突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

关键词： 机制 事件 突发 应急

突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示（精选9篇）

篇1：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

政府危机管理

[内容提要]突发事件应急处理，是宪法行政法中的重要内容。这次“非典型肺炎”的突发，给宪法学行政法学提出了新的课题。美国的突发公共事件应急机制中的许多做法，如设立专门的应急事务管理总署、制定联邦应急计划以及相关法律、法规等，值得我们学习、研究和借鉴

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[关键词]美国；突发公共事件应急处理；启示

突发事件应急处理，是公共管理中的重要问题，也是宪法行政法中的重要内容。这次“非典型肺炎”的突发，不仅暴露了我国的公共卫生应急机制中存在的问题，对我国公共安全管理体制提出了挑战，同时也给宪法学行政法学提出了新的课题。

应当承认，西方发达国家建立突发公共事件应急制度比较早，并且积累了一些经验。如美国的突发公共事件应急机制就是一个比较突出的例子。其中的许多做法值得我们学习、研究和借鉴。

美国突发公共事件应急机制主要是由美国联邦应急事务管理总署、联邦应急计划和有关的法律、法规组成的总体。[1]

一、联邦应急事务管理总署（FEMA）

美国联邦应急事务管理总署（FEMA）原来是联邦独立机构，其任务是对灾害应急处理，并进行灾害的防治计划、恢复和减轻工作。美国联邦应急事务管理总署的总部设于华盛顿特区，与其经常保持工作关系的机构有27个联邦政府机构、美国红十字会和州与地方政府的应急事务管理机构。2003年3月，美国联邦应急事务管理总署成为新成立的国土安全部的一部分。

美国联邦应急事务管理总署可以追溯到1803年的国会法（一般认为它是处理灾害问题的第一次立法尝试）。随后，美国通过了近百个法案处理诸如飓风、地震、洪水和其他自然灾害的问题。但是，这一分散提供灾害援助的做法，是很成问题的，因此，很多人要求制定加强联邦机构之间合作并授权总统协调这些活动的法律……

二十世纪60年代和70年代初，在住房与城市发展部设立的联邦灾害救助局处理了大量需要联邦应急处理的重大灾害，如1962年卡拉飓风、1965年贝特西飓风、1969年卡米雷飓风和1972年阿格尼斯飓风，以及1964年阿拉斯加地震和1971年圣佛南多地震。这些灾害引起了人们对自然灾害问题的关注并增加了有关立法的数量。随后，国会于1968年通过《国家洪灾保险法》、于1974年通过《灾害救助和紧急援助法》。

但是，由于紧急事件和灾害发生在各个领域。当与核电站和危险物质运输有关的灾害也被认为属于自然灾害时，100多个联邦机构涉及到灾害、危险和紧急事件中。州和地方一级机构还有许多平行的计划和政策，联邦政府、州政府和地方政府在突发事件发生时常常各行其是，甚至发生冲突。全美州长协会呼吁减少与州和地方政府重叠的联邦机构，并要求吉米。卡特总统集中联邦政府处理突发应急事件的权能……

1979年卡特总统发布行政命令，成立联邦应急事务管理总署，将原先许多分散的与灾害有关的责任统一起来行使。联邦应急事务管理总署吸收的其他联邦机构，主要有：（1）从住房与城市发展部吸收了联邦保险局、国家火灾预防与控制局、国家气候服务社区准备规划局、公共事务管理联邦准备局和联邦灾害援助管理局的活动；（2）国防部的民防机构的民防责任也被转移到新机构中。

联邦应急事务管理总署在成立之初，就遇到了意想不到的极其复杂的挑战。早期的灾害和应急事件包括腊夫运河污染、古巴难民危机和三英里岛核电站事故以及1992年安德鲁飓风。1993年，克林顿总统任命詹姆斯L.维特为联邦应急事务管理总署署长。

2001年布什总统任命乔M.奥尔鲍夫为联邦应急事务管理总署署长。几个月后，发生了“911事件”。这使联邦应急事务管理总署的工作重点转到国家紧急准备和国土安全上。

2003年3月，联邦应急事务管理总署吸收了22个其他的联邦机构，成为新成立的国土安全部的一部分。汤姆。里奇领导的国土安全部将突发事件，包括自然灾害和人为事件的协调责任，提到关乎国家安全的重要地位。

目前，联邦应急事务管理总署是国土安全部四大部门之一，其下的应急准备与复原局（EPRD）有约2，500全职雇员，并有5，000多的后备人员。

美国联邦应急事务管理总署设署长办公室、总顾问办公室、国家紧急准备办公室、国家安全协调办公室、公民使团办公室、平等权利办公室和监察长办公室。署长办公室下设七个机构：

（一）应急准备与复原局（联邦协调官员处），内设应急处、复原处、行政处；

（二）联邦保险与减灾局，内设灾害地点测定处、工程科技处、减灾计划与传送处、规划财务和产业关系处、风险信息传送处、索赔、谅解与保险运营处；

（三）联邦消防管理局，内设国家消防研究院、国家消防规划处、国家消防数据中心、支持服务处、培训处和城市搜索救援队；其中的城市搜索救援队在“911事件”中表现特别出色。

（四）外部事务局，内设国会与政府间事务处、公共事务处和国际事务处；

（五）信息技术服务局，内

设信息与资源管理处、企业经营处和系统规划与开发处；

（六）管理和资源规划局，内设人力资源处、财务与采购管理处、设施管理与服务处和气候紧急运营处；

（七）地区协调局，负责协调在华盛顿、纽约、芝加哥等城市设立的10个地区办公室的行动。

联邦应急事务管理总署的主要任务是：

1、就建立处理规则和洪灾日常管理提出建议；

2、教会人们如何克服灾害；

3、帮助地方政府和州政府建立突发事件应急处理机制；

4、协调联邦政府机构处理突发事件的一致行动；

5、为州政府、地方政府、社区、商业界和个人提供救灾援助；

6、培训处理突发事件的人员；

7、支持国家消防服务；

8、管理国家洪灾和预防犯罪保险计划等。联邦应急事务管理总署的权力很大，被有的人称为美国的“秘密政府”。

二、联邦应急计划（FRP）

（一）联邦应急计划的概念

联邦应急计划于1992年4月由联邦应急事务管理总署公布。联邦应急计划是美国联邦各部门和机构签署的一项协议。签署协议目的在于：（1）提高联邦各部门和机构协调一致地处理突发事件的能力：（2）启动灾害救助法的实施；（3）发挥联邦政府对州与地方政府救灾努力的应急反应、恢复和援助的支持作用；（4）提供联邦有关部门和机构的法定责任项下的援助。

实施联邦应急计划的目的是为了动员联邦资源、协调联邦行动和提供联邦支持，以增强州和地方政府、私人和自愿组织在灾害应急方面的努力。

（二）联邦应急计划的范围和实施

联邦应急计划的范围适用于所有联邦机构。联邦应急计划规定了突发事件应急处理的政策和程序、运行的定义、联邦与州的协调机制以及联邦的能力和责任。联邦应急计划还阐述了应急反应的一系列活动。

联邦应急计划在预计发生飓风等可能导致需要联邦援助的突发事件时实施。联邦应急计划可作为对需要联邦灾害或紧急援助重大事件发生时的应急反应；它也可以在某一受影响州的州长向总统提出联邦援助请求时实施，或因发生某一重大灾害或总统发布紧急宣告时实施。

根据联邦应急计划，美国对突发公共事件实行地方、州和联邦政府三级反应机制。各地方政府都设有应急反应部门，包括消防、警察、医疗和公用部门等。由于美国是联邦制国家，各州的应急服务部门在名称、建制和分工等方面不尽相同。

（三）紧急救助职能（ESF）及涉及的领域

根据“紧急救助职能”，可以确定需要联邦政府支持以加强州和地方政府处理突发性事件努力的重点领域。“紧急救助职能”涉及联邦部门和机构在12个主要职能领域的活动和能力。

