中央与地方政府

关键词： 中央 演变 政府 地方

中央与地方政府（精选十篇）

中央与地方政府 篇1

党的十八届三中全会提出,“适度加强中央事权和支出责任,部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权,逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”因此,如何根据事权与财力相匹配的原则,妥善处理好中央政府和地方政府的社会保障职责分级与财力配置的关系,是摆在我们面前的迫切问题。

所谓社会保障权责是指各级政府从事社会保障管理的权力和责任,规定了各级政府承担社会保障事务的性质和范围。当然,这些权力和责任的实现和履行是建立在一定的财力基础之上的,以体现社会保障权力、责任和财力相一致的原则。政府间社会保障权责划分就是要明确界定各级政府在社会保障服务与事务中应承担的职责和任务,再根据职责和任务的划分来决定相应权力和财力的配置。根据事权与财力相匹配的原则,妥善处理好中央政府和地方政府的社会保障职责分级与财力配置的关系问题,是顺利实施社会保障制度的前提和基础。

2 存在的问题

我国1994年出台的分税制改革方案以税收法规形式划分了中央与地方政府的财权范围,逐步确立了与行政框架相对应的分级财政体制,明确了中央与地方政府之间的财权,但对政府间事权的划分只作了粗线条的、原则上的界定。由于当时社会保障制度尚处于改革探索之中,社会保障制度改革仅限于养老和失业等局部改革,且具有很大的不确定性。因此,如何划分中央政府与地方政府之间社会保障支出这一重要的事权,分税制并没有给出详细的界定,使得各级政府的社会保障主管部门在权责上难以协调,成为制约中国社会保障制度发展的“瓶颈”问题。

2.1 政府间责任边界划分模糊不清。

在社会保障制度的实际运行中,对于哪些保障项目或保障部分归中央政府主要负责,哪些归地方政府主要负责,哪些应当由中央政府与地方政府共同负责,其分摊比例又如何确定等问题,始终没有明确划分。一方面,中央政府一直力图统一管理全国的社会保障事务,但在实践中地方政府在统筹层次、费率确定、资金筹集、管理与发放等方面拥有较大的决策权,许多地方政府对社会保障基金过多干预,擅自提高待遇标准、甚至挤占挪用社会保障资金。另一方面,地方政府常常在社会保障改革方案设计、基金管理以及改革步骤与方式等方面与中央政府或者上级政府的政策不一致。“上有政策、下有对策”的做法严重影响了中央社会保障政策的落实与执行。中央政府与地方政府在社会保障权责划分方面的“统放不分”,不仅损害了中央政府的权威性和改革政策的统一性,也损害了地方政府改革的积极性与主动性。

2.2 政府间存在相互转嫁责任的道德风险。

客观上来说,目前各级政府都没有摆脱“经济人”的基本属性,尤其是地方政府具有既要对中央政府负责又要对本地利益负责的“利益双重性”特征,中央政府与省级政府、省级政府与市县级政府之间在社会保障尤其是社会保险领域呈现相互转嫁责任的博弈与制约关系:一方面下级政府通过人为扩大资金缺口索取补助而过度依赖上级政府,另一方面上级政府也会通过企业改制等形式向下级政府转嫁财政责任。

2.3 事权重心下移和支出责任过于分散化。

目前大部分地区的社会保障基金仍然处于县级统筹和市级统筹的分散管理状况。社会保险的资金筹集及缴费标准的制定、资金管理、发放和发放标准的制定基本上由地级市负责,社会救助、福利和优抚安置等项目主要由县级政府负责。社会保障事权重心严重下移会导致支出责任过于分散化,容易导致社会保障资金筹集方法政出多门,筹资方式不规范,缺乏法律保障。其结果是筹资的刚性不足,拖欠、不缴或少缴统筹基金的现象比较普遍。

2.4 政府间社会保障财权、财力和事权严重不匹配。

在财政性社会保障收支中,中央政府收走了大部分的财政税收,把大部分的财政支出责任尤其是社会保障支出责任留给地方政府,从而形成了社会保障制度实施过程中的“财权层层上收、事权层层下移”的局面。我国的社会保障财政支出责任基本上都由地方政府来承担,地方政府承担了与本级财力不相匹配的社会保障支出责任。这种上级财政集中度较高而基层财政集中度较低的责任分摊机制,不符合市场经济的要求。

3 合理划分的基本思路

在分税制的条件下,各级政府之间的社会保障责任不清,不仅影响了社会保障制度的政府信誉和公众信心,还严重制约了社会保障制度的稳定运行和长远发展,成为制约现阶段中国社会保障转移支付制度构建和发展的重大瓶颈之一。所以从宏观上把握中央政府和地方政府的关系,按照发挥所长、优势互补原则,合理划分各级政府之间的社会保障责任,已是当务之急。为此,笔者提出如下几点思路。

3.1 实现中央和地方政府权责划分的法制化。

政府间社会保障权责划分必须以宪法、财政法、预算法等法律形式固定下来,即使是政府间社会保障权责关系的调整(包括其程序)也要以法律形式确定。具体说来,中央政府负责全国范围内的社会保障事权,着力推动社会保障全国统一立法,包括社会保障方案与政策、基本原则、制度框架与模式、缴费模式、责任与管理主体和运行规则等制度设计职能,提出社会保障发放水平和服务标准,协调地区间的均衡发展,加强社会保障制度和基金监管体系的建设,并以此为依据制定和实施全国性的社会保障尤其是中央直接管理项目的行政法规及相应政策条例;地方政府则应在全国性社会保障法律法规的指导下,制订和下达符合当地实际情况的地方性社会保障规划、法规政策和实施细则,负责地区性社会保障事权,包括社会保障费率适度调整、社会保障待遇标准具体化、社会保障服务标准细化等方面,规范社会保障日常行政管理,并负责社会保险基金的征收、支付、投资运营和监管,确保基金的安全运行。

3.2 事权适度上移集中与财权适度下放相结合。

按照财政分权理论,借鉴西方发达国家经验并结合中国国情,改变社会保障事权重心偏低且过于分散化的格局,逐步提高统筹层次,来合理界定中央与地方政府的职责范围。具体来说,基本养老保险应由中央统一集中管理,全国政策统一,逐步实现养老保险特别是社会统筹部分的全国统筹。逐步提高医疗保险和失业保险的统筹层次,由目前的市县统筹逐步发展到省级统筹,让省级政府发挥更为积极的作用,中央政府主要负责相关政策的制定并加以监督,同时在财政资金上加以支持;社会救助的组织实施责任还是要更多地依靠地方政府。目前以市县级政府作为组织实施的责任主体,应该是比较适宜,但中央政府或上级政府应统一社会救助的项目和政策,并加以监督。在实现社会保障事权适度上移和集中的同时,还需要适度下放社会保障财权,特别是对于失业保险和医疗保险,应在中央统一标准的基础上,由省级政府负责向雇主和雇员征收并集中管理;对于社会救助需求量大而财力不足的贫困地区,中央政府应适当下放税收权从而提高地方财政收入能力,使这些地方有必要的财力履行社会保障职责。

