发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

关键词： 分散性 点源 面源 污染

发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示（共6篇）

篇1：发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

摘要：污染土地置换开发是一个复杂的过程,涉及技术、法律、经济和社会等诸多问题.选择管理技术相对比较成熟和先进?的美国、欧盟国家、加拿大以及日本作为案例,深刻剖析国际上污染土地置换开发管理的`经验与教训,提出有效的城市土地利用规划、公平合理的经济责任界定、合适的资金筹措机制、灵活选择土壤污染修复目标、污染土地风险评估等级划分、多利益方的共同参与等6点启示,以期对我国日益受到重视的污染土地置换开发管理工作提供借鉴.作 者：赵沁娜 杨凯 Zhao Qinna Yang Kai 作者单位：赵沁娜,Zhao Qinna(合肥工业大学管理学院,安徽,合肥,230009)

杨凯,Yang Kai(华东师范大学环境科学系,上海,62)

期 刊：环境污染与防治 ISTICPKU Journal：ENVIRONMENTAL POLLUTION & CONTROL年，卷(期)：,28(7)分类号：X3关键词：发达国家 污染土地 土地置换 土壤污染风险

篇2：发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

社会教育作为一门学科与专门化教育实践始于近代。20世纪六七十年代, 随着终身教育思想的提出, 各国政府越来越重视社会教育, 建立专门主管社会教育工作的行政部门, 并制定法律法规以确保社会教育的有效推行, 社会教育事业得到了空前的发展。世界各国通过发展社会教育提升整体国民素质, 推动经济腾飞与社会进步, 取得了不少成功经验, 社会教育的发展水平也成为一个国家软实力的重要象征。纵观西方发达国家的强国之路, 无一不潜藏着社会教育的振兴与发展。世界上主要发达国家都非常重视社会教育事业, 通过社会教育提高国民素质, 增强国力, 在社会教育管理方面探索了值得我们借鉴的有益经验。

一、发达国家社会教育管理实践略考

下面以日本、美国等主要发达国家为例, 介绍西方资本主义国家发展社会教育事业及社会教育管理的基本经验。

1.日本社会教育管理:强国之基础, 世界之典范

日本是较早提出社会教育的国家之一, 是系统实施社会教育的典范, 是世界上最具特色的社会教育案例。日本战后能够在短短几十年重新强大起来, 社会教育功不可没。学者一般以二战为分水岭, 研究日本的社会教育。

(1) 战前强制控制, 服务政治。

日本大规模的社会教育可以追溯到明治时期, 到二战结束, 经历了“通俗教育”“社会教育”“社会教化”三个阶段。日本现代意义的社会教育萌芽于明治时期, 社会教育的具体活动表现于“通俗教育”, 如演讲会、讲习会等等, 主要有识字、娱乐、技术学习等, 反映了当时的社会现状与需求。19世纪末20世纪初, 日本劳工运动高涨促使政府反思与强化国民教育, 并在文部省设专门管理机构, 1921年对官制进行修改, “社会教育开始作为正式用语取代‘通俗教育’, 这是法令上使用‘社会教育’的开端”。1929年至1945年, 日本30年代后法西斯主义日益猖獗, 社会教育进入教化总动员期。二战前的日本社会教育不同于西方鼓励民众自发开展社会教育, 而是以“敕令”和“训令”强制控制、镇压各种社会教化团体, 为政治服务。

(2) 战后兴国支柱, 空前繁荣。

战后日本对教育进行改革, 学校教育和社会教育一起作为日本战后发展的两大支柱, 推动社会教育空前的繁荣与发展。1949年, 日本制定了专门的《社会教育法》, 为日本发展社会教育提供了法律保障。战后发展社会教育的主要措施有学校向社会开放、普及PTA (家长与教师联合会) 、在地方建公民馆, 等等。特别是日本的公民馆, 在日本社会教育的中心设施, 彰显了日本社会教育特色。随着20世纪60年代联合国倡导终身教育思潮的兴起, 日本教育政策开始向终身教育转化。1990年, 有关终身教育的首部法律《关于健全为振兴终身学习策略推进体制的法律》制定颁布, 文部省专设终身学习局作为全国领导机构。终身教育法进一步推动了社会教育理念的革新与措施推动。

(3) 日本模式特点主要有:

社会教育理论丰富多彩;社会教育有行政地位、专职管理机关;社会教育有立法保障;有众多的社会教育机构与设施;有专门的研究机构、团体人员, 学校有社会教育专业, 等等。

2.韩国社会教育管理:“第二经济”引领增长

韩国以终身教育的理念推进社会教育取得了显著成绩, 得到国际社会公认。韩国通常把经济称为第一经济, 把促进经济发展的教育称为第二经济。作为亚洲四小龙之一, 韩国经济腾飞与社会教育的促进有着很大的关系。

(1) 以终身教育模式推进社会教育。

韩国的社会教育从二战结束后开始, 包含成人教育、继续教育、终身教育、校外教育等很多内容, 从法律、机构和机构三方面推动:

一是立法推动。1945年公布的《教育法》规定了社会教育内容。1982年韩国颁布《成人及继续教育法》《社会教育法》, 1999年通过《终身教育法》取代《社会教育法》, 1997年开始每年发布终身教育白皮书。

二是机构推动。先后在教育部下设成人教育局、社会及国际教育局、终身教育局等推动社会教育工作, “从国家元首到政府各相关单位, 如教育及人力资源发展部都对推动终身教育负有重大责任。韩国教育发展协会、全国终身教育中心及全国终身教育协会, 都共同负有督导终身教育执行的责任。”

三是机制推动。主要有学分银行制 (学分银行制, 是从高等教育阶段设立的多元终身学习制度, 其主要目标在鼓励更多在正规高等教育体制外的成人取得大学文凭的机会, 不受时间地点限制, 通过各种渠道媒体进行学习) 、终身学习帐户制 (设立线上的管理系统, 内有通过认证的终身学习帐户, 透过此系统管理个人的学习经历并发给履历证书, 供学习者谋职、升迁用) 、终身学习城市计划等, 成为推动终身教育、社会教育的利器。

(2) 韩国模式特点。

韩国的社会教育, 以终身教育为理念, 由立法作保障, 政府强力推动, 以有效的措施为抓手, 取得了良好的实践效果, 为国家经济腾飞与社会发展发挥了重要作用。

3.美国社会教育管理:培养美国价值观念

美国的“社会教育”用语主要指社会意识教育、精神理想教育。我们所说的社会教育事业, 美国不用“社会教育”来概括, 已具体化各项工作, 如成人教育、社区教育、继续教育、扩充教育, 等等。

(1) 以立法为保障。

美国社会教育从殖民地时期就已开始, 建国后得到进一步发展。二战结束后到70年代, 幼儿教育、成人教育、职业训练、远距离教育得到发展。1963年制定的《职业教育法案》、1966年制定的《成人教育法案》、1976年制定的《终身教育法》 (又称蒙代尔法) , 为社会教育提供了法律保障。20世纪70年以来, 美国社会教育与学校教育之间的关系更为紧密, 社区学院进一步发展, 高等学校与工商企业进一步合作, 多媒体技术将美国教育推向信息时代。

(2) 以社区教育为主导。

美国社会教育内容丰富, 包括公民教育、职业技术教育、学养性教育等。美国民众非常重视社会教育并自觉主动参与。美国社会教育机构众多, 具有极高的开放性, 民众的学习方式也非常灵活。与日本、韩国相比, 美国更注重发挥民众学习的积极性与自主性, 民间社会教育活动更为发达。

(3) 美国管理模式特点。

注重立法引导, 注重调动民间机构参与社会教育, 注重发挥民众参与社会教育的积极性、主动性、自觉性, 注重现代科技在社会教育中的运用。

4.德国社会教育管理:强国之秘密武器

社会教育思潮与理论研究源于德国, 学者思想对推动德国社会教育实践也具有积极的意义。德国政府高度重视社会教育的立法, 推行了一系列独具特色的社会教育政策并在不同时期对相关政策、措施与法令等进行补充完善, 使社会教育政策得以延续。据调查, 德国有近千所该类机构, 提供的课程、讲座达60多万个。

(1) 调动一切社会力量参与。

德国发展社会教育的成功经验之一, 就是大量民间组织的热情参与。譬如, 德国学习节的主要参与机构就是民间的继续教育机构、文化机构与企业。这是德国社会教育开展的重要保障。