紧急救助职能涉及的领域有：

1、交通：提供平时和战时运输服务，主要由运输部负责。

2、通讯：提供通讯服务，主要由国家通讯委员会负责。

3、公共工程：恢复公共服务和公共设施，主要由国防部的美国陆军工程师队负责。

4、防灾：发现并减轻森林大火、城乡火灾，主要由农业部的森林司负责。

5、信息和规划：收集、分析公布重要信息，促进联邦紧急反应机制运行，主要由联邦紧急事务管理总署负责。

6、公众关怀：管理并协调食品供应，安置并抢救伤员，分配救济物品，帮助家庭团圆，主要由美国红十字会负责。

7、人力支持：在紧急事件处理时期为联邦机构提供设备、物资、物品和人力，主要由联邦总务局负责。

8、医疗卫生服务：提供公共卫生和医疗援助，主要由卫生与公众服务部的公众卫生司负责。

9、城市搜索与救援：发现、解救被夹在废墟中的受伤者并进行前期治疗，主要由国防部负责。

10、危险物质：为实际或潜在疾病和危险物质防治提供联邦紧急支持，主要由环境保护署负责。

11、食品：确认食品需要，确保食品到达受灾害影响地区，主要由农业部食品营养司负责。

12、能源：恢复电力系统和能源供应，主要由能源部负责。

三、美国的相关法律

突发公共事件是一个模糊但非常重要的概念，而且在不同国家有不同的含义和范围。在美国，突发公共事件主要包括自然和人为的两大类，如灾害和紧急事务等，也包括紧急状态宣布等。相应地，有关立法也主要包括这几个方面。

（一）灾害应急处理

1、《灾害救助和紧急援助法》

1950年制定的《灾害救助和紧急援助法》，是美国第一个与应对突发事件有关的法律。该法规定了重大自然灾害突发时的救济和救助原则，还规定了联邦政府在灾害发生时对州政府和地方政府的支持；适用于除地震以外的其他突发性自然灾害。《灾害救助和紧急援助法》由罗伯特。斯坦福提议制定，故也称罗伯特。斯坦福法。该法曾于1966年、1969年和1970年多次修改，每次修改的结果，都是扩大了联邦政府在应对突发公共事件时的能力。现在实施的《灾害救助和紧急援助法》是1974年的修订本。

2、《国家地震灾害减轻法》

1977年10月，国会通过《地震灾害减轻法》，目的在于“通过制定和实施一项有效的地震灾害减轻计划，减少地震造成的生命和财产危险”。该法规定建立国家地震灾害减轻计划（NEHRP）。1990年11月制定的《国家地震灾害减轻计划法》对减灾机构的职责、计划的目标和目的作了详尽规定，对国家地震灾害减轻计划作了重大修改。

国家地震灾害减轻计划规定的四个减灾机构是：联邦应急事务管理总署、国家标准技术局、国家科学基金会和美国地理测量局。

国家地震灾害减轻计划的任务包括：改善对灾害的了解、描述和预测；完善建筑法规和土地利用计划；通过灾后调查和教育降低危险；提高设计和建造技术；促进研究结果的应用。国家地震灾害减轻计划法指定联邦应急事务管理总署为计划主管机关，并赋予其规划、协调和报告的责任。

1996年4月，总统科技政策办公室提交了一份名为“国家地震损失减轻战略”（NEP）的报告，根据该报告，联邦政府制定了国家地震损失减轻计划，虽然没有取代国家地震灾害减轻计划，但规定了减灾机构更广泛的活动范围，并提供了更能有效协调这些活动的框架。

（二）紧急状态立法

1976年美国国会通过的《全国紧急状态法》，是影响最大的应对突发公共事件的法律。它对紧急状态的宣布程序、实施过程、终止方式、紧急状态期限以及紧急状态期间的权力作出了详细规定。根据《全国紧急状态法》，总统有权宣布全国进入紧急状态。在紧急状态期间，总统可以为行使特别权力颁布一些法规。一旦紧急状态终止，这些法规将随之失效。《全国紧急状态法》还规定，紧急状态期间，因国家安全、社会经济生活以及外交政策的执行受到外国威胁时，总统可以与外国或外国人有关的外汇进行管制，还可以对国际支付以及货币、证券和财产的转让或转移行使特别权力。

（三）反恐方面

反对恐怖主义是美国应对突发事件的最重要内容之一。早在1952年，美国国会就制定了《移民与归化法》；1984年制定《反对国际恐怖主义法》。以后还制定了《法律实施通讯援助法》、《有效反恐法》和《化学品安全信息、场所安全和燃料管理救济法》等。

“911事件”发生后，美国制定了大量法律加强反恐工作。如于2001年9月18日制定《2001年紧急补充拨款法》，规定对2001年财政进行紧急补充拨款，以应对“911事件”的应急反应和受害者救助及处理袭击事件的其他后果；2001年9月18日制定《使用军事力量授权法》，该法授权总统采取一切必要和适当军事力量，以对付其认为是“911事件”以后有计划、授权、有组织或协助进行恐怖主义袭击的任何国家、组织和个人的恐怖主义活动；以后还制定了《空中运输安全和体系动员法》、《航空运输安全法》、《提高边境安全和完善入境签证法》、《公共卫生安全和生物恐怖威胁防止和应急法》、《恐怖主义风险保险法》和《恐怖主义风险保险法》等。

特别是2002年11月25日《国土安全法》，该法规定设立国土安全部，并重构和加强了联邦政府有关行政部门，以更好对付恐怖主义威胁。

此外，美国还制定了其他有关紧急状态或突发事件应急处理的法律，如《美国法典》的相关条款以及历届总统发布的有关行政命令、1968年《国家洪灾保险法》、2002年《国家建筑物安全协作法》、2002年《安全爆炸物法》、2002年《海洋运输安全法》和2003年《天花应急处理人员防护法》等，其数量相当可观，内容十分详尽。

四、对我国的启示

应该说，一个国家如何建立突发公共事件应急处理机制，是与该国的经济发展水平、政治体制和面临突发事件的范围和频度等因素相关联的，因此不可能有统一的应急处理突发公共事件的机制，但突发公共事件的应急处理毕竟有一些规律性的东西可以把握和普遍适用的规则可以遵循。

这次突如其来的“非典型肺炎”，对我国突发事件应急机制和相关的法律、法规，都是一次严峻的挑战。如果不仅仅从传染病的视角，而是从一场波及社会各方面的突发事件的视角反思“非典型肺炎”，可以清楚地看到，建立健全我国突发事件应急处理的管理机制特别是法律机制已经刻不容缓。[好范文版权所有

我国虽然已经制定了若干突发事件应急处理的规定，但它们散见于各项有关法律、法规和规章中，而且大多是针对单一灾种、事件或疾病的，如《防震减灾法》、《防洪法》、《安全生产法》、《传染病防治法》、《海上交通安全法》、《监控化学品管理条例》、《突发公共卫生事件应急条例》、《传染性非典型肺炎防治管理办法》等等，没有形成纲领性的突发事件应急处理基本法；我国宪法和法律虽然规定了戒严制度和战争状态，并制定了戒严法，但未确立国家紧急状态制度。与美国的突发公共事务应急处理机制不同，我国在相当的程度上和范围内，在应对突发公共事件方面，政策和行政手段还代替着法律的功能。

我国也缺乏各级政府处理突发事件的应急机构，我国各级政府虽然也有一些处理突发事件的议事协调机构，如防治非典型肺炎领导小组以及一些职能部门，如卫生机构、安全生产监督管理部门等，但它们是政府的某一个工作部门或议事协调机构或临时成立的机构，有的缺乏法定权限，有的机构之间的关系还不顺，还像美国应急事务管理总署成立以前那样，还不是处理突发应急事件的专门机构。

