参与式民主和中国村民自治

参与式民主和中国村民自治（共6篇）

篇1：参与式民主和中国村民自治

参与式民主和中国村民自治

田飞龙*

内容提要：文章对于中国村民自治中的“代议民主论”提出了重要的理论批评，主张从直接民主原则出发，通过“参与式民主”的程序化改造，重构中国的村民自治制度体系。文章将村民自治与中国农村的现代化相联系，将村民自治的“参与式民主”方案作为农村现代化的突破口，从而与“新农村建设”的正面思维相呼应。关键词：村民自治农村现代化新农村建设代议民主论参与式民主

引言

村民自治是中国农村政治现代化的核心，也是“新农村建设”制度层面的首要问题[①]。然而，它还是“一个远未完成的体系”[②]。如果说改革开放以来国家层面的政治体制改革经常性地滞后于经济体制改革[③]，那么农村的政治体制改革其实几乎和经济体制改革同时酝酿，并且都明显先于城市[④]。标志着国家正式进行政治体制改革的事件是1997年前后“法治国家”进入党章和宪法，而此时村民自治已有10年的制度实践。虽然无论是农村的经济改革还是政治改革都具有为城市乃至整个国家展开改革的“试验”性质[⑤]，但规模往往可以标示本质的差异——在原理上以“直接民主”为导向的村民自治即便探索出一条真正有中国特色的“民主之路”，其对于整个国家层面的民主到底有多大的制度性贡献，值得怀疑。而且，民主的范围越大，微观民主经验的可适用性越小。因此，尽管村民自治制度也许曾经包含着城市从农村索取“民主经验”的意味，笔者仍然要指出，村民自治在本质上应该定性为一种区别于国家民主的自治民主，一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障以便进入现代中国不断扩展的政治体系与市场体系的民主制度。如果说，我们研究村民自治，研究“新农村建设”的制度保障，是真正地“以农民为本”[⑥]，那么我们就应对于村民自治二十年实践中占据主导性地位的代议式的国家民主思维[⑦]进行必要的反思，进而探索更加适合村民自治的民主概念。我们必须摆脱附着在村民自治上的过重期待和负担，必须首先明确村民自治是为了农民和农村自身，而不是为了城市和国家民主。

作为界定核心问题的前提，我们需要首先确认村民自治的民主方向。由于二十年来以“选举”为中心展开的村民自治并没有能够很好地起到民主训练和权利保障的作用，一些学者开始质疑民主作为村民自治基本方向的正当性[⑧]。问题的根本其实不在于民主是否可行，而在于我们指导村民自治的整个民主思维存在局限，即在村民自治领域简单地“复制”国家民主的思维，以选举为中心，却忽视了调动广大村民参与日常的村级治理，以及在村级层次上展开真正的直接民主试验。无论是直接选举还是间接选举，都是指向一种代表议事的政治体制，因而都不是直接民主。作为村民自治直接民主形式的村民会议受到长期压抑，未能有效获得实践空间。狭义的选举民主当然难以促进农民的“政治现代化”，农民的民主意识与能力，农村治理的民主化当然不可能通过简单的“选举”就大功告成。因此，面对以选举为中心的村民自治民主实践的有限效果，我们需要做的不是从民主的基本立场上后退，而是反思既有的民主思维，转换指导村民自治的民主概念。村民自治中的民主问题，不是民主太多了，而是民主形式太单调，民主参与的时空太狭窄，这直接限制和损害了村民自治的“民主前景”。一直从事村民自治选举问题研究的学者王禹即逐步认识到选举对于村民自治的不充分性[⑨]。与选举导致的村民自治的不理想前景相对照，一种“参与式民主”的理念和制度实践已经在中国的局部地区展开，如浙江的协商民主试验，以及重庆开县麻柳乡的“八步工作法”等[⑩]。仝志辉的“后选举时代”概念和高新军的“后选举治理”概念直接挑战了指导村民自治二十年的“选举民主”思维，尽管他们并非专业的公法学者。在笔者看来，村民自治研究经过二十年的实践观察和检验，需要逐步走出代议式的国家民主思维，开始一种面向治理过程的“参与转向”。于是，我们大概可以接受这样一种共识：村民自治是面向农民的微观民主体制；自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。因而，笔者界定的核心问题即为“中国村民自治需要一种什么样的民主概念？”本文将在反思村民自治的“代议民主论”模式的基础上，系统论证一种更加有效回应中国村民自治若干层次基本需求的参与式民主理论，提供思考中国村民自治体系的另样民主视角。

一、村民自治：直接民主还是间接民主？

村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的，它将原来的人民公社体制“拦腰截断”，公社一级恢复为国家政权建制即乡政府，纳入单一制的国家行政体制内；公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权，以“自治民主”重建乡村秩序。

传统村民自治的内在逻辑是“为了国家的民主试验”和“消极目的观”，前者指村民自治背负着自治范围之外的国家民主试验的历史任务，后者指村民自治的消极功能设定——简单的秩序维持。[11]这必然在理论研究与实践上导向一种以选举为基础的“代议民主论”,其基本内容为：村民自治模仿国家民主的范型，以村委会选举及管理为中心，后期转向重视村民代表会议制度建设，从而完成对于村民自治中的管理机构（执行机构）和代议机构的制度建构；村民代表会议实际上可以“置换”村民会议[12]；司法已经完全国家化，因此没有必要在村民自治中建立司法系统，人民调解功能被村委会吸收，它更多地属于一种行政调解而非司法调解。那么，对于以村民会议为主要载体的直接民主原则，又是如何解释的呢？实践者以及立法者的解释一般为——村民会议召集难，效率低；理论家的解释有相当一部分不加反思地接受实践者及立法者的解释，也有一部分在理论上作出回应，如王禹认为“所谓民主自治原则主要是指直接民主。”“村民自治中的民主自治原则也包括间接民主原则”[13]，这种以法条为基础的文义解释实际上并没有认真对待这里的问题，即没有在原理上指明村民自治中直接民主与间接民主到底何者为原则，何者为例外以及这种原则区分在制度安排与程序保障上到底具有何种规范意义。这样的理论认识无法解释比如“并村联组”本身对于村民自治的影响评价问题——按照现有的理论认知，村子大了有何关系，反正我们可以选出村委会和村民代表会议，村民会议可开可不开。如果我们在理论上有关于村民自治中的直接民主原则的独立论证，而不是简单地迁就实践者和立法者，我们就可以提出富有价值的批评意见：“并村联组”这样的行政化管理给村民自治的直接民主原则制造时空困难，因而违背了法律规定的村民自治的直接民主原则，应当加以控制或纠正，确有联合需要的可以通过村庄独立谈判完成——这才是村民自治。

本来在原理上，直接民主是村民自治的灵魂，也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度贡献的地方，但由于缺乏原理性的认识和论证，整个村民自治的实践在告别“直接民主”，走向“代议民主”。村民自治是我国直接民主的最后落脚点，现在来看，它已经逐渐接近日落的地平线。笔者理解立法者及理论研究者对“直接民主”的忌讳心理，“直接民主”在现代民主发展史上也确实没有留下多少好的名声，并且在民族国家层次的民主方案竞争中整体性地让位给代议民主。但事实上一个共和国并非只能有一种共和方案——代议民主，它还可以在最基层的微观民主中以自治构造直接民主的原则体系。村民自治本来可以有这样的实践机遇和前景，但现在却可能整体性地丧失。

1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位，在原则上明确坚持直接民主原则，立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年，村民代表会议制度正式确立，再加上村庄规划中的行政化思维，导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”[14]。

“代议民主论”逻辑下，我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心，选举对象为村委会委员和村民代表；在议事规则上重视村委会和村民代表会议；村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利[15]。这样，我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构，这种状况直到现在仍然维持着。[16]

二、村民自治的“代议民主论”的局限性

“新农村建设”是关于中国农村整体现代化的建设布局，在基本思维上已经超越了传统的“消极目的观”，以积极的、现代化的视野与要求重新规划农村问题[17]。但是，由于中国农村在经济和文化上的整体落后及深刻危机，以及在政治民主化方面的思路限制，中国农村的现代化进程严重滞后。中国农村的现代化实际上需要一个“加速度”，以使在未来的城乡发展中，中国农村能够逐渐发育出一种不同于城市现代化的农村现代化图景，特别是在农村社会重建和个体农民的主体性重建上能够与城市处于大致相当的水平。在“积极目的观”下，村民自治显然将带上促进农村现代化的目的，并且村民自治不可避免地被期待来为农村的整体现代化提供一个“加速度”。那么，我们来看一下，现行的村民自治的“代议民主论”思路是否能够有效地促进中国农村的整体现代化，并提供一个可欲的“加速度”。

首先，“代议民主论”背后的逻辑是精英民主论，它一般性地排斥农民个体对于集体决策的参与和决定。农村决策体制在“代议民主论”指导下必然走向某种集中模式，由少数村庄精英来决定村庄的重大事项。这不利于在城市化背景下农民保护自身的土地及其他集体权益。

其次，“代议民主论”无法起到对于农民个体的民主训练功能。代议民主强调代表议事，通过选举将农民个体的决策权“阻却”，且由于农村不成熟的政治文化，农民在选举之外根本就不可能有效地参与村庄政治过程。这样，1987年试行法确立的“自我教育”的民主功能就难以落实。

再次，“代议民主论”不利于建构村庄的公共生活与公共文化，不利于培养农民个体的平等观念与自主意识。

“代议民主论”无法为中国农村的整体现代化特别是培养平等[18]文化与参与理念提供充足空间。农民的主体性在“代议民主论”下仍然受到日常性的压抑，他们本身在国家民主层面基本上被排斥，在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域实际上又被“代议民主论”所隔离。如果坚持村民自治的“代议民主论”，农村也许可以保持稳定，但是作为其真实主体的农民将没有机会通过参与实现自我教育和意识上的现代化。“代议民主论”的合适空间绝不在最微观的村民自治领域，而是中观的地方民主及宏观的国家民主领域。我们需要对于“自治”原则有正确的理解，需要认真对待1987年试行法承诺的“直接民主原则”，需要在原理上认真思考如何将直接民主原则纳入一种真正适合村民自治的民主概念之中。这构成本文最为核心的理论关切。

总之，已经走向“代议民主论”的村民自治需要一个“参与民主转向”，才能给中国农村的现代化提供一个“加速度”，才能通过政治民主化方面的突破带动农民的经济组织化与民主管理，以及重建农村的公共生活与公共文化。

三、村民自治中的参与式民主需求

对村民自治中的“代议民主论”及其局限，其实从实践者、立法者以及理论家各方面都已经有一些质疑。出于对“代议民主论”模式的村民自治民主的矫正，1998新修订的《村民委员会组织法》对村民自治民主做了更加体系化的设计——提出“四大民主”，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，并将村务公开和民主管理作为1998年以后村民自治的一个重要方面。2004年中央的第17号文件又重申了这一点。在实践上，一些发达地区的农村开始在有关官员推动及学者参与下进行“协商民主”的试验，其中以浙江的试验较为典型。此外，重庆开县麻柳乡的“八步工作法”也是参与式民主在村民自治中的重要创新，而且涉及了直接民主原则的应用。正因为麻柳乡较好地运用了包括直接民主原则的参与式民主模式，有关的决策与信任危机得到很好的解决，涉及公共利益的工程与事务得到高质量的完成。正如专门关注此事的高新军研究员的评价，这是“危机管理和后选举治理的成功范例”[19]。理论界，仝志辉教授提出“后选举时代”，高新军研究员提出“后选举治理”，何包钢教授在中国推行“协商民主”，王锡锌教授将公众参与理论引入行政过程并进行了长期持续的实践，其相关的理念和制度建构对于参与式民主在村民自治中的应用具有重要启示。当然，在“代议民主论”内部，也有一些具有实践背景的学者对于村民自治中的选举民主提出了一些修正，如熊伟的“村民会议召集人制度”、“村委会印章保管人制度”以及“二次法”的选举程序创新对于改善村民自治中的选举民主及管理民主具有重要价值。总体而言，村民自治领域已经逐渐呈现一种超越“代议民主论”的“参与民主转向”，下面即对于这种转向进行典型的介绍、评述，并指出其不足。