(2) 以发达的职业教育为引领。

德国的职业教育相当发达。在德国, 个人参与职业继续教育活动, 可获得国家给予的援助金。德国有众多机构面向社区民众或企业员工实施职业教育或职业训练课程。这些条件造就了德国具有终身教育、回归教育特征的发达的职业继续教育体系。

(3) 德国管理模式特点。

建立和完善了以“双元制”职业教育体制为导向的社会教育立法体系, 注重调动民间组织的参与和发展民众自我导向终身学习能力。

二、发达国家实践经验对我国发展社会教育的启示

考察发达国家的社会教育实践, 可以给我们有以下四点启示:

1.一国强大之背后, 潜藏着社会教育的繁荣与发展

从历史上看, 不同国家不同时期制定不同的社会教育政策, 都是统治阶级基于一定的政治需要。美国同样如此, 其重视教育的程序有目共睹, 发展社会教育也是美国维系推行其价值观念的重要手段。凡是重视社会教育的国家, 社会教育均在一定时期有力地推动了国家经济腾飞与社会进步。战后日本与韩国经济能够快速重建与腾飞, 与两个国家转变观念大力发展社会教育是分不开的。社会教育的首要功能是育人功能, 通过社会教育提升一国国民之整体素质, 必将带动经济的发展。

2.法治保障和政府有效管理是社会教育健康发展的前提与基础

发达国家都有相对全面的社会教育立法体系, 特别是日本和韩国尤为完备。在政府相关职能部门设立专职的社会教育督导管理机构十分必要, 没有政府的引导与推动, 社会教育是难以推动的。同时, 发展社会教育还必须投入经费保障与支持。

3.全社会资源参与和有效载体建设是社会教育取得成功的必要条件

社会教育是一个庞大的社会工程。发达国家推动社会教育无一例外地都发动了全社会民众和各类民间组织、协会、社团参与。同时各国都有符合自身国情的社会教育实施载体。日本公民馆是其发展社会教育事业的主要载体。韩国的学分银行制、终身学习帐户有力地保障了其社会教育的实施。美国的社区学院非常成功地承载了社会教育的功能与宗旨。这些有力地促进了社会教育的有效实施。

4.终身教育理念代表当前社会教育发展的世界趋势

终身教育与终身教育理念是当代社会经济发展与科技进步的产物。树立终身教育理念, 发展终身教育事业是世界潮流与趋势。历史实践证明, 凡是这方面做得好的国家, 社会教育事业都发展的好。美国早在20世纪70年代就制定了终身教育法, 日本、韩国都有专门的立法。发展社会教育事业要树立终身教育理念, 以终身教育理念为指导, 把终身教育理念贯彻到社会教育实践的全过程。

5.关注弱势群体、特殊群体是社会教育长足发展的保证

发达国家均注意满足残障者、失业者、妇女、老年人、少数民族等特殊群体的教育需要, 对社会中处于不利地位的弱势群体给予特别的照顾。我国作为世界上最大的发展中国家, 特殊群体的绝对数量仍然较大。为了保证社会的长期发展, 社会教育将担当起弱势群体教育的重要使命。

摘要：对日本、韩国、美国和德国几个发达国家的社会教育管理实践及模式进行研究, 分析了它们各自的特点, 并提出了对发展我国社会教育的若干启示, 以促进我国社会教育管理的健康发展。

关键词：社会教育管理,模式,启示

参考文献

[1]蓝建.论社会教育在我国社会转型时期的重要性[J].成人教育, 2004, (5) :6.

[2]夏鹏翔.日本战后社会教育政策[M].北京:社会科学文献出版社, 2008.14.

[3]梁忠义.当代日本社会教育[M].山西:山西教育出版社, 1992.46.

[4]王雷.社会教育概论[M].北京:光明日报出版社, 2007.18.

[5]王雷.社会教育概论[M].北京:光明日报出版社, 2007.21.

篇3：发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

关键词:农地; 农地转用; 农地征收; 农地生态保护

中图分类号:D912.3 文献标志码:A

我国的农地资源担负着维护国家粮食安全、生态安全和社会稳定等经济社会可持续发展的重任。然而伴随着我国经济的快速增长,农地资源的拥有量在迅速下降。发达国家和地区在经济快速增长时期,在保护农地的数量和质量方面积累了丰富的经验。本文以美国、日本、荷兰和我国台湾地区为例,介绍发达国家和地区的农地转用限制、农地征收和农地生态保护等农地保护方面的法律制度,以期为我国农地保护法律制度的完善提供启示和借鉴。

一、农地转用限制制度

各国(地区)在工业化和城市化进程中,都会不同程度地出现工业用地、城市扩展挤占农业用地的情形。因此,为保护耕地,对农地转用进行限制的法律制度在各国(地区)都占有很重要的地位。

(一)美国。美国是资本主义国家中典型的土地私有制国家,其大部分土地为私人企业和个人所占有,国土分配比例大致为:私有土地占50%多,联邦政府占30%多,州政府土地占10%左右,而在联邦和州政府所有的土地中,绝大部分是森林、草地和沼泽等非耕地。[1]自20世纪60年代后,伴随着工业化和城市化的急剧发展,美国基本农田的流失已非常严重。1967-1975年基本农田转为城市及其他用地的面积占转用土地面积32%。

事实上,美国的农地保护于20世纪30年代就已开始。只是到了20世纪60年代,随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重,美国政府进一步重视对农地的保护。1981年制定了《联邦农地保护政策法》,并据此将全国的农地划分为四大类,即基本农地、特种农地、州主要农地及地方主要农地,实行严格的用途管制。从1983年至1994年,各州、县、市完成了对农地的划分。

农地发展权的创制,是美国农地保护发展到一定阶段的表现。所谓农地发展权,是指改变农地用途,提高农地使用收益的权利。由于美国政府具有雄厚的经济实力,为显化农地发展权的实际价值,采取了由政府出资购买土地发展权的形式。农民在取得政府发放的农地发展权价款后,农地仍由农民耕种,但农民只能从事农业生产,不得改变为非农建设。如要作非农建设,则要向政府买回其农地发展权。[2]

可见美国农地发展权的创设主要是为了保护耕地和自然生态。美国的农地发展权制度,实乃是一项极为精致的制度设计,该制度保障了农地所有者的利益,使他们在面临开发压力时的经济利益得以保障,维持了农地农用。

(二)日本。二战结束后,作为民主化改革的重要组成部分,日本进行了农地所有制改革。日本政府采取强硬措施购买地主的土地专卖给无地、少地的农户,从而确立了自耕农制度。

关于对农地转用的限制,早在二战期间,为了确保粮食的充足供应,维持农业生产力,日本就出台了强制性的法令,如1939年到1946年期间实施的《佃租管制令》、《农地调整法》等。而较为规范化和系统化的农地管制立法则起于1952年的《农地法》。《农地法》以保护和合理利用农地为出发点,制定了相当严厉的管制措施,包括对农地所有的管制,农地使用的管制,农地交易的管制,农地流转及转用的管制等等。[3]

值得注意的是,随着农业生产的发展,为了促进农地的规模经营,日本也出台了鼓励农地权利转移的法律法规。从1970年代开始,日本政府连续出台了几个有关农地改革与调整的法律法规,鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产,以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍。[5]如1980年制定的《增进农用地利用法》。但为了确保农地的耕地属性,在权利转移方面,制定了三个基本条件,第一,禁止以非耕作目的的农地权利取得;第二,如果是个人,要满足经常从事农业生产的条件;如果是法人,要满足农业生产法人的条件;第三,须有效利用农地,提高农业生产效率。

(三)我国台湾地区。20世纪50年代初期,台湾地区将农地农有、农地农用并列为农地政策的目标。对于农地农有,重要的政策措施包括两个方面,一是保护佃农,安定佃权;二是扶植自耕农,达到耕者有其田。为了实现农地农有,法律规定购买农地的只能是自耕农。至于农地农用方面,台湾《土地法》做出如下规定:“地方地政机关得依国家经济政策,地方需要情形及土地所能供应用之性质,就辖区内之土地,编为各种使用地”,“凡编为某种使用地之土地,不得供其他用途之使用”,“私有农地逾期不使用者,政府得照申报地价收买之”。

