗救助公示制度, 定期向社会公布医疗救助资金筹集和使用、救助对象、救助数额等情况, 接受社会公众的监督[5]。

新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度同是农村医疗保障制度的重要组成部分, 两者相辅相成, 互为补充。新农合的建立有利于减轻医疗救助制度的压力;而医疗救助制度则可以弥补新农合对贫困人口保障不足的缺陷, 两者进行有机结合, 互相联动形成双层保护网, 使农民的医疗需求更有保障[6]。

(二) 制度设计的衔接

首先, 目标确定的衔接。对特困人口实行零起付线、提高封顶线、扩大救助的“病种”范围。应该明确规定让特困对象无门槛享受合作医疗保险, 减少农村特困人口因交付不起所规定的“起付线”以下的自付部分而无法就医的现象, 即对低保对象、五保户、低保边缘对象在农村合作医疗结报时不设“起付线”;对大病住院补偿的最高封顶线要相应地提高。同时, 应该把低保边缘对象纳入医疗救助对象以克服根据低保线来界定医疗救助对象的弊端[7]。

其次, 补偿方式的衔接。目前普遍采用的补偿方式有三种。国内采用较广泛的是“事后救助”, 其不足之处是时限较长, 对于那些没有能力先期垫付医疗费用的救助对象是起不到保障作用的;“事中救助”是救助对象缴纳自付费用后再去民政部门进行救助补偿的模式, 合作医疗办公室与定点医疗机构每月进行一次结算, 但是事中救助仍然存在资金垫付的问题;“事前救助”是最理想的补偿模式, 有利于救助对象充分享用医疗服务, 也有利于卫生部门和民政部门对供方行为进行控制。采用事前救助, 救助对象就医发生医疗费用后只需持农村合作保险医疗卡在定点服务机构刷卡就可以显示出住院期间发生的全部医疗费用, 各项费用下面也分别列出由新农合减免数额, 定点医院减免数额, 以及救助对象可以从民政局得到的救助金额等详细信息, 救助对象出院时只需支付医疗救助和新农合双重报销后的自付费用, 事后定点医疗机构分别于民政局办公室和合作医疗管理办进行结算;在新农合设立家庭账户的地方, 医疗救助制度可以将定额的用于资助贫困人口门诊的医疗费用直接打入新农合家庭账户, 这从根本上改变了原来的只能在困难户结算医疗救助费用后才能享受医疗救助金的制度性不足, 并增加了费用减免的透明度[8]。因此, 应在全国推行医疗救助事前救助制度并进一步对其完善。

再次, 医疗服务机构的衔接。应统一新农合和医疗救助的定点医院, 同时扩大定点医院的范围, 增加定点医院的数量, 将参保农民所在的县级市医院、乡镇卫生院、社区卫生服务站设为定点医院, 重点完善“小病在社区”的工作机制。同时, 扩大救助对象对就医医院的选择, 确立合理的逐级转诊制度, 使社区卫生服务机构能与上级医院实现挂钩, 合理有效地配置有限的医疗资源, 大大提升医疗机构的整体水平[9]。

(三) 制度运行与管理的衔接

首先, 制度运行的衔接。新农合与农村医疗救助制度的相结合的运行成本远远低于两者单独运行成本之和。因为医疗救助制度服务覆盖人群只有占农村5%左右的特困人群, 如果单独运行, 还需要配置相当的人力、物力和财力, 人均成本太高昂, 所以最有效的办法就是将两个制度结合起来共同运作。虽然农村合作医疗和医疗救助分别是两个独立的制度, 但其运行机制是可以有机结合的。通过互联网可使医疗对象信息在不同的管理系统之间共享。从制度设计上排除不同行政系统共同操办同一事务所造成的摩擦成本和重复成本。例如农村合作医疗定点机构为参合对象和医疗救助对象提供相应的医疗服务和卫生保健服务;民政部门负责医疗救助对象的确定和动态管理、资助农村五保户和特困对象参加当地农村合作医疗保险, 对救助对象患大病给予一定的医药费用自付部分的补助;农村合作医疗管理机构统一管理合作医疗保险和医疗救助工作[10]。