（一）立法者的实践转向：从以选举为中心到以管理和监督为中心

就法律文本而言，至少在逻辑上，立法者并没有明显偏离村民自治的直接民主原则。1988年的试行法就只规定了村委会和村民会议，并无村民代表会议的设置。村民代表会议是后来的实践的结果。立法者在对待实践经验的方式上存在原理性的偏离和立法技术上的疏漏，特别是没有在法律技术上认真对待直接民主原则，比如没有考虑“村民会议保留事项/禁止授权事项”[20]或者授权限度的问题。这也是造成村民自治走向“代议民主”的根本原因之一。尽管如此，立法者基于其最朴素意义上的关于村民自治的直接民主理念，还是在1998年新法律通过之后，在传统的“选举中心”模式之外，增加了村务公开和民主管理的内容，具体体现为中央[1998]9号文件以及[2004]17号文件。笔者试以中央[2004]17号文件[21]为分析对象，从中读出立法者对于村民自治基本走向的判断。

该文件出台主要基于两个基础：一是中央[1998]9号文件关于村务公开和民主管理的规定；二是十六大关于“健全基层自治组织和民主管理制度，完善公开办事制度，保证人民群众依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”的要求。该文件在村务公开部分增加了新的法定公开项目，同时确定了村民的要求公开原则；要求村务公开从结果公开向事前、事中、事后全过程公开延伸；设置村务公开监督小组及群众意见处理程序。尽管这种村务公开的设置可能包含便利群众监督之外的便利行政监督的目的，但却因此确立了村级公共信息公开的基本原则和具体形式，并且确认了村民知情权作为村务公开的法理基础。但在村务公开的基本程序建议仍存在缺陷，如最终公布方案没有村民代表参与，村务公开的责任机制没有明确。在民主管理部分，该文件实际上涉及了1998年法律确定的“四大民主”的后三项，即民主决策、民主管理和民主监督。在民主决策部分，文件确定了村民会议和村民代表会议作为村级民主决策的基本形式，并规定了民主决策的程序。但缺点仍然存在，如对于村民会议和村民代表会议仅以没有具体内容的“授权原则”相联系，无法有效保证村民会议的自主性；村民会议中仍然保留了户代表制；以及由党组织统一受理议案的妥当性等问题。民主决策部分并不一定能够保障农民直接行使民主权利。在民主管理部分，“参与权”被明确提出，但却只涉及到村民自治中的建章立制问题上的参与，没有关于具体事项的参与程序及其权利配置。民主监督部分主要是关于民主评议会的问题，但民主评议会由乡级党委、政府具体组织的规定似乎不符合村民自治的基本原理，且可能给乡镇一级干涉村民自治制造制度入口。真正的民主评议会应该由村民自治体本身组织和进行。

从该项文件来看，立法者非常关注村民自治中的民主决策和民主监督问题，村务公开在很大意义上即被设定为便于监督的功能。“参与权”被明确提出。这些都表明立法者开始体系化地思考村民自治作为治理过程的问题，而非简单地局限于民主选举。尽管民主选举永远是一个需要不断更新和操作的自治议题，但立法者对于“民主决策、民主管理和民主监督”的重视及其相关的理念与制度准备，实际上已经在“代议民主论”内部孕育了一种“参与民主转向”。只是由于实践便利和思维习惯，立法者并没有能够真正坚持直接民主的制度承诺，典型表现为没有实质区分村民会议和村民代表会议，没有为村民会议设置保留事项及创造便于村民会议运作的时空条件；在参与权上也没有真正地将参与权利化，即没有提供关于具体事项参与的程序框架和权利框架。但无论如何，1998年法律确定的“四大民主”已经大大拓宽了村民自治的法律视界，立法者也在实践上对于村民自治中的村务公开和民主管理加强重视，为村民自治从“代议民主” 转向“参与民主”预留了理论和制度空间。

与立法者思维相关的还有“新农村建设”的提出。“新农村建设”是明显的“积极目的观”，它改变了二十几年来农村改革背后隐藏的“消极目的观”。稳定虽然还具有其不容置疑的根本价值，但是立法者对于农村发展的现实焦虑已经使农村改革逻辑中的发展价值第一次真正超越了稳定价值。2007年底的十七大在规划民主时，将“参与”提到了极高的位置[22]。农村改革内在逻辑由“消极目的观”向“积极目的观”的转变，有可能使立法者在2004年文件的基础进一步推动“民主决策、民主管理和民主监督”的体系化，其基本方向即为笔者下文将要详细论证和建构的“参与式民主”。

（二）实践者的地方经验：以浙江和重庆为个案

其实，“代议民主论”导致的选举疲劳，以及在村民自治中对于村民参与权利的压抑效果，已经逐渐地表现出来。我们阅读中国村民自治史的一个最大可能的感叹就是：一部村民自治史就是一部中国农民的民主创新史。当然，这种创新也并非完全属于“自发秩序”，而是受到开明官员的权力支持和学者的知识支持——这注定是多方力量的共同结果，且基于各方对村民自治中的参与民主需求的共识判断。因此，在“代议民主论”导致村民自治的民主实践日益偏离直接民主原则时，一些地方的制度创新又朝着“代议民主”的反方向进行试验和探索，并积累了宝贵的经验。笔者在此选取代表发达地区的浙江的协商民主试验和代表落后地区的重庆开县麻柳乡的“八步工作法”的例子，这样的选择是为了说明民主不分贫富，甚至贫穷地区因危机深重反而可能迸发更强的民主想象力与创造力。

1、浙江的协商民主试验（1）一个总体的情况协商民主在中国村民自治中的试验源于对村民自治中“代议民主论”下的选举中心主义的反思与超越。徐楠认为，20几年来，就政府的政策推动和农村的实际进展而言，村民自治的发展侧重于村委会民主选举方面，而《组织法》规定的后三项民主，即“民主决策、民主管理、民主监督”的发展仍不太协调、不太平衡，因而中国基层民主需要迈入“后选举”门槛。[23]浙江省即为率先跨越这一门槛的省份。这种跨越源于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”。

“民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇。“农业农村现代化教育建设论坛”是其前身，该论坛的本来目的是宣传政策、普及观念，是作为政府推行其政策法规的工具。该论坛在设计上偶然性地安排了群众的发言环节，结果出现了意想不到的效果，群众感叹：“都20年没有这样说话的机会了！”这句意味深长的话也深刻揭示了传统村民自治模式的重要弊端：排斥参与。温岭方面有关领导从中受到启发，将该项活动坚持下来，并且逐渐推广到其他乡镇。据景跃迁的概括，民主恳谈会经历了三个发展阶段：第一阶段侧重于改善干群关系；第二阶段出现了“决策咨询”功能；第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型。[24]郭宇宽总结为，“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会，官员和公民的平等对话会，也是不同利益群体之间的协调沟通会。[25]经过政府部门的支持与制度化的努力，“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”，主要包括四种形式：一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动；二是镇民主听证会；三是村级民主议事制度；四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持[26]。在具体的制度化方面，“民主恳谈会确立了四项制度：民主恳谈工作例会制度、民主恳谈重要建议决策和论证制度、民主恳谈挂牌销号处理制度、民主恳谈反馈监督制度。在操作程序上，根据不同层次的民主恳谈会，程序也有不同的版本。[27] “民主恳谈会”实际上远远超越了村民自治的范围，已经涉及到更加深广的乡镇民主的领域。由于村民自治与乡镇民主之间毕竟存在原则性的差异，所以笔者只关注“民主恳谈会”中涉及村民自治范围的经验。这里选取村级民主听证会为例，即所谓的“玉环经验”。

村级民主听证制是民主恳谈制的另外一种变种，是对民主恳谈制选择和优化的结果。[28]在1999年6月浙江温岭首创“民主恳谈会”之后的一年多，玉环县开始以“两议三公开一监督”[29]为基础探索“民主听证会”的机制。根据王应有的介绍，“民主听证会”的基本做法是：在村党支部和村委会的统一领导和组织下，召集本村18周岁以上的村民参加，乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上，村两委报告党务、村务等工作，村民就重大问题当场质询并可进行提议，两委当场予以解答。会后，两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实，并建立结果反馈制度。[30]“玉环经验”得到上级领导的高度重视，并在浙江其他地方大力推广[31]。各地在学习过程中又有不少的改进与创新，比如宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系，发展出四种制度，即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”，更加规范和制度化，并且像“重大村务公决制”很好地体现了村民自治的直接民主原则，值得特别重视。“玉环经验”在浙江的成功引起了国家的重视，并被吸收入中央[2004]17号文件，在全国推广。

村级民主听证制在程序上的要点有：（1）听证议题方面：一般由村两委根据上级或村有关规定确定，但福建的一些试点村通过公开征集或群众联名点题的方式确定，更加民主和符合参与原理；（2）听证方式方面：根据议题范围和规模的不同，采取不同的听证形式；（3）听证代表方面：根据内容不同，选择不同的听证代表；（4）听证程序方面：村两委确定议题——公告议题并征集意见——召开听证会，现场报告、接受质询和解答——会后研究听证会意见，在村两委会或村民代表会议上讨论确定听证事项的实施方案及及时向村民反馈。整个听证为村民会议或村民代表会议决策服务；（5）责任机制：违背村民意愿不听证或听证组织不力的，将受到责任追究。[32]但是民主听证会也存在一些重要的缺陷，如制度的“外在性”[33]问题，即整个听证制度体系由上级组织部门提供和具体指导实施，听证会的命运不仅依赖于组织部门的兴趣，也依赖于组织部门的能力。在村民民主听证会的“故乡”玉环县就出现过随着组织部门的淡出，听证会陷入尴尬的局面。显然，这里还必须探寻民主听证会的长效机制，而这种机制必须从培养村民自身的民主参与意识和参与能力，以及给村民参与留下更多的权利空间等角度切入。王应有总结村级民主听证会时指出下列不足：（1）民主听证中的“官方本位”，如垄断议题设置、安排听证参与人员等；（2）听证代表的代表性不足；（3）商议过程中的不平等与支配；（4）民主听证会的制度化缺乏；（5）信息披露的机制不健全。[34] 还有一些专门从事协商民主研究的学者选择性地在浙江进行协商民主试验，如何包钢等在浙江温岭泽国镇扁屿村的协商民主试验。这是学者们在浙江已有的“民主恳谈会”的基础上，将协商民主的程序和理念进一步嵌入其中，从而检验协商民主在中国农村的可行性。参与设计和观察的何包钢教授总结认为，村民通过参与协商过程，讨论和达成共识的能力都得到了明显增强，试验过程同时证明建立独立无涉的会议主持人制度、代表随机抽样制度、信息先行公开制度以及问卷调查表决的决策机制对于村民自治中引入协商民主具有重要价值。[35]笔者更加关注的是扁屿村试验中的决策机制，即“问卷调查表决的决策机制”——议题最终的处理意见取决于每个参会人员对问卷的回答，“在小组和大会的讨论过程中，每个参会人员相互讨论和影响，然后影响他们对问卷的回答，由此最终影响村庄处理重大事件的意见出台，这就是恳谈会的影响路径。”[36]这种问卷调查的决策机制颇有新意，如果引入村民会议程序，并且很好地衔接小组和大会这两个阶段的协商过程，将能很好地解决村民代表会议“驱逐”村民会议的现象。另外，由于代表是随机抽取，并且可以包含利益相关的外来人员代表，这将使参与面得到扩大，协商过程将容纳更多的利益群体，因而协商将可能更富价值和更为深入，其结果也可能将更容易被接受。

（2）对浙江经验的一个小结

浙江的协商民主经验走在了中国的前列，这是村民自治民主模式的转向与深化。以往希望靠搞好民主选举就能解决好村级治理所有问题的想法被现实证明是片面的。浙江的协商民主，从最初的“民主恳谈会”到后来较为规范的“民主听证会”，再到有学者规范指导的协商民主试验，积累了不少经验，当然也看到了协商民主中国化的诸多限制因素，比如制度的外在性问题导致内部动力不可持续、精英支持作为启动协商民主的关键以及协商过程反映的中国传统文化与社会结构的消极影响。为此，何包钢等提出“有限协商民主”的概念，试图整合协商民主的规范程序与中国农村实际情况之间的差距，使得协商民主的改进程序更有利于中国农村治理上的接受与应用。他们提出的“有限协商民主”包括以下几方面的涵义：一是要嵌入到中国的社会现实中去，不可能完全按协商民主理论设定的条件去做；二是应用于重大事件的讨论与决定上；三是渐进性，即需要一个不断完善和改进的过程。为此，他们特别推荐以下制度：主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度以及重大事件民主协商制度。[37] 应该说浙江的协商民主试验获得了一定的成功，但也存在不少问题。有关官员的支持和学者的努力在其中发挥了重要的作用。村民自治的决策过程确实需要“协商”，但是“协商”与“参与”之间到底是一种什么样的关系？“参与”是否像在宏观政治过程的协商中一样需要让位于“协商”？协商民主如何整合村民会议程序和村民代表会议程序？进一步，协商民主所提供的民主图景是否能够完整回应村民自治的直接民主需求？也因此，在特别关键的决策程序上，村民行使民主权利的“直接性”体现在哪里？这些都需要我们在思考协商民主在中国村民自治的“参与式民主转向”时加以更深入的思考。

