会计管理法治化探讨

关键词： 信访工作 法治化 路径 高校

会计管理法治化探讨（精选6篇）

篇1：会计管理法治化探讨

高校学生管理工作法治化问题探讨

作者：李明川 论文整理编辑：胜法网

论文导读:求高校学生工作管理走上法治化的道路.文章从高校学生工作进行法治化管理的时代背景、基本内涵、所涉及的行政法律关系及民事法律关系以及实现法治化的途径几方面进行了深入阐述.论文关键词:高校学生管理,法治化,基本内涵,实现途径

胡锦涛同志在党的十七大报告中指出,要坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益.因此,高校各项工作也要法治化,切实保护学生合法权益.我国宪法明确规定,“依法治国,建设社会主义法治国家”,依法治校、依法治教成为各级党委政府教育管理工作的重要原则和基本方针.高等学校作为培养有中国特色社会主义事业的建设者和接班人的摇篮,高校的法治化管理、高校辅导员队伍及大学生的法治意识关乎依法治校的最终实现.一、高校学生管理法治化的现实背景及重要意义

由于社会法治化的不断推进,学生及家长维权意识的不断增强,新闻媒体的披露及跟踪,近年来,诸多高校因为学生的学籍管理、奖助学金的评定、各级各类考试、毕业证及学位证的颁发、违纪处分以及安全事故等方面的问题与家长发生纠纷,学生向校方主张权利并诉诸法律的事情屡屡发生.比较典型和具有影响力的案件有北 京大学博士生刘燕文状告北京大学,要求颁发毕业证和学位证案和北京科技大学本科生田某状告北京科技大学,要求颁发毕业证案;因涉及高校纪律管理纠纷,西南某大学两大学生因发生性行为,导致女生怀孕,被该校依据学生违纪处罚条例中关于发生不正当性行为者,给予留校察看直至开除学籍处分的规定,作出将这对相恋的男女大学生勒令退学的处理决定后,学生以学校为被告提起行政诉讼;财政部财政科学研究所博士生韩某状告财政科学研究所勒令退学案等等.以上这些事实反映出两方面的问题:一是随着中国依法治国方略的不断推进,包括学生及其家长在内的社会公众开始用法律来看待和处理日常生活中的社会关系.另一方面也透射出教育行政主管部门尤其是高校及其思想政治辅导员应在依法治校、依法治教的战略中不断提高法律意识,正确认识和把握高校中的法律关系.在坚定不移地按照教育方针及培养目标对学生进行思想道德教育、专业知识教育及日常事务管理活动过程中使自己的教育、管理及服务符合法律法规的要求和规定,符合社会主义法治和道德的规范.化解矛盾、减少纠纷、保持稳定、促进高校发展,正确认识和科学处理学生工作中的涉法问题已经成为高校学生工作中的一项重要内容.[1]

二、高校学生管理工作所涉及的行政法律关系及民事法律关系

(一)高校学生工作所涉及的行政法律关系

高等学校是依法设立的教育组织,法律、法规授权其行使一定范围内的行政职权,具有行政主体的地位,可以与行政相对人--学生构成行政法律关系.被授权的高等学校的行政法律地位体现在以下两方面:一是学校作为行政主体,行使法律、法规所授职权,具有同教育行政机关相同的行政主体地位;二是高校以自己的名义行使法律、法规所授职权,并能独立对外承担法律责任.国家通过法律、法规的规定将一部分教育行政管理职权授予学校行使.学校因授权而具有行政权的法津依据主要有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位条例》、《普通高等学校学生管理规定》.学历、学业证书的颁发权、学位授予权、学位证书颁发权均是国家授予高等学校的特定教育行政管理权.类似的还有学生处分权,如果学生对处理决定不服或对颁发证书的行为有异议,可向学校或上级教育行政部门提出申诉,行使申诉权;亦可依据行政诉讼法以学校为被告,向有管辖权的人民法院提起行政诉讼实现途径,行使诉讼权.学校的学生工作管理者即辅导员受聘于学校,形成了与学校间的职务委托法律关系.学校与学生工作人员之问的权利、义务关系构成了学校职务关系的全部内容.在对学生进行教育、管理、服务过程中,学生工作人员代表学校,以学校的名义行使上述教育行政管理权时,产生了具体行政行为,在学校与学生之间形成行政法律关系.学校是行政主体而学生工作人员只是职务受托人.[2]

(二)高校学生工作所涉及的民事法律关系

当前,高校中常见的学校与学生之间的民事法律纠纷主要是侵权和违约纠纷.侵权责任纠纷,如名誉权、身份权、财产权、受教育权等纠纷.违约责任纠纷,如收费退费、住宿条件、授予学位等纠纷.学生在校期间,学校负有保护学生生命权、健康权、休息权的责任.但高等学校的学生一般都是十八周岁以上,已具有完全民事行为能力,能够对个人行为独立承担完全责任.三、实现高校学生管理工作法治化的途径

(一)要在高校学生管理中树立独立平等的现代法治理念

确立高校与学生之间独立平等主体的法律关系理念是高校学生管理法治化首先解决的问题.一要强化司法主体平等的理念.在新的社会历史条件下,由于学生自费就学、自主择业,学校收取费用、提供服务,客观上造成了高校与学生之间形成了基本的民事法律关系.这种属于司法性质的法律关系,在法理上要求法律主体地位双方是平等的,它要求双方必须平等履行各自的权利和义务.二要明确公法主体的平等地位.高校在学生管理工作中与学生形成的行政法律关系,不属于校内行政法律关系,而属于校园外部行政法律关系.三要重视高校管理者与学生之间人格的平等.长期以来,人们对尊师重教这一传统主要是从教师在学生面前要严厉、学生对教师要绝对服从的角度来理解的,教师和学生在地位、人格上是不平等的,表现在管理上,则是高校以教育学生的名义任意制定游戏规则.在信息来源多元化以及人格平等成为社会共识的新形势下,这会扼杀学生的个性自由和创新精神,诱发学生的抵触情绪和逆反心理论文开题报告.[3]因此,高校管理者应重视从人格平等的基本观念出发,做到把学生看成是有主观能动性的,有感情、有思想、有独立人格的活生生的人,而不是可以任意摆布的工具,构筑平等的新型师生关系.

(二)高校自身及学生管理人员应增强法律意识,正确行使职权和履行义务

首先,高校应该依据《普通高等学校学生管理规定》,对学校现有的各项规章制度、奖惩措施进行全面自查,进行“立、改、废”,使之与现行的国家法律、法规相符合,适应变化了的现实情况,解决出现的新问题,使学生工作有章可循,有法可依.坚决防止学校的规章制度与现行法律、法规相抵触,失去效力,损害学生的正当权益,据此管理教育学生,处理违纪违法学生.在制定规章制度时,首先考虑的不应当是如何处置学生,而应当考虑的是这样设置是否合法、是否会侵犯受学生的权利,真正将学生作为一个平等的法律主体来对待.[4]这才是我们需要的一种符合时代发展要求、体现现代法治意识的教育理念.其次,学生管理人员即辅导员要加强自身理论知识的学习,了解教育规律,懂管理,懂法律.熟练掌握与学生工作有关的相关法律、法规及典型案例.在日常教育、管理、服务活动中,以及处理学生违纪违法问题都要依法行政,依法育人.在实践过程中,不断提高处理涉法问题的能力,真正把教育、管理学生与维护广大学生的正当权益紧密结合起来.既要严格教育、管理学生,又要尊重和平等对待学生,依法保护学生的合法权益.最后,管理和处理违纪违法学生要做到事实清楚、证据确凿、适用现行法律法规或规章制度正确、符合法定程序.事实清楚就是指处分决定所依据的事实,必须做到真实、具体、准确,它是正确处理违纪违法事件的基础,是必须认真把住的

再次,培养大学生权利义务相一致的观念.法律最主要的精神即强调权利与义务的统一性.要正确对待权利和义务的关系,既要依法行使法律赋予公民的权利,也要履行法律赋予公民的义务,让大学生形成正确的公民意识,以社会主义法律为武器,扞卫自己的正当权利,在享有个人所拥有的权利时,不忘记尊重和承认他人的合法权益,不忘履行对国家,对社会,对他人的义务.根据权利的主张要素,“有权利必有救济,无救济就无权利”,得到法律救济也是学生的一项基本权利.学生可以根据法律规定要求学校为其接受教育提供一定的条件,并且在受教育权利受到侵害时申请补偿和救济的要求权.因此,高校不仅要在规章制度中载明学生应享有的权利,还要提供实现权利的行政或司法途径,疏通学生权利主张的保障渠道.[参考文献] [1]张宗海.试论高校学生管理法治化模式的导入[J].现代教育科学,2005,5.[2]谢飞,杨邦翔.高校辅导员工作法治化的思考[J].科教文汇,2009,1.[3]缪锌,吴斌.合理性与合法性之间:思想政治教育工作的路径选择[J].中国校外教育,2009,12.[4]朱丹.工科大学生法治观念的现状分析及其教育途径[J].南京工业大学学报(社会科学版),2005,3.

