建立和完善我国地方税体系的对策研究

关键词： 财权 地方税 体系 地方

建立和完善我国地方税体系的对策研究（共6篇）

篇1：建立和完善我国地方税体系的对策研究

建立和完善我国地方税体系的对策研究

郑振沂

摘 要：在分税制财政体制下，逐步建立规范、健全的地方税体系是实行分税制的根本保证。从目前我国现行的地方税体系的运行情况看，虽然发挥了积极的功效,但仍远远不能适应完善的分税制的要求和我国市场经济发展的需要。本文在对现行地方税体系存在的主要问题进行分析的基础上，进一步探讨改革和完善地方税体系的对策。

关键词：地方税体系问题完善对策

在市场经济条件下，分税制是处理和规范政府间财政分配关系的必然选择，分税制的关键就是按照税种划分中央和地方的财政收入，设立中央和地方各自的税收体系，以保证中央政府和地方政府有稳定的收入来源来行使其职能。1994年分税制改革，初步确立了较为完善的中央税体系。同时，我国在体制上相对固定了中央与地方之间的财政分配关系，这标志着我国地方税体系的初步确立。分税制改革十多年来，地方税体系的建设有了很大的发展，地方税的收入总量不断增长，地方税专门征收机构的设置提高了地方税征收管理的效率，地方聚财理财的积极性得到提高，促进了地方经济的增长。但是，由于我国当时分税制的改革是在保留既得利益的条件下进行的，过多考虑了中央集权的需要，使得地方税体系还存在着许多亟待解决的问题。本文拟对现行地方税体系存在的主要问题进行分析，并进一步探讨改革和完善地方税体系的对策。

一、我国现行地方税体系存在的主要问题

(一)税权划分不科学，不利于调动地方政府的积极性

我国目前实行的是不完全的分税制，税收立法权和管理权过于集中。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，虽然为调动地方积极性也赋予了地方一定的管理权限，但总的看，地方税收法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等都集中在中央。几乎所有的地方税税种的税法、条例以及大多数税种实施细则，都是由中央制定和颁发的，地方只有征收管理权及制定一些具体的征税办法和补充措施的权限。这样一种过度集中型的税收管理模式，一方面由于过多地考虑了中央利益，削弱了地方政府开辟税源、组织收入的能力，税权和事权的不对称，导致地方政府要么财力不济无所作为，要么将目光更多地转向了非税收入，以满足日益增长的地方政府支出的需要，由此造成基金、收费迅速膨胀。另一方面也很难符合我国各地复杂的经济情况和千差万别的税源情况，不利于地方政府利用税收杠杆调控地方经济和因地制宜处理当地的税收经济问题。地方政府没有税收立法权，不利于地方政府开辟新税源，组织财政收入；地方政府因缺乏必要的税收管理权而无法灵活运用税收手段调节地区经济；税权过分集中使地方政府求助于收费的形式来筹集收入，扰乱了分配秩序，不利于规范地方政府的分配行为。

(二)地方税制结构不合理，缺乏有效稳定的主体税种

现行地方税体系税种庞杂，与地方收入有关的税种有：营业税、(地方)企业所得税、个人所得税、增值税、城市维护建设税、资源税、城镇土地使用税、房产税、车船使用税、印花税、屠宰税、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、土地增值税、筵席税、遗产赠与税(尚未开征)。其中营业税占38%，企业所得税占19%，城建税占10%，个人所得税占6%，农牧业税所占比重为10%，财产税的比重为7%，其他税约占10%。可以看出，我国现行地方税以营业税和地方企 1

业所得税为主要收入来源。但我国税种划分标准相互重叠，杂乱无序，在营业税、所得税中都有部分本属地方固定收入的税收划归中央，影响地方的财政收入。而且，随着增值税税制的改革，如果将建筑安装、交通运输企业的营业税改为增值税，营业税的税基会随之减少，收入占地方税收的比重也会下降。另一方面，按隶属关系划分企业所得税的做法本身就不合理，不利于克服地方保护主义和现代企业制度的建立，由于企业所得税涉及收入分配政策和地区间投资等重大问题，国际上大多数国家一般均将其划分为中央税。从长远来看，我国的企业所得税也应划为中央税。作为过渡，中央己从2002年1月1日起，实行所得税收入分享改革，地方所得税也失去了原有的地位。因此，现行地方税体系缺乏对地方财力具有决定性影响且长期稳定有效的主体税种。地方税体系缺少主体税种，一是造成地方税收入不稳定。二是使地方税收入规模难以增长，收入总量上与地方政府应行使权力的需要相差悬殊，造成地方财政困难，直接诱发各种各样的地方收费。三是严重削弱了地方政府自主调控经济的能力，与地方经济发展的要求不相适应。

(三)地方税制改革滞后，与我国经济发展不相适应

近年来税制改革主要集中在中央税，对地方税制的改革力度不大。导致现行地方税制存在如下主要问题:一是税种内容老化，税负偏低。如城市维护建设税、车船使用税、房产税、印花税和城镇土地使用税的暂行条例都是1988年以前制定的，这些税种不仅在征收范围、计税依据、税率、征管办法等方面都己不适应经济形势发展的需要，而且税负也明显偏低；二是内外税制不统一，内资企业和外资企业税收负担不公平，不利于与国际税制接轨。如对房产、土地、车船的征税，内资企业征收房产税、城镇土地使用税、车船使用税；外资企业征收城市房地产税、车船使用牌照税；三是应开征的社会保障税、遗产税等税种未开征。

（四）地方税收入规模较小，难以满足地方财政的基本需要

适度的地方税收入规模是分税制体制顺利实施的基本保证,只有当地方税收入在地方财政收入中占优势地位,能够满足地方政府财政支出的较大部分时,才能够保证分税制体制的稳定性和有效性。从现实情况看,尽管我国的地方税收入在全国税收总额中已占有一定的比重,但满足地方政府财政支出的程度并不高,这说明我国的地方税收入规模偏低,既不符合分税制体制的要求,也不能满足现实的支出需要,不利于地方政府有效实现其职能。据调查，全国地方税占税收总收入的比重，呈下降趋势。地方税收入，从静态特征看：一是从总量上看地方税呈明显的收入规模偏小的特征；二是地方税级配比过小，共享税成为地方税收入支柱；三是地方税收入占地方财力比重小，地方税的财政功能日趋弱化。从动态特征看，地方税收入则表现为增幅波动大，缺乏稳定性；地方税级收入日渐萎缩，收入弹性较弱。由于地方税收入规模过小，用于经济建设的资金投入很少，在一定程度上给地方税源建设带来了潜在的影响，而且直接诱发地方政府的各种收费行为，扰乱了正常的分配秩序。

（五）地方税收征管不规范，法律体系不健全

首先，国税和地税两套税务机构的关系尚未完全理顺，税收征管范围划分不尽合理，主要表现在：一是按税种划分的收入分配体制执行不到位；二是税收归属与征收管理权不统一；三是税收征管工作相互配合不密切；四是税收征管操作程序不规范。国税局和地税局之间在征收管理的具体操作上极易发生互不协调的问题，在税务登记、纳税申报、发票管理、税款征收、纳税核查等日常的税收征管工作中出现了互相扯皮、拆台和争执，使纳税人无所适从，既影响分税制的正

常运行，也制约了地方税的管理作用；五是政策不规范。既造成征收范围的交叉和重叠，导致国税、地税征管工作的矛盾和困难，又形成税负不平等、税款流失、收入混库等问题。其次，地方税法律体系不健全。一是税收法律级次低，削弱了税收法律的约束力和强制性。二是部分税收实体法的修改完善工作滞后，不能适应社会经济形势的变化。三是地方税收工作缺乏司法保障。由于地方税务机关负责管理的税种多、税源零星分散、征管难度大，加上公民纳税意识普遍薄弱的因素，致使偷逃骗税行为得不到严厉的打击，暴力抗税的案件也时有发生，地方税务机关的执法得不到有力的司法保障。