2、重庆开县麻柳乡的“八步工作法”

“八步工作法”是中国村民自治过程中对于农村公益事业如何决策、管理和监督的一种系统性制度创新。这一创新根源于传统农村治理体制的深刻危机。

重庆开县麻柳乡原是有名的贫困乡和“闹事乡”，1999年前后，由于多种原因，干群关系紧张，群众上访量大，甚至出现围攻政府的“99·6·14”事件。当时的麻柳，秩序不稳，环境不顺，民心不齐，干部精神不振，工作推进困难，形势异常严峻。[38]这种情形在中国农村具有相当的普遍性。由于管理方式的不民主以及对群众利益的长期忽视，麻柳乡从村到乡发生了深刻的“合法性危机”，基层组织缺乏威信，基层工作难以推行，而且遭遇到群众的直接抵抗。越级上访本身从上、下两个方向逼迫麻柳乡改革传统的乡级治理和村级治理。修建双河口大桥是“八步工作法”制度创新的突破口。修桥初期，由于涉及筹款等问题，尽管修桥本身绝对属于公共利益，但该项目仍然受到群众的普遍抵制。信任危机不解决，即使是公益项目也难以得到群众的支持。在此情况下，乡党委政府作出两项富有创新意义的决定：一是充实领导小组，每村推荐一名群众加入，并由3名群众分别作会计、出纳和保管，由群众管钱，干部只管事；二是将方案交由群众讨论全民公决，同意的签字盖章。结果95%的群众同意该方案，大桥在4个月内即修建完成，由于群众管钱，工程款结余3万多元，结果按人均9.4元退还群众。双河口大桥项目中的民主化试验获得了意想不到的政治与社会效果。类似的经验后来在其他许多农村公益项目上得到应用，效果良好。制度创新成功的一个直接证明是：从2000年到2006年，麻柳乡无一起上访事件。

麻柳乡的民主治理经验被概括为“八步工作法”，即：

（1）第一步：深入调查收集民意，征求群众意见的面要达到60%以上（弄清大多数群众需要办什么）；（2）第二步：召开会议初定方案（展开党员干部和村民代表会议，初步讨论具体怎么办）；

（3）第三步：宣传发动统一思想和认识；

（4）第四步：民主讨论确定方案（多次召开党员干部和村民代表会议，在初步方案的基础上，根据群众的意见修正完善，形成最终方案；并在会上推选工程建设领导小组人选，普通群众必须达到50%以上；为避免干部财务上拎不清，成立群众财务管理委员会，所有财务均由群众代表管理，村民干部管事不管钱）；

（5）第五步：户户签字进行公决（赞同的达到85%，才予以实施。否则暂缓）；（6）第六步：分解工程落实到户；（7）第七步：各村民小组组织实施；

（8）第八步：竣工张榜公布（由群众财务管理委员会清理财务）。[39]

领导“八步工作法”制度创新的麻柳乡党委书记李红彬总结认为“八步工作法的实质在于：民主决策，让群众自己决定自己的事情；民主管理，让群众自己管理自治的事情；民主监督；让群众自己监督自己的事情。其间处处细节体现了基层民主政治精神。”[40]笔者以为这样的总结非常精确地解释了村民自治民主体系中“民主决策、民主管理和民主监督”的本质含义。

“八步工作法”以“项目管理”的结构，将普通群众吸纳入决策和管理体系，在群众和干部之间形成项目（而非日常）上的分权，确立了真正的“人民主权”模式，这既没有冲击日常的行政管理，又将群众的参与和决策权力合理纳入。在笔者看来，作为落后地区代表的麻柳乡却创造出了甚至比浙江的协商民主更加符合基层民主原则及富有实效的民主制度。“票决制”这种被精英民主论者横加批评并避之唯恐不及的直接民主形式，由于被整合进一个设置了丰富的公共协商程序的体系之中，被假想的“暴民政治”没有出现，出现的是真正获得实现的、健康的村级和乡级民主。当然，规模本身就是对民主的一种限制，在乡一级采纳票决制对于中国的乡级治理也许并非常态（“八步工作法”的危机性起源可以佐证），那么整合了直接民主形式的“八步工作法”在村级治理中则不仅直接符合村民自治的直接民主原则，而且同时加进了协商民主的合理成分。如果说在乡一级，协商民主是作为代议民主的补充，那么在村一级，协商民主应该成为直接民主的补充。实际上，“八步工作法”已经在村级治理中得到了重要应用。更重要的是，我们发现“八步工作法”有可能很好地解决所谓的“两委矛盾”以及村民会议和村民代表会议之间的矛盾，因为在“八步工作法”中，村委会、党委会以及村民代表会议都可以被归入协商过程，而决策权仍然由全体成员占有并行使。这对于我们重新思考村民自治中的直接民主原则及其实现具有重要启示。

3、经验的地方性与需求的普遍性：一个小结

经验总是具有地方性。比如浙江的协商民主试验颇有新意和成效，其他地方却没有普遍地建立起来；麻柳乡是一个穷乡，山穷水复之际“逼”出的“八步工作法”在我看来却代表了中国基层民主的最高水平。两地的经验显然都具有一定的可移植性，但又不可能完全照搬，还必须在其他地方“本土化”。而是否移植及本土化程度如何，在相当大的程度上取决于各地自身的人文社会条件以及制度需求。也许很多地方还没有麻柳乡那样严重的社会合法性危机，也许很多地方也没有浙江那样的商业平等精神作为基础，因而也常常是“维持现状”为最好。但是，中国农村正面临整体性的“历史三峡”问题，已经没有任何一个地方只是作为“一个地方”而存在了。因此，笔者在此关心这一总体性命题下中国农村存在的普遍性需求，以及在原理上村民自治如何完成符合其本性的论证。

在笔者看来，富裕的浙江和贫困的麻柳尽管人文社会条件差异极大，制度创新的背景与压力也各不相同，但是却至少有着共同的参与民主需求。民主是合法性的来源，参与是民主的推动力。没有民主的治理是暴政，没有参与的民主是“弱民主”[41]。特别是在中国农村的政治转型过程中，由于合法性资源的奇缺，因此特别需要一种“强民主”[42]来建构中国农村新的合法性基础，并整合传统合法性资源。制度创新之前的麻柳乡，经济和政治一样的落后，甚至民主选举也出现了危机。社会危机之中没有谁会是真正的受益者，秩序混乱，公益无人问津，这是“丛林化”的前兆，是对“政治文明”的反动。麻柳就是通过“强民主”的形式，通过具体的个案实践，给群众足额的参与权和表决权，结果不仅创造出了“八步工作法”，更重要的是大大提升了麻柳乡的政治文明与经济发展。在政治与经济获得发展的同时，由于“八步工作法”对每一个人的尊重，赋予每一个人平等的参与权和表决权，因此有利于培育一种平等、理性和负责任的公共文化，这可能是麻柳乡历经近十年制度实践的最重要结果。笔者认为，“八步工作法”在总体上优于浙江的协商民主经验。因此，笔者对麻柳乡的未来持乐观的态度，因为就像资本家对原始积累的资本珍惜如命一样，普通农民对亲手创造的、真正有利于自己的村级民主制度也一定会万分珍惜。民主制度是普通民众的“政治财产”，它甚至比普通财产更加的“神圣不可侵犯”。

当然，我们也必须看到，麻柳乡是危机之后的“幸运”，浙江的协商民主则是该省商业文化的一个可能结果。对于更加普遍的中国农村村民自治，目前在理论认识上还存在一些严重的误区，改革传统思维与制度的动力还不够充分。因而，浙江经验与麻柳经验就显得特别具有冲击力。我们借鉴两地的具体做法固然重要，但更重要的是从两地的经验中读出我们时代村民自治中普遍存在的“参与式民主需求”，这种需求也不是宏观政治过程中的“弱”参与（指缺省决策权），而是整合协商民主原则和直接民主原则的“强”参与，并且公共协商需要指向直接民主的目的。我们需要站在整个农村面临的“历史三峡”的危机之前，从经验观察中拓展我们对于民主的想象力，给中国村民自治开出在原理上扎实、在实践中可行的理论与制度方案。

（三）理论状况、回应及不足

理论界对于中国村民自治的直接民主原则及其实现形式、村民在村级民主过程中的参与权利和程序等重要的议题严重缺乏理论关注和深入研究。特别是1987年试行法之后，法学界跟随“选举为中心”的实际工作任务，将大部分理论资源应用于村民自治中的民主选举研究。[43]结果，以选举为中心的村民自治研究逐渐迎合并事实上促进了村民自治偏离直接民主以及参与的本性，走向一种“代议民主论”。如同笔者在上文的认识，这至少是公法学术“不自治”与“不自觉”的体现。大部分研究者对于村民自治中民主选举的研究尽管也对于村民自治做出了重要贡献，但却不可能给村民自治提供一个符合本性的证明，以及真正使村民自治起到1987年试行法许诺的“自我教育”的目的。毕竟，选举只是片断，参与才是生活。然而，时至今日，理论界对于自1987年试行法以来，以选举为中心进而走向“代议民主论”的村民自治研究模式依然没有进行原理性反思，以致对于1987年之后理论研究与实践重点严重偏离直接民主原则的现实状况缺乏问题意识和理论化的能力。

当然，在旧的研究模式内部也已经有一些学者认识到单纯的选举存在局限并提出改进，以熊伟为典型。熊伟长期致力于推动村民自治及乡镇民主，由于选举是最热的“话题”，因而他的研究和实践重点也在选举。如熊伟主张制定一部《村民委员会选举法》，使得现行的《村民委员会组织法》中的选举程序的缺陷能够得到弥补。然而，从“组织法”到“选举法”实际上仍然是一种“代议民主论”的思维。但是，熊伟结合自己丰富的实践观察经验，提出建立村民会议召集人制度和村委会印章保管人制度，以及集中体现其选举新思维的“二次法”。“二次法”是一种方便的称呼，具体指“召开两次全体选民参加的村民会议，第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部成员候选人、确定村民委员会人数；第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组成员，并决定村委会印章保管人由村民代表会议负责推选，决定村集体财物帐簿由村民理财小组负责管理。”[44]熊伟注意到1987年试行法即建立起来的村民会议由“村委会”负责召集的制度极其不利于村民直接行使民主权利，因而提出设立专门的村民会议召集人，这是对于村民自治直接民主原则的确认。印章保管人制度则是为了解决村委会换届之后的权力交接问题。这些功能性机构的设置本身并不服务于选举及代议过程，而是指向了村民的直接民主权利及其行使。但是作为其主要贡献的“二次法”及关于《村民委员会组织法》的修改方案[45]仍然是“代议民主论”的间接民主思维。不过，由于熊伟主要是一个实践者，主要是对具体问题提出对策性建议，故不在原理上反思“代议民主论”也是可以理解的。[46]而且，关注选举和代议民主本身在村民自治中也仍然具有重要价值，独立的村民会议召集人和村委会印章保管人以及更加完善的村民自治民主选举程序，对于村民自治的发展显然是有利的。