篇2：会计管理法治化探讨

随着依法治国和高等教育体制改革的深人，传统高校运作模式显然已经不能符合科教兴国的需要。近年来，高校传统管理中，由于高校权力过大而侵害高校学生正当权利，学生与校方诉讼案屡见报端。如何使高校明确权责，实现学生管理法治化，切实维护学生的正当权利，已经成为社会各界普遍关注的问题，也是今后高校自身改革、自我完善的重点。但是由于对法治含义的模糊认识，造成片面强调学生权利而忽视学校管理权力的现象。一时间文章中铺天盖地的都是强调学生权利，甚至也仿照法学中的提法提出了学生权利本位的主张。(以下简称学生权利论者)其实这一切都是对于权力概念的误解。而且这种提法也无助于漠视学生权利问题的解决。除了空谈尊重学生权利和提高学生权利意识以外，再无他法。

一、对高校权力的正确解读

权力在政治社会是一种最经常的存在，是最为重要的法现象之一，足以与权利的地位相并列。从权力设置的目的来看，社会通过赋予国家机关一定的权力，是为了社会管理的需要，是因为要求国家履行社会需要的职责。设置权力，是因为社会需要国家行使其管理职能，担负起保障社会主体的利益、自由和平等的权利，维护社会正常秩序。这是国家权力存在的合理性的基础。高校作为以实施社会公共教育为目的的公团体，在职务上享有的自主管理权是法律、法规明确赋予高校的公权力。从高校自主管理权产生的过程和性质来看，高校的自主管理权不是一项民事权利，而是政府下放给学校独立行使的行政权，它是一种必须根据公认的合理性原则行使的公权力。高等学校对学生的管理权是指:为维护高等学校正常的教育教学秩序和生活秩序，保障学生的身心健康和合法权益，促进学生德、智、体等方面全面发展，依法享有的对本校学生的行为进行引导和约束的权力。我们应当实事求是地反映生活现实，在理论上承认高校权力应有的地位，片面强调学生权利其实是对高校权力的一种误解。学生权利论者的文章通常认为我国传统高校管理主要用义务性规范设计学生管理制度，这使得对学生的管理实际上是以学生的义务为本位，而不以学生的权利为本位。在这种传统教育理念的配下，学校权力会不由自主地任意扩张，从而与法治国和“教育法制化”的理念在有关学生权的保护方面发生冲突，因此高校教育必须坚持以学生权利为本位。然而以此为逻辑基点，采用权利义务分析框架，却基本上将权力排除出了研究视野之外。所以，我们常看到这样一种反常现象:一方面，学生权利论者有感于现实生活中高校权力的强大而显得忧心忡忡，心怀戒惧，竭力要限制、压制甚至贬低高校权力;另一方面在理论上却义不正视、不重视、不研究高校权力。理论与实际严重脱节。

学生权利论者对待高校权力的不切实际的态度，造成了他们对高校权力很大的误解，以至基本上将高校权力看成了一种“恶”，这种认识导致他们从理论上否定了太多的权力，而这些权力对于任何一个高校运转来说又都是不可或缺的。而且，无数的事实表明，在正常社会状况下，权力同权利一样，其性质也是“善”的，只是在权力的扩张打破了权利一权力平衡、挤压并侵害了权利之后，它在特定的方面和相对应的程度上才具有了“恶’，的性质。学生权利论者虽然也承认有合法、正当的权力，但他们把合法、正当的权力的范围划得很小，以至于若真按他们的标准来衡量，当今高校都在行使的很大一部分权力，都只能被归类于不正当和不合法的权力的范围。事实上，从教与学的关系区分.学生对学校是一种从属的活动关系，即管理者与被管理者的关系，学生要服从学校的教育教学安排，要遵守学校的管理制度，不能随心所欲，任意行事，不能权利没有边界。这就需要学校的管理，服从学校的管理安排。很可惜，学生权利论者在理论上完全否定了这些权力的合法性、正当性。在现实管理中，常有学生违规违纪甚至违法被学校开除学籍而以受教育权被剥夺，将学校诉诸法庭，对此也常有舆论、媒体附和，以至于学校对学生不敢管理，对违规违纪行为不敢处理。实践上等待人们的决不可能是法治高校，而只能是混乱和教学无法进行的状态。

二、权利与权力平衡的理论依据

在法治国家或法治社会，权利有权利应有的法律地位，权力有权力应有的法律地位，它们应当各得其所，各守分际。只要各得其所，各守分际，权利和权力就都是合理、正当的。人们反对权力本位，并不是权力的性质“恶”，而是因为权力被放到了一种远离常轨的极端的位置，从而造成了对权利的过度压制或损害。在过去的高校学生管理过程中，在高校学生管理过程中，往往不把教育管理过程看作是师生双边活动的整体，而是过分突出管理者的主导作用。高校学生被作为教育管理的消极客体来定位，即他们在高等教育法律关系中是受教育管理者控制支配的相对一方。忽视学生的主动性和积极性，使教育管理过程变得死板、僵硬和被动，这种教育管理模式不利于培养大学生良好思想品德和行为规范。所以才有学者提出重视学生权利的主张。但是，权利的性质本来是“善”的，但若让它离开其本来应处的位置向极端处扩张，它也就难免形成对权力和正常法治秩序的危害，从而成为一种“恶”。所以权利和权力应当以其所体现的法定社会整体利益为中心维持大体上的平衡，就像一架天平及其两端一样。我们反对权力本位，主要是因为在这种“本位”下权力过度膨胀、在法权量中所占比重过大，打破了权利与权力间的平衡。我们也完全有理由根据同样的道理否定权利本位。

当今社会，高校与学生之间的法律关系发生了变化，由以往单一的行政法律关系演变为行政法律关系与民事法律关系并存态势。作为公务法人的学校(主要指公立学校)与学生之间存在的公法关系是管理与被管理关系，这是学生与学校之间因特殊的义务而形成的权力服从关系。从维护教学秩序的管理和被管理角度看，这是一种内部行政关系，高校基于内部行政关系行使管理权，如制定校规、对学生做出要求，对违纪学生做出不涉及学籍的处分等都是内部行政行为。从高校对学生学籍的处置、颁发学业证书的角度看，这又是一种外部行政关系。高校管理权是行政管理权，依据高校管理权所作的行为，有的是内部行政行为，有的是外部行政行为，学校管理的内部行为，是一种法定的权力，是基于国家赋予学校自主办学的自治权力;学校涉外行政行为，则是基于国家授权而行使的公权力。高校依握法定的授权有权力制定管理学生行为的校规，并依据校规管理学生行为。只要这些校规与国家法律不相冲突或不违反国家的法律规定，学生就应当服从.因为在此情况下.学校与学生之间的法律关票早管理与被管理关系。

随着我国法制建设的发展，学生权利意识不断高涨，人们不再将学生视为消极、被动的受教育者和被管理者，他们还是参与者和管理者。学校制定规章制度甚至学校的重大决策，必须尊重学生的知情权、参与权和监督权，应当尊重学生表达意见的权利，一些重大决定必须给予学生听证和申诉权利。不强调学生的上述权利，就无法体现学生在依法治校中的主体地位。当然，我承认，与高校权力相比，学生权利通常处在弱者的地位，对学生权利的保护力度应当超过对高校权力的保障力度，才能实现学生权利与高校权力事实上的平衡，但完全没有权利一权力平衡观念，一般地在总体上肯定权利全面压倒权力，则肯定是不妥当的。对学生在校行为进行必要的管理规范，对违纪违规学生进行适当的惩戒或施加相应的纪律性约束，这是维护学校正常教育秩序的重要保障。我国学者倡导的学生权利说，从形式上看是在权利与义务关系的范围内针对义务本位提出来的，而实质上却是在权利与权力关系的范围内针对权力本位展开的。权利一权力关系从总体上说，是权利与权力的矛盾对立和协调实现关系。只有两者达到平衡，才能使学校维持良好的秩序。