其次, 资金管理的衔接。由于新农合是由卫生部门管理, 医疗救助由民政部门负责, 如果两个制度单独运行, 救助对象报销则要分别跑两个部门, 程序繁琐, 又不方便。因此可以采取医院垫付制, 卫生部门、民政部门预付部分资金、定期与医院结算, 采取医院先期垫付、直接补偿与救助的事前救助方式, 既方便了救助对象, 又提高了贫困群众就医的及时性[11]。

最后, 机构管理的衔接。保持新农合与农村医疗救助定点医疗机构的一致, 医疗卫生服务的日常性监管就可以由新农合管理机构、卫生部门负责了, 医疗救助管理机构就可以将有限的精力用于医疗救助制度的设计及运行。同时在信息化的时代还要加强网络信息管理的衔接。目前, 新农合已经形成了一套较为成熟全面的信息管理系统, 大部分地区都实现了互联网联结的计算机化信息管理机制, 医疗救助制度完全可以充分利用新农合的信息平台, 实现网络信息共享。此外, 实现新农合、农村医疗救助和医疗机构管理信息系统三者共用的信息平台整合, 可以大大提高工作效率、降低运行成本、减少失误, 方便群众, 有利于增强对供方的及时监管, 还可以提高新型农村合作医疗制度和医疗救助制度运行的公开性和透明性[12]。

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农村社会救助制度 篇9

一、当前我国农村社会保障制度现状及存在问题

农村社会保障经历了一个曲折的发展过程, 逐渐以集体保障向社会化保障过度。虽然目前我国农村社会保障架构渐趋明朗, 但随着农村社会经济的发展和改革开放的推进, 其弊端和问题逐渐体现出来, 主要表现在以下几个方面:

(一) 农村社会保障制度立法滞后

当前, 我国社会保障立法仍然不能适应社会发展的需要, 社会保险法历时三年才于十一届全国人大常委会第十七次会议通过审议, 但是在四审中大量的授权性条款让这部基本法的意义有所折扣。国外社会保障制度的发展的一个重要原则就是立法先行, 法律具有规范性和强制性, 对公民权利的保障和一项制度的创新与确立起着巨大作用。但我国直到目前为止仅出现这一部综合性社会保障法律, 立法行动总是落在经济发展的后面, 处于被动状态。同时, 作为社会保障法核心部分的《社会保险法》刚刚出台, 在一些重要制度上授权过多, 导致具体操作性不强, 与现有的零散颁布的各种政策、条例, 相互之间缺少必要衔接, 实施过程中容易出现各种问题。

中央集中立法工作的滞后, 导致地方农村社会保障缺乏法律依据。这么多年来, 现实中各地方只能依靠一些规范性极低的规章制度、政策文件等来推行农村社会保障, 导致有些地方无法可依。同时, 由于地方立法主体多样, 有些地方社会保障规章制度相互冲突矛盾, 有法难依。

(二) 城乡社会保障二元化差距较大

由于长期的城乡分割, 使得农村居民大多缺乏社会保障, 公共财政的转移支付难以惠及普通农民, 城乡之间的收入差距使社会保障差距而有所扩大。据统计, 我国社会保障支出中, 有90%左右用于城市居民的社会保障, 用于农村的不足10%, 城乡居民人均社会保障支出相差30多倍, 这极大地造成了二元化差异。二元化的社会保障制度使使农民被排斥在现代社会保障制度之外, 农村社会保障项目不全, 各项目之间缺乏有机联系, 没有相应的配套措施, 共济性差, 难以构成整体优势, 农民仅享有土地保障, 家庭保障等, 而城市社会保障已逐步向以社会保险为核心的新型社会保障制度过渡。这种情况下, 城乡间社会保障资源分配严重失衡, 城乡居民享受的社会保障待遇极不公允。