二、完善我国现行地方税体系的对策

（一）赋予地方政府必要的税收管理权限。

税收管理权限在不同级别政府之间进行划分是发展社会主义市场经济的客观要求。市场经济要求分散决策，不论是企业还是政府都是如此。现代公共经济学认为，公共产品具有层次性，按其收益范围，可以划分为全国性公共产品和地方性公共产品。若由中央政府提供全部公共产品，则可能影响到公共产品的提供效率。这是因为，公共产品的提供过程实际上是一个公共决策过程，决策需要以准确的信息为基础。相对而言，地方政府较接近于当地人民，在对地方性公共产品需求的了解上远胜于中央。当人们处于经济信息不完全境地，且难以通过直接控制来实现所确定的目标时，就需要采取分散决策的方式来进行资源的配置。地方政府具有相对独立性，这也是激励机制设计的需要，相应的，地方应拥有较为独立的税权。只有这样，才能保证地方支出的需要，才能有效的提高政府机构的运行效率。目前应逐步下放部分地方税种的税收管理权限，将涉及社会收入分配公平、具有宏观调控意义、在全国普遍征收的地方税种，如企业所得税、个人所得税、营业税等的税收征收权、税款支配权划归地方，税收减免权限适度下放到省和计划单列市一级，便于地方根据自身特点贯彻实施。对于税源普遍、税基不易产生区域流动的税种如车船使用税、房产税、城建税等，除税收立法权归中央外，其他权限都可下放给地方，便于各地因地制宜，促进本地经济发展。对税源零星分散、纳税环节不易控制、征收成本大的税种，如屠宰税、筵席税等，其他税收立法权、解释权和开征停征权都可下放到省级地方政府。

（二）改革地方税税种体系。

首先，改变目前企业所得税按行政隶属关系征收和划分收入的方法，在统一内外资企业所得税的基础上，将企业所得税改为共享税，由国税部门征收，地方分成；其次，完善个人所得税，由分类所得税制向分类综合所得税制转变，简化税率，统一扣除项目；第三，改革城市维护建设税。将课税范围扩大到包括外资企业的所有企业，改变其现行计税依据依附于流转税的做法，直接对商品销售额和营业额课税。同时，结合地方“费”“税”改革，将城建方面征收的市政建设配套费、城市公用事业附加占道费纳入其中，由地方政府确定适用税率；第四，开征教育税和环境保护税。将教育费附加、教育集资等规范为教育税。排污费、超标排污费等环境收费规范为环境保护税；第五，改革房地产税，将房地产税、城镇土地使用税、城市房地产税合并，并将土地管理方面的相关收费纳入其中，成为新的房地产税；第六，改革农业税，取消农村一切不合理收费，将农业税与农业税附加合二为一，将农业税的计税依据改为农作物的常年产量。

（三）确立地方税收主体税种。

作为地方税主体税种必须有以下主要特征：一是税基较广，收入规模大，以满足地方政府支出的需要；二是具有适度的弹性，能随经济的增长而增长；三是

由地方征管效率高，减少税收成本；四是税基流动性较差，避免因地区间税收负担的差异造成资源配置的扭曲。按照以上标准，可以成为地方税收体系中的主体税种有：一是营业税。营业税是地方税种中最具增长潜力的税种，由于营业税的课税范围覆盖了整个第三产业，我国是发展中国家，正处于经济高速增长阶段，第三产业发展空间较大，与此密切相关的营业税也将有较大的增长空间。二是个人所得税。个人所得税也是一个颇具发展潜力的税种，随着经济的增长，我国公民个人的收入也呈现快速增长的趋势，个人所得税收入也逐年增长。三是城乡维护建设税。改革后的城乡维护建设税由于其计税依据的改变和课税范围的扩大，收入数量在地方税收收入中的比例必然大大提高，有能力充当地方税收体系中的主体税种。四是财产税。随着经济的发展和市场机制的不断完善，财产的存量也将迅速增加，增值速度也将加快，财产税也应当有能力成为地方税的主体税种。

（四）确定合理的地方税收入规模，明确国税、地税机关征收管理权

首先，确定合理的地方税收入规模，使地方税成为地方财政收入的主要来源和依靠，这样转移支付可以更多地用于特定项目而不是一般补助上，既可以体现分税、分权、分责的原则，又有助于增强中央的调控能力。为此，必须解决“两个比重”的问题：一是确定地方税收入占地方财政收入的合理比重，二是确定中央财政收入占全部财政收入的合理比重。可以通过有选择的费改税提高地方税占地方财政收入的比重，加大地方税的收入规模。把目前地方具有强制性、固定性、无偿性、普遍性的规费项目转化为税收，使其成为规范的财政收入形式，由税务机关集中征收。

其次，为了提高我国税收征收管理水平，防止国税、地税在征收管理问题上发生磨擦和“撞车”，必须明确国税、地税各自的税收征收管理权限。可以对国税、地税机关在税务登记、发票管理、纳税申报、税款征收等方面管理权限进行明确的划分。在税务登记方面，可仍按现行的“统一代码，分别登记，”的办法，可以把税务登记的稽核权明确给将来需要成立的税务警察部门，这样有利于加强对漏登漏管户的管理，不断提高税务登记率。在发票管理方面，应按收入归属权的流转税归属来划分，属中央税和共享税的流转税纳税人的发票管理权属国税部门，属地方固定收入的流转税纳税人的发票管理权归地税部门。在纳税申报方面，要坚持分别申报的办法，中央税向国税申报，地方税向地税申报，中地共享税必须同时向国税、地税申报。在税款征收方面，国税、地税的征收边界应严格划分。中央税由国税局征收，地方税由地税局征收，对共享税，可以由国税或地税统一征收分别入库，也可以实行国税、地税分别征管的办法。

（五）完善地方税收法律体系，构筑高效的地方税征管平台

首先，必须加强税收的法制建设，以法律规范征纳双方的行为。在合理划分税权的基础上，各级政府应按照各自的权限，完善地方税的立法工作，使地方税的征收管理工作步入法制化轨道。强化税收法律的严密性和规范性,减少地方税流失的法律漏洞；优化征管方法和手段,提高征管效率,改善征管服务质量；建立和完善税务人员培训系统,强化对税务人员进行培训,增强税务人员的政治业务素质,建立完善的税务人员监察系统,杜绝以权谋私,保证执法效果。其次，随着地方税税制改革的推进,应逐步做到地方各税统一由地方税务局征收管理。将目前由财政部门征收的农业税、耕地占用税,由社会保险经办机构征收的社会保险费,由环境保护部门征收的环境保护费,在“费改税”之后,统一交由地方税务局征收,方便纳税人,降低税收成本。第三，围绕《税收征收管理法》的落实，尽快制定税务代理、税务稽查和税收处罚等法规章程，严格区分征、纳、代三方的法律责

任和依法享有的权利，以保证税收征管的每一环节都有法可依，有章可循；结合全国各地实际，积极稳妥地推行纳税申报、税务代理和税务稽查“三位一体”的征管模式，尽快实行税收征管手段现代化，保证新征管模式的顺利发展，推动我国税收征管体制走向法制化、规范化。

参考文献：

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篇2：建立和完善我国地方税体系的对策研究

[摘要]信用是市场经济的基础,现代市场经济的本质就是信用经济。我国由计划经济向社会主义市场经济转轨过程中,建立和完善信用体系有着重要的经济社会意义。目前在建立信用体系过程中存在着信用观念淡薄、信用机构主体不独立等主要问题,因此应采取强化信用观念、加快征信服务和征信行业立法等措施建立和完善我国信用体系。

[关键词]信用 信用经济 信用体系

一、建立和完善我国信用体系的作用

所谓“人无信不立，业无信难兴，政无信必颓”，信用体系有广义和狭义之分,广义的信用体系是指包括信用记录、信用征集、信用调查、信用评价、信用保证以及信用制度、信用管理在内的以社会为主体的信用系统;狭义的信用体系是指以独立中介机构为主体,在法律允许的范围内通过收集和分析个人及企业的信用资料,为客户提供当事人信用状况等证明资料的社会化的信用系统。信用是市场经济的基础,市场经济也就是信用经济。信用体系可以比做市场经济的神经,是经济交易主体的纽带。对于一个国家而言,只有它的信用管理体系比较健全,有较强信誉且公平的征信服务在全国普及时,才能保证以信用为主要交易手段的市场经济的健康发展。建立和完善信用体系的作用主要表现在:

1、创立信用体系有利于市场经济有序发展。

2、建立信用体系有助于防范信用风险。

3、建立完善的信用体系有利于投资者进行投资决策。

4、建立完善的信用体系是我国适应入世后对外交流的需要。

二、我国信用体系建立过程中存在的主要问题

在我国传统计划经济体制下,没有信用制度与信用体系,经济单位以及个人间的经济联系是依靠国家指令性计划所体现的政府信用加以维系的。改革开放后我国经历了政府信用向银行信用和商业信用的转变阶段,现正进入市场经济体制下的信用体系建设阶段(陈洪隽,2001)。由于我国社会主义市场经济是由计划经济转变而来的,信用基础比较薄弱,因而我国信用体系的建立远远滞后于市场经济的发展水平。反观我国信用经济兴起的历程,信用体系的建立过程中主要存在如下几个问题。