三、学生管理如何实现权利与权力平衡

(一)依正当程序行使权力。从高校学生管理实践来看，由于受我国“重实体，轻程序”传统的影响，程序意识相对落后，正当程序的观念和制度不发达。人们往往忽视大学生程序性权利的存在及其意义，结果使得面对强大的高校自主管理权，大学生拥有的实体性权利也往往得不到有效的保障。因为，约束高校日益扩大的自主管理权只是保障大学生权利不受侵犯的一个方面，保障大学生的申诉权也只是“事后救济”，而要体现大学生的主体地位，保障大学生实体性权利的实现，还必须保障大学生程序性权利，让大学生在参与高校管理的过程中表达诉求。阎在学生管理制度中，要加快推进学生管理的法治化进程，将学生管理全面纳人法治化管理的轨道，就要使程序性权利的过程性和事中性驱使高校管理权实际运作的理性化，克服了高校管理权行使的无序性和随意性，从制度上保证了大学生实体性权利的公正实现。高校内部在作出影响相对人权利的行政行为时应遵循正当法律程序，如事先告知相对人，举办听证，进行专门调查认定事实并按程序拟定处罚决定，给予学生申诉答辩的时间和机会。决定作出以后，要征求学生本人的意见，若学生不服，可在限期内提出申诉，请求复查;若学生仍不服，可以向教育行政部门申诉或直接向法院起诉。

(二)权力与权利相协调。对人类社会而言，权力是柄双刃剑，既有其存在的合理性，又隐含着危害性。为了防止危害的发生，必须有权利的制约。权力受权利制约的缘由，还在于权力从终极意义上来自权利的自由让渡。权力是由社会中各个人舍弃其自身权利的部分或全部，以社会契约的形式让渡给国家或社会，目的在于使国家或社会能以其获得的权力，反过来维护每个人的自身权利。权力的来源表明，权力的合法性必须经过权利的交付和同意.交付和同意的形式是法_故权力的运作规则是注无明文规定不得行使;而权利的行使规则为法不禁止即自由。由此推断，高校对学生管理的权力来源于大学生权利的让渡。因此，高校工作者一定要遵循权力的运作原则，审慎行使手中的权力，不得侵犯大学生的权利。

高校学生管理中权力与权利冲突的主要表现是高校管理权与学生权利存在的矛盾与冲突。现实生活中，各种权力与利益都存在矛盾性，并处在冲突中。法律作为一个有机的制衡调节器，其功能就在于协调相互的矛盾。管理者权力的行使以不侵犯学生的专有私人权利为限，以保证学生的个性发展为前提。学生的权利的享受也不能妨碍学校合“法’，性的管理权限的使用，高校学生管理制度的制定要在相互妥协中寻找最佳切人点和调和点。要协调好权力与权利的关系。学校在按照章程自主管理、保障教育教学秩序的同时，要依法治校、依法管理，尊重和保障学生的合法权益，使其成为有机的统一整体。学生是学校有机体的组成部分，享有广泛的学校管理参与权、受益权和知情权，但这并不意味着权利是没有制约的，高校管理法治化就是以权利制约权力，保障更广大学生的权益。高校管理法治化建设调整的对象是管理者的行为方式与理念，规定的是学生的权利和义务，维护的是体现法治化的管理制度，实现的动力是管理者服务理念和行为方式的转变与学生的权利意识观念的形成与发展。

(三)权力与权利界限明确。高校学生管理工作中一种学校是以民事主体的身份出现的，另一种是为社会公益之目的而为公法授权之行为，如依据《教育法》对学生学籍进行管理以及依据《普通高等学校学生管理规定》行使相应的行政管理权。在学生管理中，应注意区分学校与学生之间法律关系的性质，在不同的法律关系中采取不同的管理手段和方法，防止错位，侵犯学生的合法权益。作为特殊行政主体的高校.其学生管理权必须遵循法律保留原则，即对*法关于公民基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，学校不得代为或自行规定。在不侵犯高校自主自治权的前提下，高校对作出剥夺和限制学生受教育权这一*法性权利的处理或处分时，应以法律明确规定其事由、范围与效力，学校不得以其他任何行政命令或校内规范性文件为依据实施。校内规范性文件的相关规定必须与上位法的规定相一致，不得抵触。尤其是不得对受教育权等*法性权利作出任何限制和剥夺的规定，不得对学校与学生之间的法律权利和义务进行任意的重新配置。

篇3：对高校学生管理法治化的探讨

一、高校学生管理法治化的必要性

1. 高校学生管理法治化是建设社会主义法治国家、培养社会主义新人的必然要求。

依法治国的基本国策, 体现在高校学生培养中, 就是要培养大学生的现代公民人格。高等教育法第三十一条规定:“高等学校应该以培养人才为中心, 开展教学、科学研究和社会服务, 保证教育、教学质量达到国家规定的标准。”教师法第八条第四款明确指出, 教师应当“关心、爱护全体学生, 尊重学生人格, 促进学生在品德、智力、体力等方面全面发展”。

2. 高校学生管理法治化是提高大学生法制意识、维护大学生切身利益的现实需要。

大学生基本上是年满十八岁的成年人, 大学生的公民主体意识和个体的年龄层次, 是我们实施依法治校的法律依据。大学生在学校、在社会上的行为必须受到法律制约, 触犯法律必然受到法律制裁。大学生的身份和法律年龄促使我们有必要和可能加快高校从“人治”走向“法治”实现学生管理的法制化。

3. 高校学生管理法治化是构建和谐社会的需要。

构建和谐社会是党中央向全国人民发出的伟大号召, 和谐社会在本质上就是要求人和人之间、人和社会之间的和谐统一。高校作为一个特殊的社会组织和群体, 是培养高层次人才和知识分子聚集的地方, 在构建和谐社会的过程中起着重要的示范作用, 应该正确处理好学校内外的各种关系与利益, 建设和谐校园。

二、高校与学生之间的法律关系分析

探讨高校学生管理法治化问题, 必须全面、准确分析与认识高校与学生之间的法律关系。目前高校与学生之间的关系在法律意义上包含着两重内容。

1. 具有行政法律关系的性质。

高校作为事业单位, 虽然不是国家行政机关, 但能以自己的名义行使行政权力, 因此高校应属于法律授权的组织。依据我国行政法律法规的相关规定, 这类组织的特点是:具有行政主体资格, 能够以自己的名义在法律授权范围内行使行政权力;获得行政权力必须以法律、法规的明文授权为依据;权力的获得必须符合法定方式。因此, 高校作为法律授权的组织, 仅能在法律、法规明文授权范围内, 对作为学生的行政相对人行使行政管理权。目前, 我国调整高校与在校生关系的法律规范主要有《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国学位管理条例》等一系列相关的行政法律法规。

2. 属于或具有服务合同性质的民事法律关系。

教育教学管理与接受教育无疑是高校与学生间行为的主要内容, 但由于高校建设、运行中的产业化方式和学生在校生活方式的日益多元化, 高校开始以平等主体的身份从事一定行为, 而这些行为经由民事法律调整, 形成一种平权性法律关系———民事法律关系, 这些法律关系包括:学生在学校住宿、就餐、购物时与高校之间发生的具有服务合同性质法律关系。

三、当前高校学生管理法治化进程中存在的问题及剖析

1. 部分管理者“法治”意识淡薄。

当前高校有些学生管理工作者法律意识淡薄, 对依法治校、依法治教缺乏深刻认识, 在管理中采取“行政管理”的手段, 把学生作为强制管理的对象, 把学校管理制度当作管理的有效工具, 对学生进行“强制管理”。他们认为, 在学生管理工作中, 学校是管理者, 位于主体地位, 而学生是被管理者, 位于次要地位, 必须无条件服从学校管理。他们在学生管理工作中过于重视、突出管理者的作用, 而忽视了学生主体的存在, 对如何维护学生权益缺乏足够认识。

2. 管理工作的公开度、透明度不够。

当前高校学生管理工作都或多或少地存在不够公开、不够透明的问题, 有的行为甚至是“暗箱操作”, 致使学生的合法权益得不到保障。在一些事情的处理上, 作为当事人的学生往往事先毫不知情, 事后才知情, 其结果往往是导致自身合法权益受到侵害。