3.3 发挥集权与分权的优势互补作用。

政府间社会保障权责合理划分的一个基本原则就是发挥所长、优势互补的原则,即中央政府要发挥其在宏观信息获取、统筹调剂能力及宏观调控方面的优势,主要承担全国性社会保障统一管理和监控职责,并承担特别重要的、应急的、影响程度大的和支付风险大的社会保障项目;地方政府则要发挥其在微观信息获取、人力资源丰富及紧密贴近地方等有利条件,主要负担社会保障具体组织实施及地方性行政管理等微观的责任,并具体承担那些次要的、常态的、影响程度小的、支付风险小的社会保障项目。具体来说,基本养老保险具有较强的收入再分配效应,需要中央政府进行统一决策。基本养老保险制度应由中央财政承担主要的补贴责任,但地方也有承担地方公职人员和农民的缴费补贴责任。医疗保险和失业保险项目既具有较强的地方性公共产品特征,又具备相当程度的效用外溢性,中央政府与地方政府应当充分发挥各自的优势,按其效用外溢程度大小合理分摊其职责。社会救助中具有全国性公共产品特征的保障项目或部分,如既没有劳动能力又没有生活来源的残疾人、孤老、孤儿、优抚对象以及灾民的社会救助项目,应由中央政府主要负责。而对于具有较强的地方性公共产品特征、受益范围也一般局限于本地区居民,如城市居民最低生活保障,则应由地方政府主要负责。

3.4 完善政府间转移支付制度。

依据财权、财力与事权相统一的原则,在中央与地方财政体制及其他支出责任比较明晰、资金安排有保障的条件下,有必要建立对那些社会保障支出超出其承受能力的财力薄弱地区的社会保障专项转移支付制度,保证中央与地方各级政府间社会保障财权、财力与事权的匹配,逐步实现地区间社会保障供给的均等化。为避免地方产生依赖思想,社会保障转移支付方案要引入“因素法”。要制定明确的、客观的标准,规定转移支付的条件、规模、方式。应考虑各地人均财政收入、社保补差水平、社保人口比重等那些影响较大的、可量化的、易于全国统一的客观因素,主要有基础因素(包括人口密度、土地面积、行政机构等)、社会因素(包括抚养比、贫困率、医疗卫生状况、失业率等)、经济发展因素(人均GDP、人均财政收入、物价水平等)、特殊因素(老少边穷地区、少数民族人口比重、经济特区等)等,以此作为指标制订标准的社会保障转移支付公式,确定转移支付数额的尺度。

摘要：我国各级政府之间的社会保障权责划分存在责任边界模糊不清、相互转嫁责任、事权重心下移和支出责任过于分散化等问题。文章提出要实现中央和地方政府社会保障权责划分的法制化,社会保障事权适度上移集中与财权适度下放相结合,完善政府间转移支付制度,实现政府间社会保障财权、财力和事权相匹配。

关键词：社会保障权责,中央政府,地方政府,转移支付

参考文献

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2009中央与地方共建高校 篇2

2009中央与地方共建高校 特色优势学科实验室项目评审工作方案

按照财政部的工作安排，2009年5月21日—23日，财政部特色优势学科实验室项目评审专家组将对我校2009申报的特色优势学科实验室项目进行现场评审工作，为做好项目申报评审工作，最大限度地争取中央财政专项经费的支持，建设一批布局合理、结构优化、水平较高的特色优势学科实验室，促进我校学科专业发展，以及教学质量和科研水平的提高，特制订本方案。

一、评审对象：

2009我校申报的7个项目，包括：高分子材料与工程学科实验室、热带果树学科实验室、设施农业科学与工程学科实验室、热带生态学科实验室、材料科学与工程专业实验室、水产品加工与贮藏工程学科实验室、植物学学科实验室。7个项目计划投资总额3590.84万元。

二、评审内容：

主要对项目建设的必要性、项目建设内容及预算的合理性、建成后的预期效益、配套条件及保障措施等进行审核评价。

三、组织领导：

为确保专家组现场评审工作顺利进行，特成立项目评审工作领导小组，统筹领导全校项目评审工作。办公室设在国有资产管理处，具体负责组织项目单位做好项目评审准备工作，与专家组联系协调并配合工作。组成如下：

组 长：李建保校长 副组长：周兆德副校长

成 员：陈琼花、卢江海、陈险峰、杨红、李光。

项目所在单位作为主要责任人，须成立以单位行政一把手为组长的项目评审工作组，负责本单位项目评审的准备工作及答辩组织 工作。

四、工作安排及要求：

（一）学校层面工作安排

1、国资处负责准备学校基本概况材料，向专家组提供各项目申报文本等相关材料；

2、校办负责做好专家组来校接送机、工作场所及食宿安排、欢迎条幅悬挂等接待工作，协调宣传部做好宣传报道工作；

3、计财处办负责协调省财政厅等相关工作，向专家组提供省财政配套资金承诺函等相关材料。

（二）学院层面工作安排

1、各项目所在单位负责组织项目负责人做好评审答辩材料的准备工作，安排落实好专家组现场考察地点及路线，以及实验室整理等工作；

2、项目负责人负责评审答辩工作，依据财政部《关于编制2007－2010年中央与地方共建高校特色优势学科实验室项目规划的意见》（财教„2007‟78号）要求，编制多媒体（PPT）汇报材料（10分钟）。汇报材料应简明扼要、突出重点，包括以下内容：

（1）本学科专业及实验室基本概况；（2）项目建设的意义及必要性；（3）建设目标及主要建设内容；（4）预期效益及资源共享情况；（5）项目实施的保障条件等。

各项目PPT汇报材料应在校内评审的基础上，由项目负责人根据评审意见进行修改完善。同时准备好以下材料，供专家备查：

（1）项目中单台价值10万元以上设备的询价报价单（每台设备应有1-3家厂家或供货商报价单，以确定预算的合理性）。

（2）填写本实验室情况表(见附表)

五、工作程序及要求：

专家组21日下午到校后前往儋州校区；22日上午实地考察儋州 校区和项目实验室，22日下午2点所有项目集中在海甸校区进行汇报评审；23日上午反馈评审意见。

（一）评审会议程序：

1、周兆德副校长致欢迎词，播放新海南大学简介PPT，介绍新海南大学情况；

2、专家组组长讲话；

3、各项目负责人简要汇报项目情况（10分钟）并就专家提问进行答辩；

4、现场考察海甸校区项目实验室（分组进行）；

5、专家组内部评议；

6、专家组向学校反馈评审意见，学校确认并签字盖章。

（二）会议地点：海甸校区邵逸夫学术中心会议室。

（三）参会人员：评审工作领导小组成员、2009年申报项目负责人及所在单位领导1人。

（四）工作要求：

本次评审工作时间紧、任务重，为有效开展工作，各项目负责人等教师须在5月20日前完成各项准备工作。

制作欢迎横幅1条、欢迎牌2个。海甸校区在北门悬挂及邵逸夫学术中心门前摆放；儋州校区在招待所门前摆放欢迎牌。专家住房内须开通校园网络接口。

中央与地方政府 篇3

关键词：房产政策；中央政府；地方政府；博弈分析

1、我国的房地产现状

1.1房价收入比

房价收入比是家庭年均收入和平均房价比值，用以评价房价的相对高低。世界银行的标准上限是5：1。(如表2—1)