1、社会信用观念比较淡薄。

2、我国信用机构的主体不独立。

3、信用服务活动缺乏强有力的法律保护与约束。

4、信用评级指标体系不规范。

5、缺乏一支建立和完善信用体系的高素质服务队伍。

三、建立和完善我国信用体系的对策

信用体系的建立包括三大要素:立法、管理和监督机制的建立;建立信用体系的物质基础是完整的动态企业资信调查数据库、个人资信数据库、社会资产数据库的建立;以及依赖三大数据库进行工作的征信服务的成熟(林钧跃,1999)。针对我国信用体系建立过程中存在的主要问题,结合信用体系建立的三大要素,我认为目前主要从以下几个方面来建立和完善我国信用体系。

1、强化信用观念,提高全民族信用意识。

2、健全信用中介服务机构,规范运作,为信用体系的建立保驾护航。

3、加快征信服务和征信行业立法,为我国信用体系的建立提供法律

环境。

4、建立我国信用体系的惩罚机制。建立信用体系惩罚机制的主要目的之一让有不良信用记录的企业或个人无法生存于市场。

5、加强信用评级的有关基础理论研究,制定适合我国国情的信用评

估方法,指标标准。

6、协调政府部门和银行的信息,建立企业和个人的资信管理网络体

系。

7、加强对信用服务机构从业人员的培训,提高从业人员素质。

篇3：建立和完善我国地方税体系的对策研究

1 河北省农民工返乡创业帮扶政策与措施

1.1 提供创业培训, 培养创业能力

凡持《就业失业登记证》有创业愿望未就业的城乡劳动者, 均可纳入创业培训范围。各级公共就业服务机构选择一批企业和高等院校认定为创业实训基地, 采用统一引进的创业模拟软件对有创业愿望和创业需求的人员进行创业模拟实训, 建立个人创业能力信息库。全省统一确定培训补贴标准, 创业培训补贴标准每人不超过1000元。

1.2 降低企业注册登记门槛, 取消行政事业性收费

放宽市场准入, 按照“非禁即入”原则, 凡法律法规未禁入的所有行业和领域, 一律对农村中小企业开放。申办个体工商户、个人独资企业和合伙企业的, 取消最低注册资本金限制, 且无须审验注册资本金。持《就业失业登记证》的农村劳动力自主创业从事个体经营的 (国家限制的行业除外) , 自取得营业执照3年内免收管理类、登记类和证照类的各项行政事业性收费。

1.3 推进小额贷款, 扶持自主创业

农村劳动力从事经营自有资金不足的, 可申请最高不超过5万元 (符合条件的妇女8万元) 、期限最长不超过3年的小额担保贷款。农村劳动密集型小企业当年新招收持《就业失业登记证》人员达到规定比例并签订1年以上劳动合同的, 可申请不超过200万元、期限最长不超过3年的小额贷款。对有发展前景、增加就业、还贷及时的, 可适当增加贷款额度或给予二次贷款。支持投资举办科技型、外向型、农产品等创业项目, 将其纳入本地招商引资范围, 享受与外地客商同等优惠政策。

1.4 实施创业帮扶工程, 建立创业服务工作平台

从2011年起, 河北省开始实施“创业帮扶工程”, 每年对6万人提供创业服务, 帮助成功创业2万人, 创业带动就业4万人以上。凡持《就业失业登记证》有求职创业愿望未就业的城乡劳动者和持学校出具相关证明的毕业年度内高等院校学生, 均可纳入创业帮扶范围。目前70家创业培训机构已成为河北省“创业帮扶工程”定点服务机构, 近期, 还将增选一批“创业帮扶工程”定点服务机构。定点服务机构建立了创业服务“一站式”工作平台, 开展创业培训, 创业项目推荐、创业服务专家指导、创业政策咨询、创业模拟实训、小额担保贷款等创业服务。

2 河北省农民工返乡创业帮扶体系存在的问题

2.1 创业帮扶政策缺乏针对性、系统性

首先, 在农民工返乡创业帮扶政策中, 有相当大一部分提到比照下岗失业人员、大中专院校毕业生、复转军人创业政策来施行, 强调返乡农民工创业比照招商引资的政策, 或者是比照外商投资企业的政策, 没有体现农民工既是农民又是在外工作返乡的特殊失业人员的特性。返乡农民工是一个特殊创业群体, 他们的创业行为有独特模式, 因此, 在政策的制定上必须考虑差异性。其次, 政府引导农民工返乡创业的政策尽管非常丰富, 既有行政财税政策, 又有金融、土地政策等, 但这些政策大部分是针对创业初始阶段的, 其目的是帮助返乡农民工把企业建立起来。而对创业后期的政策支持却明显不足。

2.2 创业帮扶政策资源分散、力度小

河北省农民工返乡创业帮扶政策分布在人力资源和社会保障、财政、金融、工商、税务等多个部门, 缺乏统一的服务管理平台, 政策资源比较分散, 财政性投入不足, 叠加效应和杠杆效应凸显不够。农民创业融资困难, 渠道少, 创业小额贷款存在“上热下冷”现象, 基层金融机构热情不高, 而且利息偏高, 额度不大, 贷款期限较短, 担保方式审核较为严格, 加上贷款手续复杂, 周期长, 成本高, 农民工没有担保和抵押, 周围又缺乏金融服务组织, 因此, 他们能够拿到贷款的可能性很小。

2.3 创业帮扶政策的执行力度较弱

一是创业帮扶政策宣传不到位。对河北省农村创业状况调查显示, 有近90%的返乡农民工对政府出台的创业优惠政策不了解或根本就不知道有相关政策。已经创业的农民中, 只有20%的创业者表示明确知道有关创业政策。二是创业帮扶政策贯彻落实不力。政府虽然出台了多种创业优惠政策, 但缺乏实施细则, 导致基层经办部门贯彻不力。政府给予的前期创业扶持政策中有些很难操作, 有些在基层部门执行过程中变了样, 尤其是融资等关系到农民创业的关键问题, 创业者并没有享受到真正的优惠。许多创业者认为, 一些基层单位在直接操作政策的过程中, 经常出现偏差, 有个别基层单位还将创业政策作为一种行使其他权利的工具, 在创业者中的影响较差。

2.4 农村创业服务体系不健全

一是农民创业培训机会少, 效果差。河北省的创业培训资源主要集中在城镇, 广大农村地区缺乏符合条件的培训基地、师资和设施, 且各创业培训机构都有其所属的部门负责特定的人群, 创业资源拥有较少的返乡农民工很难找到创业培训的机构。相关培训宣传在农村还没有充分开展, 农民对培训项目不了解, 影响了参加培训的积极性。在培训内容上, 农民创业培训大多以基础理论知识为主, 其中以SYB创业培训为使用较多的教学内容, 创业实践操作较少, 培训缺乏针对性, 培训时间短, 不能有效提高创业者的创业技能。二是农村创业服务严重缺失。当前, 河北省创业指导服务机构大都设在市县, 乡镇农民创业服务机构尚未建立。这些创业服务机构的服务对象主要是城市下岗创业人员和大学毕业生。即使是当前实施的“创业帮扶工程”, 有些市县也未把农村创业者列入帮扶范围。因此, 创业服务机构提供的创业服务项目, 返乡创业者基本上享受不到。三是信息沟通渠道不畅。返乡创业者主要是以分散的非组织化的方式进入市场, 大多是各自为战的小本经营, 形不成合力, 同时也无法把行业发展的状况及时传递给政府相关职能部门。政府职能部门限于人手不足等原因无法收集农民工创业信息, 不能及时跟踪和评估政策的落实情况及实施效果, 无法及时调整和出台更有针对性的政策。