3. 学生管理制度建设不够完善, 缺乏合理性。

部分高校的学生管理制度体系不够完善, 特别是涉及到学生管理的地方还存在一些遗漏, 造成学生的正当权益得不到保障。高校学生管理涵盖学生学习、思想、工作、生活等各个层面, 有关学生管理制度体系应包括学校制定的规章制度, 各个职能部门、院系、班级制定的规章制度, 以及社团章程, 等等, 范围比较广泛。受传统习惯的影响, 高校在制定学生管理制度的时候, 往往只是从学校管理者的角度出发, 只重视学校权力而轻视学生权利, 真正涉及维护学生切身利益的规章制度还比较少。另外, 学校内部管理体制还存在着种种问题, 有的内容本身就不符合国家法律法规的规定。如有的学校为了达到从严治校的目的, 制定的规章制度与国家法律法规相比, 对学生要求的标准过高、管理过严、处分过重, 有违公平、公正、适度的原则;有的学生管理制度内容明显不合理, 大多数是规定了学生应履行的义务和责任, 却很少提及学生的权利。

4. 学生管理工作程序的法治化程度不够。

在学生管理实践中, 有的高校往往忽略学生管理工作各项程序的履行, 或者即使按正常程序履行, 也只是走过场, “重结果、轻程序”的现象时有发生, 往往造成管理权的侵权行为时有发生。所以, 学生管理程序的法治化程度比较低。

四、高校学生管理法治化进程中应注意的问题

在新形势下, 如何做好学生管理的法治化工作呢?法治化涉及对学校与学生的双方要求, 由于学校与学生实际地位不对等, 应该主要是规范学校的行为, 应注重以下几个方面。

1. 澄清一些错误认识。

由于种种原因, 学校的一些管理者对法治存有误解。 (1) 有的人将法治化与严格管理对立, 认为遵循所谓法治原则, 就是放松管理, 就是放任学生的某些不良行为。这种认识与现代法治观念相悖, 实际是人治思维在起作用。偏离法律轨道的严格管理, 会产生不良的社会负面影响。现在高校学生中确实存在一些不良风气, 我们应该认真分析原因, 通过思想教育等多种手段加以改变。 (2) 有的人将法治化与思想政治教育、道德规范教育简单对立, 这同样是错误的。尽管思想政治教育本身就包含法治的教育, 能积极地促进学生法治观念的增强, 但强化管理工作的法治化, 不能代替思想政治工作的作用与意义。至于道德规范和法律规范, 二者作用的领域不完全相同, 各自发挥作用的方式也是不同的, 它们既不对立, 又不能互相代替, 而是相辅相成的, 正如依法治国与以德治国相辅相成一样。

2. 提高学生管理者的素质。

学生工作的好坏, 在某种程度上来说, 取决于从事学生管理者素质的高低。提高学生管理者的素质, 就是为学生管理法治化提供根本保障。

(1) 增强法律意识。管理者在学校管理中依法管理的一个重要前提就是自身要具备良好的法律意识。伴随着依法治国、依法行政理念深入人心, 大学生权利意识不断增强, 管理者要牢固树立依法治教、依法管理的思想, 带头学法、知法、守法、用法, 正确处理好“权”与“法”之间的关系。《高等教育法》第十五条规定:“高等学校学生的合法权益受法律保护。”这就要求管理者在依法行使管理职权的过程中, 要充分尊重和保护学生的合法权益, 避免在管理过程中对学生产生侵权行为, 促进学生管理工作遵循法制, 体现民主。

(2) 坚持以人为本, 转变管理理念。在高等教育形势不断发展的今天, 管理者要适时转变管理理念, 学校与学生之间不仅是一种简单的管理与服从的关系, 更是一种“教育”与“受教育”的平等关系。在学生管理工作中, 坚持以人为本就是要把学生合法利益作为一切工作的出发点和落脚点, 不断满足学生多方面的需求和实现学生的全面发展。在学生管理工作中, 学生既是管理者管理的对象, 又是管理者服务的对象。管理者要树立“一切为了学生, 为了一切学生”的管理理念, 充分尊重学生, 全身心热爱学生, 尽一切可能关注学生的各方面需求, 把学生的全面发展作为学生工作的出发点和落脚点。

(3) 提高管理者综合素质。随着社会的发展和高等教育改革的不断深入, 建设一支素质优良的学生管理工作队伍对做好新时期高校学生管理工作尤为重要。提高学生管理者的综合素质是建设好学生工作管理队伍的前提。学校要积极鼓励管理者不断提高自身素质, 加强他们的培训和考核工作, 利用各种平台充分调动他们工作的积极性、主动性与创造性。

3. 建立正当的学生管理程序。

正当程序是法治的基本原则, 也是法治的基本要求, 在管理工作中坚持正当程序原则, 是高校学生管理行为公开、公正、公平的基本保证。学生管理法治化要求高校建立正当的学生管理程序, 这是高校管理法治原则的重要体现, 也是高校走向现代化的必由之路。如果没有正当程序, 学生管理工作就难以做到公开、公正和公平, 学生在学校中的平等地位就难以保障, 其合法权益就难以得到维护。因此, 在学生管理中建立正当的管理程序尤为重要。在学生管理过程中, 凡是涉及处理学生权利的行为都必须遵循的所有程序都属于正当程序的范围, 如学校在处罚、处分学生时, 必须事先告知学生, 向学生说明行为的原因和处理依据, 同时要认真听取学生的陈述、申辩, 给予学生异议权和异议期限, 事后为学生提供相应的救济途径, 保证自己做出的管理行为公开、公平和公正。新的《普通高等学校学生管理规定》就增加了“正当程序”的原则, 如规定“学校对学生的处分, 要做到程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当”、“学校对学生做出处分, 应当出具处分决定书, 送交本人。对学生开除学籍的处分决定书报学校所在地省级教育行政部门备案”等, 为高校学生管理工作建立正当的管理程序提供了法律依据。

参考文献

[1]马怀德等编著.行政法与行政诉讼法[Z].法制出版社, 2007, (3) .

[2]张泉.沿着法治化方向改进高校学生管理[J].教学研究, 2005, (5) .

[3]储宏启.论学校在行政法律关系中的地位[J].教育理论与实践, 2000, (3) .

篇4：上海城市管理立法法治化探讨

[关键词]城市管理;立法;法治化

上海城市管理法治化就是探讨城市管理实现法治的路径,法治化是个系统工程,本课题将选取城市管理的立法、执法和监督三个维度进行研究,在此我们先探讨城市管理立法实现法治的路径。为了使论证更为清晰,拟分为三方面研究:(1)从法治的应然状态着眼,探讨城市管理立法应当具备的价值标准。(2)比较体现以上价值标准的实然制度。(3)对现有制度进行分析、评价提出法治化的建议。

一、上海城市管理立法法治的应然标准

“法治”一词借鉴自西方,传统的观点认为西方现代法治是融合了形式法治的实质法治观,实质法治是在人们对形式法治的批判中渐渐占据优势的[1]。虽然实质法治是更为高级的法治,但是实质法治本身也有其实施的难题,但这并没有影响实质法治作为西方法治观的共识。①我们的研究遵循融合形式法治的实质法治观,以此来探寻上海城市管理立法法治实现的路径。

城市管理的法必须满足法本身的属性标准,除此之外法还应当满足某些正义性的标准,这样的法才能称其为“良法”。同时,下位阶的立法在内容上须同上位法相一致。因此,城市管理立法法治的应然标准,按照实质法治的要求应具备三个条件:1.法的属性标准,即具有明确性、公开性和稳定性。2.法应当体现正义和民主价值,城市管理行政立法不能制定违反平等、合理、民主和个人尊严等正义观念的法律。3.内容符合上位法。

二、上海城市管理立法的沿革和现状

(1)萌芽——《上海市街道监察处罚暂行规定》。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定,上海市人民政府发布了第40号令《上海市街道监察处罚暂行规定》,在街道办事处设立街道监察队,街道监察队由街道办事处领导,依据本规定实施行政处罚,并接受有关行政主管部门的业务指导和监督。街道办事处有权组织、协调辖区内的公安、工商、税务等机构,依法支持、配合街道监察队的监察处罚活动。街道监察队在辖区内对违反市容、环境卫生、环境保护、规划、市政设施保护、绿化等城市管理法律、法规、规章规定且情节较轻的行为,可以依照本规定处以警告、罚款。

(2)尝试——《上海市人民代表大会常务委员会关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定》和《上海市城市管理综合执法暂行规定》。2000年7月13日上海市第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议审议了市人民政府提出的《上海市城市管理综合执法试点工作方案草案》。城市管理综合执法即相对集中行政处罚权的试点,是上海在城市管理执法体制改革方面所作的尝试和探索。根据2000年12月1日起施行的《暂行规定》在本市部分区进行以市容市貌管理为主要内容的综合执法试点,授予试点区组建的城市管理监察大队行使本决定规定范围内的行政处罚权。