1.2空置率

空置率是指某一时刻空置房屋面积占房屋总面积的比率。按国际通行惯例，商品房空置率在5％—10％之间为合理区，商品房供求平衡，有利于国民经济的健康发展；空置率在10％—20％之间为空置危险区，要采取一定措施，加大商品房销售的力度，以保证房地产市场的正常发展和国民经济的正常运行；空置率在20％

以上为商品房严重积压区。

中国目前的房屋空置率是一个很敏感的话题，不同目的的持有者对空置率的数据分歧很大。其中常被人们提起的有26％和1％这两个数据，而据统计局网站公布的数据，在杭州、上海、北京等地，旧小区的入住率一般都比较高，2000年以后新建房的空置率在40％以上，2004年以后新建房的空置率应不低于60％。造成如此高的空置率显然是房地产的过度投资造成的。

1.3房地产投资占GDP比例

这个指标反映整体经济对房地产的依赖程度。在大国的房地产历史上，美国在1950年出现过6.98％的最高比例，然后一路小幅波动，直到1991年从3.42％开始，一路上扬至2005年的6.2％，随后发生了次贷危机。而日本在70年代中期由最高的8％左右一直降低，到1985年广场协议的签订，房地产在日本开始过热，房地产投资占GDP比重在1989年到1991年的最高点期间约5.5％，这时候日本的房地产崩盘了，从此日本进入了长达十几年的低迷，被称为“失去的十年”。而中国从有据可查的记录来看，从1997年的4.02％开始一路上涨，到2007年时这个比例到了10.13％，这是任何国家任何时候都没出现过的高度。考虑房地产对相关经济的带动作用，其对GDP的影响将高达3.15*10.13％=32％。

1.4房租收益率

房子总价格和每月房租的比值，用以评价房产的投资价值。国际公认的房租收益率应在150到230之间。而北京、上海、杭州、深圳的房租收益率一般都在360以上，且房租上涨速度远远低于房价上涨速度，这一数字还在不停的增大，之所以会出现这么低的房租收益率，是因为绝大多数买来的房子不是用来住的，而是用来炒作，所以才导致了租房市场的供大于求。同时，这也是因为人们把房地产投资的目光盯在其自身的升值，而不是房租，这也反映了当前中国房地产的消费状况。

以上种种指标表明，中国的房价已经高到了非常严重的地步。给中国经济带来严重危害：抑制其它方面的需求，造成畸形经济结构；抑制其它方面投资，造成畸形发展。

2、地方的博弈手段

对于地方政府而言，作为理性的“经济人”，当中央的调控和地方的经营发生矛盾时，地方政府往往会努力谋求地方利益的最大化。为达到这一目的，在房地产调控中，地方采取了如下对策：

1. 曲解规则。中央推出的政策举措一般都是原则性的，各地在实施中还必须把这些原则性要求变为具体的操作规则。于是，地方常在“用足用活中央政策”的名义下解释中央政策，打一些既不与中央政策明显冲突，又有利于本位利益的“擦边球”。地方政府肆意曲解中央先后出台的“国六条”及配套细则“国十五条”中的没有明确定义的概念和具体实施细则，如“90平方米套型建筑面积”、“开发建设总面积70％”等。

2.公开托市。一些地方政府领导人总是利用各种途径向人们传达这样一种信息：本地的房价不会下跌只会上涨，来本地投资房地产会有很好地回报，本地的房地产市场现在一片兴旺等等。甚至在国内外一些研究机构纷纷对中国房地产泡沫化提出警告时，这些地方政府的领导人仍坚持本地的房地产发育健康，房价是正常的。

3.软抵制。地方政府从未放弃对房价高涨的推动。双方的博弈仍在继续，中央的调控遭遇了地方政府的“软抵制”。例如，苏北某县级市政府负责人近日就把房价4年涨3倍作为政绩津津乐道。北京市朝阳区某官员也放言，敢于拉动房价是负责任的一种做法。因为高昂的房价既能增加政府财政税收，又能拉动GDP增长转化为政绩。另一方面，地方政府又会大作表面文章，表示其已尽最大努力执行中央政府的政策。

3、地方政府与中央政策博弈的原因

3.1现行分权体制催生中地博弈

由于中央政府对地方政府相当部分事权和财权的下放，使得追求财政收入和促进本地区经济发展等地方性利益渗入地方政府经济行为的行为指向中。而许多地方不服从中央政令、拖延政策，是分权中的地方权力异化使然。在行政性分权的格局中，地方政府很大程度上脱离了中央的约束，且很少受到来自百姓的监督，因此能明目张胆地拖延中央的政令，使国家政令陷入僵局。分税制改革后，财权与事权的不对等使地方政府面临巨大的财政压力，而经济理性又使得其与中央政府展开博弈，形成“上有政策，下有对策”的格局。

3.2地方政府问的非正当竞争催生博弈行为

地方政府之间的非正当竞争催生博弈行为主要表现在以下几方面：转型期地方政府所面临的相对“软化”的制度约束环境导致其产生激励变异；缺乏微观主体有效监督和约束的上下级政府问直接的委托代理关系导致其产生代理变异；“准联邦式”政府问竞争强化放大了地方政府上述行为的变异程度。土地是地方政府手中一笔巨大的资产，与资本的替代关系使得土地对当前以资本竞争为重点的地方政府问的竞争影响巨大。在市、县一级的许多地方政府，土地出让收益已占可支配财政收入的20％—50％，个别地方甚至达到80％—90％。为了追求这种优势地位和经济政治利益最大化，他们就会采取各种手段多征地，努力抬高房地产价格。

3.3地方政府、银行、地产商三方合谋催生博弈行为

在利益驱动下，地方政府会同银行与房地产商形成一个共同推动房地产业发展并从中获益颇丰的“铁三角”的利益格局：地方政府得到丰厚的土地收益和政绩，银行获得了回收速度相对较快、投资回报相对稳定的优质贷款，房地产商则获得了超过20％的高利润率。有些专家甚至认为，目前许多地方政府热衷于“经营城市”，其实质就是政府炒地，以地生财，一些地方政府事实上成为房价、地价连年攀升的主导者和参与者。此外，在短期利益的驱动下，还存在地方政府滥用农地征用权、强制收购土地、助长各地的圈地热潮以及寻租、腐败等现象。不少地方甚至出现了用地指标严重透支与土地圈而不用、

待价而沽并存的现象，这就导致了耕地锐减和土地危机。

4、协调中央与地方博弈的对策分析

4.1分清中央和地方的财权事权是解决问题的根本

既然分税制是在事权的基础上划分财权，就要厘清中央和地方的事权划分，避免在事权归属上出现混淆交叉，进而避免“中央请客，地方买单”的现象。中央如要下放事权，就一定要有相应的经济配套措施，如“税收返还”、“财政补贴”等。只有对目前的分税制进行改革和完善，使地方财权和事权保持或接近平衡，地方政府才能彻底消除后顾之忧，对中央的每一项政策才能做到严格执行。所以，要真正解决房地产市场存在的问题、抑制房价，必须调整中央与地方的事权与财权，给地方各级政府行使事权提供相应的财力保障。