20世纪60年代后,台湾地区工业化和城市化的发展对对农业和农村土地都造成了很大的冲击。为此,政府于1973年又颁布了《农业发展条例》,旨在指引农业发展方向并对耕地进行保护。该条例第13条规定,耕地及其他依法供农业使用的土地,在划定或变更为非农业使用时,应先征得农业主管机关同意。显然,此规定的用意在于更进一步强化农业主管机关在农地变更使用时的决策地位,以达到保护农地的目的。

二、农地征收制度

各国各地区在工业化和城市化的过程中,都不可避免地会占用农业用地。但是为了保护农地的数量,保证粮食安全,各国和各地区又对农地征收进行较为严格的限制,以求在城市化和农地保护间取得平衡。

(一)美国。美国联邦宪法规定,非依正当法律程序,不得剥夺任何人的生命、自由或财产;非有合理补偿,不得征用私有财产供公共使用。因此,在美国,土地征用必须具备三个要件:第一,正当的法律程序;第二,合理补偿;第三,公共使用之目的。[5]

首先,只有通过正当的法律程序,土地才能被征用。美国联邦法律规定,私有土地在被征收前,政府需要出公告并召开听证会,采取司法或类似司法的程序。其次,所谓合理补偿是指按照土地的市场价格进行赔偿。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格计算标准,它充分考虑到土地所有者的利益,不仅补偿被征土地现有的价值,而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值。值得一提的是,美国在对土地征用进行补偿时,还会考虑补偿因征用而导致邻近土地所有者经营上的损失。从美国的上述征用制度来看,政府对私人土地征用之赔偿是充分的、足额的。最后,征收私人土地必须是为了公共目的,方可实施。

(二)日本。在日本,按《土地征用法》的规定,征用土地首先遵循以下严格的法律程序,即申请征地、登记土地和建筑物、起业者与地权人达成征购协议、申请征用委员会的裁定、让地裁定及征用终结等。[6]

日本土地法还规定,国家只有为“公共目的”才能行使土地征用权。由于土地征用权的核心在于不需要土地所有人的同意而强制取得其土地,因而,土地征用权法律规则同土地所有权受法律保护规则的冲突,便引起土地征用权是否合宪及是否滥用的长期的理论争论。土地征用权的“公共目的”,不仅在这场争论中使土地征用权合宪性得以成立,而且它也成为评判一项具体土地征用权是否合法行使的惟一标准,以及防止土地征用权滥用的重要措施。[7]

另外,和其他法治国家的相应规定一样,日本土地征收法律规定,土地征用必须给予足额的补偿,以保护土地被征收者的合法权益。

(三)我国台湾地区。根据台湾地区“土地法” 的规定,土地征收的目的包括两个方面,一是为兴办公益事业的需要,包括,国防事业;交通事业;公用事业;水利事业;公共卫生;政府机关、地方自治机关及其它公共建筑;教育学术及慈善事业等。二是为了实施经济政策,为防止假借实施经济政策之名而行滥用土地征用权之实,台湾“土地法”第29条、第89条、第92条,对私有土地超过最高面积限制、对私有空地及荒地,对新设立都市的用地,规定了严格的限制。

土地征收的种类有三个方面。一是区段征收,为实施国家经济政策、新设都市地域或者举办国防事业、公用事业,应当实行区段征收。二是保留征收,为开辟交通路线、兴办公用事业、新设都市地域、国防事业可以实施保留征收。所谓保留征收,是指为将来需用的土地,在未需用以前,预为呈请核定公布其征收之范围,并禁止妨碍征收的使用。但保留征收的期间,不得超过三年,逾期不征收,视为撤销。但因举办交通路线或国防事业的,可申请核定延长保留征收期间,但延长期间至多五年。三是其它征收。土地征收程序主要分为申请、审议核准和执行三个阶段。

三、农地生态保护制度

在农地保护方面,所考察各国和地区除了重视对农地的数量保护,以保证农地农用外,还很重视农地质量即农地的生态保护。

(一)美国。美国在20世纪30年代后的土地立法的重点在于对土地资源特别是对土壤的保护。1934年6月通过的泰勒放牧法规定了限制过度放牧以免造成严重的环境资源损害。1936年2月通过了土壤保护和国内配额法,该法鼓励农业生产中少种消耗地力的农作物,对于能够增强地力的农作物如豆类及牧草等应推广种植。1938年通过了农业调整法,该法规定了采用价格支持和直接补贴的方法来控制农业生产和支持农业投入,为了限制过剩的农作物生产,法律授权政府实施自愿的和强制性耕地面积削减计划。1956年通过了农业法,该法的主要目的是通过长期和短期退耕一部分土地减少过剩农产品的生产,以保护和增加农业收入,保护全国的土壤、水、森林和野生动物资源免遭浪费和破坏。1962年通过了食物和农业法,该法的主要目的是改善和保护农业收入,降低联邦政府的农业计划成本,减少政府过多的库存和维持合理稳定的农产品价格。1965年通过了农业法,该法授权农业部长,与有关农场主签定合同,农场主必须答应把有关耕地转为水、土、森林和野生动物保护用途。1985年通过了食物保障法,该法是美国进入80年代后,在农业危机和水土流失不断加深的背景下提出的土壤保护的规模最大的计划之一。

(二)荷兰。荷兰的农业、农地保护法律体系中,不仅重视对农地数量的保护,也十分重视农地质量的保护。1987年,荷兰颁行实施了《土壤保护法》,并授权政府颁布有关土壤保护方面的条例。因为其十分庞大的养殖业,故而必然会产生严重的肥料问题。过多的动物粪便对农业区和环境都会造成危害。土壤保护法的颁行实施,对动物粪肥的利用、肥料产品的贸易、多于粪肥的转移及动物粪肥的生产都形成了有力的制约。嗣后,荷兰又颁布了《动物粪肥施用法》。这些法律都很好地保护了农地土壤的质量,也保护了其优美的自然环境,促进了农地生态功能的发挥。

(三)日本。日本为实现防止和净化特定有害物质污染农用地土壤,合理利用农用地之目的,日本1970年制定的《农用地土壤污染防止法》指定了“对策地域”,规定了都道府县知事有关测定防止和净化特定有害物质污染农用地土壤的对策计划的义务,并对测定地域内农用地排水基准,以及对农用地土壤特定有害物质调查测定义务。1958年的《农药取缔法》确立了农药登记制度。近年来,日本加大了对城市街道土壤污染的防止和净化力度,1991年设定了土壤污染环境基准,1992年确立了国有地土壤污染对策方针,1994年确定了关于对重金属等土壤污染的调查及对策方针,1999年确定了关于土壤、地下水污染的调查和对策方针,1996年修改了《水质污染防止法》,1999年制定了《二噁英类对策特别措施法》;1999年制定的《关于促进特定化学物质向环境排出量的把握等以及改善管理的法律》(简称PRTR法),确立了危险不确定化学物质排出、移动登记制度——PRTR制度。此外,在对自1975年至2000年都道府县所积累的调查、对策事例进行总结的基础上,环境省环境管理局水环境部于2000年公布了《2000年度土壤污染调查、对策事例以及对应状况的调查结果概要》,并于2002年制定了《土壤污染对策法》。几十年来,日本所制定实施的有关农地质量保护方面的法律法规,对于防治农地土壤的污染,进而促进日本农业的可持续发展起到了极其重要的作用。

四、发达国家(地区)农地保护制度

对我国的启示与借鉴

通过对上述国家和地区农村土地法律制度的介绍,我们可以得知,在工业化、城市化进程中,各国均会出现农地数量大量减少,农地质量下降等问题。但与此同时,各国又适时出台相关法律有针对性地解决该问题,以期在城市化和农地保护中求得平衡。综观各国工业化、城市化进程中的农地保护制度的特点,以下几点可资我们借鉴。