但这显然又远远不够。因此，理论界一部分人对于村民自治的传统研究模式与实践模式均提出了较为深刻的理论反思和一定程度的建构。这体现在一系列关于“后选举”的理论论述之中。仝志辉明确提出“后选举时代”的概念，认为选举使得村级治理中的问题得以真正凸显，如村庄公共物品的提供、农村经济发展的问题、农民流动带来的村庄精英流失问题；同时，选举也没有解决村民自治中的权力制约问题，选举改善治理的效果在减弱。[47]他进而提出作为理论核心概念的“后选举时代”的三层含义：村民自治中的选举制度框架已经完成，下面应该研究选举之后的问题与制度；村民自治的首要事务不是选举，而是治理；村民自治外部的制度与社会环境。[48]笔者完全同意仝志辉的这三点判断，但对仝志辉进一步提出的从“一人一票”原则向后退的主张[49]则不敢苟同。仝志辉还进一步质疑传统的以选举为中心的村民自治研究实际上是以城市知识为中心，他对自己的研究任务设定为使“乡村知识”进入书面表达系统（当然也包括法律）。[50]这一点笔者也深为赞同，因为笔者在上文已经揭示了传统的研究模式企图将国家民主套用到村民自治之上，不仅缺乏民主的想象力，而且缺乏对农村的想象力。但是笔者对仝志辉所禀持的民主概念——选举民主，甚至对选举民主也仍然存在原则性疑问——不敢苟同。仝志辉的“后选举时代”的问题判断基于其政治社会学的知识传统是准确的，因而也给笔者很重要的启示。但是就法学而言，不应从选举民主后退，而是从选举民主前进，发挥民主的想象力，建构一种更加生动、丰富和切合村民自治的民主概念及体系。高新军提出“后选举治理”的问题，这与“后选举时代”具有问题意识上的一致性。但高新军的“后选举治理”并非从民主立场后退，而是肯定并进一步阐释其所观察到的重庆开县麻柳乡“八步工作法”中所包含的基层民主创新价值，并发现了与美国地方政府治理中共同的“公决制”。[51]何包钢教授对于村民自治也有很深的研究，而且直接深入实际指导实践，如何包钢教授直接参与了浙江的协商民主试验，并给扁屿村的协商民主试验具体提供程序设计和操作指南。[52] 王锡锌教授是一个行政法学家，其将参与民主理论引入行政过程，并以北京大学公众参与研究与支持中心为依托进行行政过程的公众参与理念传播与制度建设的支持，其所建构的行政过程公众参与的理论与制度体系对于我们思考村民自治的民主空间问题具有重要的启示。[53]但是，村民自治与行政过程又具有基本的不同，行政过程属于国家民主的一部分，因而公众参与权必然受到正式国家权力（行政权）的限制，在决策体制上不可能让渡最终决定权，因而行政过程的公众参与只能是一种有限参与、弱参与和缺省决策权的参与；而村民自治则在原则上不受无论是三权分立还是人大制度建立的国家正式权力的直接限制，以直接民主为原则建构村级民主体系，因而决策权公众化在村民自治领域就绝对不是参与不能涉足的“禁区”，而恰恰是参与的题中之义。村民自治领域的参与式民主因此具有更加开阔的想象与建构空间。

有限的学者们，并且主要是法学界之外的学者对于村民自治摆脱传统的“代议民主论”作出了重要贡献，行政法学界因为对行政过程公众参与的重视与研究，也能够对此提供问题意识和理论启发。这些研究的重要价值在于在理论上凸现了中国村民自治的“参与民主转向”。但是，他们或者基于政治社会学的传统而轻视民主的原则与制度建构；或者囿于协商民主的宏观政治背景而不能直接论证村民自治中的直接民主原则，因而也难以为村民自治提供新的整体性民主概念；或者因为研究领域设定为行政过程而不能够使已经基本成熟的公众参与理论与制度应用到村民自治领域。笔者还没有看到任何一位理论家对中国村民自治的民主概念提出整体性的反思与建构。这是村民自治的“参与民主转向”最大的遗憾与问题，也是本文最核心的问题意识。自治的概念以民主的概念为前提，有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。更重要的是，没有独特的自治民主概念及其制度，中国农村就难以顺利跨越“历史三峡”以保持城乡协调平衡及中国整体现代化的节奏和谐。

面对中国村民自治中日益增强的“参与民主需求”及农村自治民主与现代化之间的紧密联系，笔者在下面将为村民自治引入参与民主方案，试图给中国村民自治提供“合身”的民主概念。

四、参与式民主视野下村民自治的制度重构

现在进入村民自治体系的制度性重构。需要说明的是，这里的制度性重构仍然是框架性的。

（一）为村民会议“松绑”：村民自治决策权的重排

决策权重排遵循共和民主原则与事项分权原则，兼顾权力原理与自治效率。这里以1998年的《村民委员会组织法》为基础展开讨论。

1998年的法律确立了村民会议作为村民自治最高权力机关[54]的地位，其享有村民自治领域非常“显赫”的权力：重大事项议决权（第19条）、村民自治章程的制定和修改权、对村民代表会议职权的授予控制、对村民委员会的监督权。从这些重要权力来看，村民会议是村民自治体系中真正的“主权者”，是村级共和的核心。但是1998年法律在两点上根本性地限制了村民会议的能动性：一是村民代表会议制度的“置换”作用，通过没有实质限制的授权原则将村民代表会议日常性地提高到村民会议的地位，配合“并村联组”后村民会议客观上的召集难，逐步“理直气壮”地将村民会议边缘化；二是村民会议的召集程序，法律规定由村委会负责召集，结果是村委会常常不召集村民会议而自己独立决定，至多和村民代表们一起决定村庄全部的重大事项。由于村民会议是全体会议，尽管法律赋予了至高权力，但其力量却只能通过“会议”来显示。可是，1998年法律的设计使得村民代表会议“以假乱真”，村委会垄断召集权“扼”住村民会议的喉咙——于是，村民会议便常常沉默，其直接结果是村民们集体沉默，没有合法的途径理直气壮地发言和决定事项，只能在个体实际受害时或单独、或联络，三五成群，因各种事件，越级上访，进入“彼此陌生”的国家体制环境。

因此，我们在村民自治的体系上急需为村民会议“松绑”。这显然涉及到修改1998年法律，要点即针对上述两点。

首先是村民代表会议的问题。村民代表会议是村民自治在不成熟的发展历史阶段，继村委会之后探索出的一种实践制度，并体现了一定的效果，因而被写入1998年法律之中。笔者以为这种制度对于村民自治是必要的，因为即使满足直接参与的时空条件，村民也难以经常性地举行会议讨论重要性参差不齐的“村务”，故除重大事项之外的一般性事项，甚至对于村委会的日常监督事项，可以授权给村民代表会议。但是，村民会议和村民代表会议之间的权力界限必须划清。故针对村民代表会议的修改重点应为：由法律明确规定村民会议的保留事项，这些事项以实践经验及理论原则为基础产生，由法律明确列举，作为村民会议最基本的权力和责任，并禁止将这些事项授权给村民代表会议；法律同时可以规定村民会议在这些列举事项之外具有广泛的权力讨论村庄一切事务，但需以村民自治章程的规定为准，即村民会议可以通过村民自治章程在法定事项之外添附议决事项，但不得减少或变相减少法定议决事项；法定议决事项和村民自治章程添附事项之外的事项议决权即在原则上由村民会议“一次性”授权给村民代表会议，但村民会议保留通过村民自治章程进行回收和调整的权力；村民会议一般不能干预已经授权给村民代表会议的事项议决权，只能通过修改村民自治章程加以制约；村民代表会议可以授权村委会决定自身决策权范围内的部分事务；村委会主要作为村民自治的日常执行与管理机构；村党支部不掌握具体事项的决定权，但可以指导和监督村民自治决策体系的运行，并可作为一种特殊的力量参与到各个层次的决策程序中去。这样的权力设计可以兼顾共和民主原理与自治效率，使得村民会议既能掌握重要事项的判断权与决定权，较为灵活地调整自身决策事项范围，追求高质量的讨论和决策，并超脱村庄一般性事务的干扰；同时，村民代表会议和村委会能够各司其职，稳定村民自治的日常秩序。

其次是关于村民会议的召集程序问题。为彻底解决村民会议“召集难”的问题，笔者注意到一些从事实践工作的研究者已经提出了“村民会议召集人制度”[55]，主张由村民会议选举村民会议召集人，由村民会议召集人负责召集村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组会议。笔者以为这种设想非常好，但基于这里“参与式民主”的要求，以及兼顾权力原理和自治效率，需要做些改造：村民会议召集人只负责召集村民会议，村民代表会议和村务公开监督小组会议由其自主决定召集程序及召集人安排（但不能由村委会召集）；村民会议召集人不得兼任该村任何其他公共职务；村民会议召集人兼任村民会议主持人；村民会议召集人怠于行使职责[56]时，半数以上村民可以联名推举村民会议临时召集人；临时召集人可以在村民会议上提议罢免原召集人，经出席村民会议人数的半数以上通过，罢免之后，临时召集人自动成为村民会议召集人。村民会议召集人制度的完善是村民会议作为村民自治决策权核心的直接保障。

在通过法律及村民自治章程明确了村民会议的权限范围之后，村民代表会议和村委会等自治机构的权限也相应明确。明确的实体决策权配置体系既是村民自治体系的基本内容，也是村民自治体系得以有序运行和村民进行有序参与的基础。

（二）村民自治的程序制度

如果说村民自治的实体决策权是其“灵魂”，那么程序制度则是其“手脚”——通过便利的“手脚”，村民自治“灵魂”的高贵与创造性才能够得到充分展示和实现。在“参与式民主理论”看来，村民自治的程序设计必须要便利于村民的有效参与、表达、沟通和决定。这里需要区分村民自治中的强形式参与和弱形式参与：强形式参与指村民拥有投票表决权的参与，以村民会议为载体；弱形式参与指村民缺省投票表决权的参与，以村民代表会议和村委会为载体。

在强形式参与的村民会议部分，最后的全体平等投票决定权是重点，必须保障。但为促进理性与高质量的决策，并通过村民的实质性参与实现“参与式民主”期待的教育功能和社区重建功能，协商民主的程序可以引入。为此，我们可以借鉴前面提及的麻柳乡的“八步工作法”经验，因为“八步工作法”即为强形式参与的试验，包含了公决制。在“八步工作法”中，党员干部和村民代表会议程序成为最后的村民公决之前的“协商过程”的重要组成部分。这启示我们，尽管在决策权体系上按事项分权将村民会议、村民代表会议、村委会甚至党支部会议严格分开，但在村民会议的具体程序中，其他自治机构及其议事程序都可以被整合进村民会议的“协商程序”中——即其他会议只协商，不决策，有关方案经协商完善后由村民会议投票表决。这样做的好处在于充分调动村民会议之外的自治机构的积极性，同时也可利用后者的协商程序扩大村民会议程序中村民参与的层次、形式和深度，这些过程都带有村民自我教育和重建社区的丰富价值和意义。除了利用村民会议之外的常设自治机构展开协商程序之外，村民会议还可决定举行村民听证会。如何包钢等在浙江试验的协商民主经验就可以借鉴。他们于2006年先后四次围绕四个重要的公共议题（村庄重建计划；外来人口、社会治安和环境卫生；垃圾处理和公共厕所建设；村庄经济发展），通过随机抽样选出一定的代表，进行讨论，并通过问卷调查的方式探询村民意见，结果所选议题得到了很好的协商，最后的决策也因此被引向理性与高质量的方向。[57]何包钢等人的协商民主试验中，通过吸收外来务工人员参与，以及讨论“新民之家”等问题，已经涉及到未来开放环境下村民自治如何与外部交流以及处理外部人权利的问题，具有积极的意义。虽然就村民会议最后的决策而言，只有村民有投票权，但在投票之前丰富的协商民主过程中，参与却可以不限于村民，只要利益相关就可以。由于明确了村民会议的实体决策权，协商民主理论内部的协商原则与参与原则的紧张实际上已经不存在，协商民主可以更好地为村民会议的高质量参与和决策服务。

在弱形式参与的村民代表会议和村委会部分，由于决策权主体的变化，相应的参与程序可以也会发生一些变化。不过，由于协商民主具有“重协商，轻决策”的形式特征，因此反而具有普适性，可以广泛地应用在不同决策权体制的议事程序之中。上述协商民主的程序在这里仍然可以得到应用。笔者这里关心的是村民在弱形式参与中的权利问题。随着城市化及农村发展，村庄的公共事务会越来越多，而且很多事务虽然属于一般性甚至个别性事务（因而不处于村民会议的议事范围之内），但却可能对个别村民或部分村民的实际利益产生重要影响。在这种情况下，村民获得最基本的参与权显然是必要的。这些程序中并不要求如同村民会议那样高强度的参与，甚至可以没有人参与，但在程序制度设计上必须赋予利益受影响的村民以参与的权利和平台。