3 完善河北省农民工返乡创业帮扶体系的对策

3.1 加大创业培训力度, 提高创业能力

一是加大县乡培训实体建设。重点培育和扶持一批基础好、规模大、有特色的农村劳动力转移就业定点培训机构, 使之成为承担农民创业培训的骨干力量。开展创业培训下乡活动, 直接把创业培训放在乡镇举办, 方便农民参加培训。充分利用现有条件和闲置资源建立创业孵化基地, 推进创业实训工作。加强教师队伍建设, 采取兼职、聘请等渠道充实教师队伍。可邀请创业专家、学者以及企业家到县乡进行创业辅导。二是提高创业培训的有效性和针对性。要因地制宜制定培训内容, 坚持“能用、实用、够用”的原则。围绕地方特色产业, 结合地方需求开展培训。要针对不同的创业项目, 进行对口培训, 为农民工量身定做多元化的技能培训。探索以共性培训与个性培训相结合、短期集中培训与长期分散指导相结合的“双结合”培训机制。建立跟踪培训机制, 依托创业专家指导队伍, 建立跟踪服务对子, 帮助农民解决经营难题, 切实提高创业成功率。定期组织优秀创业农民到民营经济发达地区考察学习, 开阔视野, 增加胆识。三是加强创业培训宣传。通过组织召开动员大会, 发放宣传资料, 利用广播、电视、互联网、报刊等多种形式大力宣传创业优惠政策、勇于创业的先进典型, 参加创业培训的目的意义等。同时印发农民创业培训招生简章, 争取更多有创业愿望的农民报名参加培训。

3.2 拓宽创业融资渠道, 完善农村金融服务体系

进一步加大各级财政投入, 通过中央和地方财政拨款设立扶持农民工创业的专项基金, 作为农民工创业融资贷款贴息、担保和风险分散的补偿金。市县财政要通过财政贴息、减免税费等引导措施, 大力鼓励金融机构加大对农民创业信贷支持的力度, 积极拓展农业发展银行的支农业务范围, 合理使用支农周转金。积极放宽农村金融市场的准入政策, 构建竞争性的农村金融体系。一是深化农村信用社改革, 鼓励农村信用社坚定不移地走商业化改革、市场化经营的路子, 建立产权明晰的农村社区银行。农村中小企业应当成为这些农村社区银行的主要目标客户。二是在现有的基础上多增加金融服务网点, 扩大资本投入, 发展壮大涉农银行的服务实力。三是积极吸引地方性商业银行金融服务向农村基层延伸。四是允许民间资本开展信用合作, 坚持互助合作、为农民创业服务的宗旨。此外, 金融机构应根据农民返乡创业的特点, 提供富有特色的金融产品。

3.3 构建创业平台, 优化创业服务

一是构建公共创业服务平台。加强全省公共创业服务体系建设, 市、县、乡 (镇) 、村建立“农民创业指导中心”或“农民创业指导站”, 促进农民创业有专门机构和专人服务。大力推行开业指导、政策落实、跟踪扶持等服务制度, 组织开展创业服务人员业务轮训, 提高制度化、专业化创业服务水平。引入“超市化”的选购模式和快速反应机制, 在各市 (县) 建立创业服务超市, 并向部分重点中心乡镇实行延伸, 建立完善“一站式”创业服务场所, 劳动保障、工商、地税、金融等职能部门派出专人进驻“超市”, 为创业农民提供咨询、指导、办理服务。二是构建信息交流互动平台。各市 (县) 建立完善全市 (县) 创业人员基础数据库, 劳动保障、工商、农委、科技等部门创业人员信息实现“多方联网”, 农民创业信息实现“一网览尽”。强化信息服务, 通过报纸、网络, 及时公布各项行政审批、核准、备案事项和办事指南, 发布法律法规、政策和各类市场信息。建立完善农民创业项目库, 加强创业项目开发推介, 向社会征集适宜农民创业项目, 采取集中推介、网上推介等形式, 组织项目策划人、创业指导专家和相关中介机构实行项目跟踪扶持, 对运行平稳、效益良好的创业项目给予项目策划人、创业服务中介机构适当奖励补贴。三是构建创业孵化成长平台。坚持政府扶持、市场运作的原则, 充分挖掘社会资源, 采取政府出资、民间资本投资、社会资本入股等多种形式, 建设一批返乡创业园、生态农业园和特色专业市场等创业孵化基地, 为农民创业提供生产、经营场所。四是构建创业激励平台。设立创业成果展示展览室、成立“创业者联谊会”, 通过表彰创业典型、组织参观、互动学习、开设创业大讲堂和组织创业演讲会等形式, 对创业者进行激励。

3.4 强化创业政策执行, 提高创业保障

首先, 建立农民创业工作协调机制。建议由省政府牵头, 由发改委与农业、财政、人力资源和劳动保障、税务、金融、工商等部门组成工作协调小组, 定期就推动农民创业问题研究情况、分析问题、制定政策。统一协调指导全省农民创业方面的政策配套和工作推动, 营造鼓励支持自主创业的社会环境, 组织制定全省促进农民创业工作规划。其次, 各市县有关部门应尽早推出有关政策细则, 细化操作流程, 确定相关牵头部门, 落实责任, 各尽其职, 确保政策有效落实。最后, 推行联动机制, 确保政策执行到位。各有关部门或单位, 将承担的执行创业扶持政策项目进行梳理, 报送同级政府汇编成册, 向社会公示。把政策项目执行纳入政府有关部门和单位年度工作目标指标, 实行按年度考核。同级政府每季召开相关部门和单位参加的联席会议, 听取政策执行情况, 协调解决存在的困难和问题。对政策执行不好、不到位和不执行的部门和单位纳入治庸问责范畴, 问责、追责。各级政府、有关部门和单位, 定期在平面媒体、单位政务公开栏目公示政策落实情况, 接受社会监督。

参考文献

[1]康彩霞.农民工返乡创业的困境与突围[J].山东行政学院学报, 2011 (10) .

[2]杜广庆.浅议地方政府在返乡农民工创业中的职能定位[J].行政与法, 2010 (9) .

篇4：建立和完善我国地方税体系的对策研究

关键词：社会保障；制度；稳定

中图分类号：C913 文献标识码：A 文章编号：1006-4117（2012）02-0008-01

一、社会保障制内容和功能

社会保障制度是在国家制定并依据相关的法律、法规和制度，对我国没有劳动能力、生活困难或者遭遇到各种灾害的公民给予一定的物质上的帮助，从而保证这些居民最基本的生活需要。社会保障制度是现代国家的基本制度之一，它主要由社会福利、社会保障、社會救助、社会优抚个个人储蓄等部分组成。它是商品经济发展到一定历史阶段的必然产物，是社会化大生产的客观要求，它的主要功能有： 社会稳定和国家长治久安的重要保证；适应以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的需要；适应社会主义市场经济体制的需要；减轻国家负担，提高社会保障水平的需要；发展农村经济，维护广大农民利益的需要。

二、我国目前社会保障制度的现状

社会保障制度的建立要与我国的国情相适应，我国目前的最大国情就是正处于社会主义发展的初级极端，因此，研究我国的社会保障制度，应结合我国的国情特色，并建立适合我国特点的社会保障制度。改革开放以来，特别是进入新世纪后，我国各项社会保障制度覆盖范围不断扩大，只要表现在：参保人数不断增长；普遍的调高最低工资标准；在退休人员养老方面，已连续第7年提高企业退休人员基本养老金， 5700多万人受益；扩大新农合的参与范围，缓解了农民看病压力。但是同时，也不能忽视我国社会保障体系中所存在的问题：

（一）目前，我国社会保障制度面临的挑战。我国目前正进入老龄化社会，城镇职工养老保险维持收支平衡所需要的财政补贴将不断增加，给公共财政带来巨大的负担。由于老年人口的医疗费用是中青年人口的3~5倍，人口老龄化本身也将大大增加医疗费用的支出。人口的高龄化(指人口中80岁以上人口比例的增加)还将大大增加对于丧失自理能力的老人的护理需要和成本。

（二）社会保障覆盖范围较小。目前，我国的社会保障的主要方面还限于城镇职工及其家属，私有企业、个体经营者、下岗职工和一些外资企业的职工还未完全参与到保障体系中来，而占我国人口大多数的农村更是处于边缘地带。从社会保障的覆盖面看，我国城镇已达到91%，而农村只有2%。这种巨大的差距严重的违背了社会的公平性，也不利于经济和社会的稳定发展。

（三）社会保障方面的立法相对滞后。现行的社会保障法规，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，“头痛医头，脚痛医脚”，不能从根本上解决问题。如经济体制改革涉及国企改革，面临破产、职工安置等现实问题使资产重组、企业改制、破产兼并举步艰难时，才开始考虑到是失业保险立法的时机；抗洪救灾时遇到救灾无秩序问题时，才感到缺少救灾立法等等，立法行动总是落在经济发展的后面，处于一种被动状态。由于社会保障立法滞后，仲裁机构和人民法院对社会保障争议案件的处理，也处于“无法可依”的状态 。时隔57年后的2010年，我国才颁布了第二部保障法，这将大大缓解我们的社会保障中不能与时俱进的局面。