4.2完善政府政绩考核体系和激励机制

目前，中央考核地方仍然以经济总量增长，GDP等作为硬性指标，致使一些地方政府决策者对科学发展观和正确的政绩观认识不到位，好大喜功，急功近利，突出表现为“六重六轻”重数字游戏，轻为民谋利；重个人升迁，轻社会进步；重近期效果、轻长远发展；重局部利益、轻全局利益；重形式主义、轻实事求是；重经济效益，轻社会效益。正是由于对地方政府官员激励机制的不科学，从而强化了他们同中央政府不合作博弈的潜意识，纵容了地方政府盲目追求GDP的倾向，进而恶化了经济社会全面协调发展的整体环境。因此，中央要完善政府考核体系来强化对地方政府的考核以及政府官员的问责，以科学的激励机制来促使地方政府树立科学的发展观和政绩观。更多地将环境保护、增加居民收入、提升产业结构和地区竞争力等戰略性的问题纳入到考评指标体系中，停止鼓励地方政府继续追求总量粗放式增长、凸现个别指标的政绩考评体系的继续运行。只有这样，中央政府和地方政府的政策博弈才会减弱，新型的中央政府和地方政府关系的建立才有可能。

4.3落实问责机制，加强对地方执行的监督

目前的现状是“问责”体制尚存不足，对地方一把手的问责仍缺乏约束。在我们的现实生活中，相当多的违法占地案件，其数量动辄就是几百亩、上千亩甚至更多。我们所看到的处理结果，多是给予有关人员党纪、政纪处分或者通报批评，很少有被追究刑事责任的；还有更多的违法占地案件，被揭露出来以后，则是“暂停施工、补办手续、限期改正，一些地方政府的责任者连党纪、政纪的责任也不追究，有的还被提拔、重用。“国六条配套细则”与此前调控政策的一个明显不同之处是，监察部首次作为九个部门之一，参与调控。因此，要从本质上增强调控工作的执行效力，改变调控政策总体推进呈积极态势，必须改变在结构性、局部性上仍显空转的局面，以强力的监督和有效的问责来保证中央各项政策的有效落实。

4.4加快建立以基本公共服务均等化为重点的中央与地方关系

中央与地方公共服务的分工不合理，由此造成不同地区政府公共服务职责和供给能力的差距。要使政府的公共服务职责与能力相对称，按照基本公共服务均等化的要求，完善公共财政制度，把完善转移支付制度作为下一步调整中央地方关系的重点。这样，既可以抓住中央地方关系的主要矛盾，又可以在统筹城乡和区域协调发展方面有所作为，有利于改善和加强中央对地方的约束与监督机制。并且，对强化地方政府的公共服务职能，对加快建立公共服务体制都具有相当重要的意义。

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中央与地方政府 篇4

关键词：中国古代,中央与地方,中央政府与地方政府,历史演变

国内对我国古代中央与地方政治关系的研究起步是比较晚的, 周振鹤认为一直到1995年关于这方面的研究仍未真正开始。目前, 国内研究主要集中于以下两个方面:一是对各历史阶段断代史的研究,如:王连升《秦汉时期中央与地方关系新论》,李治安《元代分封制度研究》、《唐宋元明清中央与地方关系研究》等,其中,宋元明清断代史是学术界的研究热点;二是对中央和地方某一具体关系或具体制度的历史变化过程的研究,如:陈琳国《:曹魏都督制的渊源和定型—兼论中央和地方的关系》,官士刚《东晋南朝中央与地方财政问题探析》,朱华《西汉至隋刺史制度的演变—兼论中央和地方关系》,李治安《行省制度研究》等,研究的方向较多、较广。代表学者有北京师范大学陈琳国、南开大学李治安、复旦大学周振鹤、国家行政学院薄贵利等。目前学术界对我国古代中央与地方政治关系的研究,仍然不够系统和全面,且研究集中在某些热点朝代,较少的从整体上对其政治关系进行把握和梳理。因此,本文将着重探讨我国古代中央与地方政府的政治关系历史演变。

一、古代中央与地方政府的政治关系历史沿革

自公元前22世纪夏建立,到最后的清灭亡,中央政府与地方政府的政治关系就一直处于不断变化之中。本文按照朝代顺序,根据每个朝代的时代背景分析当时中央与地方政府的政治关系,力求将历史沿革最完整的一面呈现出来。

夏商时期,统治者给予地方政府独立行使政权的权力即所谓的地方分权,中央政府无权对地方政府进行干预。中央政府侧重于政治性管理,而地方政府更侧重于经济性管理,直接形成了地方与中央脱离,各自独立行使政权的局面。各地方政府可根据地方具体情况,采取不同的管制方案。但地方分权使得国家格局较为松散,在一定程度上影响着国家的统一,故而夏商灭亡后,秦吸取教训,严格整治了中央与地方之间的政治关系。

秦始皇建立了中央集权制国家,地方严格归属中央管理,地方行使政权要得到中央的首肯,并接受中央的监督。如此一来,中央可以集中各地方政府的力量,进行浩大工程的建设例如兵马俑、长城等,充分调动地方资源,便于中央政府的宏观调控。

汉承秦制,汉朝在处理中央与地方政府之间的政治关系方面几乎与秦保持一致,但有所变化:尽管中央政权延伸到地方政府,地方政府仍有一定的实权,防止了中央政府成员在地方发展大权进而威胁皇权。汉朝时期的中央与地方政府的政治关系基本实现了中央集权与地方分权的结合。这一特殊的关系,保证了皇权稳定,维护了国家统一。

魏晋南北朝时期,实行地方分权制,是以豪族大土地占有为基础的方镇都督分权,中央与地方行政相对独立。正是这种区域性割据使得中央与地方的政治关系模糊、失衡,导致了三国两晋南北朝时期成为历史上的大分裂时期。

隋唐时期,统治者吸取前朝纷乱的教训,又重新沿用中央集权制的政治关系模式,但考虑到中央过分控制地方会影响地方的发展,便采用“三省六部制”,重建中央集权的州县、府兵、科举等体制, 大大增强了中央政府处理地方事务的力度与效率。到晚唐时期,二者关系又发生了变化,藩镇割据的出现,中央集权管理地方的模式受到冲击,地方分权模式崛起,自募军士、占有赋税、自辟官吏等自主权的获得,使得地方权利逐渐扩大。

宋反唐后,重新统一中国。初期,朝臣手握重权,皇权被分割,遂有宋太祖“杯酒释兵权”,由此宋朝由重新沿用了中央集权制的模式“:收其精兵”“、制其钱谷”“、削其支郡”“、稍夺其权”,高度集中皇权。加强对地方的管制,增强了中央宏观调控能力,但却在很大程度上制约了经济的发展,导致了严重的“积贫积弱”,加速了宋朝灭亡。