(3)展开——《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》。随着2004年2月1日起施行《暂行办法》,即上海市人民政府第17号令,表明上海城管从试点工作进入了全面展开阶段,明确上海城管执法部门在行政区域内行使城市管理相对集中行政处罚权以及与行政处罚权相关的行政强制权和行政检查权。城市管理行政处罚权相对集中后,有关的区县行政机关和法律、法规授权的组织不得再行使已由区县城管大队集中行使的行政处罚权;仍然行使的,作出的行政处罚决定无效。

(4)定型——《上海市人民政府关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法〉的决定》。根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》精神,上海市政府审议通过了《关于本市开展市级层面城市管理领域相对集中行政处罚权工作的决定》及《关于修改〈上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行规定〉的决定》(上海市人民政府令第41号,自2005年3月1日起施行)。全市包括市级层面的城市管理领域相对集中行政处罚权工作全面展开,同时扩大了执法范围,进一步明确了管理体制和完善了机构设置。

目前专门针对上海城市管理行政执法的立法数量不多,但城管执法部门的执法依据却远远不止于此。上海城管執法涵盖了市容环境卫生、市政工程、绿化、水务、环境保护、公共交通、工商行政、城市建设、城市规划、房地产等十类管理职能中13个方面167项行政处罚权(浦东为14类710项),基本包含了城市管理的各个方面。

三、实然立法存在的问题

(1)立法内容未能符合上位法要求。上海城市管理行政执法机构的主体资格,是由市政府41号令授权的。而关于对行政处罚的实施机关的授权,《中华人民共和国行政处罚法》第十七条明确规定:法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。换言之只有法律、法规授权的组织才可以行使行政处罚权,而《上海市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》只是政府规章,其效力和级别达不到《行政处罚法》第十七条规定要求。

(2)立法明确性不够。虽然41号令也划定了执法的范围、明确了执法的机构,但对执法的法律地位、队伍称谓、管理体制、执法区域问题;职能定位问题,如职能定位,职能划转原则等;执法手段问题,如明确扣缴、抵缴、代履行、终止服务等手段;协调配合问题,如理顺执法队伍与相关职能部门间的纵向和横向关系,建立相应的协调配合机制,确定相应的协调形式、程序以及责任,明确行政机关之间的一些必须履行、相互负责的义务等没有明确的规定。

例如:市、区两级城市管理行政执法机关的系统内部的关系需要理顺,系统内部还不能做到上下协调,步调一致。根据41号令的规定,区县城市管理综合执法部门按照本办法规定的权限,在辖区内行使相对集中行政处罚权,并接受市城管执法局的业务指导和监督。但是区城管执法机关的人事任免权和各种经费的开支都是由各区政府负责,这样一来市区两级执法机关名义上是业务领导,但实际变成了一种业务关系。工作中区局对市局、区委和区政府的态度就变得微妙起来。具体在执法过程中牵扯到一些敏感问题,当出现市局和区委、区政府的意见不一致的时候,区局这时候就要做出选择。再有既然是两级执法主体就存对同一个违法行为有查处的权利,此时应由谁查处没有明确。比如涉及违反规划的建设行为,其查处就存在市区两级如何划分处罚权限的问题。

(3)立法缺乏稳定性。城管执法的一个重要特征就是综合性,城管似乎“无所不管”,执法职能与房地、工商、规划、绿化、公安交通等政府部门均有交叉,而且这种执法范围缺乏稳定性,今年城管不能涉足的管理领域,可能明年下发一个红头文件就允许管了,反之亦然。

(4)立法公开性不足。法规、规章和其他规范性文件存在宣讲不够的缺点,规范性法律文件虽然公布或修改了,但是公布或修改不等于公众就对其内容了解了。另外,除城市管理领域的行政法规和规章外,目前还存在大量的其他规范性文件,这些其他规范性文件具有普遍约束力,其中有大量涉及行政相对人权益的规则,但是这部分规范性文件的透明性不高。

四、上海城市管理立法法治化的建议

1.制定行政法规,配套政府规章,解决立法的明确性和稳定性。其一,制定法的内容尽可能的具体,尤其是关于公民权利和义务的规定要尽可能详细。其二,城市管理行政立法是否符合明确性要求应当成为制定法规和规章时审查的内容。

审视上海实情,建议按照上位法的要求,出台符合立法明确性要求的《上海城市管理行政执法条例》。为城市管理相对集中行政处罚权工作的规范进行提供相应的法律保障,应发挥地方人大立法的作用,尽快出台《上海城市管理行政执法条例》。该法规应着眼于解决城管执法的法律地位、队伍称谓、管理体制、执法区域问题等方面问题。一是职责权限,对市和区(县)两级城管执法机关的性质、地位和职责权限进一步明确,达到机构合法、职责清楚、有权有责、社会周知的效果。二是执法规范,对城管执法机关的执法制度、执法措施、强制手段、执法程序等,根据现行法律依据,明确提出规范和要求。三是执法配合,规定建立城管执法机关和相关部门之间的信息共享、许可告知、案件移送等工作机制。四是执法监督,明确监察机关对城管执法机关和相关部门、城管执法机关对相关部门、相关部门和社会各界对城管执法机关、城管执法机关对其执法人员的执法监督责任。

建立与《上海城市管理行政执法条例》相配套,体现立法稳定性的城管规章体系。制定相关的配套政府规章,解决如下问题:第一,单行的执法依据规定的比较原则、缺乏操作性的问题。第二,城市管理中出现新的违法行为,单行的法律、法规没有规定,缺少执法依据的。例如城市小广告的查处和治理,现行立法没有相应执法依据,地方立法规定又缺乏必要的治理力度。第三,城管执法机关执法强制手段不足,造成执法力度欠缺,难以达到应有的执法效果的。例如在实际工作中,执法机关面临非常广的查处无证摊贩任务,对无证摊贩只能按照处罚法规定采取暂扣物品的方式,明显难以与其承担的执法任务相适应。

2.建立和完善保障公开性的具体制度。行政公开是民主政治的基本要求,也是主权在民的重要体现[2]。城市管理行政部门应践行2008年5月1日实施的《政府信息公开条例》和2008年5月12日国务院作出的《关于加强市县政府依法行政的决定》。除了城市管理领域的行政法规和规章外,目前还存在大量的其他规范性文件,按照公开性的要求,建议这些具有普遍约束力其他规范性文件,凡是涉及公民权益的都予以公开,而不论其是否行政立法。

现行城市管理涉及的法律、法规和地方规章的制定和修改,在执法队员的例常轮训基本能使执法者理解并知晓,但由于缺乏宣讲体制,使得行政相对人对其内容不甚了解,公众对这些执法依据也不清楚,客观上为阻碍执法埋下伏笔。我们建议建立城市管理领域规范性法律文件的宣讲体制,可由城市管理执法部门设专人负责宣讲工作,运用大众和分众传媒方式,通过网络、新闻媒体、报纸、宣传手册和宣传栏向社会宣讲。

3.保障立法中体现社会公平和民主。公平的法是不同利益主体之间的平衡与妥协,而不是强者的利益取代弱者的利益,仅体现强者利益的法不是公平的法。公平性首先应当体现参与的平等,我们目前城市管理行政立法领域的公民参与还不够,更不要谈平等参与了。解决这个问题,建议行政机关在制定影响行政相对人权利义务的法律、法规和规范性文件时应当平等的征询,包括数量上对等的听取意见。

必须平等、公正地分配执法主体之间的权利义务。没有立法公平,法治的其他要求或内容都将化为泡影[3]。涉及行政主体与行政相对人权利义务配置的城市管理行政立法中,为保证行政主体正确行使实体权力,必须赋予行政主体严格的程序义务;在保证行政相对人遵守实体义务的同时,必须确保行政相对人享有足够的程序权利。

4.畅通违反上位法的救济机制。《上海市行政规范性文件制定和备案规定》出台已近6年,但是文件制定主体不合格、违反上位法或国家有关政策的情况仍有出现,例如,有单位制定了根据国家有关规定应当由其上级行政机关制定的文件;个别单位制定的文件涉及其他委办局的行政管理职能,却没有联合发文;有的文件中对属于应公开的政府信息作了限制性规定;有的文件中对国家法律明确规定的期限擅自做出修改[4]。要暢通救济机制需要上海城市管理行政执法的下级行政机关服从上级行政机关,需要确立上级行政机关对下级机关有足够的控制力和约束力,建议强化市局作为上级行政机关对作为下级行政机关的区县局的控制力和约束力。

[注释]

①现代西方的实质法治是指国家制定符合某种价值标准,诸如保障人权和限制国家公权力滥用的法律,且法律受到普遍的遵守而形成一定的法秩序。

[参考文献]

[1]刘莘.法治政府与行政决策、行政立法[M].北京大学出版社,2006.270.