三、完善社会保障制度的建议

我国社会保障制度通过以养老、医疗和失业保险为重点的改革，有了明显的改进，但就整体而言，仍然存在许多问题，笔者认为应从以下各方面来完善社会保障制度：

（一）完善老年人的各项保障权益。我们目前已进入老龄化社会，这是目前我国社会保障制度建设的重点，应加大推进城镇居民的养老保险制度，扩大农村养老保险的覆盖范围，推行新型农村养老保险，实现老有所养。政府应鼓励社会上的各个方面参与到养老保障体系中来，形成以政府主导，各方参与老龄事业、服务的多层次发展模式。另外，为了切实维护老年人的合法权益，发展老龄事业，政府正在制定各项专项涉老法律、法规。而最近这些年，一些人呼吁提高我国退休年龄，减轻养老资金压力，这也为我们的养老保障体系提供了新的思路。

（二）扩大社会保障制度的覆盖范围。我们目前的社会保障制度覆盖范围太窄，因此我们要健全社会保障制度，使城乡各类职工都能参与到保障体系中来，这也是维护劳动者合法权益的根本要求。另外一方面，应将我国的农村居民纳入保障体系中来，这是下一步工作的重中之重，这不仅关系到我国农村改革的顺利进行，也是关系到我国政治经济稳定的大事。目前，国家相关负责人表示2012年我国将围绕社会保险法的贯彻实施，将继续推进重大制度建设：一是新农保和城居保在全国全面推行；二是规范和完善职工养老保险非因工伤残待遇和遗属津贴政策；三是推进社会保障城乡统筹；四是积极推进医保支付制度改革，将城乡居民医保的财政补助水平提高到240元。这将大大提高社会保障体系的水平。

（三）扩大社会就业渠道，减轻失业保障压力。随着市场经济的深入发展，国家应制定相应政策扶持社会经济实体的建立，各种经济实体的运营是我国国民经济发展的基础，是富国强民的有力保障，同时又为社会就业提供了广大的平台，拓宽了社会就业渠道，减少了失业人员，稳定了他们的情绪，减轻了社会负担，也使社会更加安定。

（四）尽快实现全国社保统筹运转。现阶段，大量农村劳动力进城务工，他们还不能长期在城市稳定就业（平均每份工作持续时间不到两年），由于社保关系无法异地转续，且转移时只能提取个人缴纳部分，导致很多农村进城务工人员不愿意缴纳社保，基础参保率很低，无法享受基本的社会保障。因此建议尽快克服制度和技术上的问题，实现社保全国统筹，同时在现有条件下，允许社保中单位缴纳部分也可以随个人进行转移，允许个人以最低标准补交，保证社保关系的连续性。

社会保障制度是现代社会的基本制度之一，于每一位公民来说,社保障是他们应当享有的受法律保护的基本权利，对于政府来说,提供社会保障也是政府的职责所在，因此我们必须发展和完善社会保障体系，这样才能保证国民经济和社会发展的良性循环。

作者单位：中泰矿业社保科

篇5：建立和完善我国地方税体系的对策研究

摘要我国地方税已经设立并运行多年，从运行的实践来看，地方税体系对促进地方经济持续、健康、快速发展发挥了重要作用。在新的地方税体系设计中，吸收和借鉴其他国家的经验，对建立符合我国国情的地方税体系具有重要意义。

关键词地方税制体系国际借鉴

一、当前我国地方税制结构上存在的主要问题

1994年之前，我国实行的是地方政府收支包干的财政体制，为推进市场经济体制的进一步发展，在1994年我国进行了以分税制为特征的财政体制改革，确立了地方税制结构。经过13年的实践，随着我国市场经济不断地发展，各级政府所承担的责任义务亦有较大的变化和日益规范的趋势，但由于地方税制的改革滞后，目前主要存在以下几个方面的问题：

1.地方税收收入规模与地方政府责任不相适应。相对于西方一些实行分税制的国家来说，我国地方政府承担的职能相对要多，不仅承担维持本地区机构运转所需经费，而且还要承担本地区经济、社会事业发展所需的资金，但地方税收收入规模不够。由于地方税收收入规模难以满足地方事权的需要，一些地方政府便通过征收基金、收缴费用等手段扩大收入来源，出现了不规范、不统一甚至不合法的收费现象，导致出现纳税人虽然在税收负担上相对较轻，但在综合税费负担上却较重的现象。

2.地方税制优化改革滞后。1994年分税制改革是在确保中央财政基础上进行的改革，后又于2002年将所得税划为共享税以确保中央财政的收入，但地方税体系的改革滞后，虽然提出了一系列修订老税种开征新税种的计划，但由于种种原因，除土地增值税在艰难中出台外，其他新税种均没有出台而老税种也没有得到及时修订，使一些适合地方税配制的税种没有及时完善起来，如《房产税暂行条例》和《城市房产税暂行条例》的合并，《城镇土地使用税暂行条例》的修订以及社会保障税、遗产税等随呼声很高但始终没有开征的税种。

3.税种划分及征管交叉影响了征管效率。我国实行的分税制是在确保中央财政前提下实施的，由于过多考虑确保中央财政，因此在税种划分及征管上出现一些混乱，如营业税、城市维护建设税、印花税，名义上划为地方税，但其中又按企业行政隶属关系、部门（行业）、行为或收入项目将一部分划为中央税，使划分标准较为繁杂混乱。企业所得税在分税制的初期，是按照多层标准来划分收入和征管，改为共享税后，又增加了按新老企业作为划分国地税征管的标准，征管交叉造成政策执行不统一，而由于在具体划分上存在“国简地繁”的问题，实际上是给地方税务机关在征管上和纳税人遵从上带来了极大不便。

4.税权过于统一。1994年的分税制改革是在政府职能尚未完全转变，中央与地方的事权尚不明确的条件下实施的，因而在税权的划分上偏重于强调中央财政的宏观调控能力。虽然根据我国宪法规定，省、自治区、直辖市的人大及其常委会在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性税收法规。但在实际操作中，仅将制定房产税、城镇土地使用税、车船使用税等税种的实施细则的权力下放给地方，但实际上，地方税的法规制定权、解释权、税目税率调整权以及减免税权等仍集中在中央。地方税权受到限制，致使地方“费挤税”现象严重，分配秩序十分混乱。

5.各级政府的职能确定没有法律化。一些市场经济发达国家首先是以法律形式对中央与地方政府的事权加以规范，然后在此基础上确立中央税和地方税的有关收入规模等一系列问题。但我国进行分税制改革时，也正是我国向市场经济过度转型时期，法制化建设也在逐步的探索推进，在此情况下，中央政府与各级地方政府的事权就难以在短期内以法律形式去规范，使分税制效能没有达到最大，也严重影响了地方税制功能的发挥。

二、国外地方税体系的基本情况

在分析我国地方税体系现状的基础上，借鉴一些国家建立地方税体系的经验和教训，有利于我国地方税体系的建立和完善。国外许多地域辽阔的国家都采用分税制的财政管理体制，相应地建立了地方税体系。但是，每个国家的具体做法又不尽相同，体现出地方税体系多样性发展的特点。尽管如此，我们仍然可以归纳出一些基本一致的特征。

1.税权划分的几种类型。税权决定地方税体系存在的基本状态，因而税权划分的方式十分重要。由于各国的历史发展、文化传统、政治体制和经济制度差别很大，各国的税权划分也各不相同，一般将各国税权划分现状分为3种类型。（1）税权分散型。多见于典型的联邦制国家，中央和地方各自分别管理各自的税收，地方政府在税收上拥有相对独立的各种税权，包括税收立法权、税法解释权、税收执法权和税收司法权。（2）税权集中型。多见于面积不大、政治经济体制相对简单的单一制国家，由中央政府集中税收管理权限，中央统一实行税收立法，决定税种的开征和停征，规定地方税的征收制度，全国各税的征收由中央统一管理。（3）税权分散与集中结合型。多见于在历史上曾集中税权、经改革后一定程度分权的国家。

2.地方税制结构的主要形式。地方税制结构是指地方税的构成状况，也是一个国家税制结构的重要组成部分。据世界银行的专家分析，世界各国除了关税一律归中央、财产税基本归地方外，其他税种的归属千差万别。一般情况下，实施所得税分享的国家比较多，地方税的税种比较多，地方税收收入比较少。