元朝时期,实行“行省制”,中央政府部分直接延伸向地方政府, 随着“委托—代理”机制的建立,中央与地方政府政治关系愈加暧昧不清。可以说元朝时的中央政府与地方的关系模式,超越了中央集权模式与地方分权模式,演变成中央与地方政权共享模式,开辟了中央地方政治关系新模式。

明清时期,废弃了元朝的中央与地方政治暧昧模式,沿袭宋制, 重新开启了中央集权模式,并运用行省、三司、督抚等特殊工具,进一步加强中央权力,形成高度集权的管理模式,在很大程度上抑制了地方的发展。

二、古代中央与地方政府政治关系模式分析

自秦而起,朝代更迭,中央与地方政府的关系呈现动态化发展, 其关系模式主要以中央集权、地方分权两种模式为主。

1.中央集权,地方政府无独立性。秦朝一统天下,为避免历代一来的分封之争,维护统一的政治局面,秦皇采纳丞相李斯的提议,建立了中央高度集权的国家。秦朝中央与地方政府的政治关系为统属关系,地方政府要严格服从中央的统治,没有独立性;其政治权利由中央政府全权授予,并在中央政府的监督之下,行使相关职责。这种统属政治关系由秦而起,并被后世诸王朝沿袭。

2.地方分权,中央无权随意干涉地方。夏商时期,地方政府在行使政权方面存在着较强的独立性,且中央政府与地方政府有着明确的权力划分范围,二者联系远远没有秦朝时期那么紧密。地方独立行使政权,有着高度自主权,最重要的是中央不得随意干预也无权干预。这种模式被魏晋南北朝、唐后期沿用。除了这两种基本模式之外,我国古代的中央与地方政府政治还存在着其他的模式,例如中央与地方政权共享模式等。不同的政治关系模式有着不同的优势与弊端,都对当时的国家治理发挥过重要作用。

3.古代中央与地方政府政治关系模式评价。就中央集权模式而言,其最大的优势在于中央可以统一调度地方,对地方管理进行监督调整,有利于维持国家的稳定。其弊端主要是束缚着地方政权的行使,而地方政府肩负着经济发展的重任,如此一来就制约了地方经济发展,进而影响整体发展。

就地方分权模式而言,其最大的优势在于地方政府在行使权利方面有着较大的自主权,可以针对各自的地方实情,因地制宜,自由施政,获得更好的治理效果。但这种模式的弊端在于一旦地方出现腐败现象而中央又不加以干预,地方的发展必然受到严重的阻碍。各地方政府独立行使政权,导致中央难以调度地方,地方割据出现。尽管两种政治关系模式存在各自的优缺点,但其发挥的作用还要取决于时代背景。乱世,适度的集权可以恢复社会生产力,维护国家统一。和平发展阶段时期,适度的地方分权有利于经济社会的繁荣。故而前朝的中央地方政治关系模式通常会被接替的朝代否定,也就形成了两种模式交替循环出现的特点。

三、我国古代中央与地方政府的政治关系演变的评价与启示

历史证明,中央与地方政府的政治关系无论是中央集权调控地方,还是地方独立行使政权都会在时间的沉淀中逐渐暴露弊端,历朝历代的关系演变,始终不能改变中央与地方关系既对立又统一这一事实。笔者认为处理中央与地方政府政治关系最恰当的方式就是使中央与地方协调发展。适度结合中央集权与地方分权,以发挥最好的治理效果。

汉代时期可以说基本实现了中央集权与地方分权的结合,维持着较长时间的中央与地方政府的和谐关系,保证了国家的统一与稳定。尽管元朝时期,也形成中央与地方协调发展的局面,但在其协调的同时没有明确好中央与地方的具体职责与权力,政务处理处于一片混沌之中。尽管中央集权与地方分权主辅结合,有利于长期维持中央与地方稳定的政治关系,但并不适用于唐宋两代,唐宋两朝虽然都历经了各自的鼎盛时期,但也有着各自的衰败期,社会动荡不安,中央难以制衡地方同时地方难以独自行使权利。

中央与地方政府 篇5

新华社北京３月６日电 受国务院委托，财政部３月５日向十一届全国人大二次会议提交了关于２００８年中央和地方预算执行情况与２００９年中央和地方预算草案的报告，摘要如下：

２００８年中央和地方预算执行情况

２００８年预算具体执行及财政主要工作如下：

（一）财政收入增长及超收使用情况

（二）中央财政主要支出项目执行情况

（三）财政宏观调控积极有效

（四）抗灾救灾保障有力

（五）财税改革稳步推进

（六）财政管理不断加强

２００９年中央和地方预算草案

（一）当前我国经济财政形势

（二）财政预算编制和财政工作总体要求

（三）中央财政主要收入项目安排

（四）中央财政主要支出项目安排

（五）中央对地方税收返还和转移支付支出安排

坚持依法理财，强化科学管理，确保完成２００９年预算

坚持依法理财、科学理财、民主理财，深入推进财政科学化、精细化管理，提高财政资金使用效益。重点做好以下工作：

（一）加强和改善财政宏观调控

（二）深化财税制度改革

（三）切实加强财政管理和监督

（四）狠抓增收节支

２００８年中央和地方预算执行情况

２００８年，全国财政收入６１３１６．９亿元，比２００７年（下同）增加９９９５.１２亿元，增长１９．５％，完成预算的１０４．８％。全国财政支出６２４２７．０３亿元，增加１２６４５．６８亿元，增长２５．４％，完成预算的１０１．７％。

中央财政收入３３６１１．９２亿元，增加４９９９．９７亿元，增长１７．５％，完成预算的１０３．３％。中央财政支出３６３１９．９２亿元，增加６７３９．９７亿元，增长２２．８％，完成预算的１０２．５％。２００８年末中央财政国债余额５３２７０．７６亿元，控制在预算限额５５１８５．８５亿元以内。

２００８年预算具体执行及财政主要工作如下：

（一）财政收入增长及超收使用情况

２００８年，财政收入总体保持较快增长，但增幅明显前高后低。上半年，全国财政收入增长３３．３％。下半年，全国财政收入增长５．２％，其中中央本级收入下降０．９％。全国财政收入比预算超收２８３０．９亿元，其中，中央财政超收１０８０．２亿元。２００８年中央财政超收收入安排情况，国务院已向十一届全国人大常委会报告。

（二）中央财政主要支出项目执行情况

２００８年，农林水事务支出１８２１．７４亿元，增长４３．６％，完成预算的１２５．６％。教育支出１５９８．５４亿元，增长４８．５％，完成预算的１０２．４％。医疗卫生支出８２６．８亿元，增长２４．５％，完成预算的９９．４％。社会保障和就业支出２７４３．５９亿元，增长１９．２％，完成预算的９９．３％。保障性安居工程支出１８１．９亿元，增长１１４．３％。文化支出２５２．８１亿元，增长２０％，完成预算的９９．９％。科学技术支出１１６３．２９亿元，增长１６．４％，完成预算的１０２．６％。环境保护支出１０４０．３亿元，增长３３％，完成预算的１０１．２％。工业商业金融等事务支出３８７１．３５亿元，增长５９．４％，完成预算的１１４．８％。公共安全支出８７５．７７亿元，增长９．３％，完成预算的１０２．１％。国防支出４０９９．４３亿元，增长１７．７％，完成预算的１００％。交通运输支出１２９０．７７亿元，增长３．４％，完成预算的１２２．４％。一般公共服务支出２５２２．９９亿元，增长８．７％，完成预算的９５％。