[2]杨海坤,章志远.中国特色政府法治论研究[M].法律出版社,2008.

56.

[3]谢晖.法律信仰的理念与基础[M].山东人民出版社,1997.492.

[4]上海市政府法制办综合业务处、上海市行政法制研究所编.上海政府法治简报,2008,(8).

[作者简介]李媛,女,上海城市管理学院法政系讲师,城市管理与监察研究中心主任,法学硕士,研究方向:城市管理法律法规。

篇5：会计管理法治化探讨

贾 康

今天我发言的题目是关于国企利润分配的政策思路，但实际上是想最后引出应强调的一点：作为研究者我认为现在仅从政策层面讨论这个问题已经不能够适应现实生活的发展了，但这个事情据我了解，决策部门、有关管理部门最初考虑时确实主要是从政策角度切入的，到现在为止也还主要停留在政策层面上。

刚才盛洪和江平老师的发言我觉得都讲得非常好，盛洪对从80年代初以来怎么处理这个问题，做了比较清晰的回顾，江老师从我们应当要求的法治化、建设现代法治国家的视野看待这个问题，指出了应该得到什么样的法律体系来规范它。

两步利改税后的国企利润上交

我们国家在80年代初期改革开放的时候，正像盛洪所说的，一开始是把原来所有国有企业利润统统上交这样的办法，纳入分权制改革轨道实行减让，国有企业里首先实行的是企业基金制度，即企业在销售收入里提取一定比例形成基金，很快又转成了利润留成，利润留成有多种形式，其后很快又进一步推到了两步利改税。

两步利改税的完成形式，是国有企业和其他企业一样，作为相对独立的商品生产经营者，也必须上交法定的各种税收，包括所得税。这在改革的进步意义上，在当时阶段的突破性上，是可以肯定的，但是它也有一个局限，即怎么处理各个国有企业由于非主观因素造成的利润高低悬殊，只好在后面跟上一个调节税，这个调节税是一户一率确定的，名义上叫税，实际仍然是利润上交。但在当时的理论解说上，一般的研究者和政策部门都不强调调节税的利润上交性质了，只是说我们终于完成了利改税，国有企业也要上交所得税了。但80年代后期也有一派意见，明确提出企业交税和交利各有其存在的理由，因而有了“税利分流”的思路和试点。

后来在发展过程中还出现了一个插曲，当时决策层的主要领导同志感觉相对规范的税收调节不足以解决中国特色社会主义怎么样真正搞活国有企业的问题，1986年的价税财联动方案便最后搁浅、作废，1987年开始转入全面地推行企业承包制。承包之后就不再强调税和利不同的性质和不同的分流处理了。企业承包有不同形式的探索，当时华生等研究者主张的资产经营承包制，里面特别强调了资产收益问题，这种探讨很有启发性，但没有成为主流。分税制实施后的国企利润上交问题

在回顾里可以看出，在企业改革中间切入税利分配问题是基于非常迫切的现实需要，有关的方方面面把它作为政策问题讨论来讨论去，结合中国经济改革，可知这是不可避免的。到了1994年实行分税制，又是一个历史性的进步，我个人一直评价它是中国财政改革及其与整体改革配套的里程碑式的改革事项。分税制终于对承包制做了制度安排上的否定，政府企业关系和中央地方关系的制度化处理，就可以跟市场经济接轨了，当然对承包制也不能完全否定它在当时阶段上过渡的作用，但全按承包制是搞不了市场经济的，必须走到相对规范的、有可能发展到更法治化状态的税利分流状态。

1994年以后为什么没有出现利润上交的统计数据呢？当时财政部有关业务司局起草了关于分税制之后企业怎样处理利润上交问题的文件，但正好碰到国有企业普遍非常困难的局面。朱镕基同志作为一个政治家，为实现历史性的变革，他做了认为必要的妥协，包括以1993年为体制基数问题，向地方做了妥协，才最后保证了分税制在1994年能顺利推出。在这个背景下，领导同志说既然国有企业普遍困难，作为一种让国有企业休养生息、扩大再生产的考虑，利润上交的事情先不要特别强调。结果所有的国有企业，不论是真的过不去，还是假的过不去，都处理成一分钱利润也不交就可以过日子。

从后来的企业利润数据来看，在2002年“三年脱困”见眉目之前，国有企业总体而言利润部分的数量表现是不太大的，但是以后这个利润部分迅速上升。在做这个回顾时，把上述政策色彩很浓厚的处理过程总结起来，我们也注意到它还有理论上的解说。关于理论认识的比较简明的归纳，是一开始就强调要下放权利，而且认为实行权利下放，不能简单地只下放到地方政府，一定要下放到企业，以真正搞活企业。权力下放到企业，引出了所谓政企分开的认识，政企分开的认识又进一步延伸到必须政资分开的认识，即不光是政府和企业要分开，政府和出资人在行使权利上也要分开：政府凭借社会管理者的政治权力所应征收的税收和凭借国有资产所有者代表（出资人）的身份所应收取的资产收益，也应分开，因而要建立专门的国有资产管理机构，才能处理好中国改革必然要求的国有资产管理体系建设问题。现在国资委是管理体系中国资出资人代表的身份，真正的出资人则是全体国民和全国人大。

转型中的国有资产管理体系与国有资产预算框架建设

我们是在上世纪80年代中后期成立了当时的国资局，到了1998年国务院机构改革的时候把这个机构取消，事过5年左右新一轮政府换届以后，又按照现实生活的内在逻辑必然地重新提出这个问题，成立了国资委。这方面的理论解说我认为现在仍然是成立的，即不仅要政企分开，还必须把国家这样一个笼统的社会统治者和管理者，区分出它凭借着政治权利应该征收的税收和凭借着全民财产所有者代表身份、作为出资人身份所应当征收的国有资产收益这两个渠道、两种性质的收缴。

前面所说，都可以归结为政策思路探索的主要历史过程这第一个层面。第二个层面，我认为从2008年开始的国有资产经营预算框架，在政策角度来看，其稳定性是得到了前所未有的提高。已经在讨价还价的历史过程之后，上升到公共预算制度创新、制度建设的框架上来安排处理国有资产管理中的国有企业利益分配问题。在这之前其实已经有一个前奏，就是因为2001、2002年以后国有企业的财务状况明显好转之后，以特大型的中石油、中石化企业的收益处理这方面大家关注的问题为切入点，财政部经过一定的研讨、决策过程以后，开始征收特别收益金，就是说因有非企业主观因素的特殊原因，高额收益不能够完全留给企业，有一部分要上交到国库。有这种征收，实际上是将利润上交在预算框架里稳定下来的前奏，当然相应也有特别补助：国际市场上油价变化以后，当时大家也注意到、舆论界也沸沸扬扬讨论过，怎么看起来非常有钱的中石化还得到了特别的补助？就是因为当时的政策规定使购进的原油和卖出去的经过加工处理的成品油之间出现了价格倒挂。这些都是在逐渐进步的框架里所处理的事项。

现在越来越多地面对“规范的公共选择”的诉求

第三个层面，随着经济社会的转型和政府的转型、财政的转型，不论从财政角度来看还是从财政配套通盘改革的角度来看，不可逆转的过程中我们已经清晰地看到了社会中的公民意识、纳税人意识、公众监督意识的觉醒和民主化、法治化理财的制度建设进程。国有资产管理体系的问题、国有企业利润上交的问题，现在越来越多面对的是“规范的公共选择”的诉求。现在研究者、学者和专家们的意见在很大程度上又是跟公众诉求相呼应，相融合、相推动的，而且客观地说，对于决策部门、对于相关业务部门考虑问题时候的压力是越来越大了。这应该说是中国现代化进程中值得重视的、需处理好的带有重大进步意义的新局面。

刚才江平老师说到了立法，从比较早的法制建设过程到新近还在讨论的有关政府和财政理财的法律，我知道可能还有更多一些与这有关，比如财政方面一直在讨论应该有转移支付法，转移支付的资金来源不排除来自国有资产的收益部分；还应该有社会保障法，在现在新的文件框架里，已经规定基本社会保障的资金来源有一部分可以来自国有资产收益，即有必要的时候从国有资本经营预算的收入方调转。