国家之间地方税结构没有完全雷同的，各国建设地方税考虑收支平衡多，考虑税收功能作用少，有很大的灵活性，甚至是随意性。下面列举几个典型国家的实例。

（1）美国的地方税制结构。美国实行联邦政体，地方有较大的税权。州政府征收的主要税种有：个人所得税、公司税、销售税、薪给税、财产税、遗产及赠与税等，一般以销售税为主。地方政府征收的税种有个人所得税、公司税、财产税、遗产及赠与税等，一般以财产税为主。

（2）日本的地方税制结构。日本都道府县税有15个税种，主要包括都道府县民税、事业税、不动产税、汽车购置税、轻油交易税、香烟税、娱乐设施使用税、特别地方消费税、水利获益税等。市町村税有17个税种，主要包括市町村民税、固定资产税、特别土地保有税、事业所得税、市町村香烟税、矿产税、温泉入浴税、城市规划税、宅地开发税和国民健康保险税等。

3.地方税收收入规模比较。合理确定地方税收收入规模是实行分级财政管理的基础，也是地方政府正常履行职能的基本财力保障。无论是否实行分税制的国家，都在保证中央政府集中大部分税收收入的前提下，赋予地方税收收入达到一定的规模，并妥善处理好这一重要的分配关系。以上情况表明，多数国家的中央税收收入占大头，地方税收收入规模都比较小，在税收收入中的比重也比较低。当地方税收收入不能满足地方政府履行职能的需要时，中央政府通过转移支付的方式给予资金支持。

三、优化和完善我国地方税制结构的构想

根据我国国情和实行分税制中存在的主要问题，对比国外分税制实践当中的一些经验，我们认为在今后改革优化地方税制中应考虑以下一些原则和税种的设立征管。

1.基本原则。（1）在税权划分上应以中央集权为主，适度分权地方。从我国的具体情况来看，我国是单一制的集权国家，各地自然条件及经济发展水平很不平衡，财政能力和税源情况也有很大差别，且处于向市场经济转轨的关键时期。因此客观上不仅要求中央宏观调控要有主动权，在税权上更要确保相当的集中度，以利于在全国范围内实现公平税负，消除地方之间税收的恶性竞争和攀比。（2）在税种划分结构上应选择共享税形式，将主体税种共享化。国际上选择共享税的国家，一般是中央政府和地方政府都要承担相当的义务和责任，其公共支出都达到一定的规模。我国的中央政府和各级地方政府要承担相当的义务和责任，选择共享税方式能确保中央政府的财政，也能使地方政府的财政得到基本保障，是符合我国国情的。（3）在地方税种设置上要考虑我国的征管水平及世界税制改革倾向。一些分税制国家在税种设置上根据补偿性、收益对称性及征税对象流动性等原则设置税种，并将其划归地方税，税种设置繁多复杂。（4）征管上采取较灵活的措施以提高效率节约成本。目前世界上施行分税制的国家，很少是理论上完全彻底的分税制，特别是从征管上看，国税（中央）机构征收地方税或地方税务机构征收国税都有例可鉴，其目的就是提高效率节约成本。

2.具体税种配置选择及征管分析。对我国地方税制的总体构想：以共享税为基本保障，同时以1~2个主要税种进一步充实，再以多个税种辅助调节，在税权上以中央集权为主，并在管理权上适当分享一定的权限，使地方税具有一定的灵活性和适应性。具体阐述如下：

（1）选择共享税种确定弹性分配比例。在中短期内，应确定以增值税、企业所得税、个人所得税为共享税种。这3个税种的基本特征有两点：一是税源充裕，收入规模较大，能够成为财政收入的主要支撑。二是征税范围广泛，税基较宽，覆盖面涉及国民经济的各个领域，能成为政府宏观调控的重要手段。从长期看，应将增值税转化为中央税，而将社会保障税（未开征）纳入共享税。在征收上，增值税、企业所得税应由国税局征收，而个人所得税则有地方税务局征收。

（2）优化已开征的地方税种。营业税。特点是收入规模较大且具有一定的稳定性，目前是地方税制中比重最大的税种，因营业税税源是否充盈在一定程度上和当地政府的扶持培养有直接的关系，因此是适合作为地方税主要税种的。城市维护建设税。这是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业，同时将基础设施费、绿化费等地方性规费纳入城市维护建设税，作为地方税的主要税种之一。教育费附加。这也是行为目的类型的税，应改依附为独立，覆盖内外资企业、覆盖城乡，同时将农村教育附加费、人民教育基金等纳入教育税，以加快“费改税”的步伐。房产税、城镇土地使用税、城市房地产税（外资）。这是属于财产税性质的税种，税源稳定，是最适宜的地方税种。印花税。印花税是我国最古老的税种之一，也是我国唯一的一个三自纳税税种。该税税额低覆盖面广，可适当扩大计税凭证的范围，并提升已贴花合同的法律地位。车船使用税、车船使用牌照税（外）。这也是行为目的类型的税，其改革方向应是将内外资车船税合并，其单位税额或税率应全国统一。耕地占用税。耕地占用税已开始进行较大的改革，并将逐步划归地方税务局征收。契税。目前归属财政口子征收。由于契税这个税种是对承受方征收，因此在正常的房地产市场中对调节商品房买卖有一定作用，因此这个税种暂时应继续保留，将来可和物业税进行统一的改革考虑。

（3）取消的税种。目前已经取消或暂停的税种有筵席税、固定资产投资方向调节税和屠宰税。从实践看，土地增值税的实际效果并不大，建议取消，可和将来的物业税通盘考虑。

四、其他改革问题

1.政府职能规范问题。各级政府职能的规范是保障分税制财政实施的重要内容，把中央政府和各级地方政府承担的责任义务用法律形式规范起来，在这个前提下国家的税制才能不断优化充分发挥其应有的功能。

2.转移支出问题。政府间转移支付制度不是税收制度的内容，但却是实行分税制财政体制的重要组成部分，在实行分税制财政体制改革后，我国于1995年建立了《过渡期财政转移支付办法》，在我国多年的分税制实践中，对于加强中央政府的宏观调控能力，促进欠发达地区社会经济的发展、改善财政支出结构、提高资源配置效率、实现全国公共服务水平的均等化等方面发挥了一定的积极作用。但是从实践中看，我国的政府间转移支付制度在计算方法上、转移支付制度结构上、模式上以及运行机制上等还存在一定的缺陷、不规范等问题，因此需要加快立法规范的推进。

3.社会筹资问题。社会筹资从一定角度看，是公共财政的一种补充。如果说公共财政的功能是政府弥补市场之不足，那么社会资金则是对市场和政府社会发展投入的补充。国际上把这些社会资金统称为民间捐赠，发达国家一般均建有完善的民间捐赠体系和相应的政府，在一定程度上可以弥补政府特别是地方政府公共财政之不足。经过多年的市场经济发展，我国目前已经具有了建立民间捐赠体系的经济基础，因此要积极研究，推进民间捐赠体系的建立，作为各级尤其是地方财政的一种补充。

参考文献

篇6：建立和完善我国地方税体系的对策研究

*市财政局社保体系建设课题组

“农民富、天下足、农民安、天下稳”，我国是农业大国，农村的稳定和与农业的发展，事关国家的稳定、发展、繁荣和富强，事关我国社会保障体系的健全，因此，加强对建立和完善农村社会保障体系的政策研究，尤为重要，为此，笔者结合自己的工作实践，就此作些粗浅的探索，以