（三）村民自治中“参与式民主”的基础性制度

在村民自治中，参与区分为强弱不同的形式。强形式的参与需要村民具有高度责任感和对实际事务的判断能力，因为最后需要他们投票表决。为最终产生有利于自己利益和判断的决定，村民们显然需要事先获得充分的与决策事项有关的信息。村民会议本身是强度很高的政治过程，其中必然涉及复杂利益的博弈，而政治活动显然需要一定的组织中介和机制，所以村级社会组织便显得必要。甚至由于兴趣或职业利益的关系，跨村的村民也可以成立独立的社会组织，在相应的村庄决策中可以通过组织动员的方式进行参与，这样将会使参与更加富有效率和意义。即使是弱形式的参与，及时获得信息及以组织化的方式参与都是使参与富有意义的基础性条件。这里就很自然地涉及到村民自治中“参与式民主”的两项基础性制度，即村务公开和农民的组织化问题。[58] 关于村务公开，以往主要定位在监督功能上，因此仅仅要求事后公开。中办发[2004]17号文件尽管仍然主要是从监督角度着眼，但已经要求村务公开向事中和事前扩展。在“参与式民主”理论看来，村务公开具有丰富的“参与式民主”意义。应该将决策事项及其相关信息的事前公开作为村民自治中参与民主的基础性制度和环节进行建设。“信息”是参与的眼睛，对信息的垄断就是对理性与权力的垄断，因此我们需要保障村民知情权，将村务公开与村民参与紧密联系起来。独立的村务公开小组是必要的，其由村民会议选举产生，直接对村民会议负责，有权要求村委会提供与村民会议决策事项相关的一切信息。

关于农民的利益组织化，以往关注最多的是农会问题。在革命时代，我们曾经实现过“一切权力归农会”，那时的农会具有特殊历史条件下的政权组织或自治组织性质。学者们往往从宪法上结社权的角度支持中国农民建立农会，而政府可能担心农会的普遍建立会影响农村稳定和政治控制。其实这样的困局是完全可以化解的。现在要建立的农会，其内涵显然已经很不相同了，不可能再作为基层的政权组织或社会组织（已经存在受控于国家宪法与法律的村民自治系统），而应该是分散的、以兴趣和分化的农业职业为基础的各种协会或组织，类似大型公民社会中的非政府组织。因此，这些村级社会组织的出现不仅不会破坏农村稳定，而且有利于活跃农村生活与文化，为村民自治中的参与民主提供组织化的社会基础。农民的利益组织化应该面向农民具体利益的诉求来讨论，所以，这本不应该再成为一个敏感问题。实证的调查与研究也证实了农民的组织化对于村民自治及农村发展的重要性。[59]

五、结语：中国村民自治走向“参与式民主”时代

村民自治应该是一种共和民主，应该从直接民主原则出发推演整套体系——这既是民主原理的要求，也是立法者一以贯之的政治承诺。但是，由于实践的便利和缺乏对民主的丰富理解，理论研究和制度实践在村民自治20年间逐步偏离直接民主原则，走向了一种“代议民主论”。这种代议民主论在国家层面是优越的，但在微观的村民自治层面却可能与村民自治的直接民主原则发生冲突。更重要的是，“代议民主论”有可能根本性地限缩村民自治作为共和型自治民主模式的正当空间，并导致在理论上无法正确评价对村级建制的行政规划。由于种种历史与文化的限制，如果没有真正的共和型自治民主，中国农村的现代化将不可能获得自主性，只能永远成为城市的附庸。中国农村现代化的突破口因而历史性地落在了政治民主化之上。

我们期待着中国村民自治的“参与式民主”时代！

*作者系北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生，北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员，本文系作者硕士学位论文的一部分，感谢导师王锡锌教授的理论启发与悉心指导，但文责自负。

[①] 张千帆教授在其新近主编的《新农村建设的制度保障》一书的“前言”中明确提出农村土地制度“可能是新农村制度建设的首要问题”，参见张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“前言”第3—4页。笔者理解农村土地制度的重要性，但不认为其构成“新农村建设”制度层面的首要问题——一则作为西方产权理论规范前提的土地私有制在中国目前体制下是不可欲的，二则现行土地公有制更加丰富的政治与经济价值还没有被充分地重视和挖掘。真正的首要问题应该是村民自治，它关系到农村的社区整合与农民的组织化，以及整个农村如何在“权力下乡”和“资本下乡”的双重压力下被安全地整合入现代国家体系和现代市场体系的根本性问题。对农村来说，保障交易安全的重要性并不低于一般理解的交易自由，村民自治具有保障农民交易安全的重要功能。

[②] 参见田飞龙：“公法与新农村建设：一个历史性的起点”，载法制网http://。

[18] 孟德斯鸠提出“在民主政治下，爱共和国就是爱民主政治；爱民主政治就是爱平等”，参见孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1976年版，2006年7月北京第1次印刷，第27页。以笔者的理解，平等显然需要生活化的参与来提供。[19] 金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期。[20] 村民会议就相当于“村级共和”范围内的“主权者”，因而需要保持必不可少的根本权力以维持“主权者存在”，授权过多违背主权的基本原理，也违背共和的一般假定。关于主权的基本特性，参见卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年修订2版，第二卷第一、二章。

[21] 该文件的官方版本及其阅读指南，参见全国村务公开协调小组编著：《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》，中国青年出版社2004年版。

[22] 田飞龙：《权力的公共性与“参与式”民主社会的形成》，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心主办）2007年第4期。

[23] 徐楠：“中国基层民主迈入„后选举‟门槛”，《南方周末》2004年8月12日。[24] 景跃迁：《行政民主：意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》，载《浙江社会科学》2003年第1期。

[25] 郭宇宽：“聚焦浙江县级市温岭的„民主恳谈会‟”，载《南风窗》2004年2月18日。

[26] 这是基于党组织的传统权威而进行的设计，具有现实意义。但是，这也可能同时是一个缺点，因为这将导致“民主恳谈会”的启动、运行及其结果在很大程度上并非“民主”而是“党主”。因此，“民主恳谈会”的长效机制应该是实现主持人由党组织向村民代表转移。

[27] 关于浙江“民主恳谈会”的一般情况及其经验总结，参见台州市委宣传部编：《基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究》，中国社会科学出版社2003年版。关于浙江“民主恳谈会”的一个协商民主角度的理论分析，参见郎友兴：《商议民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的“民主恳谈会”》，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第204—216页。

[28] 萧楼：《载体：通向制度抑或回归事件——“民主恳谈”个案与东南沿海的有限政治市场研究》，载《开放时代》第6期。

[29] 所谓“两议三公开一监督”即村民代表议事会、党员议事会、财务公开、政务公开、党务公开和民主监督小组。

[30] 王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第243页。[31] 如2000年7月，浙江省委组织部和省民政厅联合发出《关于印发玉环县推行村级民主听证会经验的通知》。

[32]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第245——246页。

[33] 即制度并非内部需求的有效表达，而是外部的权力建构，制度经济学认为“外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在演变出来的制度互补。”，参见[德]柯武钢、史漫飞：《制度经济学》，商务印书馆2004年版，第36页。

[34]王应有：“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第251—252页。

[35] 关于扁屿村的经验及其分析，参见何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[36]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[37]何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[38] 关于麻柳乡制度创新之前更加详细的情况，参见高新军：《危机管理和后选举治理的成功范例》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第428—431页。

[39] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第433—434页。

[40] 转引自高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第441页。

[41] 这是美国学者巴伯对精英民主排斥大众参与的批评，参见卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社2006年版，“推荐序言”，第10页。[42] 同上注。

[43] 关于法学界对村民自治的研究状况，王禹博士有过细致的考察与整理，参见王禹：《我国村民自治研究》，北京大学出版社2004年版，第10—17页。但王禹博士本身对于这种以选举为中心进而导向“代议民主论”的村民自治研究模式缺乏原理性反思，只是就其中的具体制度与问题进一步深入研究，[44] 熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458页。

[45] 关于熊伟的《村民委员会选举法》的基本内容，参见熊伟：《制定〈村民委员会选举法〉，改革和完善我国村民自治组织制度》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第458—461页。[46] 笔者曾与熊伟就村民自治问题单独讨论过，作为法学研究者的“原理性敏感”与作为实践推动者的“问题化倾向”得到凸显，这或许可以算作一种分工。但笔者与熊伟的基本共识在于，现行的村民自治理论研究和制度实践都还远远不够，不能够使法律规定的民主权利真正得到落实。

[47] 仝志辉：《后选举时代的村民自治和乡村政治研究》，载于中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第225页。[48] 同上注，第225页。[49] 同上注，第226页。[50] 同上注，第226页。

[51] 有关介绍及研究参见金鹏：“后选举治理的成功范例——就麻柳乡„八步工作法‟制度创新专访高新军先生”，载《中国改革》2007年第2期；高新军：“危机管理和后选举治理的成功范例”，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，第425—446页；高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》，西北大学出版社2005年版。

[52] 何包钢曾与陈剩勇一起主编过协商民主的论文集，其中所收集的文章较为全面地体现了研究者对中国农村基层协商民主的研究状况与水平，参见陈剩勇、何包钢：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版；何包钢参与的扁屿村试验及其分析，参见何包钢、王春光：“中国乡村协商民主：个案研究”，载《社会学研究》2007年第3期。[53] 王锡锌教授关于行政过程公众参与的理论与制度体系在其专著中有详尽的论述，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版。[54] 注意，这里的机关与村委会、村民代表会议之类的机关具有根本的不同，它是成员直接参与议事和决定的一种组织形式。

[55] 熊伟：《村民自治的制度创新——村委会选举与“二次法”》，载张千帆主编：《新农村建设的制度保障》，法律出版社2007年版，“附录”，第490页。[56] 这种情况的出现有很多原因，比如村委会控制等。

[57] 何包钢、王春光：《中国乡村协商民主：个案研究》，载《社会学研究》2007年第3期。

[58] 笔者这里的判断受到王锡锌教授的启发，他在研究行政过程的公众参与时明确地将信息公开和利益组织化作为两项基础性制度，参见王锡锌：《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》，中国民主法制出版社2007年版，第二、三章。

[59] 王习明：《中国农村的NGO与乡村治理——基于湖北洪湖渔场老年协会实验的研究》，载中国（海南）改革发展研究院编：《中国农民组织建设》，中国经济出版社2005年版，第430—437页。

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（本文原载姜明安主编：《行政法论丛》（第11卷），法律出版社2008年12月出版

篇2：参与式民主和中国村民自治

（北京市朝阳区政府办公室曹艳）

摘要：基层群众自治制度属于中国特色社会主义政治制度范畴。本文通过对北京市朝阳区加强基层群众自治制度建设的论述，分析了基层群众自治制度建设的现状、取得的成效、存在的问题，旨在为加强基层群众自治制度建设，完善居民参与机制，增强社区民主自治作出积极探索。

关键词：基层群众自治制度、民主自治、社区组织体系、社区管理

基层群众自治就是城乡基层群众在党的领导下，依据国家法律和党的政策，按照平等、选举、公开、监督、多数人决定、法治等原则，按照一定程序，民主选举基层群众性自治组织的领导人，对基层公共事务和公益事业进行民主管理、民主决策、民主监督的制度、规范和实践活动，表现为基层群众的自我管理、自我服务、自我教育、自我监督以及对干部的民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，其目的就是要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。坚持和完善基层群众自治有利于扩大和巩固地方政府、基层组织的权力来源与群众基础，改善地方政府、人大机关和群众自治体系之间的关系，在基层社会形成有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，有利于建立良好的基层社会政治生态。

一、北京市朝阳区加强基层群众自治制度建设现状

近年来，北京市朝阳区全面加强基层群众自治制度建设，社区组织体系不断健全，民主自治制度逐步完善，居民的生活水平明显提高，有力推进了基层民主政治建设和城市管理体制改革。

（一）健全社区组织体系，基本确立“五位一体”的基层群众自治机制。

目前，朝阳区城市社区已建立起以社区党组织为领导核心，以社区居民代表大会为决策监督机构，以社区居委会为执行机构，以社区服务站为服务载体，以社区民间组织为补充的“五位一体”基层群众自治机制。

——建立社区党组织。2001年，结合社区管理体制改革，朝阳区在全市率先建立社区党组织，成立社区党委184个、党总支57个、党支部1182个，建立街道社区党建协调委员会23个、社区党建协调分会200个，逐步形成街道、社区党组织为领导核心，以社区全体党员为主体、社区单位党组织参与的社区党建工作新格局。

——完善社区代表会议。将社区居民代表大会作为社区的最高决策、监督机构，选举产生社区居委会，决定社区重大事项、监督政府在社区履行社会管理和公共服务职能的情况。同时，成立社区居民常务代表会，常务代表会作为社区居民代表大会的常设机构，根据居民代表大会的授权，将民主决策、民主管理、民主监督的功能日常化。