我国还缺乏处理突发公共事件的基本应急计划，各级政府在应对突如其来的“非典型肺炎”时基本上是无计划、无准备的，这给“非典型肺炎”突发时的防治带来极大的混乱，也使“非典型肺炎”以后的经济和社会发展受到一定的负面影响。

借鉴美国的突发公共事务应急处理机制，考虑我国的实际情况，为完善我国的突发事件应急处理机制特别是法律机制，现提出如下的政策性建议：

1、设立由行政首长负责的各级政府应对突发公共事件应急处理的专门机构，由涉及突发公共事件应急处理的有关部门参加，通过立法赋予其特别权力，建立从中央到地方的突发公共事件应急处理组织体系；

2、制定突发公共事件应急处理计划，由主管部门商相关部门制定，并通过立法加以确定；将防治突发公共事件的经费纳入各级国民经济和社会发展计划，明确有关部门在防治突发公共事件中的责任，并加强主管部门的协调能力。

3、修改宪法，确立紧急状态及其宣告法律制度，在此基础上制定全国紧急状态法，明确国家实行紧急状态的条件、程序及紧急状态时权力的行使等；

4、制定突发公共事件应急处理法、减灾基本法，并按公共卫生应急事件（如非典型肺炎等传染病、炭疽等）、生物恐怖威胁、环境灾害（如化学品污染、核污染等）、自然灾害（如地震、洪灾等）、国土安全、供水安全、电站安全等方面，分别制定有关突发公共事件应急处理的单项法律或行政法规，或将有关法律规范体现在相关立法中；好范文版权所有

5、通过立法来完善由应急处理主体、紧急行政措施、应急处理法律后果以及违法行为的法律责任等构成的应急处理机制。

参考文献

[1]有关美国突发公共事件应急机制的最新资料，由美国国土安全部联邦应急事务管理总署（FEMA）2003年6月惠供。

[2]金磊。突发公共事件应急机制[J].中国科技纵横，2003.6.44-48.

篇2：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

突发公共事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。面对突发公共事件，如何预防，如何快速应对，如何减少和避免损失，如何保护人民群众的生命财产安全等，我岳阳街道分析区域特点，依托“岳阳街道社区管理共同体建设”平台良好运行，尤其是“十大机制”，来建设岳阳街道突发公共事件应急机制。

一、建立突发事件预防和管理机制

1、为使突发事件应急工作切实能够落实到位，成立了以我街道党工委书记为组长、办事处主任为副组长的十二人的突发事件应急领导小组，并依托街道公共体建设的“联席会议机制”，定期和不定期召开会议，整合社会资源和力量，讨论解决街道难以解决的突发事件。

2、建立突发事件应急预案，包括自然灾害应急预案、安全事故灾难应急预案、公共卫生事件应急预案、社会安全事件应急预案。根据预案需求，着眼长远，充分挖掘应急资源，组建了区供电公司、区电信公司、区路桥公司、茸平排水公司、预备役、民兵、网格办、社区医院、社区干部等专兼职应急队伍，并坚持情况变化随机调整，人员变动及时调整，定期有计划开展演练，定期有职业道德和技能培训，定期有随机抽查点验，不断提升我街道对各类突发事件的能力。而且，与卜蜂莲花、大润发、沃尔玛超市和区供销社建立“直购通道”，确保应急物质储备。

二、建立突发事件预警和沟通机制。

1、依托街道公共体建设的“信息传递机制”、“叠加巡查机制”，第一广泛发动机关工作人员、社区干部、楼组长、“红袖章”志愿者、社区党员等，每天巡查在我街道每个角落，机关科室、居委会作为信息枢纽，迅速准确地将突发事件向领导小组汇报；第二完善“民间组织预警网络”平台，建立一支全覆盖的信息员队伍，居委会专门配备一名预警人员，对各类民间组织进行监控，及时捕捉各类动态信息上报；第三针对网络媒体，特别要求街道信息科定时巡查重点网站和微博，将有可能影响到本街道的突发事件上报领导小组。

2、依托街道公共体建设的“公开通报机制”，通过各种媒体和渠道与民沟通，及时、准确、客观、全面向社会发布信息，澄清事件真相，宣传政府应对措施，提高公众防范能力，维护我街道和谐稳定。

三、建立突发事件的决策和处置机制。依托街道共同体建设的“归口派单机制”、“联合整治机制”和“管理征询机制”，来应付突发事件，强调“快、准、合”原则。“快“，即要求相关人员半小时内达到现场处置，1小时内形成初步方案付诸行动。“准”，即要求决策、处置要追本溯源，抓住本质，采取切实有力的行动。“合”，即整合全街道力量，协调区职能部门，争取社会广泛支持帮助，形成“合力”，共同应对突发事件。

我街道身处松江老城，刑满释放人员、吸毒人员众多，建立“归口派单机制”以后，一旦这些人员引发突发事件，就向专门的科室如综治办、司法所、禁毒办等派单，由他们服务到底，体现责任到位，人员到位，专业到位，也盘活整个机制，突发事件决定队伍，队伍随机组建，分工比较明确，应变比较积极。

四、建立突发事件的监督和奖惩机制。

依托街道公共体建设的“追踪监督机制”、“反馈评价机制”、“检查评比机制”，对突发事件所有环节进行监督检查，保证各项机制顺利运转，并对已发生的突发事件全程追踪，最终形成书面报告，送达领导小组。

篇3：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

近些年来, 我国灾难频繁, 健全突发事件预警应急管理体系迫在眉睫。这一切都启示我们必须按照现代国家的基本要求, 借鉴西方发达国家的经验, 针对未来社会的各种传统与非传统风险和危机, 规划和设计我国的突发事件预警应急管理体系。

一、世界各主要国家突发事件预警应急管理现状

美国的应急管理经历了三个不同的发展阶段, 即从建立并完善突发事件管理法律体系到成立联邦突发事件管理署集中管理, 再到成立国土安全部下设突发事件准备局, 把突发事件管理与国家安全保障相结合 (任进, 2004) 。

日本是一个自然灾害频发的岛国, 加之近年来发生的一系列人为突发性事件, 给日本的经济社会带来了严重影响。为了把“天灾人祸”的损失降到最低程度, 日本政府自20世纪90年代以来, 建立起了一套从中央到地方的、较有特色也较为成功的应对突发事件的快速反应机制 (顾林生, 2003) 。

俄罗斯国土广袤, 国情复杂, 因而特别注重跨部门协调, 逐步建立了一个以总统为核心, 以联邦安全会议为决策中枢, 政府各部门分工协作、相互协调的危机管理机制 (冯玉军, 2003) 。

根据当代重大突发事件的特点, 世界各国对应急机制的研究主要集中在以下几个方面:

第一, 管理理念的转化。一些西方发达国家政府意识到, 与其花费大量的资金在损失后的救助, 不如把钱花在事前的预防, 避免损失花的钱总是少于损失加上损失补偿及救助所需的支出。对突发事件管理工作重点由灾害救助和灾后恢复转向灾前准备和减轻灾害影响, 从对突发事件进行应急管理转变为向政府部门和公众进行经常性的突发事件预防服务 (曹文春, 2004) 。这些国家政府还通过对国民的危机管理教育、应对灾难的培训和实地演习等素质教育, 提高公民的危机管理意识和对抗危机的能力 (刘文光, 2004) 。

第二, 设立专门机构统一应对危机。为了提高资源利用效率, 各主要国家大都设立了专门性应急机构, 统一应对重大突发事件。这些常设的应急管理机构的工作一般可分为两类, 一是负责日常的应急管理工作, 二是紧急状态下的具体协调工作。概括地讲就是全面负责紧急事件的准备、阻止、回应、重建和舒缓。从功能上看, 这些中央应急管理机构是协调机构, 协调相关的中央机构和资源, 依一定的程序向地方提供中央的帮助。这些组织存在的重要性在于它的灾难预防能力和整体协调能力, 有些灾害的发生是不可避免的, 特别是一些自然灾害, 但是有了统一应对危机的机构就可以最大限度地减轻它的损失。