汇总以上各科目，中央财政用在与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化方面的民生支出合计５６０３．６４亿元，增长２９．２％。中央财政用于“三农”的支出合计５９５５．５亿元，增加１６３７亿元，增长３７．９％。中央财政对地方的税收返还和财力性转移支付大部分也用于民生和“三农”支出。

（三）财政宏观调控积极有效

根据国内外经济形势发展变化，中央对宏观调控导向作了两次重大调整，对促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。保持中央政府公共投资适度增长；促进稳定物价和缓解价格矛盾；减轻企业和居民负担；扶持中小企业发展；支持稳定出口。

（四）抗灾救灾保障有力

年初，努力保障抗击南方部分地区低温雨雪冰冻灾害，全国财政拨付救灾资金４７９．１亿元。“５·１２”汶川特大地震发生后，及时安排和切实保障抗震救灾资金。中央财政拨付抢险救灾资金３８４．３７亿元，地方财政也投入抗震救灾资金２４３．２８亿元。安排中央地震灾后恢复重建基金７４０亿元，支出６９８．７０亿元。

（五）财税改革稳步推进

统一内外资企业所得税制度。增值税转型改革试点范围扩大。执行新的耕地占用税暂行条例及其实施细则。统一内外资企业和个人的房产税收制度。研究提出了成品油税费改革方案。

（六）财政管理不断加强

在加强收入征管、调整支出结构、深化财税体制改革的同时，进一步强化财政预算管理。细化预算编制，提高年初预算到位率。建立通报和督查制度，加强预算执行。推进公务卡管理试点。

２００９年中央和地方预算草案

（一）当前我国经济财政形势

２００９年我国经济发展既面临严峻挑战，也蕴含重大机遇。财政将十分困难，收支紧张的矛盾非常突出。在看到困难的同时，也要看到我国正处于重要战略机遇期，经济社会发展的基本面和长期向好的趋势没有改变。中央扩大内需的一系列政策措施，已经并将继续有力促进经济平稳较快发展，从而为财政收入增长打下坚实的基础。

（二）财政预算编制和财政工作总体要求

２００９年财政预算编制和财政工作要实施积极的财政政策，扩大政府公共投资，实行结构性减税，调整国民收入分配格局，优化财政支出结构，切实保障和改善民生，推进财税制度改革，支持科技创新和节能减排，促进经济增长、结构调整和区域协调发展；加强财政科学管理，提高财政资金绩效，积极发挥财政职能作用，推动经济社会又好又快发展。

实施积极的财政政策，主要体现在以下五个方面：

一是扩大政府公共投资，着力加强重点建设。在２００８年年末增加安排保障性住房、灾后恢复重建等中央政府公共投资１０４０亿元的基础上，２００９年中央政府公共投资安排９０８０亿元，增加４８７５亿元。

二是推进税费改革，实行结构性减税。结合改革和优化税制，实行结构性减税，减轻企业和居民税收负担，扩大企业投资，增强居民消费能力。全面实施消费型增值税。实施成品油税费改革。取消和停征１００项行政事业性收费。继续执行２００８年已实施的一系列税费减免政策。预计２００９年将减轻企业和居民负担约５０００亿元。

三是提高低收入群体收入，大力促进消费需求。进一步增加对农民的补贴。提高城乡低保补助水平。春节前向城乡低保等困难家庭发放一次性补助，增加企业退休人员基本养老金，提高优抚对象等人员抚恤补贴和生活补助标准。实施家电和汽车下乡补贴政策。

四是进一步优化财政支出结构，保障和改善民生。中央财政用于“三农”支出安排７１６１．４亿元，增加１２０５．９亿元，增长２０．２％。着力保障和改善民生，中央财政用于教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性住房、文化等与人民群众生活直接相关的民生支出安排７２８４．６３亿元，按可比口径增加１６５３．３４亿元，增长２９．４％。

五是大力支持科技创新和节能减排，推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入，中央财政安排科学技术支出１４６１．０３亿元，增加２９７．７４亿元，增长２５．６％。促进企业加快技术改造和技术进步，安排２００亿元技改贴息资金。增加节能减排投入，安排资金４９５亿元。

２００９年预算收支总量和财政赤字安排。２００９年中央财政收入３５８６０亿元，比２００８年执行数（下同）增加３１８８．０１亿元（包括成品油税费改革后增加的消费税等收入），增长９．８％。从中央预算稳定调节基金中调入５０５亿元。合计收入总量为３６３６５亿元。中央财政支出４３８６５亿元，增加８４８５．０１亿元，增长２４％。其中，中央对地方税收返还和转移支付支出２８８８９亿元，增加６８８３．３２亿元，增长３１．３％。中央财政收支相抵，赤字７５００亿元。

（三）中央财政主要收入项目安排

国内增值税１４５６３亿元，增加１０６５．５８亿元，增长７．９％。其中：国内消费税４４３４亿元，增加１８６６．２亿元，增长７２．７％。进口税收９８９５亿元，增加７３３．９８亿元，增长８％。企业所得税７６０５亿元，增加４３１．６亿元，增长６％。个人所得税２３９０亿元，增加１５５．８２亿元，增长７％。证券交易印花税２４５亿元，减少７０４．６８亿元，下降７４．２％。出口退税６７０８亿元，增加８４２．１亿元，增长１４．４％，相应减少财政收入。车辆购置税９７０亿元，减少１９．７５亿元，下降２％。

（四）中央财政主要支出项目安排

按照中央扩内需、保增长、调结构、重民生的方针，进一步调整支出结构，重点安排农业、教育、医疗卫生、社会保障、就业、保障性安居工程、科学技术、环境保护、地震灾后恢复重建等方面支出。农林水事务支出３４４６．５９亿元，增加７４４．３９亿元，增长２７．５％。教育支出１９８０．６２亿元，增加３８２．０８亿元，增长２３．９％。医疗卫生支出１１８０．５６亿元，增加３２６．１１亿元，增长３８．２％。社会保障和就业支出３３５０．６９亿元，增加６０７．１亿元，增长２２．１％。保障性安居工程资金４９３．０１亿元，增加３１１．１１亿元，增长１７１％。文化支出２７９．７５亿元，增加２６．９４亿元，增长１０．７％。粮油物资储备等事务支出１７８０．４５亿元，增加６７５．３５亿元，增长６１．１％。科学技术支出１４６１．０３亿元，增加２９７．７４亿元，增长２５．６％。环境保护支出１２３６．６２亿元，增加１９６．３２亿元，增长１８．９％。公共安全支出１１６１．３１亿元，增加２８５．５４亿元，增长３２．６％。地震灾后恢复重建资金１０８０亿元。国防支出４７２８．６７亿元，增加６２７．２６亿元，增长１５．３％。交通运输支出１８８７．２亿元，增加２８６．９１亿元，增长１７．９％。一般公共服务支出１３１３．６１亿元，增加９６．９６亿元，增长８％。国债利息支出１３７１．８５亿元，增加９３．１６亿元，增长７．３％。