(一)加大农地保护力度,严格控制农地向建设用地转化

工业化、城市化过程一定程度上是建设用地挤占农业用地的过程,因此,无论是在发达国家,还是在发展中国家,如何加强对农地的保护一直是一个颇受关注的问题。城市化过程中,人口的不断增长、淡水供给的减少、农田的消失和全球气候变化等都影响着人类社会的粮食生产能力。资料显示,荷兰在20世纪70年代,平均每年农地流失量达1万公顷,到90年代为5000公顷。从1955年—1994年,日本的耕地面积减少了52%。大约每年平均减少1.4%;美国从20世纪60年代后,随着人口的增长和城市化的急剧发展,基本农田的流失也非常严重。1967-1975年基本农田转为城市及其他用地的面积占转用土地面积32%。而且,从消失农地的质量上来看,大部分属于优质农地,这些农地除了提供直接的粮食等产品外,还具生态功能。农地一旦转变为建设用地,功能就会立即丧失。因此,无论是发达国家还是发展中国家都纷纷在立法上加大了农地保护的力度,以保证国家的粮食安全和农地的生态功能。

目前我国正处于工业化和城市化快速推进的时期,城市规模的迅速扩大挤占了大量的农地。我国的耕地流失速度要比其他国家严重得多。另外我国又是世界上人口最多的国家,保证十几亿人口的吃饭问题,确保粮食安全更具有紧迫性。我国有关耕地保护的法规、法律条款被称作是“世界上最严格的耕地保护措施”,但是由于受农地保护体制的系统性、协调性的限制,并没有达到立法之目的。因此如何更好规制农地转用为建设用地仍然是我国农地保护中的首要问题。

(二)提高对农地的征收条件,防止征收权的滥用

在社会经济的发展过程中,为了社会公共利益的需要,国家运用公权力对私人土地(包括农地)进行征收,是各国的通例。但在土地征收中,各国均规定了严格的征收条件,以防正授权的滥用,进而起到保护农地的作用。

各国土地征收的具体步骤虽不完全相同,但一般包括公共目的的认定、征收范围的确定、损失补偿金额的确定、征收的完成等四个部分,都规定了公告、听证、裁决等程序,并且十分强调程序公开、透明、参与、协商等正当程序要求,对公共目的认定、征收补偿不服的都允许司法救济。我国目前正处在快速的工业化和城市化进程中,伴随这一进程,大量的农业用地通过征收转化为建设用地。但是在农地征收过程中,由于公共利益界定模糊、征收程序不公正,导致大量农用地的流失。

因此,我们应当借鉴其他国家在土地征收立法上的成功经验,结合我国的实际情况,在以下几个方面完善农地征收立法,以切实保护有限的农地资源。第一,建立土地征收目的的合法性审查机制。在合法性审查机制上,我们可以运用司法审查权对行政机关的征收行为予以监督,防止政府任意扩大征收范围,肆意侵占集体所有的土地。第二,构建合法、公正的征地程序。公开、透明、允许参与的征地程序一方面既能使相对人(集体和农民)便捷了解有关信息,同时将相对人的权利引入行政权的作用过程,从而有利于集体和农民的合法权益。第三,完善农地征收纠纷的司法救济制度。目前我国相关法律法规对农地征收纠纷采取了行政最终裁决原则,排斥了司法救济手段,这对于限制政府征地权的滥用和农民土地权益维护都是极为不利的。

(三)重视农地质量的保护,促进土地生态功能的发挥

在各国的工业化、城市化进程中,不仅导致农地数量的锐减,从而产生粮食安全问题,而且也导致了农地质量的退化和自然生态环境的恶化。有鉴于此,许多国家的农地立法不仅重视对农地转用进行规制,以保证一定数量的农地;另外也十分重视对土地质量的保护。美国在20世纪30年代后的土地立法的重点在于对土地资源特别是对土壤的保护。1934年6月通过的《泰勒放牧法》,该法明确规定了限制过度放牧以免造成严重的环境资源损害。1936年2月通过了《土壤保护和国内配额法》,鼓励农业生产中少种消耗地力的农作物,对于能够增强地力的农作物如豆类及牧草等应推广种植。在荷兰的农业、农地保护法律体系中,不仅重视对农地数量的保护,也十分重视农地质量的保护。1987年,荷兰颁行实施了《土壤保护法》,并授权政府颁布有关土壤保护方面的条例。嗣后,荷兰又颁布了《动物粪肥施用法》。这些法律都很好地保护了农地土壤的质量,也保护了其优美的自然环境。

各国的经验表明,在工业化和城市化过程中,不仅伴随着农地数量的大量损失,农地质量退化,相关的生态环境恶化也及其严重。我国在快速工业化、城市化的过程中土壤污染和农地质量退化的问题也已凸显,土地退化面积已占国土的三分之一。[8]因此,改革完善我国的农地保护法律制度,不仅要重视农地数量的维护,也要重视农地质量的保护和提高。

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篇4：发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

当前, 随着社会经济的快速发展, 面源污染对水体造成的恶劣影响已不容忽视, 成为人们急需解决的问题。面源污染又叫做非点源污染, 主要是相对于点源污染而言, 其中农业面源污染是其主要形式。其具有分散性、多样性、随机性以及边界难确定性等特征, 且成因复杂、潜伏周期长, 涉及范围广、控制难度大, 是目前水体污染中最大的问题之一。随着工业点源污染和城镇生活点源污染得到逐步治理, 农业面源污染将成为我国水污染的主要矛盾。目前我国农业面源污染防治工作处于起步阶段, 虽然在技术层面进行了一些研究, 但仍缺少并缺乏鼓励和推动农民采纳有效实用技术和管理经验的政策框架和配套制度。国外学者对农业面源污染控制政策进行了深入研究, 本文将对国外相关研究进行梳理和分析, 以期为国内农业面源污染控制政策设计以及相关研究提供一定的参考。

二、国外主要的面源污染控制政策及其实践 (1) 美国

1. 立法管理

美国早在1972年《联邦水污染控制法》首次明确提出控制面源污染, 倡导以土地利用方式合理化为基础“最佳管理实践” (BMPs) 。1977年的《清洁水法》进一步强调面源污染控制的重要性。1979年美国环保局提出了排污权交易法——点源-面源排污交易法, 为解决面源污染提供了有效途径及法律保障。1987年, 美国国会通过了《清洁水法》 (修正案) , 建立了控制面源污染的国家计划, 水资源保护法更加完善。

2. 鼓励农民采用环境友好的替代技术

美国在农业面源污染控制上对农民没有或只有很少补贴, 主要是鼓励农民自愿采用环境友好的替代技术。因此, 操作简单、价格便宜的替代技术是农业面源污染控制的首选。比如, 美国采用先进的生物环境控制工程技术对农业面源污染进行治理。例如, 美国加州大学伯克利分校的Oswald等在20世纪50年代末在传统稳定塘改进的基础上发展起来的一种污水处理技术———高效藻类塘, 非常适合在经济相对落后、缺乏环保专业人员的农村地区用于农村生活污水的集中处理及回用。

3. 财政支持和补贴

美国政府在财政上大力支持、鼓励和引导农民采取有利于环境的生产方式或者开发经营绿色农业, 对面源污染的治理提供强大的资金支持。2003年在美国总统布什向国会的提案中, 对全国20个重点流域治理增加7%的预算, 用于加强对流域面源污染治理的相关研究。在治理行动计划上, 联邦政府设立了500亿美元的清洁水基金, 主要作为“种子基金”吸引地方政府共同投资, 供农民、企业或地方通过无息或低息贷款的方式进行面源污染治理。

此外, 美国对采用先进技术和措施进行清洁生产者提供优惠价格或低息、无息贷款, 对企业和农场治理污染、保护水环境的活动给予资金补贴。

(2) 欧盟

1.立法管理

1989年欧盟委员会第一次明确提出面源污染的官方文件。1992年6月, 欧盟部长会议正式采纳了共同农业政策, 包括环境保护措施的引进、农业用地中的造林项目和农民早期退休计划等。1993年, 欧盟出台了结构政策的环境标准。

2.鼓励农民采取控制面源污染的技术

和美国等发达国家一样, 欧盟也鼓励农民采用新的替代技术, 并在重要的水源保护区和流域制定和执行限定性农业生产技术标准, 减少农田、畜禽养殖业和农村地区氮、磷径流和淋溶。

3.税收

为控制农业面源污染, 经合组织 (OECD) 的许多成员国已开始对农用化肥和杀虫剂征税。奥地利从1986年开始征收化肥税, 尽管税收水平很低, 但对化肥使用量有明显的影响;丹麦对杀虫剂按20%的税率征收;芬兰1990、1992年分别引入磷肥税和氮肥税。并实行杀虫剂登记和控制收费;瑞典对化肥生产和化肥进口征税。