第三, 应急管理模式基本可归结为三种:美国模式、俄罗斯模式、日本模式。美国模式的总体特征为“行政首长领导, 中央协调, 地方负责”, 美国、澳大利亚和英国在应急体制方面具有类似的特征;俄罗斯模式的总特征为“国家首脑为核心, 联席会议为平台, 相应部门为主力”;日本模式的总体特征为“行政首脑指挥, 综合机构协调联络, 中央会议制定对策, 地方政府具体实施”。三种模式共同的特点和趋势是:行政首长担任最高领导、应急管理委员会或联席会议辅助决策、常设的应急管理机构处理日常事务、地方政府为操作主体、强调多方协作等。

第四, 强调跨部门、跨地区联动效应。鉴于紧急事件的无边界和不确定的特征, 发达国家的应急管理是依靠多方的协作。每当紧急事件所需的资源超出地方政府的能力范围时, 就要求上一级政府, 直至中央政府的支持;甚至争取联合国、世界卫生组织等国际组织的援助。无论是应急管理的核心部门, 还是边缘机构, 都要参与从情报信息的搜集传递, 应急处理中的多方协助配合, 到危机结束后的善后工作, 这不是一个或几个部门的工作, 而是涉及多个部门和机构, 需要各阶层和全体民众的支持。因此, 在发达国家, 社区、公民团体、志愿者组织等NGO组织和团体, 乃至家庭都是应急管理的重要力量。

第五, 强化情报信息的统一收集和处理。大多数危机在发生前都有先兆或一定的潜伏期, 情报信息是危机管理体制发现突发性事件苗头的基本依据, 重视对情报信息的搜集与分析, 可以在一定程度上防止危机的发生或在危机中占据主动地位。

第六, 重视危机管理的法制化建设和应急预案的制定。许多国家都有危机管理方面的专门立法。例如, 在美国有《国家安全法》、《全国紧急状态法》和《反恐怖主义法》等;在日本有《武力攻击事态对应法案》、《安全保障会议设置法修正案》和《自卫队法修正案》等。这些法律的名称虽然各异, 但其目的和内容却大致相同, 就是要保障国家元首及其所代表的政府享有充分的权力, 以便尽快处理和解决危机, 恢复国民信心, 将危机所带来的各种损失降到最低程度。为了准备在先, 各国根据紧急状态法和相关法律, 制订了应急处置计划和预案。

二、我国区域预警应急联动机制亟待建设

我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一, 灾害种类多、发生频率高、损失严重。由于受灾害影响的人口大体在2亿左右, 约占全国人口的1/7, 自然灾害在我国有着较强的社会性。随着经济建设的发展, 灾害造成的损失也逐步增加。我国有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产值, 分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严重的沿海及东部地区。从社会的角度分析, 我国目前正进入经济社会发展的关键阶段, 人民内部矛盾出现一些值得重视的新问题, 如果处置失当, 有可能出现社会危机。另外, 我国很多地区自然环境破坏严重, 潜在的危机随时可能爆发。新中国成立以来建设的大量基础设施, 年代久远、老化严重, 缺少及时的维护和更换, 安全隐患非常多。因此, 建立健全我国科学高效的突发事件应急管理体系显得非常必要和紧迫。

西方发达国家长期以来已逐渐建立起一套较为完善的突发事件应急管理体系, 能够在整体治理能力的基础上, 通过法制化的手段, 将突发事件应对计划、核心协调机构、危机应对网络和社会应对能力包容在体系中, 政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施, 防治可能发生的危机, 处理已经发生的危机, 达到减少损失、将危险化为机会的目的, 以保护公民的人身权和财产权, 维护国家安全。这套应急管理体系基本上是按行政区域逐级分设。

我国对突发事件的应急管理实行的是分部门管理的模式, 即在一个临时性、非常设机构的领导下, 由一个或者几个具体的部门来应对突发事件。SARS事件后我国政府意识到建立健全应急管理机制的紧迫性和重要性, 初步形成了一套预防和处置各种突发事件的有效方法和程序, 国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》标志着我国应急预案框架体系初步形成, 我国部分省市也已建立了地方应急管理常设机构, 从中央到地方一整套统一、协调、高效、规范的突发事件应急机制正在建立之中。

我国的预警应急联动体系正在建立健全之中, 各界在应急管理的诸多方面亦有共识。但是关于区域预警应急联动体系的研究还停留在国家行政区域层面, 主要是城市应急管理的研究, 针对跨行政区划的区域预警应急联动系统的研究也停留在单项灾种的应对上, 且存在两个问题:一是预案中忽视预警机制。目前的预案侧重于处理突发事件本身, 而缺乏涉及突发事件引发的公共危机的应急处理;过多地强调对责任领导和责任部门的约束, 而缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制;侧重危机出现后就事件本身的应急处理方案, 而缺乏公共危机的预警机制和危机过后的恢复机制。二是多头指挥联动失灵。我国目前尚无较为完善处理突发事件的社会联动系统, 消防、公安、卫生、民政、武警等部门基本上各自为政、条块分割、军地有别。对突发事件处理横向上是分散管理, 即按照突发事件的类型安排对口部门进行专门管理;在纵向上是进行集中管理, 由上级集中统一指挥, 下级予以配合。看起来有很多部门在负责, 实际上缺乏一个统一的、强有力的综合协调机构。要有效解决这两个问题就必须重点研究区域突发事件早期预测预警技术、区域应急联动预案转换协调技术、区域应急联动资源储备利用技术、区域动态联动组织设计等。

突发事件呈现出跨行政区划的区域性甚至是全球性特征, 需要社会各有关方面的“合力”与“联动”, 区域应急联动机制亟待建设, 这种应急联动体系应具备以下社会功能:一是有利于政府调动和整合一切可能的社会资源, 发挥各种资源优势, 形成应对突发事件的合力, 从而实现政府统一领导下的、各种社会力量协调合作的突发事件应急系统;二是有利于政府应对突发事件中形成的复杂局面, 以其具有动态适应性的柔性管理机制支持决策者运筹帷幄、驾驭复杂局面, 根据突发事件情势适时做出或调整决策;三是有利于推进政府决策的开放性、透明性, 将政府处理突发事件的情况置于公众的监督之下, 保证公民的知情权, 调动全社会参与应对的热情, 降低危机处理的成本, 同时推动政府内部决策的科学化、民主化;四是有利于营造高科技应用的最佳社会环境, 趋利避害, 提高科学技术在应对突发事件中的效力。

参考文献

[1]任进.突发公共应急机制:美国的经验及其启示[J].国家行政学院学报, 2002, (2) .

[2]顾林生.日本突发公共卫生事件应急体系结构分析[A].国家与政府的危机管理[C].江西:江西人民出版社, 2003.

[3]冯玉军.俄罗斯的危机管理机制[M]//国家与政府的危机管理.江西:江西人民出版社, 2003.

[4]顾林生, 刘静坤.澳大利亚城市灾害应急管理的新思维[J].城市与减灾, 2004, (4) .