汇总以上各科目，２００９年中央财政用在与人民群众生活直接相关的民生支出安排合计７２８４．６３亿元，增加１６５３．３４亿元，增长２９．４％。中央财政用于“三农”方面的支出安排合计７１６１．４亿元，增加１２０５．９亿元，增长２０．２％。

（五）中央对地方税收返还和转移支付支出安排

２００９年中央对地方税收返还和转移支付２８８８９亿元，增加６８８３．３２亿元，增长３１．３％。其中：税收返还４９３４．１９亿元，增加１５９１．９３亿元。一般性转移支付１１３７４．９３亿元，增加２６７８．４４亿元，增长３０．８％，占转移支付总量的４７．５％。专项转移支付１２５７９．８８亿元，增加２６１２．９５亿元，增长２６．２％，占转移支付总量的５２．５％。

此外，中央政府性基金预算收入２８８０．９２亿元（含上年结转收入），预算支出２８８０．９２亿元（含中央本级支出和补助地方支出）。

坚持依法理财，强化科学管理，确保完成２００９年预算

坚持依法理财、科学理财、民主理财，深入推进财政科学化、精细化管理，提高财政资金使用效益。重点做好以下工作：

（一）加强和改善财政宏观调控。

（二）深化财税制度改革。

（三）切实加强财政管理和监督。

浅析当代中国的中央与地方关系 篇6

摘 要：随着我国改革进入深水区和攻坚期，中央与地方政府的矛盾不断加深，两者的政策博弈也不断进入白热化阶段，两者的利益关系成为了两者的核心内容。为了消除地方从辖区利益出发解释和执行中央宏观经济政策的现象，要在制度上进行改革，努力实现良好的中央与地方关系。

关键词：中央政府；地方政府；经济与政治体制

一、改革开放以来的中央与地方关系的矛盾及特点

（一）在财政上，中央与地方财政体制改革加快了了分权化的速度。

分税制改革把事权与财权相联系，组织起中央和地方完整的税务服务体系，设立由高级到低级的税务体系；对地方政府税收的具体款项和金额进行认真核对，依次实施完整的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。“财政收入占GDP的比重和中央财政占全国财政的比重都显著升高”[1]。同时也存在财政支出的比重过低、预算外资金难以控制等矛盾。

（二）在政治管理上，为，保证地方利益，下放中央政府部分管理权，同时也产生责权不分的后果

在我国社会主义市场经济体制下，公共物品只有由政府提供。为了更好的配置公共资源，政府要尽最大努力来满足所辖范围内人民的消费喜好。对大部分公共商品来讲，我们不可能彻底明确它的受益范围，因此在划分中央与地方事权范围上有模糊的地方也是情理情之中的事情，但必将产生责权不分的后果。

（三）、在经济建设上，中央给予地方许多特权，导致地方主义倾向严重

改革开放以后，中央政府逐步把很大比重的国营骨干企业下放地方政府。地方政府从这些下放的企业中得到很大收益，并且给地方带来了巨大的经济信息和高水平的管理人才。“同时，也使地方政府树立起相对独立的意识，从而导致严重的地方主义倾向”。[2]各级政府以自我为中心，并没有认真执行中央的方针政策，而是以“上有对策、下有对策”的错误思想来应对，故意曲解中央的政策，以至于在贯彻中央整的时候变质；各级地方政府攀比现象严重，发展没有计划性，人云亦云，没有组织和原则，其行为出现短期化的倾向；另外，地方保护主义现象严重，地区经济封锁现象严重，故意破坏市场秩序，严重影响社会主义市场的有序运行和发展。

二、改革开放以来中央与地方关系走向的展望

（一）转变政府职能，推动行政管理体制改革

胡锦涛在十七大报告中指出：“要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”[3]

第一，要想完善中央与地方关系，行政管理体制改革的重点在于划清中央与地方的职能权限，而且要密切联系我国市场经济体制改革，从而进一步健全政府与社会组织的关系，尽量发货现代化的信息技术手段的作用来管理纵向和横向之间的政务。

第二，要第一已有的职能部门进行合并，减少行政层级，协调和配合纵向和横向部门之间的关系。要密切联系市场经济发展的进程，从中央与地方要加强联系，从而实现政府职能与市场作用的相互补充和弥补。要加强中央对市场调控的力度，积极采取措施来调动地方的积极性，共同促进我国经济的发展。

第三，要明智地吸收西方社会的优秀发展成果，引进第三方部门，充分利用第三方的资源进行国家治理，健全相关的公共服务体系；要照顾地方政府的利益，逐步进行，尤其要考虑到机构精简后的人员分流与安置问题。

（二）科学合理地分配利益，均衡中央与地方的利益

第一，要把整体利益与局部利益进行恰当的划分，局部利益在服从整体利益的同时，也要实现统一性与灵活性的相互协调。地方政府要摒弃地方主义的狭隘思想，坚决贯彻中央政府的方针和政策，服从中央的整体利益，坚决维护中央的权威。同時，中央政府要尽最大可能满足地方政府的特殊利益。

第二，中央政府在制定和执行政策的过程中适当的照顾地方政府的利益诉求，尽量把地方利益包含在总体政策框架之中，在照顾各方利益的基础上制定相关政策，依据每个地区的实际情况合理配置资源。中央通过加强宏观调控，维护好各利益主体之间的诉求和愿望，使每一位利益主体都能从中央的决策中获益，从而实现社会的平稳发展。

（三）加强信息沟通，完善利益表达机制

第一，要想制定科学合理的方针和政策，就必须有良好的信息交流的平台，才能为中央和地方政府的及时交流提供机会和渠道，不然制定的方针和政策也肯定是效率低下的。

中央与地方政府不断加强信息的交流，不但有利于中央政府在采纳地方政府的各自的利益诉求后尽快出台合适的方针和政策来平衡各级政府的利益，做到科学决策，从而使方针政策更加科学合理。

第二，地方政府在知道了中央政府的思想后，要实事求是，一切从实际出发，根据当地的现实要求，采用灵活的方式和手段来地贯彻相关政策。因此，加强与各级的信息的交流和沟通是中央政府必须采取的措施，所以要“完善利益表达的机制，使各级地方政府都有机会表达自己的诉求，创造‘双赢’的局面”[4]。

（四）建立公共财政体系

第一，完善转移支付制度。在我国的社会管理过程中，转移支付制度发挥了巨大作用，它是中央和地方互相约束和协调市场的重要形式，建立专门的机构，在充分调查地方政府的前提下，按照国家的发展计划和地方政府的实际情况，对转移付支实行制度性、科学性的完善，做到转移支付的制度化、民主化和科学化。

第二，健全预算管理机制。要依据事权所确定的支出责任明确中央与各级财政的支出需求，对各级地方的财权和事权进行科学划分，在我国法律范围允许内一步步分配行政和财政层级。建立和完善公共财政体系使中央和地方的共同要求，构建社会主义和谐社会使我们的共同愿望和目的，而府际和谐是和谐社会的标志之一，所以要建立公共财政体系，从而理清政府间的收支关系。