——健全社区自治组织。2001年以来，经过两次大规模调整，将原有792个居（家）委会调整为社区居委会，目前，共有200个社区居委会，社区平均规模为3200户，规模在3000户以上的社区为101个，共划分为6918个居民小组，平均每个居民小组约90户居民。

——设立社区服务站。每个社区均设立社区服务站，并聘用社区事务助理作为工作人员，社区服务站在社区党委、社区居委会的领导下，通过整合协调行政、市场、社区、社会组织等各方面资源，为居民提供公共服务、公益服务和便民服务。

（二）推行社区“三六九”工作规范，完善社区民主自治制度。

——建立“三项公开”为重点的居务公开制度。各社区都建立了居务公开栏，公开社区党委、居委会成员照片、职责、联系电话，以及社区居委会成员分片包户情况、社区居民代表大会决策内容、社区重大事项办理情况等。

——健全“九种制度”。不断完善以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的社区民主自治制度体系。如：通过推行楼委会制度，合理调整居民小组规模，在社区层面形成“社区居委会—楼委会—居民小组”三级工作网络，把居民家庭和社区自治组织密切联系起来；通过建立居委会成员入户走访制度，建立“走访、立项、服务、反馈、评估”的工作模式，进一步畅通社区民愿诉求渠道。

（三）推进社会管理体制改革，探索和谐社区社会化运作机制。

朝阳区以“政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”为目标，推进社会管理体制改革，适应基层群众自治发展的需要。

——深化街道管理体制改革。围绕街道“统筹辖区发展、监督专业管理、组织公共服务、指导社区建设”的职能定位，制定《关于进一步深化街道管理体制改革的意见》，明确街道、社区的工作职责，通过在社区层面设立社区服务站，将政府的社会管理和公共服务延伸到社区，同时也为社区居委会“减负”。

——在新建小区普遍建立由社区党组织、社区居委会、业主委员会和物业企业组织组成的工作定期会商协调制度，坚持社区居委会对业主委员会的指导职能，引导业主依法有序维护自身合法权益。

二、北京市朝阳区加强基层群众自治制度建设取得的成效及存在的问题

（一）朝阳区加强基层群众自治制度建设取得初步成效。——借鉴国际安全社区创建理念，强化社会协调机制，促进政府调控机制同社会协调机制互联。借鉴国际先进理念，结合区域实际，探索出“政府引导、多元参与，整体规划、资源整合，动态评估、长效运作”的安全社区创建模式，为居民自治引入新机制，在41个创建促进项目中，均体现了政府部门调控与商业机构、学校、医院、社会团体等社会力量的互联。

——社区自治能力不断提高，促进政府行政功能同社会自治功能互补。2006年，朝阳区对《北京市和谐社区建设指导

标准（试行）》的的各项标准进行细化、量化，研究制定了《朝阳区星级和谐社区评估标准（试行）》，并全面开展了创建工作，目前，城市社区全部已基本达到三星级标准，10%的社区已初步达到五星级和谐社区的标准。

（二）朝阳区基层群众自治制度建设存在的薄弱环节和主要问题。

——专业化、创新型社区工作人才不足。社区工作者队伍整体素质与和谐社区建设的新要求和新任务相比较，还存在很大的差距，特别是专业化、创新型社区工作人才不足。

——和谐社区建设工作经费比较紧张。近年来，市区不断加大对社区建设经费的投入，但与社区规模大、人口多，居民需求多样化的现实情况相比较，工作经费仍然十分紧张。目前，社区建设经费只能勉强维持社区正常运转，支持、组织群众性文体队伍和志愿者活动的经费明显不足。

三、进一步加强基层群众自治制度建设，完善居民参与机制，增强社区民主自治的思路

笔者认为，要进一步加强基层群众自治制度建设，应该注意以下几个方面：

（一）继续推进街道职能转变，完善社区管理模式。——进一步理清街道职能，按照由易到难的原则，进一步推进政社分开、政事分开。

——以“五位一体”社区管理模式中的薄弱环节为重点，进一步完善制度，创新机制。

——推进街道社区服务中心改革，将服务中心建成整合政府行政、社区自治、社会协同相衔接的龙头。

（二）继续增强社区民主自治功能。

——深化社区“三六九”工作规范，夯实社区基础，通过《社区民情日志》等形式，建立社区民生动态化管理机制，在社区层面建立社区应急处置预案，明确快速处理各类突发事件的办法、程序。

——实施星级和谐社区创建工作，动员组织社会单位、居民广泛参与，以居民的参与率和满意率为根本评判标准，引导和推动和谐社区建设健康发展。

——积极探索与社区党建、社区自治建设相配套的小区物业管理机制，完善联席会、物业纠纷联合调处等相关制度，继续探索与社区党建、社区自治建设相配套的小区物业服务机制。

（三）推进社会管理机制创新。

——完善社区组织登记与备案相结合的制度，支持居民根据需求成立各类社区民间组织，引导其参与和谐社区建设。

篇3：参与式民主和中国村民自治

村民自治是广大农民直接行使民主权利,依法办理自己的事情,实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本制度。这个制度在基层民主中占据着重要的地位,只有农民享受到了民主,感受了公平,这个国家才是真正意义上实现了人民当家作主。因为农民相比城市居民、企业职工,它属于庞大的弱势群体,如果他们能够实现民主,这个国家才是彻底的民主大国。农民可能没有太多文化,有的只是辛勤的双手,但是为什么能占据如此重要的地位呢?为什么国家要把党与农民的关系置于突出的位置呢?我认为,从建党到建国的历史进程中,农民所起到的重要作用,就是对这两个为什么最好的诠释。

毛泽东说过,“农民问题始终关系我们党和国家的全局,在党领导的新民主主义革命时期是这样,在党长期执政,建设社会主义现代化国家时期也是这样”。在新民主主义时期,我们可以从国共第一次合作失败后谈起,当时毛泽东带领秋收起义余部上了井冈山,建立了第一个革命根据地,后又经历两次会师,队伍逐渐扩大,最后第五次反“围剿”失败走上了长征的道路。我之所以谈这段历史,是因为农民在这里占据着重要角色。毛泽东成功开辟井冈山革命根据地,少不了农民的帮助,井冈山地处六县一山,这里在国民革命合作时期,发生过农民起义,毛泽东队伍来到这里后,受到了农民的支持,农民给他们提供了粮食,帮助他们住宿,后又得到农民头子、绿林英雄袁文才、王佐的鼎力相助,他们才能突破敌人的围剿。

古人云,“得民心者得天下”,在当时的情况下,谁给了农民好日子,谁就得到农民的拥护,所以最终毛泽东提出了“农村包围城市,武装夺权政权”的正确思想。蒋介石也正是忽略了农民,忽视了对农村的建设,才会让共产党能在当时的一片白色恐怖之中,开辟出一小块一小块的红色政权。可见,农民的地位的重要性是不言而喻的,如果农村社会稳定了,地基打牢了,那么整个社会都会是和谐的。

我们中国的国情是特殊的,这种特殊就决定了农民在中国社会的特殊地位和作用。国家实行村民自治政策,是有利于农村的发展和农民民主权利的实现的。村民可以有自己的权利,自由的去选举内心认为合格的村干部,这样的村干部才会受到认可,才可能去为老百姓做实事。如果选举的村干部上任后,并没有满足老百姓的生活需求,没有全心全意地为他们服务,那么在下一次的选举中,他将会被淘汰出局,就会有新的有责任感的村干部代替他。在村干部的任职期间,村民也可以对他们提意见,让他们进行改正,村干部同时也要将所管村的情况定期的向上级汇报,能让上边了解到这个村落的最新发展状况。通过这种严格选举出来的村干部,一般情况下都会为农民做实事,为农村的新建设而努力,在他们的管理下,农村的经济、文化等各方面都会有所新的成就。

同时,在农民进行选举村干部时,他们的政治参与的积极性也被大大地调动起来,为了去成为村干部,他们也会严格要求自己,努力提高自己的素质,培养自己服务他人的奉献精神。通过这几年的实践,我们发现在村民自治搞得好的地方,它的经济会发展的很快,人口素质整体比较高,响应号召比较积极。可见,村民自治不但维护了农村社会的稳定,也给了辛苦耕耘的农民一个说话的机会。

村民自治政策不仅利于农村的发展,也巩固了执政党的地位。什么是政党?政党是代表一定阶级或阶层的利益为实现自己的目标和理想力求取得和保持国家政权而进行活动的政治组织,其在国家政治生活中的基本作用便是联系人民群众与国家政权。

所以,这个政党要想生存和发展起来,他就必须要取得人民的支持。农民生活在自己的小圈子里,他们中的大多数都与外界来往少,内心也感觉被国家所忽略,很少关心国家的动态。

实行村民自治,选举村干部,村干部在农民与执政党之间起到了一个很好的桥梁作用,村干部能把国家的指令第一时间传达给农民,也把农民的最新生活状况反映给国家,比如今年粮食产量不好,村干部反映到上面以后,国家可能会想办法帮助农民销售粮食,减收农民的负担。

又或者农民所在的生活区域的交通情况不便利,国家就会出资帮助农民修路。这样,国家既知道农民的需求与状况,农民也能及时了解到一系列推行的政策,不知不觉就拉近了党与农民的关系。实行村民自治也避免了上级盲目的干预农民的生活,能让农民对自己的生活进行自我管理。因为农民最关心的还是利益问题,国家实现了农民的利益,摆脱农民的贫困,农民自然而然就是共产党最忠实的拥护者。

二、村民自治在发展过程中出现的问题

人无完人,金无足赤。同理,再好的政策也会存在漏洞。村民自治制度的实现机制包括民主选举、民主决策、民主管理、以及民主监督,这四个方面分别存在不同的缺点。先从民主选举来说,村干部的选举是通过群众投票的方式,在公布选举之前,是有一段时间的。在这段时间里,有参与选举想法的人,可能会通过贿赂上级,让上级为他们说好话,去指定他们任职,这个做法是违背民主选举规则的。

除了在上面想办法,他们也会从下面入手,比如给有投票权的村民一定的好处,某些村民可能只图眼前利益,就把票投给了这个人,这是初期投票会出现的问题。投票结束之后,还会进行监票、计票各个环节,我觉的监票和计票这个过程也是很容易出现不公平的。比如选举人有可能同时贿赂好监票和计票的人,在计票过程中,计票人有可能将贿赂人的票数多计,而监票的人又假装看不到,这样就会使行贿人出现票数多、群众喜爱程度高的一种假象。

除了贿选现象,还有特别腐败的派选情况。村干部的选举都是村民投票选举的,而有些情况下上面却直接指派人员,这种情况一是会引起村民的不满,上边直接派人,没有经过村民的同意,村民会觉得自己的民主权利没有得到应有的保障,会觉得间接损害到自己的利益。

二是参选者感觉到不公平,其余参加选举的人,付出了却没有得到应有的回报,这种不公会大大地降低群众去参与的热情度。

三是不利于农村的发展,因为派选的人没有经过群众的监督,可能不具备管理村中事物的能力,导致经济搞不起来。

民主决策方面也存在问题,有的地方对于一些重大问题的决策,并没有争取农民的意见,而是直接询问村委会的意见,由村委会给出明确答复。有的村落还能人性化一些,村民代表会议先征求村民的看法,听取村名的意见,然后再询问村委会的态度,当这两者的意见相符时还好,村民的自己决定决策的权利还算得到保障,可当这两者的意见发生矛盾时,往往都会舍弃村民的意见而听取上级的意见,这种表面上民主决策,实际上却不是真正的民意。

民主监督方面存在的问题也比较严重。

一是村民没有足够的权利,在村干部工作期间,可能存在失职和工作不到位的情况,村民提取意见后,村干部并没有接受,工作作风依旧没有改变,而村民对此无能为力。

二是村民在对村干部进行监督的过程中,会存在个人的偏见,不能公正的看待他们的工作能力。可能在进行管理的过程中,有的村民没有遵守村里的一些规则,村干部对他们进行了批评,或则是由于别的一些等私人恩怨,导致他们对村干部心存芥蒂。再者,因为一些事物的处理过程比较繁琐,村民没有直接参与其中,不能完全了解事情的起因经过,不能正确的分析出事物的利弊,看待事情的眼光过于狭隘,这样就会使他们对村干部产生误解,毕竟农民的思想有时候还是过于狭小过于偏执,一般只会顾忌自己的利益,而不能考虑到整体的利益,不能做长远的打算,这种时候,村干部也感觉十分委屈,默默地吃了哑巴亏。