篇4：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

【关键词】公共卫生；突发；风险识别；应急医学科研

1、风险识别

风险识别是指发现、确认并描述风险要素的过程。只有做好风险识别，才能正确地分析风险因素，更好地评估公共卫生风险，为制定卫生应急对策服务。

对于重要突发公共卫生事件的专题风险评估，应重点整理、描述与事件有关的关键信息，如事件背景、特征、原因、易感和高危人群、潜在后果、可用的防控措施及其有效性等。如我国开展德国肠出血性大肠杆菌0104：H4疫情的风险评估时，应重点描述事件发生时间、地点、感染人群，病原及疾病的特征（疾病的严重性、传播方式），我国进口及销售可疑污染食品的情况，监测、救治及防控能力等。

2、风险分析

风险分析是认识风险属性并确定风险水平的过程，即通过分析比较用于确定风险的发生可能性、后果严重性和脆弱性的相关资料，得出风险要素的风险水平。

对于日常风险评估，分析的侧重点因事件类型而异。如对传染病突发公共卫生事件进行风险分析时，需综合考虑该传染病的临床和流行病学特点（致病力、传播力、毒力；季节性、地区性；传播途径、高危人群等）、人口学特征、人群易感性、对政府和公眾的影响、人群对风险的承受能力和政府的应对能力等；对意外伤害、中毒、恐怖事件等非传染病类突发公共卫生事件进行风险分析时，需综合考虑事件的性质、波及范围、对人群健康和社会影响的严重程度、公众心理承受能力和政府的应对能力等。

2.1发生可能性分析

对大型活动、自然灾害和事故灾难所造成的传染病、中毒、意外伤害及其他次生、衍生的公共卫生风险，可结合事件背景、各类监测信息、历史事件及其危害等，对风险发生的可能性进行分析。

2.2后果严重性分析

对大型活动、自然灾害和事故灾难的公共卫生后果严重性分析，可从风险影响的地理范围、波及的人口数、所造成的经济损失、对人群健康影响的严重性、对重要基础设施或生态环境系统的破坏程度、对社会稳定和政府公信力的影响、对公众的心理压力等方面考虑，大型活动还应考虑风险对该活动的顺利举办可能造成的负面影响等。

2.3脆弱性分析

对大型活动、自然灾害和事故灾难的脆弱性分析包括风险承受能力和风险控制能力的分析，可从人群易感性、公众心理承受力、公众公共卫生意识和自救互救能力、医疗救援能力、技术储备、卫生资源及其扩充能力、公共卫生基础设施、生活饮用水、食品供应、卫生应急能力等方面考虑。

3、风险评价及风险管理

风险评价是将风险分析结果与风险准则相对比，确定风险等级的过程。如采用风险矩阵法，可分别对各风险发生的可能性和后果严重性进行评分，计算出各风险的风险分值。根据风险分值对风险进行等级划分，确定风险级别。根据风险等级和可控性，分析存在的问题和薄弱环节，确定风险控制策略，依据有效性、可行性和经济性等原则，从降低风险发生的可能性和减轻风险危害等方面，提出预警、风险沟通及控制措施的建议。

4、应急医学科研的重要性

任何突发事件都有一个共同特点，那就是“突现”。在类似非典的突发公共卫生事件出现时，科技工作者往往面临无法规依据、无支撑条件、无经验积累等多种实际困难。在此条件下，提高应急医学科研能力，是应对突发公共卫生事件的根本途径，对于尽早实现研究目标，有效解决实际问题具有重要意义。

5、应急医学科研的基本特点

时效性是指在突发公共卫生事件处置中，应急医学科研的效用依赖于时间，并有一定期限，组织的时间越快，则实现价值越大。特别是突发公共卫生事件往往非常紧急，如果应急医学科研反应迟缓，则可能贻误最佳时机。针对性是指在突发公共卫生事件处置中，应急医学科研主要是针对需要解决的瓶颈问题和需要攻克的科学问题而开展研究，其研究的内容针对性越强，则突发事件处置就越顺利。

实用性是指在突发公共卫生事件处置中，针对特定时间、特殊状态、特别情况，必须利用核心技术手段在较短时间内迅速解决面临的困难，而且要求其科研成果必须在应急处置实践中尽快得以应用。探索性是指在突发公共卫生事件处置中，由于我国应急医学科研基础比较薄弱，成果积累较少，国家储备数量和品种均不能满足日益增长的客观需求，急需系统预测和全面规划，开展前瞻性和战略性部署，满足处置需求。

6、应急医学科研的基本原则

需求牵引是指应急医学科研必须以应急医学处置的实际需求为牵引，面向突发公共卫生事件处置现场，系统分析我国现实面临的各种疾病威胁，准确预测未来可能出现的各种疾病情况，全面掌握疾病流行趋势，着力解决理论、技术、装备和药材研究的关键问题，提高保障能力。突出重点是指实施突发公共卫生事件医学处置过程中，应急医学科研面临诸多问题和困难，必须分清主要矛盾和矛盾的主要方面，结合在突发事件应急处置体系中承担的重点任务和应急体系的实际情况，科学确定研究重点，在有所长的领域发挥突出作用。

攻关协作是指组织应急医学科研必须从现代科学发展学科交叉越来越多、学科专业越来越细、新兴边缘学科层出不穷的特点出发，结合突发公共卫生事件的自身特点，集中优势力量，加强协同配合，通过多学科、多部门的相互渗透、有机结合，形成攻关协作的态势。科学决策是指应急医学科研的组织实施是一项复杂而又严谨的系统工程，其决策的科学，决定科学研究的质量，必须准确提炼科学技术问题，迅速提出对策措施，充分考虑利弊条件，及时反馈动态进程，不断修正各种错误，确保决策的科学性、准确性和适用性。

7、结语

当前，突发公共卫生事件应急机制建设是我国公共卫生体系建设和国家危机管理体系建设的重点。要不断明确卫生应急机制建设的重点，丰富卫生应急的理论，更好地指导我国的突发公共卫生事件应急机制建设。

参考文献

[1]肖瑶，潘华峰，冯毅翀，潘华山.广州亚运会突发公共卫生事件响应机制研究[J].中医药管理杂志，2010年10期.

篇5：国外公共卫生突发事件应急机制

1.国外公共卫生突发事件应急机制 1.1 突发事件应急指挥系统

在全球突发公共卫生事件应急体系中,美国、日本、英国、澳大利亚等国家的应急能力堪称典范,他们的公共卫生应急管理经验大有借鉴之处。1.1.1 美国完善的决策系统

从结构上来看,美国拥有完善的决策和执行系统,其管理是全方位、立体化、多层次和综合性的。美国健康和公共事业部(Department of Health and Human Services, DHHS)是负责保证公民健康和提供医疗公共事业服务的部门,是全国最大的健康保障机构。2001年以后,鉴于炭疽事件引起爆发性生物袭击恐慌的教训和经验,DHHS和美国CDC从3个方面增强了对紧急情况的快速反应能力:(1)强化紧急事件快速报告机制;(2)提高对疾病的监测和控制能力;(3)加强快速反应队伍建设。DHHS的公众健康紧急事件的快速反应体系,主要由平时预防机制、监测机制、快速反应机制组成。“9.11”以后为预防各种紧急情况,美国新建立了国土安全部(DHS),并制定了紧急情况快速反应计划(FRP),美国联邦快速反应计划的指导原则是“一部为主、多方支持、分层协调、快速反应”。此计划对HHS和CDC在紧急情况时的职能和作用做了明确规定,其快速反应机制是联邦紧急情况快速反应系统的一个组成部分。美国公共卫生危机管理体系以全国疾病控制中心为核心,构筑了强大的公共卫生防护组织网络。1.2 突发事件预警信息系统

1.2.1 美国高度发达的信息管理系统

当前美国的突发公共卫生事件预警与应急管理能力在全球首屈一指。美国CDC的任务是获取可靠的公共卫生信息,为政府决策提供依据,也为人群疾病预防提供服务。美国CDC近年来大力进行信息传输的电子化,已先后建立起通过高速因特网等连接的“全国卫生预警”络和“传染病信息交换”网络。大大加快了传染病监测、防治信息交流的速度。在纽约世贸中心遭袭击后约4个小时,美国就启动了“全国卫生预警”系统,很快向50个州的250名官员传送了有关信息。