4. 控制农业生产过程中化肥等污染源的用量

在化肥和农药的管理上, 欧盟一些国家建立了严格的使用登记制度。2000年以来, 欧盟水体系指令、减少农业面源污染的硝酸盐指令 (91/676) 、控制杀虫剂最大使用量的杀虫剂法 (91/414/EEC) 、限制水中杀虫剂残留的措施等已成为了治理农业面源污染的重要措施。

5. 财政补贴和支持

1992年欧盟修改了《Common Agriculture Policy》, 减少政府对某些农产品 (谷类和油脂类作物) 的价格补贴, 以引导农民减弱生产活动强度;相反, 对那些减少家畜饲养密度、减少肥料使用和农药施用量、或将生产方式转向有机耕种的农民发放补贴。补贴常与税费手段结合使用, 其资金也常来源于税费收入。

(3) 日本

1.立法管理

日本虽然不是最早关注面源污染防治的国家, 但其后来居上, 在防治面源污染方面制定了一系列行之有效的法律法规。自1992年日本农林水产省首次提出“环境保全型农业”概念以来, 日本政府逐渐重视以农业污染为主的面源污染。

日本针对各污染源分别出台了一系列的法律法规, 比如在防治农业生产污染方面的《肥料管理法》等法律法规;禽畜养殖业方面的《家畜排泄物法》等八部法律;固体废弃物方面的《关于规制特定有害废弃物等输出入的法律》等八部法律;城市生活环境和高速公路污染方面的《土壤污染对策法》等。

2.经济政策

日本政府对环保型农户实行硬件补贴和无息贷款支持以及税收减免等优惠政策。日本立法者深知:环境问题光靠政府提倡、惩处是不够的。关键是要通过环保补贴、能源价格等一系列经济政策, 引导企业和公民形成自觉的环保意识, 使他们认识到不重视环保, 企业就没有出路, 从而形成内在的环保机制与内生的环保动力。

3.鼓励农民采用新技术, 减轻面源污染

日本政府制定了可持续农业的指导方针, 在由国家到地方的各级行政体系中进行推广活动与制度建设, 推广新型农耕方法减少环境负荷, 建立并推广养殖业废物再循环体系, 努力获得公众认同。同时, 日本政府重视鼓励利用现代科学新技术, 建立可持续发展的技术体系。

三、国外控制面源污染政策对我国的启示

(1) 加强立法, 通过相关控制政策, 降低面源污染的影响

目前我国没有一部防治面源污染的单行性法规, 现行的环境法律法规对此也鲜有规定, 虽然《环境保护法》、《农业法》等内容上有所涉及, 但也没有对点源和面源污染进行明确的分类和界定, 更没有采用分类控制的技术标准实行不同的管理控制。在面源污染日趋严重的今天, 应当加大关于防治面源污染的立法力度, 使面源污染的防治有法可依。

(2) 多学科联合, 完善农业面源污染的研究理论

农业面源污染是一个复杂的综合过程, 涉及水文、土壤、环境、气象、地学、土地、景观等多学科和专业。所以对其研究必须多学科联合攻关, 才能富有成效。

(3) 多部门分工合作, 加强建立监督体系

面源污染具有随机性、广泛性、滞后性、潜伏性等特征, 它随流域内土地利用状况、地形地貌、水文特征、气候、天气等的不同而具有空间异质性和时间上的不均匀性。因此, 防治面源污染需要多部门之间的配合, 各部门应当明确职责, 与其他部门一起为防治面源污染尽职尽责。此外, 我们还应对水体污染严重的地区建立加强监督和管理, 对农民和农村农资供销专业户不规范的生产、经营行为加强指导和监督, 因此, 控制面源污染, 需要对面源污染的源头加强建立监督体系。

(4) 加强面源污染防治的技术体系建设

内容包括以下几个方面:

(1) 科学理整农业结构, 优化农作物生产布局, 提高化肥、农药利用率; (2) 科学规范化学投入品使用行为, 包括制定并实施化肥、农药、农膜等化学投入品使用管理办法; (3) 推广秸秆粉碎还田、秸秆青贮过腹还田等综合利用技术, 提高农村有机废弃物综合利用率, 禁止秸秆露天焚烧, 净化农村生态环境; (4) 积极推进农村生态示范村建设, 以优化农业资源利用、科学使用农药化肥、加快农业废弃物资源化利用和农村可再生能源建设、大力实施乡村清洁工程为重点发展生态农业; (5) 对面源污染进行量化研究, 建立适合国情的面源污染防治管理综合体系。

(5) 实施财政补贴

对环境友好型技术和生产方式进行补贴, 比如引导农民使用政府推荐的堆药或有机肥;对绿色和有机食品生产给予补贴;在一些有条件配地区对一些农作物实行农药化肥限额使用政策, 对因限额使用本药化肥所造成的经济损失, 政府可以在绿箱政策范围内给生产者适当的经济补偿。

(6) 引导公民积极参与, 完善农业面源污染控制的社会参与机制

一方面, 通过有线电视、报纸、广播等媒体途径, 使农民认识到控制农业面源污染的意义, 自觉采用环保型农业生产技术, 主动参与农业面源污染的防治。另一方面, 鼓励非政府组织积极参与, 优化政策条件, 发挥非政府环境组织的专业优势, 保护环境, 降低面源污染的影响。

四、结语

面源污染是一种存在非常广泛的污染类型, 同时具有鲜明的区域特征。因此, 控制面源污染是一个全面综合的工作, 既要考虑具体措施对当地的适应性, 又要通过建立合适的法规政策来保证。我国面源污染研究还处于不成熟阶段, 今后要在多加吸取国际经验的基础上, 并结合自身情况, 制定出适合中国的面源污染控制政策。

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篇5：发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

上世纪90年代以前,荷兰土地市场是由荷兰地方政府垄断的,还很难看到私人开发商的身影。荷兰土地开发被称之为政府土地开发,因为土地开发主要由地方政府先期购买农用地, 再经过土地开发转为可供建造房产的土地(类似于我国的“三通一平”),然后将此地卖给开发商或潜在业主。通过获得土地的所有权,荷兰地方政府不仅拥有了控制当地空间发展的行政手段,还拥有了作为土地产权人的所有权利。荷兰政府之所以积极参与土地市场,除了控制地方空间发展之外,还包括解决土地市场负外部性、 促进就业、实现社会公平、弥补政府土地开发成本以及保持政府在土地市场的主导地位等多种意图。荷兰许多地方政府还拥有自己的土地公司,与私人公司一样交易土地。90年代以后,由于住房建设重心转变(住房建设重心不再是社会住房,而是业主自住房)、较低的抵押贷款利率以及利好的经济发展前景均大大提升了消费者信心,也吸引了开发商以及土地投资者,他们纷纷在未来有可能开发的地方购置土地。私人开发商进入土地开发市场,并表现得日益活跃,地方政府垄断土地市场的局面从此被打破。

私人开发商与地方政府在土地市场展开竞争,结果许多土地被私人开发商买走。由于地方政府过去主要通过购买方式获得土地所有权, 并以此实现自己土地利用的目标,而土地市场的这一变化让地方政府的“控制功能”打了折扣。由于荷兰地方政府还拥有其他手段,因此, 虽然地方政府不断抱怨他们的处境,但事实上地方政府仍然保持他们在土地市场上的主导地位。荷兰地方政府运用的手段大体可分成两大类:从获得土地所有权角度,除了购买之外,地方政府还可动用征地权以及优先购买权。当然, 征地或强制购买由于有诸多法律限制,所以荷兰地方政府很少运用这种被他们称之为“激进” 的方式。而优先购买权在荷兰也并不是所有的地方都允许使用的;从被迫与私人开发商合作的角度,荷兰地方政府又拥有3种新的手段:一是所谓的土地交换模式,这也正是本文要介绍的模式。二是地方政府与开发商合作开发模式。地方政府与开发商共同设立土地开发公司,由土地开发公司购买土地并进行开发。地方政府与开发商双方约定土地售与对象以及出售价格,双方共享利润,共担风险,当土地售罄时,土地开发公司即告解体。三是私人开发模式。由私人开发商购买土地进行房地产开发,如同大多数国家的开发模式(包括我国)。荷兰地方政府与开发商就土地开发资金、土地公共利用等内容签订协议,若公共服务设施由开发商提供,日后则转让给地方政府(以名义价格),若由地方政府提供,则由开发商支付开发成本。