三是村民监督的不到位,可能是由于有的不涉及自己的利益,或则是可提供给村民的福利太少,导致村民不关心这些,因为谁当村干部他们的生活都没有什么起色,所以他们也失去了监督的热情。

四则是过度监督,这个是我想特别强调的,因为最近几年出现了太多这样的情况,什么某村民半夜潜入到村书记家杀害其全家,某村民拿着刀到村委会砍伤数人,这些都是因为村民的情绪过于偏激,无视法律,用自己的方式对村干部进行惩罚,他们这样不但让真心为村民服务的村干部心寒,同时也给社会造成了不好的影响。

以上这些存在的问题都是村民自治中所出现的普遍现象,那么该如何去采取措施去减少这些问题出现的几率呢?这是我接下来要谈的。

三、完善村民自治的具体做法

完善村民自治,从村民角度来说,应该做的是努力提高自己的思想意识,不要觉得事不关己高高挂起,大多数村民的文化水平不高,也缺少一定的素质,他们在村干部没有直接的伤害到他们的利益的情况下,他们可能不会去有意识地去监督他们的工作。所以村民应该培养这种多为他人着想,多考虑大局的精神,让村民自己去觉悟肯定是行不通的,这个时候就需要村委会做工作了,村委会应该经常性地在村里开展一些活动,进行一些教育讲坛之类的,村民可能觉得去听这些活动浪费时间,还不如在家锄地务农,那么村委会就应该想办法,让村民自愿地区参与这些活动。

比如,可以去参加教育活动的村民,每个人给发洗发水、毛巾等这些平时生活可以用到并且花费也不是很多的物品,村民觉得自己得到好处了,参与的热情度就高了,并且村委会在村民心目中的形象也变得高大起来,因为有福利可以享受,所以就会支持村委会的工作。

我想到这点,是从城市里各大超市促销,还有路边随处可见的扫二维码送什么自拍神器之类的活动得出的想法,我们能够发现,传单之类的已经引不起我们的任何兴趣了,甚至会引起我们的反感,大多数人接到随手一扔根本懒得看,可是如果有福利可拿,我们就会停下自己的脚步愿意花费时间去弄一下,人都是一样的,这件事对我有利我很大可能会去做,这件事对我没好处我也就懒得去折腾了。

除了给村民一些福利,还有一种更激励村民的做法,那就是可以评选优秀村民。村委会可以专门准备一个档案,记录村民的表现,比如做贡献了,根据贡献的大小加不同的分数,参加活动也要加分,然后到年底时候或则一个季度,统计分数高的前三位,给予不同的奖励。这个方法我觉得特别好用,不管在学校还是在私企或则是国企,不管面对的是学生还是老师、青年人还是中年人,这种评优活动都大大地受到了他们的热衷。

除了从村民角度来完善,村干部自身也要去做出努力。毕竟村民监督的范围有限,有一些事情的决定,他们不能直接参与其中,不能全部的了解事情的进展,所以不能对村干部的工作进行有效的监督。这个就需要村干部自身的自觉性,即自己监督自己。在村民看不到的地方,也能认真的工作,严格要求自己,面对诱惑,内心坚定不为所动。这就好比我们上学时参加过的无人监考考试一样,没有人来回走动看你在做什么,你可以拿出手机百度答案,你可以偷摸翻书,你也可以伸着脖子撇着眼睛抄袭别人的答案,但是你这么做的时候,内心一定是忐忑不安的,得到的成绩是虚假的,同时你也会受到其他考试的人的嘲笑。村干部在处理村中事物的时候,也要有高度的自觉性,良好的品质做支撑,村干部也要在任职中不断提高自己的能力,面对村中突然发生的一些状况,要第一时间去处理,处理的过程中,一定要秉持公平公正的原则,不能因为和某些村民私底下关系处的好,或则有亲属关系的存在,就进行偏袒,对于对方犯的错误,选择睁一只眼闭一只眼,这种做法都会严重的影响到村干部在村民现在的威信。

完善村民自治,是一个艰巨的任务,需要一段漫长的时间,不能急于求成,我们要让村民自治真正地维护了农村社会的稳定,真正地有效促进了农村经济的发展,真正地实现了农民当家作主。

参考文献

[1]张志明.中国共产党与中国民主政治[M].五洲传播出版社,2007:79-82.

[2]戴立兴.中国共产党执政考量——政党与群众[M].中央编译出版社,2009:91-94.

[3]卢文华.中国共产党民主执政研究[M].人民出版社,2007:224.

篇4：村民自治与基层参与式民主

[关键词]村民自治;参与式民主;乡政管理

人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督。是优化基层村民自治制度的民主形式重要基础

一、村民自治与参与式民主的概念

村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。

在村民自治的实践中，参与式民主与引导式民主是相互补充的，参与式民主更为基本。但是，由于每个个体可能会受自身利益、文化、能力、阅历等各种因素的影响，在做出判断时难免失误，因此，我国农村基层民主的健康发展也需要政府自上而下的积极引导。

二、基层村民参与式民主的必要性和可行性

（一）基层村民参与式民主的必要性.首先，农村基层民主主要是指在行政村范围内的民主，其实践形式是村民自治，在村一级这样相对有限的地域范围内实行参与式民主客观上是可行的。其次，行政村地域范围内的人口较为集中，户籍意义上的选民相对有限，是互相了解的熟人社会。村民参与村务也是可能的。再次，从主观上讲，村民们都会关心与自己利益密切相关的本村重大公共事务，有参与村级治理的迫切需求。[1]

（二）农村基层民主的完善需要实行参与式民主.首先，村民对村务的直接参与是选举民主的要求。在民主选举的过程中，必然要求选民直接参与管理、决策、监督。其次，村民参与式民主是良好的村务治理的需要。再次，实行参与式民主是新时期党“立党为公，执政为民”的需求。

三、村民自治中存在的问题

（一）地方党政利用行政权力控制村的领导人和村的公共治理，“乡村关系”和“两委关系”矛盾突出。[2]

村民自治的实践中，地方党政一方面对村干部实行“诫免制”，这在山东一些地方比较突出。主要表现是实行村委会“海选”后，乡镇党政不能直接控制村干部人选的产生和撤职，于是运用正式或非正式的停职、警告等方式控制那些“不听话”的村干部。村委会选举中贿选泛滥“富人争权”，破坏直选的科学公正问题。

目前，全国部分基层村民自治中，贿选的理性使得村民从只有行贿的“恩典”转化为受贿的接受者，使得参与式民主流于形式，之后的村民自治更是无稽之谈。久而久之，在他们的政治思维中，形成了有钱就能办事的观念。这种自下而上的民主参与，在起点就被扼杀掉了。

（三）村务公开、财务公开不按法规办理，流于形式。

一是村务公开形式化。村务公开不仅是村民自治的重要制度，也是村民最关注的问题之一。目前许多村庄都不同程度地存在形式上村务公开问题，莱西市几乎所有的村庄都设置了公示栏，但公示的内容却有很多猫腻，往往是让你看不到、看不清、看不懂，村务公开实际上是走了形式，做了表面的文章。

二是村务公开不按法律规定办理。目前法律已明确规定了村务公开的期限及村务公开的主要内容，但即使这样，一些村庄的村务公开在群众最为关心的财务收支情况没有严格按法律规定公开。[3]

四、参与式民主中村民自治的路径选择

（一）提高村干部的领导能力.加强对村干部的思想教育，端正工作态度，尊重广大村民，对玩忽职守的村干部要依法给予制裁。通过对乡村干部与村民的教育与培训，加大力度宣传《村民委员会组织法》及有关村民自治的法律法规，以提高乡村干部与村民的素质，增强他们的现代民主观念与法治意识。提高乡村干部和村民的素质，需要在社会主义市场经济发展基础上实现乡镇民主管理和村民自治的良性互动，提高其对农村各项工作的统筹规划水平，能够引导村民有序政治参与。

（二）加强民主教育，培育村民的民主意识.一是提高村民的文化教育水平。这是培育村民民主意识的根本之举;二是在实践中宣传鼓励村民有序参与到村级治理中来，对村民进行相关法律法规的宣传教育和民主法制教育。

（三）重构村民自治与乡政管理的关系.一是以“强村民自治一强乡政管理”为目标模式，建立乡镇政府与村民委员会协同合作、互相监督的良性互动机制。二是健全村民自治制度体系，实现乡政村治的法治化。首先要在现有的法律制度中合理划分乡设管理与村民自治的权限，明确政务与村务。其次要制定村民自治法。凸显村民自治权利，以维护村民民主权利。再次要制定相应的程序性法律。应根据宪法与《村民委员会组织法》中确立的乡政村治的原则精神，由全国人大制定关于村民选举、决策、管理、监督的程序性法律。最后，建议制定乡村关系法。进一步明确乡镇政府指导村委会工作、村委会协助乡镇政府管理的具体规则，合理划分二者的职责权限。

（四）内主外辅，实现乡政管理与村民自治在现实运行中的有效衔接。乡镇政府管理权力的运作范围是整个乡镇辖区。改变过去单纯的行政命令管理和直接管理村务的做法，切实转变到指导与引导上来。要管好属于政府职权范围的基层事务。村委会作为群众性自治组织，代表村民行使自治权。因此在实施村务时，村委会要通过提高村民的觉悟及公共舆论的正确引导，在村民的合作配合下来实现本村的公共利益。要切实改进工作方法，把与村民自治相关的事务通过一定形式告知全体村民，由村民自主参与决策和管理，并实施有效监督。

总之，既要利用乡村原有的自发力量，走内在自发的演进路径，让农村社会能够独立自主的发展，又要靠政府规制，走外在干预的推进路径。[7]

五、小结

参与式民主理论认为参与活动不仅是一种表达偏好的方式，也是实现它们的重要机制。通过基层公共生活中公民的广泛参与，培养公民的民主素养和能力，使得民主政体所必需的民主学习过程得以发生，并逐渐上升到政治层面。参与式民主意味着民主是一个实质性的目的，民主本身就是一种善。参与式民主理论的这些基本观点，对于正在加强、完善社会主义民主制度，深化社会主义基层村民自治制度的改革，具有深远的意义。

随着村民自治的进一步完善，城乡统筹亦会迈向新的台阶，必然会极大推进我国现代化民主建设的进程。

参考文献

[1]邱颗科，方玉媚.农村基层村民自治中村民参与式民主探讨[J]. 前沿，2012，6（321）：138.

[2]徐勇.村民自治的深化：权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向[J].学习与探索，2005，7（159）：63.

[3]韦开蕾.对村民自治实践困境的审视——基于村民自治内外部制约因素的考察[J].湖北社会科学，2013（09）：17.