在提供信息方面,美国CDC通过网站专栏和出版物对各种紧急情况的防治提供了详尽的分类信息。CDC向公众提供的紧急情况的预防和处理、现状和发展以及联系电话等信息,均与其他相关机构的网站连接,可以免费快速下载,供全国政府机构、社会组织、以及企业和个人使用。设有通讯办公室专门处理与新闻发布等媒体关系,并向媒体提供紧急情况的官方信息。在SARS期间对公众提出通报、劝告和旅行警报的预警信息,与媒体密切联系,根据疫情发展随时发布有关信息。

1.3 突发事件应急系统

1.3.1 美国在突发事件处理上,各部门互相配合、相互协调,各司其职

“9.11”事件中,在爆炸后的6小时,纽约市卫生局即开始有计划的统计急救情况,各有关部门协调并进行有效分工:纽约市卫生局负责医疗急救及其抢救工作,美国环保局(EPA)负责环境卫生的监测、采样与分析,劳动卫生监督局(OSHA)负责现场抢险人员的暴露检测和职业卫生标准,美国国立环境卫生研究所(NIEHS)负责提供劳动抢险人员所需的各种劳动保护设施以及相应经费。

1.4 突发事件监测网络和实验室快速诊断系统

1.4.1 美国不断加强公共卫生监测系统的建设

包括主动监测系统和被动监测系统,这些监测系统为政府科学决策提供了重要依据。1 美国CDC根据自身的监测网并与WHO等国际组织合作,根据严重传染病在世界各地的发展情况,及时向新闻媒体发布预警信息,向公众提出警示性建议。在监测方面系统管理,CDC直接涉及公众健康紧急事件的监测系统有5个: 121城市死亡报告系统、全国电子疾病信息监测系统(NEDSS)、传染病监测系统、性传播传染病监测系统、艾滋病监测系统。通过这些监测系统,CDC和HHS可以及时掌握全国主要传染病的动态数据,及时做出相应决策。

篇6：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

美国的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示

在介绍美国灾害应急管理体系的基础上,结合中国实际,对美国气象灾害应急管理工作进行了分析,并借鉴其成功经验,提出了建立和完善中国气象灾害应急机制的一些措施.认为广泛吸纳国际社会在灾害应急管理方面的成功模式和经验,形成具有中国特色的现代化气象灾害应急管理机制,从而进一步加快中国气象灾害管理体系的`建设,是科学应对气象灾害,减少人民生命财产损失,实现国家安全和经济社会可持续发展的一个重要举措.

作 者：黎健 LI Jian 作者单位：江西省气象局,江西,南昌,330046;江西省防灾减灾工程技术研究中心,江西,南昌,330046刊 名：自然灾害学报 ISTIC PKU英文刊名：JOURNAL OF NATURAL DISASTERS年，卷(期)：15(4)分类号：S42关键词：灾害 应急管理 启示

篇7：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

关键词：突发公共事件,应急机制,浅析

1 应急管理体制概述

应急机制也叫应急管理机制, 是针对重大突发事件需要紧急应对决策的管理机制。应急管理还是个完整的系统工程, 可以概括为“一案三制”, 即突发公共事件应急预案, 应急机制、体制和法制。在“一案三制”中, 应急预案相当于应急处置的反应模式, 应急法制是为各项应急工作提供的法制保障。其中, 应急管理体制是指应急管理过程中的组织制度, 主要目标是要建立健全集中统一、坚强有力、政令统一、政令畅通的指挥机构, 具体来说应急管理机制包括机构设置、工作程序等内容。

2 中国政府突发公共事件应急机制的现状分析

2.1 机构设置方面

2.2 工作程序方面

在纵向上, 根据应急处置中事发当地负责制的原则, 指挥调度的职责在事件发展的初期是由当地的政府承担, 只有当事件规模达到一定级别时才需要上级政府的参与, 如果事件规模进一步扩大则需要报国务院, 进而服从国家级应急指挥中心的指挥调度。

在横向上, 指挥调度的职责是由各级应急管理指挥中心承担, 也就是由各级厅局 (如应急管理中经常涉及的卫生、交通、水利、民政等厅局) 在紧急状态下抽调代表成员组成的小组, 指挥中心作出的决策立刻传递给各厅局负责组织实施。目前的应急管理工作流程如图2所示。

3 应急管理机制存在的问题

3.1 预警机制不完善

预警机制是突发性公共事件处理的重要环节。若能在突发性公共事件发生之前或者事件处于起始状态时, 就及时将其产生的根源消除, 不仅可以节约大量人力、物力, 而且有助于保持社会的稳定和秩序。公共事件发生之前, 预警机制的不完善导致错过防治的最佳时期, 从而加重突发性公共事件的代价, 造成巨大的损失。

3.2 政府不同部门的协调欠佳, 联动机制欠缺

省内各厅局例如水利局、地震局各自制定专项预案, 发生该类事件时, 按照专项预案处理, 但是专项预案和各省总体预案执行上协调得不好。例如, 有些厅局各自成立指挥中心, 各部门和上下级部门之间的信息上报和指令下传比较畅通, 其他相关部门起配合作用, 但是平级的部门之间相互的信息传递与共享机制缺乏。

3.3 应急信息通报不畅, 应急评估失灵和应急储备不足

应急信息是影响突发性公共事件防治成效的关键性因素。若应急信息不真实、不充分, 就会导致政府无法选择行动的方案, 还会浪费许多资源和处理事件的宝贵时间。若早期的应急信息通报速度缓慢, 更有甚者对重要信息隐瞒不报, 将导致相关政府部门的决策偏差, 在一定程度上使公众猜疑, 甚至引起恐慌。

3.4 专家的作用没有充分发挥

虽然名义上设置了专家组, 但也是临时性机构, 无论在预案制定方面, 还是在应急管理方面, 专家的作用并没有得到充分发挥。无论是日常的专项研究还是事发后的处置方式, 都应当听取专家建议。

3.5 中国突发公共事件应急法制不健全

法律制度是社会管理过程中不可或缺的保障, 法制建设是危机管理制度建设中关键的一环。目前我国已先后制定了一些相关危机处理的法规, 如对付重大自然灾害时的消防法、防震减灾法, 对付公共卫生的传染病防治法等, 但是这些法规部门色彩很重, 对突发公共事件发生时本部门的一些相关反应都做了规定, 但对牵涉的其他一些合作部门行为没有加以明确。

3.6 中国政府及民众危机意识不够强

危机意识是突发公共事件预防的起点, 培养强烈的危机意识可以有效地减少突发公共事件发生的可能性, 在突发公共事件发生的非常时刻, 也能尽可能避免与减少突发公共事件带来的损害。在全球化的背景下, 环境、金融、病毒等都可能成为诱发突发事件危机的重要因素。随着国家与国家之间、城市与城市之间、部门与部门之间联系的日益紧密, 在一定的时间、地点和特定的环境下都有可能诱发大规模的突发公共事件。

3.7 民间组织参与不足

由于民间组织具有公益性和与民间社会结合的紧密性等特点, 使得其可以在突发性公共事件发生前后的预警和监控、灾害救助、事故调查等阶段发挥重大作用。但是现实的情况却是, 民间组织并没有发挥其在突发性公共事件中所应该发挥的作用, 积极性没有被充分地调动, 参与不足。

4 对政府应急管理体制建设的建议

4.1 加强预警机制的建设

预警机制在处理突发性公共事件中处于非常重要的作用。在预警机制建设中政府应起主导作用。预警机制的建立和运行, 各级政府要发挥其核心作用。预警体系的建设, 一要不断优化和规范预警指标体系;二要科学组织应急演练, 提前做好物质、技术、精神等多方面的准备;三要完善预警情报收集机制;四要鼓励公众参与预警体系的数据采集和信息提供;五要加强预警联动, 提高对预警的反应能力。

4.2 完善应急组织体系

完善的组织管理体系是有效应对各类突发性公共事件的基本组织保证, 也是科学指挥协调和管理的重要保障条件。要在党中央和国务院的统一领导下, 按照分级管理、分级响应和“条块”结合、以块为主的原则, 落实各级响应的岗位责任制。