荷兰地方政府在所采取的手段中,土地交换模式是最让他国感到奇怪之处。与其他国家不同,在荷兰的这种模式中,开发商购买土地之后, 并不是自己开发,而是再把土地卖给地方政府, 甚至是以低于他们最初购买土地时的价格出售给地方政府。开发商之所以这样做其实是出于许多原因:或者是开发商需要另一位置的土地进行开发;或者是开发商原来拥有的土地面积过小;或者原来的土地是“生地”无法直接进行房产开发;再或者是开发商希望以此土地换取建筑权利……总之,购买土地并不是他们的最终目的,而只是手段,目的是获取开发的权利。以下谨对这一模式进行详细描述。

2荷兰的土地交换模式

荷兰土地经济学家Needham(2014) 通过假设一开发项目,分析了土地交换模式的具体特点。项目大体情况如下:开发项目土地原为农业用地,拟开发为住宅。项目总面积为30000平方米,其中72%面积用于建造住房,18%用于道路, 10%用于公共空间。所建90套住宅中,其中80套为中等价位用于销售的住房,另外10套用于租赁(保障房)。

项目的成本与收益情况如下:

制定及完善计划费用(用1表示):400000欧元;购买土地费用(用2表示):每平方米40欧元,共1200000欧元;土地开发费用(用3表示):每平方米50欧元,共1500000欧元;场外基础设施建设费用(用4表示):500000欧元; 开发贷款利息(用5表示):500000欧元;用于销售的住房建造费用(用6a表示):每套180000欧元,共14400000欧元;用于租赁的住房建造成本(用6b表示):每套120000欧元,共1200000欧元;住房销售收入(用7a表示):每套250000欧元,共20000000欧元;住房租赁收入(用7b表示):每套120000欧元(租金净收益的资本化价值),共1200000欧元;用于社会租赁住房的土地标准价格(用7c表示):每套30000欧元,共300000欧元。整个开发项目的利润是: 7a+7b+7c-6a-6b-1-2-3-4-5=1800000欧元。

开发用于销售的住房(80套)开发商销售收入为7a :每套250000欧元,共20000000欧元 , 建筑成本为6a :每套180000欧元,共14400000欧元。因此开发商用于购买土地的最大剩余为7a-6a=5600000欧元。这一土地价格是开发商购地所能出的最高价格,否则开发商面临亏损。换句话说,低于此价格的土地价格是开发商可以接受的。假设开发商最初从原土地所有权人那里以每平方米40欧元的价格买下土地,接着开发商将土地以每平方米25欧元的价格卖给市政府。开发商一进一出,损失了 (40-25)*30000=450000欧元。如前所述,荷兰开发商的这一行为让人颇为奇怪,其实不然。开发商把土地卖给市政府,目的是换取可用于开发的“熟地”。即由市政府进行土地开发,然后市政府将土地再卖给开发商(现实生活中不一定是同一块土地)。现在市政府与开发商讨价还价,希望以双方都可接受的价格将“熟地”卖与开发商。开发商可接受的最大价格是考虑土地价格损失后的价格,即之前的土地价格(剩余) 7a-6a=5600000欧元减去因卖地给市政府一进一出造成的损失(40-25)*30000=450000欧元,得到5150000欧元。这就是开发商可接受的最大土地价格,只要以低于此数目的价格成交,开发商就有利可图。再来看市政府愿意接受的价格, 市政府在整个开发项目中所付出的成本为制定及完善计划费用1(400000欧元)、土地开发费用3(1500000欧元)、场外基础设施建设费用4 (500000欧元)、开发贷款利息5(500000欧元) 以及从开发商那里购地的成本(750000欧元, 25*30000=750000欧元),共计3650000欧元。由于市政府的目标不在于土地利润而在于弥补成本,因此市政府可接受的最低价格为3650000欧元。考虑到市政府可将部分土地以标准价格卖与住房协会用于提供社会保障房,即10套租赁房,获得土地收入为前述的7c(300000欧元 ), 因此市政府可接受的最低土地价格为3350000欧元(3650000欧元减300000欧元)。在开发商与市政府的讨价还价中,只要价格落在3350000欧元 -5150000欧元区间内,就是为双方都可接受的“熟地”价格。双方共同分享1800000欧元 (5150000欧元减3350000欧元)的利润,若开发商的谈判能力强,开发商可获得较多甚至全部利润。这里我们回顾前面所说的荷兰开发商的所谓“奇怪”之处,虽然他们在最初损失了450000欧元的土地价格,但最终获得1800000欧元的利润,因此他们的做法并不奇怪;若市政府的谈判能力比较强,市政府除了弥补开发成本外,还有可观的利润,市政府可用来弥补其他地方的开发损失或降低售与住房协会的土地价格, 以支持社会住房建设。

这一模式表现了荷兰地方政府与开发商的合作关系,双方各取所需,达到共赢。对市政府而言, 这是失去土地市场垄断地位的现实选择,不再通过拥有土地所有权而是通过建筑权施加对土地市场的影响;对开发商而言,不仅保证了其建筑的权利,还在房价上涨时获得更多的利润。

3荷兰土地交换模式对我国的启示

我国的土地实行公有制,城市的土地归国家所有,实质是归地方政府所有。地方政府拥有的土地所有权是法律授予的,而不是像荷兰地方政府一样通过交易获得土地所有权。在我国没有土地所有权的交易,只有土地使用权的交易。虽然我国土地存在两大所有权主体,但所有权的转移是单向的,只有通过土地征收手段将农村集体所有土地变为国有土地,而没有国有土地变为集体土地。且我国法律规定一切建设都必须使用国有土地,任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地; 但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。因此我国集体建设土地不能直接出售(出让)给开发商,而是需通过征收将集体土地变为国有土地后再由政府出售给开发商。在土地一级市场,我国地方政府拥有绝对的垄断地位,在土地开发上相比荷兰地方政府更具有发言权。

荷兰的开发商可以从土地最初所有者包括农民那里购买土地,但中国的开发商只能从地方政府手中买到土地。中国的地方政府在卖地时希望土地成为“印钞机”,以满足地方发展的多种目标,如基础设施建设、保障住房建设等。 荷兰地方政府的目标则主要在于弥补土地开发成本(若某荷兰地方政府缺少资金又极有抱负, 也不排除采取“以地生财”之策,但总体上他们目标不在于此)。由于我国地方政府希望以地生财,于是它的行为就与私人投机者无异,一方面从农民那里征收土地时希望压低补偿价,另一方面把地卖给开发商时希望拍出高价。于是,政府有动力通过各种手段如出让方式、出让时间节奏、出让量以及囤地等行为实现土地的高价。 由于地方政府同时拥有土地管理权、制定土地利用计划等权利,兼具行政与土地所有者两个角色,从而可实现对土地市场较强控制的目标。 当土地价格越拍越高时,开发商则通过抬高房价的方法以实现利润最大化,在我国之前十多年的房产市场黄金期,开发商通过高房价保证其利润是件非常容易的事情。在上述过程中,农民由于获得较少土地补偿而心生不满,开发商由于拿地成本高而颇有怨言,对地方政府而言, 其获得的土地出让金既要支付农民日益提高的土地补偿金,又要支付各种开支以及偿还地方性债务,地方政府感到“钱不够花”,同时又因与农民的对立而致形象受损。我们可以看到,在这一过程中,农民、开发商以及地方政府似乎都不满意。而荷兰的案例却告诉我们,在整个开发过程中三方都是满意的。农民(或其他土地所有权人)满意,因为开发商与其平等协商并支付其土地的市场价格,在我们前述的模型中,是每平方米40欧元,共1200000欧元的价格;开发商是满意的,因为他从农民那里拿到土地,就可以此土地作为“敲门砖”获得土地的建筑权以及与地方政府谈判的砝码,即使损失了部分地价,但最终获得更多的利润;地方政府也是满意的,因为不仅土地开发成本得以弥补,还获得部分利润, 地方政府的 “抱负”得到实现。过程中间没有人为的因素推高地价与房价,也没有农民与地方政府的矛盾与对立,反观中国目前诸多与土地有关的矛盾,荷兰的做法对我们不无启发。