篇5：关于基层民主自治的调查和思考

推进村民自治，扩大基层民主是一项“牵一发而动全身”的系统工程，任务十分复杂而艰巨，不可能在短期内一蹴而就，基层民主和村民自治制度建设与农村经济体制改革、农村经济发展相适应，是一个渐进的，发展的过程，扼杀村民自治必然阻碍农村经济和社会的发展，但过高地估价村民自治的客观基础，过快的推进村民自治，可能会出现管理的“真空”，同样影响农村的稳定和社会的发展。客观地分析现状，预测未来，作出实际的制度安排，把握村民自治发展的方向和进程，以积极的态度，稳妥地推进基层民主和村民自治，有利于促进村民自治的健康发展。

坚定改革方向，为村民自治营造宽松的运行环境。村民自治的推进，必然要触及乡村政治场域中各个利益主体的切身利益，没有敢为人先的突围勇气，是难以取得有效进展的。当前，制约村民自治的根源更多的来自于体制的束缚，必须要加大改革的力度。一是要进一步修订和完善《村民委员会组织法》。在广泛调研的基础上，科学总结和把握村民自治工作的规律，根据实践的需要，对村支“两委”的职责范围和乡镇干预村民自治的法律责任做出明确的规定；合理设置村民会议机构及运行规则；对村委会的任届任期以及基层普遍反映的村委会成员罢免程序设定过高的问题做出适当调整。要建立和完善村民自治的责任体系，规范民主程序，不仅要强调村民在自治中享有的权力，也要强调村民在自治中应该承担的责任和义务，在保证村民依法享有民主的同时，建立起对村民管用的约束机制。二是要深化农村体制改革。要以全面推进村民自治为目标，坚持“官权退、民权进”的改革方向，加快乡镇政府向有限政府和服务型政府的转变，改进乡镇政府对农村的管理方式，避免乡镇政府对村民自治的侵扰和不当干预，促进“乡政村治”格局的规范化运行；要建立完善的财政投入保障制度，作为一个自治性组织，村民自治必须要有自己的财政保障，在“村提乡统”的渠道已不可行的情况下，主张采取进一步加大国家转移支付力度与规范社区自我集资（“一事一议”）相结合的方式解决村级组织运转艰难的现状；要采取切实可行的措施化解乡村债务，让村级组织卸掉包袱，轻装上阵，并不断发展和壮大集体经济规模，努力解决农村公共产品供应不足的突出矛盾，增强村民自治组织的服务功能。

2、坚持与时俱进，加强和改善党对村民自治工作的领导。村民自治必须坚持党的领导，并依靠党的领导力量来推进。首先，经济体制改革和经济发展的渐进性决定了村党支部在村民自治中仍将发挥重要作用，农民思想觉悟不可能在短期内提高，村民自治的职能作用难以发挥到位，村委会在依法履行自治职能的同时，村党支部在维护社会稳定和促进经济发展上都将起到重要的保证作用。其次，在加强和改善党对农村工作领导地位的原则下，必须突出村党支部对村民自治所承担的“支持和保障”的责任及履行责任的方式。村党支部要使自己真正成为村级组织的核心，就应尽力避免行政化倾向，摆脱具体事务，将主要精力用于对村的发展方向的把握，对其它村级组织建设的指导，对各类组织之间关系的协调以及自身建设等方面。依法应由村民自己处理的事情，应交给村民去自我决策、自我管理，支持和帮助村民自治组织独立负责的开展工作。未来的乡村要建立民本位体制，村党支部一定要与时俱进，主动适应这一民主发展的进程。坚持在村民自治的总体方针下改善领导方式，就是要求党支部依法领导村民选举村委会、监督村委会、罢免不合格的村委会成员。党支部要始终站在人民群众中间，同人民群众同呼吸共命运，不能站在台上代表人民，要站在人民中间领导人民、代表人民，始终做到领导村民给村委会授权但不揽权，领导村民监督村委会工作但不参与具体村务，领导村民收回不称职的村委会成员的权力但不恋权。村党支部要始终保持党的纯洁性和先进性，带头示范民主，通过党内民主引导乡村民主政治的实现。需要指出的是，我们并不认为“一肩挑”、“四个提倡”的思路能有效的解决村支“两委”的现实矛盾，在“两委”分设，各司其职的同时，如何探索建立起由村党支部领导的村民会议机构和班子，使之独立开展工作，或许能将村民自治工作推向新的层面。

农村经济体制现状制约了村民自治的质量和进程。家庭联产承包责任制是一种与低下的生产力水平相适应的低级的生产方式，这种生产方式在孕育和催生了村民自治制度的同时，又制约了村民自治制度的发展。一是在市场经济利己主义思想的影响下，农民的思想观念趋于多元，小农意识浓厚，难以处理眼前利益和长远利益、个人利益和集体利益之间的关系，村民对集体讨论决定重大事项反映平淡，村委会形成的决议难以自觉履行。二是法律和政策赋予农户土地承包经营权30年不变，村委会建立在集体土地基础上对农户的约束力很小，再加上双层经营体制中集体经营缺乏经济实力和手段，村民从集体得不到实惠，对集体的依赖越来越小，村民的集体主义思想淡漠。三是农业生产经营的市场化程度低，农民的市场意识不强，农村经济的发展还离不开行政的手段去推动。

篇6：参与式民主和中国村民自治

大鹏街道开展计划生育民主管理和民主监督试点工作以来，在区计生局、区民政局、区计生协三个部门的精心指导下，在街道党工委的领导下，我们认真贯彻区《关于在全区开展计划生育民主管理和民主监督活动的通知》和《关于加强全区计划生育民主管理和民主监督工作的实施意见》的精神，领导重视，制定实施方案，以海珠社区为试点，全面推动“两民主”工作有序的开展。

王母社区地处大鹏街道中心地带，是集商贸、居住、休闲为一体的现代化混合型社区。王母社区户籍人口1700多人,流动人口近48000人，流动人口流动性大，难组织、难管理、难服务，给社区计生工作的服务与管理带来了不少的困难。

针对社区的实际与现状，我们按照市、区计划生育民主管理和民主监督活动的有关要求，深入研究，积极实践，探索出一套基本适合本社区计划生育居民自治的工作方法：行政推动、居民参与、部门配合、多方监督、定期考核的居民自治工作模式，给社区计划生育行政管理提供一个宽松的管理与服务环境，推动了计划生育各项工作的开展。

一、领导重视，从人财物上加大投入，为“两民主”工作的开展提供了有力的保障

社区党支部、居委会高度重视计划生育“两民主”工作，党支部黄志葵书记任组长，居委会主任叶天佑任常务副组长，组员由社区辖区内各有关单位、组织负责人组成，初步形成了社区党支部为核心，辖区内组织、各单位和居民广泛参与的“两民主”工作机制。

为确保“两民主”活动的顺利开展，给活动提供一个较好的条件，街道办和社区领导迎难而上，积极主动协调有关部门和相关单位的支持，建立了100平方米的生育文化中心，经过装修，会员之家成为社区居民参与计生“两民主”活动的一个重要场所和“议事”乐园，为活动开展奠定了扎实的基础。

二、积极推进社区计划生育民主管理，从制度入手，建立健全网络，形成一级抓一级，上下联动，全员参与的工作机制

搞好计划生育民主管理和民主监督是推动居民自治的一项重要内容，是实现计划

生育自我教育、自我管理、自我服务，并对政府履行计划生育职责情况进行监督的实践活动，因此，我们在“两民主”活动的开始，就从制度和机制上加以规范。

（一）健全各项制度，建立长效机制,努力实现“两民主”活动的制度化和规范化。我们在完善计生协会各项管理制度的同时，通过宣传发动，广泛征求居民意见的基础上，制定并在居民代表大会上通过了《王母社区居民自治章程》和《王母社区计划生育居民公约》。章程及公约明确了居民在计划生育中的权利和义务，也明确了社区工作站计生工作的责任和任务，提出了社区计划生育管理和服务的目标要求。

（二）建立计生信息反馈联动网络，使计生工作渗透到社区每个家庭。针对王母社区人口多、流动人口流动性大、居民处于生育高峰期等特点，我们建立了《王母社区计划生育管理与服务网络》，以每个住宅小区为单位，划分成2个“社区计划生育管理与服务小组”。每个小组由综管办主任、业委会主任或成员、小区保安队、小区计生协会“五老”组成。社区计划生育管理与服务小组的职责是及时掌握小区育龄群众生育情况，及时把信息反馈给社区工作站；协助做好小区人口与计划生育政策法规、避孕节育和生殖保健知识的宣传和相关服务工作。我们通过这个网络，把社区计划生育工作渗透到各小区楼栋，触及到社区每个家庭。

（三）注重阶段性工作与构建长效工作机制相结合。为了使“两民主”活动真正在计划生育日常管理上发挥作用，做到综合治理，形成合力，我们制定了《王母社区计划生育工作巡访管理与服务实施办法》。巡访办法将每年新春第一个月定为“巡访月”，每个月的第一周定为“巡访周”，由社区工作站站长、计生协会会长带队到辖区物业管理公司、企业、小区业委会等单位和组织了解情况，传达上级计生部门工作要求，帮助他们解决问题；将住宅小区、出租屋、商铺、临时工棚、企事业单位划分为责任区给社区综合协管员，实行分片包干，责任到人。

（四）建立考核和奖惩机制,提高人口与计生信息采集和反馈的及时性、准确性。对社区综合协管员，我们制定《综合协管员管理办法》，由街道计生办每月定期对包干责任人进行考核，考核结果按照《综合协管员管理办法》逐月兑现奖惩；对住宅小区计生管理与服务小组成员，我们制定相应奖励制度。

三、切实加强社区计划生育民主监督，进一步畅通计划生育监督途径和民意渠道,形成言路广开、监督有力。

为使活动扎实开展，我们通过多种途径，为居民提供一个畅通的参与和监督渠道。一是在开设《民主管理和民主监督》专栏，为居民进一步了解“两民主”提供帮助，公开投诉和举报电话；二是在社区安装咨询服务专线电话，随时为居民提供服务；三是制作《计划生育办事程序和时限》牌悬挂在社区工作站门口，规范了办事程序和规定办事时限；四是印制《计划生育服务指南》，摆放在办事窗口，便于居民随时取阅；五是通过社区计生公开栏，定期公开再生一个子女、社会抚养费征收等必需向居民公开的信息，接受群众的监督；六是在社区计生协会会员之家安装“两民主”监督信箱，便于群众书面投诉，参与监督。

四、组织了以社区居民为主体，协会“五老”为骨干的志愿者服务队伍，让他们在社区居民自治事务中发挥重要的作用

在工作中，我们注重调动居民的积极性，并在协会中发掘了一批活跃在社区的老党员、老干部、老模范、老长辈、老职工等“五老”会员。为了让 “五老”在计划生育工作中更好地发挥特长和作用，我们成立了“王母社区计生协会志愿者服务队”，志愿者服务队现有人员72人，我们根据他们的特长和意愿下设文艺宣传、生活服务、健身指导、计生信息等四个组，并选出组长、副组长，制定了《例会制度》、《服务队工作职责》等规章制度，使服务队的工作有组织，有计划，有分工的开展。

随着 “两民主”活动的深入开展，“五老”的作用越来越明显，每项活动“五老”都积极参与策划，组织实施；流动人口计划生育的管理和服务，“五老”及时掌握动态向社区工作站反馈。“五老”在社区计生协会中发挥着重要作用：

（一）在计生宣传服务中，“五老”是最佳宣传员。每逢重要节日或宣传日，“五老”都积极参与社区计生宣传服务活动，协助开展生殖健康咨询、计生知识和政策法规宣传，派发宣传资料，表演文艺节目等。

（二）在“三生”服务中，“五老”是最佳的服务员。志愿者服务队中健康指导组的老同志不辞劳苦，早出晚归，寓服务于娱乐中，为居民提供了全方位的健康指导服务。健康指导组分三个组，分别由65人组成的老年人太极拳服务队；由23人组成的健身操队；由78人组成的中老年人舞蹈队。每天早上、晚上，3个健康指导组的“五老”都带领小区居民进行健身活动，受到辖区居民的欢迎和喜爱。

（三）在计划生育管理工作中，“五老”是好帮手。服务队计生信息组的老同志分布在15个住宅小区，充分发挥经常与群众接触联系的有利条件，及时把流动人口的流动及生育情况及时反馈给工作站，使社区计生信息得到及时掌握。

五、保证居民的合法权益，为居民提供人性化管理，亲情化服务

针对社区大部分育龄群众平时工作忙，没时间到社区工作站办证验证等问题，社区工作站采取化被动为主动的方法，深入工厂、出租屋、住宅小区现场办公，为育龄群众提供了方便快捷的服务。工作站工作人员定期上户查证验证，把无证、未验证、要查环查孕的育龄妇女请到楼下现场办公点，现场给他们验证，对无证人员给予办临时证，并发补证通知书。应查环查孕的，由街道计生服务所医生在现场进行查环查孕。为了配合社区开展工作，街道计生服务所采取延长营业时间、计划生育服务车直接进社区、企业等措施，为已婚育龄妇女查环查孕提供方便快捷的服务；免费为社区群众提供新生儿出生缺陷筛选等计划生育基本免费技术服务。

加强和规范避孕药具管理，为居民提供各种药具优缺点的宣传和讲解，保证有足够的药具供居民领取，对重点人群定期随访，为居民知情选择提供良好的条件。

扎实开展宣传服务，充分保证了居民的获得教育权力。我们以主题宣传为切入点，开展形式多样活动，增强婚育新风进万家活动的针对性。我们充分利用传统节日和计划生育纪念日，开展了形式多样、丰富多彩的宣传服务活动；以社区宣传橱窗为载体，每月一个主题，根据工作需要开展针对性的宣传；进社区、进工厂，全面推进生殖健康进社区教育活动的普及，促进社区新型生殖保健文化的形成。我们还制作宣传展架在社区巡回展览，促进社区青少年懂得安全、健康、负责任的性与生殖健康行为能力。