4.3 构建畅通的信息沟通体系

在突发性公共事件应急机制中, 应该包括设立专门的新闻工作小组, 负责新闻发布, 研究和决定处理突发性公共事件新闻报道的方案, 设立新闻发言人, 做到及时准确向公众传达突发性公共事件的信息, 避免信息混论、错误、拖延等原因产生的社会恐慌, 稳定公众情绪。

4.4 专家的作用需要加强

专家组的成员范围还需要进一步扩充, 作用需要进一步加强。除了考虑在每一级应急指挥机构中吸收专家的参与之外, 还需要针对不同的突发事件类别或者不同的应急阶段, 针对该领域的问题进行细分, 从而建立更加详细、更加庞大的专家库。

4.5 健全法律法规

为有效应对突发事件, 应急机制中法制建设中的重点是:一要统一紧急状态法律制度。我国应在宪法中规定统一的紧急状态法律制度。二要明晰紧急状态下政府可以采取紧急措施的必要行政程序, 不为政府随意扩大行政紧急权利留下法律上的漏洞。三要对公民的权利保障要有底线, 对公民在紧急状态时期遭受的损害获得法律上的有效救济。

4.6 对公众进行宣传教育

对公众进行宣传教育, 是构建完备机制不可或缺的一环。社会公众既是突发性公共事件的承受者, 也是防范和处理突发性公共事件的参与者。危机意识、心理承受能力及所掌握的应急知识和自救互救技能, 是公众应对突发性公共事件所应具备的综合素质。

4.7 加强国际交流与合作

我们应该采取灵活的方式和其他国家、地区及国际组织加强合作。我国应加强与世界卫生组织、国际气象组织、国际红十字会等国际组织在应急机制方面的合作, 并积极参与全球公共危机的预防和治理, 同时也要鼓励和加强国际民间力量的合作与沟通。

参考文献

[1]李晨, 薛立强.突发性公共事件中地方政府的职能缺失及其对策研究[J].理论月刊, 2006 (10) .

[2]徐凌.中国突发公共事件应急机制建设浅析.社会纵横, 2008.

[3]冯芸, 盖宏伟.我国城市应急管理体制存在的问题及对策研究[J].特区经济, 2007.

[4]戚建刚.行政应急管理体制的内涵辨析[J].行政法学研究, 2007.

篇8：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

1.1 应急机构成立的情况

突发事件应急管理工作的最高行政领导机构是国务院, 其对应急工作的日常管理工作承担责任。除了国家林业局成立了防灾害指挥部之外, 其余地方机构在发布应急预案的同时, 也都成立了相应的指挥部门。

1.2 应急信息制度情况

国家林业局通过启用相关的警示通报制度, 贯彻落实“预防为主”的指导方针, 建立相关报告制度, 加强落实突发林业有害生物事件的警示和预防工作, 对地方局部发生的危害严重的事件提出警示。除此之外, 各大政务, 信息网站及管理系统的建立, 也进一步完善了我国突发事件信息报告体制。

2 突发林业有害生物事件的应急机制中存在的问题及差距

2.1 应急预案体制中存在的问题

由于各级政府机构的积极促动, 已经有很多地方机构相继编制了突发林业有害生物事件的应急预案, 但应急预案体制中还存在如下问题:一是地方工作进度不统一。由于应急预案颁布机构的不同, 其实施效力不尽相同。而对那些仍没有制定应急预案的地方机构, 更难以督促执行工作。二是应急预案体制不科学。在有些地方, 应急预案的编制并不深入, 其执行力不足, 在紧急情况下, 难以按照预案内容实施措施。三是应急预案的可操作性较差。由于应急预案对需求的分析并不充足, 编制层次不清晰, 在预案中并不能清晰表达出工作的目标和责任。

2.2 应急法制基础不健全

尽管我国林业局和其他的地方机构已经颁布了一些相关的应急处置办法, 形成了一定的法制基础。但这些办法仅属于林业部门的规章和规范性文件, 没有达到法律层次的高度。而我国现行的一些相关的法律制度, 其中并没有明确规定有关突发事件的相关制度, 突发事件一旦发生, 由于各机构责任划分不清, 应急措施很难到位, 容易错过处理突发事件的最佳期限。

2.3 应急装备不充足

目前, 我国并没有储备关于处理突发林业有害生物事件的装备, 仅通过日常的防治设施来处置应急工作。此外, 也没有设立专门用于解决突发林业有害生物事件的应急资金或储备资金, 资金保障匮乏。并且也没有一支专业的应急救灾团队, 应急救灾力量薄弱。而面对突发事件时, 防控技术也非常缺乏。这些应急装备的缺乏, 导致了我国不具备良好的处理应急事件的能力, 无法满足对应急事件防控的客观需要。

3 我国突发林业有害生物事件的应急机制建设策略

3.1 进一步完善的应急预案体制

对于目前仍未制定应急预案的地方机构, 应尽快开展这项制定工作, 然而经专家认证, 上级审核通过后, 再公布于众。而对于已经编制好应急预案但仍未发布的机构, 应督促相关部门加快审核和认证进度, 力求今早发布应急预案。此外, 应急预案不能仅停留在纸面上, 在日常生活中要定期按照应急预案上的内容进行适时演练, 通过实践发现预案内容的漏洞并及时修订, 使应急预案成为真正意义上的处理突发事件的应急行动方案。

3.2 加快应急立法和修订进程

目前, 我国灾害防治立法体系中正在制定具有最高法律效力的法律, 即“紧急状态法”, 该部法律以宪法为基础制定, 针对目前应急工作中的漏洞环节, 修订了相关的法规条例, 并且还制定了相应的配套行政规章, 统一规定了各地方机构的法律形式内容, 加快建立地方性的法律规章, 进一步完善了我国突发林业有害生物事件的应急处理法制体系。

3.3 加强应急保障能力建设

一是建立应急储备资金, 建立健全政府的应急财政保障体系。二是进行应急物资储备, 以备不时之需。三是加强应急专业队伍建设。四是组织各大机构一起攻破应急防控中存在的各项难题。

4 结语

综上所述, 我国需针对目前在突发林业有害生物事件的应急机制建设中存在的漏洞和不足, 建设出完善且科学的应急机制体制, 这样当突发事件发生时, 在相关法律制度的保障下, 在专业应急团队的支持下, 采取相应的应急措施, 才可以及时有效地应对突发事件, 避免给人民带来难以挽救的灾难, 阻碍林业今后的发展。

摘要：近年来, 我国发生一些突发林业有害生物事件, 为尽早解决这一问题, 应急机制建设工作势在必行。目前, 尽管这项工作已取得了阶段性的成果, 但仍存在些漏洞, 如应急预案建设不完善, 法制基础不健全, 应急机制不系统, 应急装备不充足等。为了弥补这些漏洞, 必须完善应急系统, 加强应急机制建设。

关键词：突发林业,有害生物,应急机制

参考文献

[1] 尤德康, 柴守权.三起突发林业有害生物事件应急处理案例分析[J].中国森林病虫, 2010 (2)

篇9：突发公共事件应急机制：美国经验及其对我国的启示

突发环境事件应急管理机制指政府及其他公共机构在应对突发环境事件过程中, 对突发环境事件及突发环境事件可能产生的影响采取的各种制度化、程序化的措施和方法。我国突发环境事件应急管理机制大致分为九大机制:一是预防与应急准备机制。二是监测预警机制。三是信息传递机制。四是应急指挥协调机制。五是信息发布与舆论引导机制。六是社会动员机制。七是善后恢复与重建机制。八是调查评估机制。九是应急保障机制。