(三) 社会保障辐射面窄且基金缺乏

社会保障辐射面窄。健全的社会保障制度设计应该覆盖到全体公民, 对任何一个公民都具有制度意义。在我国, 农村人口约占全国总人口的70%, 且绝大部分的贫困人口在农村, 农村人口是社会保障的实际主体。但现阶段, 我国由于长期的二元经济结构, 使占总人口70%的广大农民的社会保障始终处于社会保障体系的边缘, 仅靠家庭自我保障为主。虽然近几年我国在农村推行的社会养老保险事业和医疗保险试点有了较大发展, 但由于农民收入较差, 保障能力有限, 覆盖面仍然很窄, 且保障水平远不及城市人口, 这与社会发展的要求还相去甚远。

二、健全和完善农村社会保障体系的思路和途径

(一) 加快农村社会保障立法进程

对农村社会保障立法是社会保障制度作为社会政策和国家制度的具体体现, 积极推进农村社会保障体系建设, 必须加快社会保障法制化进程, 必须坚持立法先行原则。目前法律制度的工作的滞后给我国社会保障体系建设带来了一系列问题, 如保障对象不明确、保障资金来源不稳定、保障管理缺乏规范性等等。社会保险法刚刚于2010年10月28日审议通过, 这部综合性社会保险基本法的制定, 使中国目前的社会保险制度明确了价值取向。社会保险法的出台, 对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义, 但在配套政策条例上仍有缺失存在不足, 尤其在农村社会保障方面。

社会保险制度应坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针, 社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。在社会保险法的基础上, 尽快制定和完善农村社会保障立法体系。在进行农村社会保障立法时, 还应遵循政府统一管理与农民自我管理相结合、普遍性保障和重点保障相结合、权利与义务相一致的原则, 既要考虑到与建立社会主义市场经济相适应的建立全国统一的社会保障制度的长远需要, 更要考虑到城乡差别的现实性和农村社会保障内容的特殊性等现实要求, 各地也可根据当地农村实际情况, 在与全国性法律, 法规不抵触的前提下, 制定相应的地方性法规或规章。此外, 农村社会保障立法还应与其他法律部门立法相连接, 以保障法律规范的有效实施。

(二) 城乡一体化协调发展

坚持社会保障城乡一体化协调发展, 要着眼于我国人口13亿之多、城乡二元结构、地区发展不平衡的国情, 推进各类社会保障制度整合, 推动社会保障体系良性发展。目前我国现有的农村社会保障与城市社会保障制度是完全不同的两套体系, 两者不存在可换算的基础, 根本无法衔接, 但随着经济的发展, 大量农村劳动力流向城市, 两种不相衔接的保障体系成了劳动力自由流动的阻碍。因此, 我们需要设计若干科学有效的方案, 逐步实现城乡的一体化发展, 如加快推进公共服务设施和服务网络建设, 早日实现社会保障全国一卡通;制定实施全国统一的各种社会保险关系的转接办法, 实现社会保障随劳动者流动。

(三) 采取多种形式灵活筹措农村社会保障资金

要给占我国总人口70%的广大农民建立社会保障制度, 无疑需要巨额的资金投入, 所以资金问题是我国农村社会保障最为棘手的问题, 也是核心问题。

由于社会保障是国家对公民应尽的责任, 因此, 建设农村社会保障体系, 首先要求国家资金投入。但由于我国农村人口众多, 国家财力有限, 单一依靠国家财政来开展社会保障工作, 显然极不现实。这就要求我们拓宽渠道, 多形式筹措社会保障资金。借鉴近几年来我国城市筹措社会保障资金的经验, 可以采取如下措施:

1. 制定相关政策, 大力发展集体经济, 加强农村集体对社会保障资金的投入。

2. 可以开征社会保障税, 刚性征缴, 不仅可以提高

社会保障辐射面, 大幅度增加社保基金来源, 而且有利有统筹和管理法制化, 体现社会保障的统一性、强制性、普遍性和“取之于民, 用之于民”原则。

3. 鼓励广大农民积极参加各种商业保险, 如商业性养老保险。

因为商业保险公司具有丰富的经验, 同时商业保险适应性强, 能适应不同地区的经济发展水平。

总之, 社会主义新农村建设, 是从全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的全局出发提出的一项重大任务, 社会保障制度是和谐社会的基本要素。农村社会保障体系作为维系经济改革与社会发展的重要制度内容, 在社会主义新农村的建设中具有重要作用, 建立起适合我国国情的农村社会保障制度对全面建设社会主义和谐社会具有重大意义。