期求能促进我国农村社会保障制度的建设。

一、建立和完善农村社会保障体系政策的必要性

=、我国农村需要社会保障的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。众所周知，我国是一个农业大国、全国大部分人口都生活在农村。长期以来，由于历史原因，城乡差别很大，农村发展远远落后于城市发展，农民与城市居民相比，几乎没有什么保障可言，因此，建立农村社会保障制度已成为当前的一个紧迫课题，而农村社会保障制度的建立，又主要依赖于农村社会保障体系政策的制订和完善。其二，农村养老问题亟待解决的现实迫切要求建立和完善农村社会保障政策。我国已经步入人口老龄化国家的行列，根据最新统计，我国农村==岁以上人口已接近=亿，占农村总人口的==；且每年正以=.=的速度递增。传统的农村家庭养老方式已发生重大变化，过去一对夫妇由三四个儿子供养，现在两对夫妇则由一对年轻夫妇供养，同时还要负担一个子女的培养，且随着工业化发展，耕地面积的大量减少，农村生产力的有限，不少年轻夫妇已无法承担其养老功能，另一方面，现行农村养老保险政策极不完善，覆盖面不到==，缺少总体设计和政策引导，非常需要我们加快其政策的研究和完善。其三，农民看不起病的现实，迫切要求我们建立和完善农村社会保障政策。随着联产承包责任制的推行，农民看病已失去了集体经济的依托，完全依靠个人进行医疗保障，加之，农村卫生基础薄弱，全国有三分之一的乡镇卫生院勉强维持生存，三分之一的乡镇卫生院入不敷出，同时，医药费用增长大大超过农民收入的增长，农民看病难，看病贵已成为十分突出的社会问题，不少农民因病返贫、因病致贫，而新型农村合作医疗正刚刚起步，此方面政策功能还比较脆弱，迫切要求我们加快建立和完善农村医疗社会保障政策。

=、当前我国农村社会保障政策的现状，迫切要求建立和完善农村社会保障政策。目前，我国城市已基本形成了统一的覆盖率较高的社会保障政策体系，初步适应了市场经济的发展，体现了现代市场经济的特点，然而在广大农村，至今还未形成社会政策体系。首先，由于市场经济发展的影响，过去建立在集体经济基础上的社会保障制度已经消失，如农村集体（生产队）养老制度、农村（大队）合作医疗制度已不复存在，所以目前农村保障政策正处在新旧制度的交替阶段，旧的社会保障政策已经失去作用，新的社会保障政策又没有完全建立起来，新型的农村社会保障政策体系正处在萌芽状态，其次，农民对现行农村社会保障政策信任度不高。以新型农村合作医疗政策为例，不少农民对其仍持不信任态度，普遍反映其保障水平低，只有=.=大病农民得到真正实患，绝大多数地区的农民门诊费用享受不到实惠，如某县参加新型农村合作医疗的农民每年只能报销=元钱的门诊费用，因而，不少地区的参合率较低，一般只有==左右。再次，现行农村社会保障政策缺陷还比较多。最突出的是现行农村社会养老保险政策有四个方面缺陷。①互济性低。农村养老保险实行的是个人账户储存基金制，个人缴多少，就有多少进入个人账户，领取养老金时也就按比例领取多少，完全依赖于个人缴费多少，几乎没有相互调剂。②保障水平低。以农村养老保险工作一直走在全国前列的*省为例，至====年底全省积累农保基金达==亿元，占全国保费总额的四分之一，居各省之首，而到达收益期的==万农民，每月领取的养老金人均只有==元，因而农民参保积极性不高，全省只有===万农民参保，占全省近====万农民的==.=。③有些农保政策已经过时，如现行农保政策中的“集体扶持”，随着分田到户，生产队集体形式的消失，已无法做到。④农保基金政策风险大，缺乏新的政策规范。目前，银行一年期存款利率只有=.==，而计入农民个人储蓄账户的利率到=.=，形成了近=.=个百分点的利差，以*省为例，每年利益损失就达====多万元，如此长期下去，就会使收支倒挂越来越大，以致于出现无基金兑现的风险。由此可见，建立和完善我国农村社会保障政策非常迫切。

=、建立和完善农村社会保障政策是实践“三个代表”重要思想的需要。江泽民同志在党的“十六大”报告中指出：“建立健全同经济水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证”。根据江泽民同志这一重要论述，我们建立和完善农村社会保障政策，不仅是建立健全我国社会保障体系的需要，更是落实党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展观的具体行动和迫切需要。这是因为建立和完善农村社会保障政策直接关系到农村生产力的发展，关系到先进农村文化的前进

方向，关系到最广大农民的切身利益。这主要表现三方面：第一，建立和完善农村社会保障政策可以进一步促进我国建成统一的农村社会保障制度。这就意味着广大农民因年老、疾病等原因丧失劳动能力或失去收入时，就能得到物质保障，从而能维持农民的基本生活，这样就能维护广大农民的再生产，促进农村先进生产力的发展。第二，建立和完善农村社会保障政策，是我国

农村社会文明和进步的重要体现，它体现了公平、公正、公开、互助、自力等先进文化的特征，这也可以直接促进农村先进文化的发展。第三，建立和完善农村社会保障政策，可以使我国农村社会保障功能进一步扩大。这直接与广大农民的切身利益息息相关，使广大农民老有所养、病有所医、弱有所助、难有所帮的水平得到明显提高。例如若建立起完善的新型农村合作医疗保险政策，就可以使广大农民彻底摆脱因病致穷，因病返穷的困惑。所有这些都是足以证明，建立和完善农村社会保障政策，是实践党的“三个代表”重要思想和“以人为本”科学发展现的需要。

二、建立和完善农村社会保障体系政策的可行性

=、我国稳定增长的经济形势为建立和完善农村社会保障体系政策提供了物质基础。近年来，我国国民生产总值每年都增长=以上，财政收入增长幅度更大，每年都以高于GDP=—=速度为国家财政积累财力，农业生产也连续多年获得丰收。这说明，我国国民经济持续稳定增长，从而为我们建立和完善更优越的农村社会保障政策，提供了雄厚的物质基础。事实也正是这样，只要我们以财政收入总额增长的=—=就基本上能解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑财政支出也同样增长的因素，在财力上依然是可行的。因为我们当前的财政支出结构并不合理，存在着支出越位与缺位的问题，而最大的支出缺位就是社会保障支出不足，所以通过优化财政支出结构，不仅能解决支出增长的问题，而且还能增加对社会保障的投入，所以，持续增长的经济形势，为我们建全和完善农村社会保障体系政策，奠定了坚实的物质基础。

=、比较健全的城镇社会保障体系政策为建立和完善农村社会保障体系政策提供了经验借鉴。改革开放以来，我国就初步形成了以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的，适应社会主义市场经济基本要求的城镇社会保障体系政策框架。====年，国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的规定》，统一了全国企业基本养老保险政策。====年，为加大城镇职工基本养老保险基金管理和调剂力度，确保基本养老金按时足额发放，国务院下发了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，同年，国务院又发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了我国城镇职工基本医疗保险制度的模式和改革方向，====年，国务院又发布了《失业保险条例》、《城市居民最低生活保障条例》，近年来，国务院又发布了《工伤保险条例》、《社会保险费征缴条例》等。这表明我国已经建立了比较系统的关于城镇社会保障体系的政策法规，从而为我们建立和完善农村社会保障体系政策，特别是为农村社会保障制度的立法、行政管理、基金管理等积累了丰富的实践经验，使我们制定一系列农村社会保障政策有了成功借鉴。

=、农民思想素质的不断提高，为建立和完善农村社会保障政策辅设了道路。随着我国精神文明建设的不断加强。广大农民思想素质日益提高，这对我们建立和完善农村社会保障政策十分有利。首先，农民社会保障意识不断增强。他们迫切要求实现社会保障。不少地区农民已从不愿意参加社会保险，向渴望参加社会保险、自觉参加社会保险方面转变，以苏州市为例，参加农村养老保险的农民已达农村总人口的==，农民参加新型农村合作医疗的积极性更高。以我们东台市为例，去年参加新型农村合作医疗的农民为==万，参合率为==.=，今年已增加到==万人，净增加==万人，参合率已达==.=。其次，农民开放意识进一步增强，广大农民不再闭门种田，农忙在家种田、农闲外出打工的的人越来越多，这不仅使农民与城镇有了直接接触，而且使农民知识面有了进一步拓宽，了解到有关城镇保障的许多政策和知识，更重要的是农民讲真话、讲实话的能力和表达水平也大大提高，这为开展农村调查研究，完善农村社会保障政策，提供了极为有利的条件。再次，农民互助互济精神进一步增强。一人有难，众人帮，一村受害，千村助已成为当今农村新时尚，这对我们推进和完善以“个人缴费为主、社会、政府资助为辅”的农村社会保障政策体系，辅设了道路，有助于消除“完全依赖政府实施社会保障”的思想障碍。

三、建立和完善农村社会保障体系政策的原则

为了使我国农村社会保障政策具有较强的前瞻性、合理性、可行性，在建立和完善农村社会保障体系政策上，应该遵循以下几个原则。

=、坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平要与经济发展水平相适应，这是制定和完善农村社会保障政策的经验总结。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障政策，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度可较低些，以地方政府的保障为主。