一、我国突发环境事件应急管理机制存在的问题

1. 环境应急组织体系还没有真正形成。

我国各城市虽然已初步建成或正在筹建环境应急专门管理机构, 但离建立完善科学的环境应急管理组织体系还相差甚远, 环境应急管理机构下属各个部门的主要功能还是停留在信息传递上, 尚不能承担应急决策, 尤其是中长期战略性应急决策、突发环境事件预警、应急处理过程中的公共沟通及经验总结等职责。如长春市在处理多起突发环境事件的过程中, 虽然政府各相关部门都及时赶到现场, 但真正能迅速、主动开展应急处置的部门并不多, 多数都是听从现场最高领导的部署。有些部门甚至形成错误思想, 对环境应急工作的认识就是“走过场”, 遇到突发环境事件发生, 部门领导往往派人赶往现场, 而不亲临现场, 事后只是简单听取汇报。

同时, 环境应急管理机构与其他政府职能部门的关系尚无明确界定, 法律地位模糊, 许多城市已建成的应急管理综合协调指挥机构多为虚设的领导 (协调小组) 下设办公室, 挂靠某个部门。这类机构形式上是“常设”, 但通常是事发后才被迫启动运作。

其次, 各地区基层组织如社区、农村等的环境应急管理机构基础工作也很薄弱, 没有常设的应急管理机构和专门的应急管理人员, 更没有编制应急预案。

2. 环境应急管理机制的结构主体过于单一。

(1) 单纯以政府为主体的环境应急管理机制不适应新形势要求。就现状看, 我国现有的以政府为主的环境应急管理机制尤其缺少政府、企业、社会有效沟通的应急合作机制。随着改革开放的不断深入, 在公共领域, 政府的行政权力不再是唯一中心, 许多社会组织也成为了社会资源整合的权力中心, 以政府目标代替全社会不同阶层和不同群体利益要求的应急管理机制已不适应利益多元化的局面。而且, 社会组织由于具有公益性和与民间社会结合紧密等特点, 在突发环境事件发生后, 通过人员派遣、物资救助、募集奖金、心理援助和提供信息等手段, 在灾害救助、事故调查等阶段能够发挥重大作用。

(2) 忽视企业环境应急能力建设。目前绝大多数企业只注重生产安全, 缺乏环境安全意识。吉林石化公司苯氨车间爆炸事故发生前, 吉林安监局曾记录吉化公司在之前的两年内曾有过三次爆炸记录, 死亡7人, 受伤7人。据记者调查, 就是在爆炸发生前的3个小时, 已经出现了进料系统故障, 但事故发生现场的10多个工人, 没有一个会处理这样的事情。长春市在环境安全大检查中也多次发现, 多数企业普遍存在着环境应急机制不健全、环境应急管理不到位等问题。

(3) 公众应对突发环境事件的能力薄弱。松花江污染事件中, 哈尔滨市的老百姓出现集体性恐慌, 甚至出现非理性行为, 就是因为缺乏突发事故应急知识。尽管中央和地方政府对于环境应急管理比较重视, 但是落实到基层和社会, 防范、互救、自救意识和能力还很薄弱。

3. 环境应急监测能力有待进一步提升。

一是应急监测设备落后, 目前我国普遍使用的检测管、实验室仪器等常规监测设备测定的污染物种类有限, 而且对污染物也无法做出精度的定量分析。二是应急监测手段单一。我们的环境应急监测手段基本上还停留在实验室测定阶段, 缺乏移动式监测的能力。三是缺乏统一的应急监测技术规范, 在遇到突发环境事件时, 只能参照现有的监测规范和自己的工作经验进行应急监测, 在仪器选型、方法选择、采样点布设、数据的取舍等诸多方面存在较大的随意性, 无法保证应急监测的科学性、规范性、准确性和可靠性。

4. 我国突发环境事件应急的法制建设尚不健全。

第一, 宪法和宪法性法律对突发性环境污梁事故的规定存在缺陷。现行宪法和法律侧重于常态下的宪政问题, 对包括突发环境污染事件在内的紧急状态下的宪法秩序问题则关注不够。第二, 突发环境事件应急预案的法律效力不确定。在处理松花江污染事件过程中, 我们发现, 不论是吉林市政府、黑龙江省政府、哈尔滨市政府, 还是国家环保总局, 它们启动环境应急机制的依据并不是国家的法律法规, 而是环境保护的专项应急预案。可是预案毕竟不是法律, 其法律效力还是模糊不清的。第三, 有些环境保护单行法的应急规定不足, 应急条款可操作性不强。一些应急立法在给应急机构配置紧急处置权力的同时忽视了权力控制, 忽视了机构之间的横向协调与监督关系, 忽视了程序性的约束机制。

二、完善我国环境应急管理机制的对策研究

1. 完善突发环境事件应急管理组织体系。

突发环境事件应急管理组织体系应该有机整合到国家常规管理机制中去, 建立一个综合指挥体系和常设危机管理综合协调部门, 非危机时期, 协同各方专家对各类危机进行划分总结, 制定长期的反危机战略和应急计划, 负责相关的社会预防和预警;在危机状态中, 能够协助最高行政指挥机构, 负责领导与社会公关协调工作, 整合各种社会资源, 从全局整体上有序高效地应对紧急状态。

2. 积极谋求多元化的突发环境事件应急管理模式, 加强政府和社会的合作。

我国应借鉴发达国家经验, 积极鼓励、发展、引导非政府环保组织参与环境应急管理。第一政府必须改变过去那种包揽公共事务、政社不分的管理模式, 在公共服务领域大力推行社会生活的群众自治, 促进社会机体的发育和发展。第二, 现代政府需积极培育民间社团组织, 提高社会自治能力。

3. 完善环境应急监测能力建设。

一是尽快制定统一的监测技术规范, 该技术规范应包括布点、采样、分析、数据处理、质量保证等应急监测的各个方面。二是加大对应急监测能力建设的投入, 在重点企业、重点流域安装在线自动监测仪器设备, 并实现测定数据的网络传输, 购买应急监测仪器及装备, 建立车载、船载等移动式监测系统。三是制定完善应急监测预案。四是加强对事故隐患的调查摸底, 建立污染源应急监测系统数据库, 为应急监测工作提供可靠详实的基础数据。

4. 完善国家突发环境事件应急立法体系。

(1) 在宪法中进一步明确规定紧急状态制度。为了严格规范在危机时政府行使的紧急权力, 大多数国家都在宪法中规定了紧急状态制度, 给政府的行政紧急权力划定明确的法律界限, 同时制定统一的公共应急法来详细规范在紧急状态时期下政府与公民之间的关系, 以保障政府在紧急状态下充分、有效地行使应急管理权力, 同时也保护公民的基本权力不因紧急状态而遭到侵害。除了现有的紧急状态宣布权外, 我国宪法还应该明确规定“国家建立突发事件应对机制和紧急状态法制度”, 进一步明确紧急状态下国家公权力之间以及国家公权力与公民权利的关系。

(2) 抓紧制定紧急状态法, 填补宪法性法律中应急法律的空白。政策上的应急处理制度与法律上的应急处理制度不能互相替代, 所以, 即使建立了一套完整的环境应急处理体系, 也需要从法律层面建立一套完整的制度, 从实体和程序方面予以保障。应尽快制定出统一的《突发事件与紧急状处置法》、《紧急状态法》, 使治理应对紧急状态的成功经验、管理措施、管理技术、制度规范上升具有国家强制力的法律法规。

(3) 完善环境保护法律的应急规定。制定专门的《突发环境保护事件应急法》, 并制定相应的实施细则或条例, 对应急体制、应急职责和行政管理相对人的应急行政法律义务做出与其母法相协调和补充的配套具体规定。创新和完善各单行环境保护法有关突发事件应急处理的规定, 使之既符合宪法的规定。如修订《环境保护法》, 创新和完善突发性环境污染事故应急处理的原则以及综合性和专门性的基本规定;制定《生态保护应急法》, 针对突发性的环境污染、生态破坏、生态安全等领域发生的破坏事件采取相应的应急立法。