一是关于征地问题。我国的土地征收制度存在许多弊病,在各地引发群体事件并造成农民与地方政府的对立。过去很长一段时间以来,由于我国法律的不完善(集体土地不能直接出让、 集体土地产权不清、公共利益不明等),地方政府搞城市建设大都有意或无意通过征收手段获取土地,通过“强制购买”将集体土地产权变为国有土地产权,或实质意义上的地方政府土地所有权。许多欧美国家都是慎用征地权的,不仅要符合公共利益目的,在征收程序、征收补偿以及事后司法救济上都有明确的规定。由于对被征收人补偿“到位”,跟征地有关的司法纠纷就少之又少,更遑论群体事件了。荷兰也是如此,虽说荷兰地方政府也想获得土地所有权,以更好地实现土地利用计划以及对土地市场的控制, 但大都通过购买的方式获取土地。征收或强制购买土地被其视为激进的或最终的手段,而且荷兰法律规定,如果一个土地所有者愿意且能够按照土地利用计划行事的话,政府就不能动用征地权,即不需要政府代替土地所有者实现土地计划。因此,荷兰政府是很少运用征地手段的,仅有4%的新区开发实际运用了征地权。

二是政府善于运用建筑权实施对土地的控制。拥有土地的所有权虽然更容易实现对土地的控制,但在我国通过强制购买农民的土地是不可持续的。目前我国在城乡一体化改革思维下, 农村集体建设用地市场化改革正处于酝酿过程中,农村集体建设用地所有权应与国有土地拥有平等的所有权,集体建设用地可直接在土地市场出售,这是未来改革的趋势,也是符合市场经济发展规律的。因此,在我国农村集体建设用地入市后,以及随着我国征地法律制度的完善, 地方政府将会与私人一样主要运用购买手段获得土地所有权,开发商会与之竞争,政府不再拥有买方垄断的地位,当越来越多的开发商在土地一级市场获得了土地的所有权,地方政府该如何实现对土地的控制?从荷兰的土地交换模式可以看出,政府还可运用建筑权手段实现控制。我国也有建筑许可及施工许可制度,但目前地方政府实施对土地市场的控制还主要是依赖土地所有权,未来地方政府可运用这两个工具旨在换取开发商手中的土地(当然,开发商肯将土地卖给政府的前提是未来可以一定价格买回特定位置可建造特定数量房产的“熟地”),正如荷兰的做法,即使地方政府手中无土地也可通过授予开发商建筑权换取土地以实现土地开发计划目标。

三是政府下设土地公司。在荷兰,许多地方政府拥有自己的土地公司,这些土地公司与私人土地公司无异,地方政府可通过土地公司在土地市场上购买土地。这种做法可在一定程度上解决政企不分的问题。我国地方政府目前兼具土地行政管理以及土地所有权人两种角色,往往利用自己手中的行政权力获取更多作为土地产权人的利益。通过设立独立经营、自负盈亏的土地公司,逐步剥离地方政府的土地经营职能,由土地公司代表地方政府经营,这不仅利于土地的公平交易,也有利于地方政府专司于土地管理,更好实现其土地利用目标。

四是保障房市场化运作模式。荷兰地方政府可选择将手中的土地卖给开发商或住房协会, 卖给开发商是为了商品房的建设,卖给住房协会则是为了保障房。前述的模型表明,地方政府是以较低的价格将土地卖给住房协会的(每套30000欧元),甚至在地方政府通过与开发商讨价还价可获得更多开发利润时,地方政府有可能不收取住房协会的土地费用,以支持保障房的建设。荷兰住房公平目标的实现体现在供给与需求两个方面,即供给层面的低于市场价值的土地供给价格以及需求层面的低于市场价值的住房租赁价格。与政府直接划拨土地建造大量保障房相比,荷兰的做法不仅保证了政府开发成本的回收,又支持了保障房的发展,同时通过地方政府、土地公司、住房协会明确的专业化分工、 市场化方式运作,可提高住房保障的效率。此外, 在特定位置将部分土地出售用于保障房建设的做法,与大规模集中建设相比,可避免社会隔离。

五是有利于我国土地二级市场发展。目前我国土地一级市场不断发展完善,但土地二级市场还远远落后于土地一级市场的发展(不排除政府为实现土地供应垄断地位而有意为之)。但如果能像荷兰的做法一样,政府即使不通过拥有土地所有权也可实现对土地的控制,那将大大减少我国政府储备土地、将土地转换为一级土地市场供应的企图,土地二级市场不再受到限制,自然得到发展。

当然,荷兰的这一模式不排除地方政府与开发商的勾结,重要的是政府信息要公开透明, 接受公众的监督。此外,每一届政府对所制定的土地政策以及土地利用计划承担相应的责任也是非常重要的一个方面。

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篇6：发达国家污染土地置换开发管理实践及其对我国的启示

随着人们环保意识的加强和绿色物流的提出, 一些发达国家开始重视逆向物流, 很多的企业开始建立有效的逆向物流体系。但是我国在这方面取得的研究成果还比较少, 未来我国也应该建立逆向物流体系。

1 发达国家逆向物流发展现状

在一些发达国家, 逆向物流已经对他们社会的各个方面产生了很大的影响, 逆向物流已经成为了其国家物流的一个重要组成部分。根据相关法律法规, 产品废弃后的回收利用责任是属于生产者的, 要求其从源头上注重绿色环保, 在产品设计和产品使用阶段都需要注意保护环境。美日欧等这些发达国家的物流业发展较早, 也从很早开始就对逆向物流展开了探索和实践, 所以, 在逆向物流方面也取得了一些发展。

1.1 建立逆向物流相关法律法规, 推动逆向物流稳步发展

所谓“没有规矩不成方圆”, 为了推动逆向物流的长远发展, 美国、德国等发达国家都建立了相关的规章制度。

1.1.1 美国逆向物流相关立法

美国是较早将逆向物流管理科学化、系统化的国家。对属于逆向物流范畴的废弃物的回收处理美国政府给予了极大的关注。美国固体废物立法与管理已形成了比较成熟和完善的环境立法体系。目前已经形成了由几十个法律、上千个条例组成的庞大、完整、严格的环境法规体系。该体系既有兼有纲领性和可操作性的《国家环境政策法》, 也有包括“污染控制”和“资源保护”两大类法律法规体系。

1.1.2 欧盟国家逆向物流相关立法

对于逆向物流相关立法, 欧盟各国经过多年的协调, 制定了一系列法律条规, 起到了很好的引领作用, 如1994年颁布了《包装和包装废弃物指令》, 强行指定了包装物及其废弃物的回收指标, 并在欧盟各成员国中形成法律。为了更好地从源头上降低资源消耗和污染排放。欧盟要求到2020年时, 电力部门至少有20%的发电量来自可再生能源。德国在逆向物流相关立法是走在世界前列的, 它最早于1972年制定了以强调废弃物排放后的末端处理为主要观点的《废弃物处理法》, 之后颁布了一系列逆向物流相关法律法规, 建立了垃圾处理和再利用的双轨制回收系统。英国于1993年成立了生产者责任工业集团, 推广包装废弃物回收、再利用系统, 英国政府还开征了垃圾掩埋税, 迫使企业改变废品处理的方法, 有效地促进了废弃物回收利用。

1.1.3 新加坡逆向物流相关法规

新加坡政府一直以来都很重视保护环境, 早在60年代就制定了一系列的环境保护条例和相关标准, 比如《环境公共健康法》和《环境保护和管理法》等, 其中和废弃物管理直接相关的有《环境公共健康 (强制纠正工作) 管理条例》、《环境公共健康 (有毒工业废弃物) 管理条例》等。新加坡政府的环境保护立法强调法规的权责规定清晰, 条文内容详尽, 具有极强的可操作性。新加坡按照“有法必依、执法必严、严刑峻法”的原则管理社会, 在各项环境立法中都有对违法者处以刑事制裁的有关规定。严厉的处罚对破坏环境者有着极强的震慑作用, 有效地推动了逆向物流的快速发展。

1.2 积极运用税收优惠、财政补贴等方式鼓励和支持逆向物流企业发展

其实逆向物流是会赢利的黄金产业, 但是因为它的前期投入非常高, 很多的企业都不愿意投入回收产业。为此, 美国、德国等国家积极的运用税收优惠、财政补贴等方式来鼓励和支持逆向物流企业发展。