国企利润分配领域的法制建设

第四个层面，要正面说到法制建设。如果做个展望的话，我觉得势必要在国企利润分配这个领域里，从政策层面上升到制度层面和宪政建设的层面。上次天则所讨论的时候，有些学者非常直截了当地说这是个宪政问题，我赞成这样的认识，当然具体的表述还可以各不相同。我的感觉，在一般的官方文件里，现在还没有用宪政这个表述，但是非常明确地说要实行科学理财、依法理财、法治化、民主化，行政体制改革和政治体制改革是中央历次主要的会议和主要的文件都反复强调的。

从政策层面上升到制度层面、法制层面、宪政层面来说，对比较理想的状态，现在只能做一个推测。我的展望是这样，在不断改进宪法这一根本大法和其下的其它各项法律的背景下和进程中，是不是在趋势上有可能对国有企业，从它的建立到它的运行，到它的利润分配，我们会越来越接近于市场经济比较成熟国家的那一套“一一有法案对应”的办法。说数量有限的国有企业是一般的国度都不能避免的，都存在的，但它的建立或它的存在必须对应于一个特定的法案。美国、加拿大的国有企业每一家都有它对应的法案，给它明确的法律地位，在法案里关于它的分配问题也在法的层面有一个透明、规范的确立，有了这种透明、规范的法律依据以后，还有公众监督环境，在公众监督之下走完整的程序来确定和实施收益分配问题，即它应该和实际上怎么样处理利润和资产收益。现在来说这是比较理想的状态，作为一个远景展望，我看不出来有什么样根本性、颠覆性的论点可以推翻我们值得争取的这种前景。

积极渐进的法治化和股份制、独资企业的处理框架

第五个层面，对于如何接近理想状态做一点评论。显然，上述比较理想的状态在中国是不可能一步到位的，我们现在这个阶段已经出现的渐变，总体而言值得肯定。比如现在的国有制经济框架里，大型国有企业在国资委管理的范围内已经收缩到150家左右（一开始接手的时候是196家），现在的目标还要进一步收缩到100家以内，这就使接近理想目标慢慢的有了一种可能。如果漫天遍野都是国有企业，一家一个法案不可能，收缩到全国就这100家，就有可能逐渐形成一一对应的法案，但现在还不能要求一步做到。

关于现在的渐变：首先要肯定在国有资本经营预算的相关文件里要求有利润上交，是渐变中进步的台阶，虽然5％或者10％的数量界限的合理性是非常模糊的，但是这个事情本身的定性意义我认为是值得肯定的、是重要的。再往下，我们对这样一个状态不能满足，应该在渐变过程中争取一些可能的更大步子的进步和可能的局部突变。比如我自己感觉，所谓出资人决定资产的收益分配，这可能是天经地义的，那么在已经实行了股份制改造的国有企业，不论是国有控股或者国有参股，不论是相对控股或者绝对控股，无论怎么说它的收益分配已经有了现在走在比较前面的、执行效果也比较好的《公司法》、以及公司财务制度跟国际财务制度接轨的改革支撑，它们的收益分配处理问题，要按照股份制的标准化的形式处理，应该说是比较清楚的。所以在国有企业已经实行股份制改造的这部分，它的出资人代表就是它的股东代表大会和董事会，就应该通过股东会、董事会规范程序决定收益分配的问题。

那么还剩下一块国有独资企业问题。对国有独资企业的出资人怎么认识？我个人感觉不能仅仅满足于国资委作为代表，出资人的问题就解决了，国资委当然有国有资产对下授权经营的管理者身份，但是说到底对更实质的国有资产所有者实体来说，我认为国资委应该是受托于代表全民的立法机构，因为国有资产不可能直接一一对应全民，没法处理，就要有一个代表全民的立法机构，这个代表全民的立法机构在中国现在的框架里就是全国人大，全国人大再通过一定的程序，实际是授权于国务院国资委作为出资人。因此，我觉得独资国企的收益分配处理，除了国资委作为出资人代表发挥作用之外，实体上它还应该上升到代表全民的立法机构层面，充分发挥出资人的作用。

篇6：会计管理法治化探讨

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摘要：从古到今，法律都与公平、正义同义。社会公正是人类恒久的追求。但在改革开放的过程中，由于没有建设法治政府，社会公正没有得到很好的实现，以至于不公正的问题越来越突出。社会失去了和谐。这在本质上是与法治精神相违背的。2005年是中国建设法治政府十年规划的起步年。以政府为载

体的公共行政应在法律的约束和支配下，把公正作为永恒的目标，真正地实现“和谐社会”。

关键词：和谐社会公正行政“法治”精神

社会公正是人类永远的理想。人类社会从“人治”走向“法治”，正是人类在追求社会公正道路上的一个伟大进步。从古到今，法律都与公平、正义同义，法的精神就是正义的道德理念精神，就是对坚守合宜的事物或行为的伦理要求。法律必须关注某些人类共同推崇的基本价值，并使这些价值在理论和实践方面具有普遍意义。法律只有体现、反映一定的伦理价值取向和要求，才能变成社会生活中真正起作用的实际规则。而正义、自由、权利、秩序等是道德赋予法律的精神实质。所谓法治就是指在社会生活中，不仅有相对完备的法律，而且严格依法办事。法治社会并非将所有的问题都交给法律处理，但是一旦交由法律处理，法律的判断就是最高的和公正的判断；法律具有最高权威，包括统治集团及其代表人物在内，全社会都没有也不应当有超越法律之上的权力。从这个意义上讲，“法治”精神就是对公正的体现和维护。

汉字中的“法”在东汉许慎的《说文解字》中是这样表述的，法，“刑也，平之如水，从水……”。我国奴隶社会，“法”统称为“刑”。这里的“刑”与“典型”、“范型”的“型”相通，都含有常规、规范的意思。“平之如水”，是说不高不低，不偏不倚，象水一样平。律，《说文解字》中说：“律，均布也。”清人段玉裁注释：“律者，所以范天下之不一而归于一。”《尔雅·释诂》：“法，常也。律，常也，法也。”可见，“法”和“律”的内涵即是规范、公平、公正的意思。

法治为什么能够体现和维护公正呢?列宁明确地指出：“法律就是取得胜利、掌握国家政权的阶级的意志的表现。”法是统治阶级意志的表现，但是法所体现的不是一般的统治阶级的意志，而是被奉为国家意志的统治阶级的意志。统治阶级要把自己的意志变为国家意志，必须借助法律的形式。在这里列宁讲得很清楚“意志如果是国家的，就应该表现为政权机关所制定的法律，否则‘意志’这两个字只是毫无意义的空气震动而已。”在人民民主专政国家里，这种国家意志实质上就是人民意志的法律形式。法律代表着公共利益，是一个社会中的一切理性健全的成员都希望自觉建立、遵守和维护的精神。法的精髓在于法的精神，而不在于法的规定，如果没有法的精神，法的规定越是缜密，违法犯法的事件就会越多。国务院在去年发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确提出经过10年的努力，基本实现建设法治政府的目标。这就要求公共行政无论是体系建构、体制建设还是机构设置以及一切行政行为都应该体现着法治的精神——体现和维护护公正。那么尊重法律，就是尊重国家意志，即尊重人民的意志。很显然，对于一个政府来说，这不仅是一个政治问题，而且更是一个道德问题。

当前社会，有些政府官员提出了所谓“权大、人大还是法大?”这样的问题，这本身就已说明他没有基本的法治观念。十七世纪英国著名的法学家哈灵顿曾经说过：“一个国家如果政府的权力在法律之上，这个国家就必然是一个‘人的王国’；如果政府的权力在法律之下，这个国家就必定成为‘法律的王国’。”因此，现代政府法治观念的实质，就是正确处理政治权力与法律权力之间的关系问题。法治政府就意味着依法执政，没有超越法律的权力。而所谓依法执政是依据法的精神行政。1997年，中共十五次全国代表大会已经明确地提出“依法治国，建设社会主义法治国家。”1999年将建设法治国家的要求写入了《中华人民共和国宪法》。从过去的“人治”、“以法治国”到“依法治国”和建立“法治”，这是人类社会的进步。但是1997年以后，建设法治的进度似乎并不像人们想象的那样快。比如，对于“依法治国，建设法治国家”的方略，人们往往只讲前一半：“依法治国”，而不提后面一半：“建设法治国家”。这就是说，在许多政府官员的心目中，还是把“法”作为一种统治工具、一种治理手段，而不是把它看作包括官员在内的人人都必须遵守的规则。