摘要：社会保障是基本的民生问题, 是构建社会主义和谐社会的基础性工程。从我国社会主义初级阶段的基本国情出发, 根据我国国民经济和社会发展的要求, 针对当前我国农村社会保障体系建设中存在的社会保障立法工作滞后、城乡社会保障二元化差距较大等问题, 提出加快社会保障立法进程、实现城乡社会保障一体化协调发展等政策建议。

关键词：社会保障体系,农村社会保障,现状,对策

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农村社会保障制度现状与问题探究 篇10

关键词：农村；社会保障；体系建设；新思路

中图分类号：D614 文献标识码：A 文章编号：1673-2596（2014）02-0115-02

我国农村现代化建设以及经济的协调发展一直是“三农”问题中的关键，“三农”问题也作为国家全面建成小康社会的主体工程。在解决“三农”问题的过程中，中央及各级政府实施了不少措施，例如加快发展农村经济，增加农民收入，加强农村基础地位等。学术界也对解决“三农”问题提出了丰富的观点，以前的“三农”侧重于发展农村经济，现在的“三农”更是侧重于经济成果的分享和成果是否惠及大部分农民。但是农业产业化与城镇化不是一天两天可以实现的，它是个长期的过程。农村的经济水平决定着国家总体的经济发展，农村问题得不到好的解决，中国的国民经济就无法实现大的跨越。

党的十八大提出了全面建成小康社会的纲领，强调解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重，然而我国的部分农村地区，仍然有相当比例的农民还处于全国最低生活保障以下水平，生活状况堪忧，农村社会保障发展滞后是其中一个原因。农村社会保障的发展不仅关系到农村经济社会的全面健康发展，更涉及到国家社会的稳定。因此，推进农村社会保障制度的建设已迫在眉睫。

一、农村社会保障制度的内涵

农村社会保障是指国家通过积极动员社会资源，经过立法程序，确保一部分无收入、低收入以及遭受自然灾害的农村公民能维持生存，保障农村劳动者日常的基本生活不受影响，同时根据国家经济状况，逐步提高农村公共福利水平，提升农民生活质量。农村社会保障是国民收入再分配的一种形式，是通过一定的制度实现的。农村社会保障制度就是按照某种规则经常实施的政策体系，由于不同国家之间的国情和经济发展水平各不相同，农村社会保障制度的特点也不尽相同。欧洲农村社会保障制度比较健全，农村经济发达，税收收入较高，能够满足农民的基本社会保障需求。我国的农村社会保障制度处于低水平，窄覆盖，城乡分割严重的残缺状态，但是我国的农村社会保障制度改革一直向欧洲国家借鉴，比如农村社会保障由国家、单位包办变成国家、单位、个人的责任分担；由单位保障转变成社会化的保障；由单一层次保障转变为多层次保障等。

虽然国内外农村社会保障制度不尽相同，但有一点是一样的，那就是都是为满足农民多层次需要，进行多层次保障。农村社会保障虽针对的是全体农民，但在我们的日常生活中却经常看到或听到许多农民无法得到最基本生活保障的事例，农村社会保障水平的提高成为国家解决“三农”问题的重要方面。

二、我国农村社会保障体系建设的现状

在城市地区，社会保障是以社会保险、社会救助和社会福利组成的一套完整的制度体系，整体的制度体系可以保持一定生活水平。在农村地区，社会保障维持在一个低水平的运作状态，仅仅维持生存保障。农村与城市的社会保障差异不仅仅表现在制度上，还表现在以下几个方面。

1.对于农民，家庭和土地保障基于一种生存目的，农村社会保障制度是对农民低水平生活的补充。在旧的农村社会保障制度中，家庭和土地保障是农民日常生活保障的基本。国家和社会对于“低保户”会提供包括土地在内的最低生活保障，而对于大部分农村家庭，只有家庭的劳动力或土地的保障能力丧失的时候，国家和社会才会对这些家庭给予一定的其他的保障。