1.2.1 税收优惠

美国对逆向物流的城市废物贮存设施等相关项目建设都给予了免税的优惠待遇。日本也在税收方面给予了一些优惠, 比如减免公害防治设施的固定资产税等。德国也是如此, 对排除或减少环境危害的产品只需要交纳所得税就可以了, 另外, 企业还可以享受折旧优惠。

1.2.2 财政补贴

从1978年开始, 美国的有关政府就开始对本国使用资源回收系统的企业进行不同程度的财政补贴。对于那些投资废弃物处理设施建设的企业日本政府会提供部分的财政补贴。德国政府会提供给那些投资兴建环保设施的企业其投资资金一个百分点的补贴。另外还有新加坡等很多国家都从财政补贴方面鼓励和支持逆向物流企业的发展。

1.2.3 贷款融资

在很多的发达国家, 国家都会对投资环保设施的企业给予一定的贷款融资优惠, 其利率普遍低于市场利率, 并且贷款周期的利率一般都比较稳定, 贷款时间也比较长, 甚至在一些国家前几年是不需要偿还的, 还会在必要时给予补助。

1.2.4 荣誉表彰

各国对在逆向物流方面取得成就的企业给予鼓励表彰。为了推动逆向物流业的长远发展, 对在这方面做出贡献的一些企业给予鼓励表彰是很有必要的。比如德国对能消减20%以上的污染物的污水处理厂, 三年内免交排污费;新加坡政府为宣传逆向物流, 定期举行回收周运动, 宣传和推进废弃物回收和再生利用, 并对支持和促进回收事业的组织和个人颁发国家级奖励———3R年度成就奖。

1.3 企业正积极地转变观念, 化被动为主动, 促进了逆向物流快速发展

为了降低成本获取竞争优势, 很多国家的企业都把逆向物流战略纳入到企业的日常经营管理中。很多的知名企业都把它当成是自己的强化竞争优势的一个主要手段, 比如惠普公司采用翻新或改制的零件, 以不同的方式再销售其产品等。美国汽车行业非常重视零部件的回收, 如果按重量计算的话, 目前每辆车75%的零部件都已重新利用。

与此同时, 越来越多的企业纷纷加入到逆向物流行业, 并取得了丰厚收益, 如美国前十大固体废物处理企业2003年的收入总和约为241.067亿美元, 这些企业的收益主要来自两个方面:一是回收产品和副产品的销售收人;二是居民和商业机构交纳的废弃物处理费。

2 我国逆向物流发展与国外的差距

虽然我国经过了改革开放, 有很长时间经济高速发展的时期, 物流业已经取得了很大的发展, 物流基础设施的建立也得到了很大的发展, 但与发达国家逆向物流的发展仍有巨大差距, 主要表现在以下几个方面。

2.1 对逆向物流缺乏认识和重视

虽然政府已经对逆向物流宣传做了许多努力, 但国民珍惜资源和环境保护的意识仍然偏弱, 再加上我国是一个人口大国, 废弃物问题也比其他国家更加棘手;国内的很多企业都没有意识到逆向物流的重要性, 不知道它的作用到底是什么, 甚至认为它只会造成资源和时间的浪费;而一些从事逆向物流的企业在处理废旧物品回收利用时面临技术相对落后, 大部分还是手工劳动, 这样不仅工作效率非常低, 工艺流程落后, 也会造成严重的二次污染。

2.2 逆向物流缺乏规范化管理

目前我国的废旧物资回收再利用行业面临的一个最大问题就是数量多但是质量差, 废旧物资都是分散的, 没有很高的经济效益。主要原因就在于我国没有形成系统的、完整的废旧产品回收制度, 对逆向物流缺乏规格化管理。逆向物流仍然处于一个没有规范管理的状态, 这会在很大程度上影响到逆向物流的发展。并且还有一些不法之徒会以次充好, 把废品卖给消费者, 严重的损害了消费者的权益。同时一个不健全的回收网络, 可能使一些不法分子有机可乘, 对废弃物进行低级加工, 如此不仅浪费资源也污染环境。

2.3 逆向物流激励机制不够完善

产品逆向物流发展到今天虽然已有20余年, 在发达国家已初步显示出它的经济效益和社会效益。由于我国在这方面起步较晚, 目前还没有形成一套适用于逆向物流发展的激励机制和法规体系, 产品逆向物流的发展仍处在无序状态。具体包括:缺乏纲领性的统一的法律法规、政府与企业社会责任划分不明确、政府对逆向物流的监管力度不够和激励机制效果不明显。

2.4 逆向物流运行成本高, 经济效益差

在逆向物流管理中, 运行的效率不高, 经济效益还不理想, 与当前的实际大量需求不相适应。在现在的社会状况下, 废弃产品是很多的, 按常理说, 逆向物流应该是一个新兴的很有生命力、很有市场的一个行业。但是大多的企业并不是我们想象的那样, 利用目前的大市场创造很好的经济效益, 大部分都只是为了赚取差价, 对废弃物进行简单的回收和处理, 只有很少的企业会变废为宝, 对废弃物进行二次加工, 这严重的影响了我国逆向物流的发展。很多的逆向物流企业都还没有开始赢利。因此, 即使逆向物流市场潜力很大, 但由于成本和风险都很大, 多数企业还是不愿开展逆向物流业务。

2.5 逆向物流专业人才缺乏

人才是企业发展壮大的核心, 是企业赖以生存的关键。如果缺乏人才, 就会使企业缺乏创新能力, 造成在企业软硬件更新、企业内部管理方面相对落后。而我国逆向物流业的现状是专业人才严重缺乏, 在我国的逆向物流从业者中大部分都没有受过专业的物流知识培训, 他们都只是在进行机械的体力劳动。逆向物流行业的这种现状严重的阻碍了逆向物流的发展, 在这种情况下, 逆向物流的各项技术很难得到创新, 企业的业务水平也很难得到提升, 并且影响了对逆向物流管理进行相关政策、办事程序、企业经营理念等方面的研究。

3 国外逆向物流发展对我国的启示

发达国家逆向物流业务从上世纪90年代发展至今, 已具有一定的规模, 并在此基础上形成了一些逆向管理的管理经验, 值得我们借鉴。

3.1 通过相关法律的制定, 明确生产者责任

分析国外发达国家逆向物流成功发展的经验不难发现, 具有完善的规章制度是逆向物流取得发展的一个必要条件。从这个层面上讲, 尽管我国已经发布了一些相关法律, 但是仍然缺乏一些专项指导法, 比如电子废弃物、包装废弃物等的回收利用没有专业的法律法规来进行指导。所以, 我国也应该建立和完善相关的规章制度, 来保证逆向物流的发展。在这些相关的法律中, 必须强调企业在废弃物产生方面的源头作用, 必须明确企业在发展逆向物流中的责任, 即确立生产者责任制。同时, 必须加强法律法规的宣传和监督执行力度, 通过开设宣传网点, 设立回收利用日”等途径让逆向物流深入人心并遵照执行。

3.2 出台相关政策, 支持从事逆向物流业务企业的发展

逆向物流是一项复杂的系统工程, 需要政府的大力支持。为了推动我国逆向物流的发展, 借鉴发达国家的先进经验, 政府应通过一系列政策支持, 如税收优惠、财政补贴、信贷、排放权交易、“押金-退回”规制、表彰奖励等政府举措扶植从事逆向物流的企业发展;同时要加强对从事逆向物流技术如废弃物处理技术、再利用技术和环境污染物质合理控制技术研发企业的扶持力度。

3.3 企业要重视逆向物流, 加强对逆向物流的管理

我国大多数企业愿意在正向物流上投入大量资金和人力, 相比之下, 企业管理层对逆向物流普遍不够重视。企业普遍认为逆向物流浪费资源, 不能带来经济效益, 仅仅是为了应付环境法规不得已而进行的。尤其是当正向物流与逆向物流发生冲突时, 往往会放弃逆向物流, 这是进行逆向物流的一个误区。但是不少国家和企业已从逆向物流中得到了巨大的经济效益, 如英国邮政公司推出了逆向物流服务, 帮助零售商节省上百万英镑的开支。因此, 企业管理层要重视逆向物流, 结合正向物流制定出有利于逆向物流实施的政策, 赋予物流部门足够的资源来实施逆向物流, 并要求其他各部门给予充分的支持, 使逆向物流运作顺畅, 提高逆向物流效率。

参考文献

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