权力和法律，这是我们每个公民都必须面对的两样东西。但是我们往往只迷信权力，崇拜权力，似乎遗忘了法律才是真正至高无上而不可侵犯的。美国革命最终确立了宪法至高无上的地位，并规定了政府只有服务的权力而没有统治的权力。著名的黑人领袖、南非前总统曼德拉先生在他离任之时，婉言拒绝了南非人民的挽留连任，毅然从总统的宝座走下来。他说了一句很普通的话：“我老了，我要回家。”很显然，权力不是他的全部生活。尊重宪法，尊重法律，才是对人民意志的真正尊重。德国现任总理施罗德的弟弟弗塞勒尔，没有工作。由于他经常到德国政府所在地参加失业工人游行，他被称为“德国最有名的失业工人”。施罗德尽管是德国总理，但他必须带头遵守宪法和法律，没有超越法律的权力。

检验一个国家是否是法治国家的标准，不在于它是否拥有完备的法律，而在于它是否拥有体现社会公正并切实发挥作用的法律。中国政法大学的江平教授曾说过这样一句话，“有法律不等于法治，有宪法不等于宪政。”中国春秋时期就有所谓法家，提倡以法律治理国家。到了战国时期，法家发展成为具有很大影响的政治派别。但是人们并不认为战国时期有什么法治国家。如果以一个国家是否有完备的法律作为标准，来衡量这个国家是否是法治国家，那么我国历史上的唐朝、明朝、清朝等朝代都可以称之为法治国家。甚至连希特勒统治时期的法西斯德国都可以称之为法治国家——希特勒法西斯的重大政策和举措，都是有法律依据的，包括大肆屠杀犹太人，也有法可依。同样，苏联共产党解体的教训也非常深刻。长期以来，苏联共产党始终没有进行社会主义法制建设，没有建立起社会主义法治国家、法治政府，形成了与现代法治社会所不相容的现象，党的机构凌驾于社会和国家之上，党具有法外特权。1936年，斯大林颁发了据说是世界上最先进的宪法，为苏维埃人民提供了大量的权益和保障。但事实上就在颁发这部宪法的同时，1937—1938年，斯大林正在用假审判的手段对苏联的各界人士进行了“大清洗”。大约有130—150万人被枪决。这些被镇压的人中有党和国家的领导人、学者、军官、文学艺术家、经济管理干部、工人、农民等，他们有些是通过“合法的程序”(即通过法庭)判决的，但更多的是通过非法程序即违背宪法的程序，由所谓“三人小组”、“二人小组”判决并执行的；有的甚至没有经过任何司法程序就被处死的。大量的史实都告诉我们，如果一个国家不实行法治，人民就无法有效地保护自己，只能任凭掌权者任意摆布。当一个政府不经过公众讨论就制定或废止一项法律时；当一个公民被剥夺了为自己辩护的机会，不经审判就可以被投进监狱时；当一个法官只能在行政权力的恫吓和阴影中进行审判时；当一项法律在执行的过程中，可以根据政治的需要或个人的好恶而随意变化时，专制、集权和暴政就会应运而生，从而在政治上和道义上都失去了存在的根据。一个根本不尊重人民意志的政府，被人民抛弃，这是不难理解的事情。

2005年2月19日，约200名中国党政军正省部级、大军区级高官云集中共中央党校，参加以构建和谐社会为主题的中央党校研讨班。在开班式上，中共中央总书记胡锦涛对“和谐社会”给出了明确的定义：“我们所要建设的社会主义社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”和谐首先要公平，这就必须纠正相当多官员的定式思维，使他们的重点放在制定和贯彻社会政策，而不是单纯追求GDP上。中共中央党校教授谢春涛说：“随着改革的深入，社会上出现了一些不和谐因素。这些‘不和谐因素’是必须解决的，否则将会影响到小康社会的建设，甚至影响到中共的执政地位。”在2004年，官员和学者频频提及1000美元的概念，也就是人均国内生产总值达到1000美元后，中国将处于一个关键的临界点。从国外经验看，如果不能顺利地度过这一临界点，中国社会便可能会出现人均GDP不低，但是失业率居高不下、贫富差距过于悬殊、社会动荡不安等现象，陷入可怕的“拉美化陷阱”。早在改革开放之初，邓小平提出让一部分人先富起来，并在1993年提出要防止两极分化。他警告全党，若中国出现严重贫富两极分化，改革就失败了。

既然社会公正是人类政治社会的永恒追求，那么公共行政就应当担负起促进社会公正实现的使命。公共行政必须在社会发展中寻求公正，发展是硬道理。但片面的经济发展不仅不能带来公正，反而会造成人与人之间剥削和奴役关系的恶化，这就需要由政府来确立“人的全面发展”的目标在社会发展目标体系中的核心地位，以谋求在对人的全面发展的追求中实现社会整体的全面发展。而且，在这一追求中，公正的公共行政促使社会公正的实现。这样就需要政府确立起“科学的发展观”。

在社会生活中，政府属于公共的领域，政府的行为及其相关体系也就被人们称为公共行政。在公共行政的历史中有这样一句格言：“公共行政是行动中的法律”。公共行政负载着公众的要求和期望得到实现。政府处于一切社会生活的核心。因此，在政府的一切职能中，提供和维护社会公正是它最为基本的内容，以政府为载体的公共行政在每一个环节上都应提供公正、坚持公正和追求公正，把公正作为永恒的目标。在中国历史上，早有“不患寡而患不均”的说法，其实这个“均”实际上就是一个“公正”的问题。人们要求基本的社会公正。只有这种公正的要求得到满足，人们才会各安其“分”。所以，对于个体来说，他所关心的生存，是在“我”的生存与“他”的生存的比较中是否包含着公正；他所关心的发展，是在我的发展与他的发展机遇和条件上的是否公正。不公正是普遍的怨恚的根源。因为，如果政府放弃对公正的追求，那就必然意味着存在制度化的不公正，而制度化的不公正将使一切社会成员都遭受到和感受到不公正的压抑。因此，公共行政消除制度化的不公正，并自觉地奉行公正的原则，为社会提供公正，是彻底改变政府形象、消除社会怨恚的关键。别忘了奥古斯丁曾提醒我们的，如果没有正义，国家与抢劫团体又有什么分别?

在某种意义上，社会的和谐发展与公共行政的公正是互为因果的关系。公正是在社会发展中或通过社会发展实现的，而政府是在公正的公共行政中获得推动社会发展的力量的。政府为了使自己在推动社会发展的公共行政中高效和有力，就必须追求公正的实现；同样，公共行政只有在社会发展运动过程中才会向公正的目标逼近。如果更进一步，自从人类社会有了政府以来，人们长期追求的是社会公正，而社会的发展是人类追求公正的衍生物，是从属于对公正的追求的。所以，公正是存在着政府及其公共行政的整个政治社会的终极目标，只不过对这个目标的认识和促使这个目标实现的努力，需要在社会发展中来理解。

近年来，我国经济取得了高速发展。但是，社会不公正的问题越来越突出，社会矛盾日趋严重。一旦政府把促进入的全面发展作为公共行政的目标，实际上就确立了社会发展与社会公正的合理辨证关系，从而实现了公正与发展的一致性，公共行政也就会因此而成为完全公正的行政。

总之，人类的公正理想必须在社会的发展中得以实现，而政府及其公共行政在自觉实现公正的努力中，必须把在社会发展的目标体系中突出人的全面发展的核心位置，才能做到公正行政，才能担负起促使社会公正实现的使命。我们的政府是法治政府，行政体制是公正行政的体制，行政人员是公共服务职业的从业者。这样才能早日实现和谐社会。

参考文献：

1．《列宁全集》，人民出版社，1972。

2．《公共行政的精神》，(美)乔治·弗雷德里克森，中国人民大学出版社。

3．《政治学的重大问题——政治学导轮》，(美)莱斯利·里普森，华夏出版社。

4．《行政伦理的理论与实践研究》，罗德钢，国家行政学院出版社。

5．《斯大林时期镇压规模考》，郑异凡，《新华文摘》2004-1。

6．《论法治政府、责任政府、服务政府及政府职能转变》，杨鸿台，《毛泽东邓小平理论研究》2004-7。

7．《中南海力推和谐社会》，沈亮，《瞭望东方周刊》2005-9