=、坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在建立和完善农村社会保障体系政策中也应得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，农民对土地拥有经营权、收益权等，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，建立和完善农村社会保障政策显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障政策是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定：以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区，所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。

=、坚持不搞“一刀切”原则。就是坚持由无到有，逐步完善，保持政策连续性的原则。建立和完善农村社会保障体系政策是一项十分复杂的系统工程，涉及到社会各方面，尤其是事关农民的切身利益，处置不当，步骤不妥，容易引发社会矛盾。另外社会保障的实践也证明，一项社会保障政策是否成功有效，必须经过一段时期的实践检验，才能看出它是否符合农村实情，是否符合广大农民的意愿，是否能促进农村、农业的可持续发展。因此，我们不管制定单项的农村社会保障政策，还是对农村社会保障体系政策的完善，都要注意政策出台的时机和农村各方面的承受能力，注意先出台暂时没有、急需的农村社会保障政策，同时又要注意保持有关农村社会保障政策的相对稳定和各项政策的衔接配套，注意分期制定，逐步完善，平衡过渡。

=、应处理好“养穷人”与“养懒人”关系的原则。从发达国家社会保障制度执行的效果看，它在为低收入者提供生活保障、维持社会稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的，但如果社会保障的保障标准过高，也会带来一些负面的问题，导致社会和经济效率的损失，国家财政负担过重。在设计我国农村社会保障政策过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，每一项农村社会保障制度都应有一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点。在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会出现养懒人的现象。

四、几项具体农村社会保障政策的设计思路

=、农村养老保险制度。总的政策思路是继续保持以家庭养老和土地养老为主，社会、集体资助，国家政策扶持，如利息补偿、免税、适度财政介入，对特殊群体在缴费环节上予以适度补助的农村社会养老保障制度政策取向。具体讲：

⑴参保范围。制度建立初期参保范围为小城镇和农村有条件的地方，再逐步向农村其他地区推进。参保对象为==—==周岁的农民，包括进城务工人员、小城镇农转非人员、乡镇企业从业人员、农村工商个体户、专业户、被征地农民等。

⑵运行模式。由于我国农村社会保障定位在基本养老保险方向上，因此，其运行模式应选择“待遇确定型”与“缴费确定型”相结合的混和模式。个人缴费、社会（集体）资助、政府补贴均计入个人缴费账户。基本养老金包括基础养老金和个人账户养老金两部分。到领取期，个人缴费账户存储额分为两部分，一部分进入基础养老金专户，另一部分进入个人养老金专户。到领取期，个人缴费账户存储额达到规定的积累总额，并划入基础养老金专户，即可享受基础养老金；个人缴费账户存储额划转基础养老金规定积累总额后，余下部分进入个人账户养老金专户按年金形式发放个人账户养老金。这样的政策设计，使个人多缴的多得、少缴的少得，有利于激励农民早参保、多投保。缴费基数、缴费年限、缴费费率、缴费比例由地级市或地级市以上人民政府测算确定。

⑶要与原“农保”政策衔接。已按原“农保”政策参保，且已领取养老金的，仍按原政策执行；已按原“农保”政策参保未领取养老金的，但属于尚未具备条件实现上述新政策的，暂按原政策执行，待条件成熟后，再过渡到新政策；已按原“农保”政策参保，未领取养老金的，且属于有条件的，可以全部过渡，执行新政策。

=、农村医疗保障制度。针对我国农村地区和农民个人家庭差别较大的实际，农村医疗保障制度体系的政策取向主要体现多层次特色。即由新型农村合作医疗、医疗救助、医疗保险三部分政策组成。其中：新型农村合作医疗制度政策是主体，并将医疗救助纳入新型农村合作医疗，医疗保险则针对部分农村人群实行。

⑴新型农村合作医疗制度。其政策取向为政府组织、引导和财政支持，农民自愿参加、个人、社会（集体）、政府多方负担，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。它具有以下特点：①强调农民自愿参加，个人缴费比例为三分之一，一般为==—==元/人；②政府补助占三分之二比例，==元—==元/人，由中央、省、市、县、乡五级政府按比例资助，其中，中央和省级政府补助是大头，在有的省区，经济不发达的乡镇不负担，社会资助不受比例限制，有多少，就补充多少保险基金；③实行住院补偿为主，门诊补助为辅，门诊补偿比例不超过个人缴费部分；④以县为统筹单位，建立相应的组织协调机构、经办机构和监督管理机构；⑤合作医疗基金实行财政专户管理、封闭运行。

⑵农村医疗救助制度。医疗救助政策取向为政府支持下，依靠社会资金如慈善资金、帮困资金等建立的，主要面向农村特殊困难群众的医疗救助，纳入农村合作医疗体系，由新型农村合作医疗经办机构负责实施的一种救助制度。救助对象包括农村五保户、低保对象、享受==救济费的==年代精简退职职工、农村优抚对象、困患大病导致生活特别困难又无自救能力的农村居民。医疗救助形式主要有两种，一是资助农村五保户、低保户等特殊困难群众参加当地新型农村合作医疗，享受合作医疗待遇；二是对因患大病，经新型农村合作医疗补偿后，个人负担医疗费用过高影响家庭基本生活的上述医疗救助对象，给予适当的资金救助。具体救助比例及标准由县级人民政府确定。

⑶农村医疗保险。对具备经济条件的农民，主要指农民工、乡镇企业职工、个体工商户、纳入城镇医疗保险体系管理。其具体政策与城镇职工医疗保险政策并轨。

=、农村最低生活保障制度。农村最低生活保障制度是政府对陷入贫困的农村居民，实施最低生活保障的一种社会保障制度，其政策取向为“低标准起步，小范围保障，逐步推进完善”，坚持政府保障与社会帮扶相结合、鼓励劳动自救的方针政策。保障对象为：①失去劳动能力、无收入、无生活来源，也无家庭依靠的老年人、残疾人、未成年人；②生活在农村最低生活标准以下的家庭或个人。其最低生活保障标准按照当地维持农村居民基本所必需的衣、食等费用确定，由县级人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。③农村居民最低生活保障所需资金列入各级财政预算，实行专户管理、专款专用，同时广泛动员社会各级为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化筹资机制，以增强保障能力。④对农村低保对象实施动态管理，村民委员会、镇人民政府每季都要对农村低保对象的生活来源进行复查，对已不符合条件的，立即报经县级民政部门批准，停止发放保障金，并收回或注销其低保对象证件，对仍符合条件的，但其家庭收入发生变化的，按程序办理减发，增发保障金的手续，在发放上应实行金融部门代发的社会化发放制度的政策。

=、农村社会救济制度。农村社会救助制度原来由五保户供养制度、临时救济制度、自然灾害救济制度，特困户定期、定量救助制度，农村医疗救助制度等部分组成，因特困户定期、定量救助制度，已演变为最低生活保障制度，农村医疗救助制度已纳入新型农村合作医疗制度，故现行农村社会救济仅剩下农村五保户供养制度等三项制度。其政策取向为坚持公平与效率、合理确定救助对象、科学划分标准，突出救助重点，采取政府救助与社会互助相结合，生活救助与扶持生产相结合，定期救助与临时救助相结合的方式和方法。具体讲：

⑴农村五保户供养制度。在政策上应由“分散型”向“集中供养型”转变。以*省为例，主要加快三方面政策的制定和完善。一是加快实施“关爱工程”扩大乡镇敬老院供养规模配套政策的制定和完善，力争三年内使集中供养率由原来的==提高到==；二是加快农村五保户保障资金筹集机制政策的制定和完善，增加市以上财政的投入，以适应调整农村五保户供养标准的需要；三是加快农村敬老院管理制度的制定和完善。着重加强理顺乡镇敬老院管理体制、人员供给渠道、内部管理机构方面政策的制定和完善。

⑵临时救助制度。其政策设计主要从两方面入手。一方面规范临时救助对象。其对象为因病、因钱、因突发事件等原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭人员；虽已享受了优抚及其他特殊救助待遇，但仍因突发原因，造成基本生活出现临时困难的农村家庭也应列入临时救助对象。另一方面规范救助程序。临时救助对象也应由本人提出申请或经村民小组提名由村委会召开村民代表评议后，张榜公示=天以上，广泛听取群众意见，无乡镇政府审核、县级民政部门初审后，再次张榜公示=天后，报异议后再报县级民政部门批准确认为临时救助对象，救助标准改由过去的固定补助为根据具体实际情况确定。