2.农村社会保障制度发展不完善使得各方面矛盾凸显。在社会医疗保障方面，国家鼓励农村家庭联产承包责任制，越来越多的私人诊所开业，集体卫生室被削弱。虽然从一定程度上减轻了集体医疗的救治压力，缓解了医患矛盾，但是私人诊所的卫生管理问题、药物渠道监管问题也越发的凸显出来。个体经营户与集体卫生室由平衡搭配关系转变为竞争，医疗矛盾进一步加大，一定程度上遏制了农村社会保障均衡发展。在社会养老保险方面，农村社会养老保险由劳动保障部门来管理，农民个体通过开设个人银行账户的模式来进行缴费。这种社会养老保险补贴额比较低，虽已经解决大部分农村的养老保险问题，但是低补贴的现象仍然普遍存在。

3.农村与城镇养老保险发展不均衡。在农村，由于制度的不完善，还存在着应保未保的问题，在城镇，由于养老保险门槛比较高，城市中农民工的参保率也很低。随着社会经济的不断发展，城乡最低生活保障标准的差距依然很大，城市社会养老保险为360元，农村社会养老保险仅为100元。

城镇有相对完善的社会医疗保险制度，居民收入平均水平和收入的增长速度都远高于农村居民，社会保障费用的缴纳能力比较高，加上国家对城镇的医疗保险投入力度大，致使城镇社会保障制度实行效果良好。农村的社会保障制度还不完善，生产力基本上以农业为主，农民的收入水平比较低，社会保障费用缴纳意识不高，缴纳能力也有限，使得整体上农村社会保障水平很低。

三、探究未来农村社会保障建设的新思路

1.转变农村发展模式，提升农村社会生产力，提高农村经济水平。人力资源和社会保障部劳动科学研究所近期完成了“我国职业结构变迁研究”。研究表明，当前我国就业人员较集中的职业类别首位是农林牧渔水利业生产人员，所占比重为48%。其中，种植业生产人员占绝大比重，达到了94.63%。这种职业分布与我国的传统农业性质及我国就业结构过多地集中于农村地区所决定的。根据第六次人口普查数据，2010年我国农林牧渔业就业人口3.46亿，其中农业就业人口达到3.26亿。农民劳动力占国家劳动力中绝大部分。所以转变农村产业结构，提升农村社会生产力也关系到国家整体经济的健康发展。首先，国家要加大对农村和农业的经济投入，制定更多有利于农民的法律制度，从根本上保障农民的生活。其次，要加大教育投入，普及农业知识，提升农民的整体素质。农民的素质提高也有利于生产力的提高和对农业灾害的抗灾能力。最后，加快引进现代化农业科技，运用科技手段和现代化专业设备实现农业产业化、高效率、高收益的转变。endprint

2.协调城镇与农村经济发展，重点缩小城乡社会保障水平。协调城镇和农村发展重点在于做好统筹兼顾，既可以避免城乡分化发展加剧，又可以缓解城市养老保障压力，提升农村养老保障水平。现阶段大量的农村青壮年赴城镇地区工作、安家，虽然提升了城市劳动力，缓解了城市的保险费率，但是也造成农村老龄人口比例的增加，农村劳动力的匮乏。农村过少的劳动力使得农村现代化农业科技无法普及，现代化农业生产无法进行。因此，应加快城乡劳动力合理分配，推动城市农村青壮年的社会保障水平，同时增加农村经济扶持力度，吸引部分农村青壮年致力于农村现代化农业建设，在提高城市养老保障制度财政使用公平性的同时加快农村现代化建设力度，提升农村社会保障水平，缩小城乡社会保障差距，防止农村社会保障制度畸形发展。

3.将社会慈善事业纳入到农村社会保障发展的轨道中来。社会慈善事业的发展有助于提升社会公平度，也可以暂时弥补社会保障制度的不足，一定程度上缓解制度覆盖面窄、农村人口多、政府财政力量薄弱的问题。通过整合社会资源，对社会进行资源再分配，缓解城乡两极分化，缩小贫富差距。社会慈善事业同样也可以提升农村社会保障工作效率，对于农村政府社会保障工作人员的匮乏、工作能力有待提升的问题进一步解决。政府可以通过与慈善机构相互取经，相互学习来达到工作上相辅相成的目的。

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