（五）健全政府权力结构体系，调动中央与地方的积极性

第一，优化政府权力结构，最重要的是清楚地知道哪些权力是需要优化和提高的。有人说要对中央与地方事权的完整构架进行划分，具体分析和勾勒中央与地方的事权范围。但这只是一种理想化的境界，原因是我国中央与地方的事权在事前就可以大体的规定下来，而且好多别的国家也有相关的经验可以为我国提供借鉴。而对这种情况，有的研究专家却持相反的态度，他们看来“如果我们想在政治的解决方案完成之前，依靠超前立法进行规划，则不会免强法律之所难”[5]。

第二，在社会转型时期的中国，中央与地方的关系向来都是领导与被领导的关系，而伴随着我国社会主义市场经济的不断发展和市场经济体制不断改革，中央与地方之间也逐渐形成了一种合作机制。引入这种合作机制的前提是中央政府与地方政府之间要有共同的利益，二这种共同利益的实现，就要不断推进政府权力结构的完善和优化，因此要不断优化中央政府和地方政府的权力关系和利益关系。

第三，在我国全力推进市场化改革的总体框架下，要根据市场经济的发展速度和程度、民主政治制度的不断健全和完善的前提下，适当调整集权与分权之间的关系，充分发挥中央与地方两个积极性。

（作者单位：南京师范大学公共管理学院）

参考文献：

[1] 冯俏彬.国家治理与财税改革[J].金融经济，2014，15

[2] 李璐.中央与地方关系法制化研究[J].商，2014，15

[3] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜.为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[R].北京：人民出版社，2007

[4] 韦林圻.中央与地方关系的复杂性及建议[J].经营管理者，2014，11

中央与地方政府 篇7

事实上, 公共政策过程本质是一种博弈过程, 在公共政策的制定、执行、评估阶段都伴随着相关利益方的博弈。丁煌 (2004) 从博弈论的角度将“上有政策、下有对策”的现象界定为:地方政府在执行中央政策的过程中, 基于本地区实际情况和利益得失的考虑, 按照理解和目的, 有意识地运用讨价还价、交易、变通等合法或不合法的手段和策略执行政策, 进而导致政策制定者的政策意图不能实现甚至落空的一种或明或暗的博弈活动。实际上各级地方政府都有自身的利益, 当各利益主体的利益不能一致时, 中央政府与地方政府的博弈就产生了。

一、中央政府同地方政府博弈模型

1. 中央政府同地方政府间的博弈

假设在完全信息静态条件下, 中央政府同地方政府都是理性经济人, 所有信息为共同知识。同时假设地方政府为追求经济利益, 需上马一个存在严重环境污染工程。中央政府对该项目有两种可选择方案:支持或者制止。地方政府对该项目也有两种不同态度:投资或者不投资。在完全信息静态条件下, 我们假设如下收益矩阵:

从收益矩阵来看, 理性的中央政府与地方政府在博弈中存在一个纳什均衡: (70, 70) , 这是占优策论均衡。显然这个均衡并不是整体的最大收益。在上述模型中, 如果中央政府选择制止地方政府投资该项目, 地方政府并且合作的话, 双方可以实现整体最优化 (整体收益=80+80=160) 。但实际上, 没有中央政府明确的行政指令约束, 理性的地方政府只会选择投资策略, 而中央政府在考虑到税收收入及该项目可能带来的诸如拉动就业、带动周边地区经济发展等现实利益的情况下也会选择不去制止该项投资。

该博弈模型告诉我们地方政府知道作为理性人的中央政府在面对已成事实的时候, 不会选择严格的惩罚, 因选择此惩罚也对中央政府利益造成伤害。所以该模型解释了目前在我国存在的钓鱼工程现象, 这也揭示了我国环境污染的一个原因。同时该模型还说明了中央政府之所以选择不制止也是因中央政府选择支持为它的占优策论。但考虑到中央政府制止该项投资所带来的长期环境利益, 制止策略也是可行。从而可以看出中央政府也是有限理性的。

2. 改进的完全信息动态条件下的中央政府同地方政府间的博弈

我们将该该博弈分为两个阶段。假设中央政府先发布关于投资项目的明确政策, 行动在先, 此乃博弈的第一个阶段;地方政府在收到中央政府的政策信息后采取投资或者不投资行为, 这为博弈的第二个阶段。如果中央政府采取支持的策略, 那么表示中央政府愿意与地方政府一同承担该项目的环境污染治理费用, 不妨设总的治理费用为2c, 双方各自承担一半。如果中央政府采取制止的策略, 地方政府依然采取投资策略, 那么2c的环境治理成本由地方政府独自承担。此时我们可以得到如下收益矩阵:

从动态博弈的角度来看, 如果中央政府选择支持该项目投资, 地方政府肯定会选择投资, 此时整体收益达到最大250-2c。如果中央政府考虑到其他地区的比较优势而选择放弃支持在该地方投资转而支持别的地区投资该项目, 那么此时中央政府的收益为250-2c, 而该地方政府的收益为0, 出于地区利益考虑的理性的地方政府肯定还会选择投资该项目, 因为可获得60的收益。

为了解决该模型出现的中央政府选择制止行为而地方政府依然选择进行投资的问题, 我们可以将中央政府250-2c收益中得一部分拿出来用以补偿该地区, 只要补偿给该地区的部分大于或者等于60, 那么理性的地方政府在中央政府的制止下就会选择放弃该项投资, 从而使博弈出现最有利的结果。例如, 假设补偿的部分为60, 此时收益分布为 (60, 190-2c) , 从而达到整体最优250-2c。当然这其中还有一些问题要解决, 譬如中央政府要言而有信, 中央政府给出的补偿条件要达到地方政府预期的标准。

二、模型结论

从上述两个博弈模型可看出, 引入动态分析以及中央政府的利益补偿机制以后博弈模型的均衡结果改变了。从该模型出发, 我们可以得到治理我国目前环境问题的一些建议:

1. 中央政府应该从长远利益出发, 考虑包括环境污染等指标在内的综合指标, 改变单一的专注于经济总量的粗放式增长的政绩考核方式, 从而对地方政府的一些投资行为进行很好的约束和监督。

2. 加强教育, 提高公众环境保护意识, 促进公众参与。由于中央政府在同地方政府博弈的过程中信息不对称, 难以对地方政府做到深入细致的了解, 而公众则在一定程度上的积极参与会推动博弈往良好方向发展。

摘要：从2005年环球风暴可看出在环境评价制度的实施中, 中央政府同地方政府的博弈呈愈演愈烈的态势, 怎样调和中央政府同地方政府, 使博弈朝有利于可持续发展成为关键。本文在分析中央政府同地方政府博弈的基础上, 通过引入动态分析及中央政府的利益补偿机制, 使博弈出现有利的均衡结果。

关键词：环境问题,中央政府,地方政府,博弈,收益矩阵

参考文献

[1]于维生.《博弈论与经济》.北京:高等教育出版社, 2007

[2]吕丽娜, 高小键.中央与地方的博弈关系与制度创新[J].中共福建省委党校学报.2000

[3]容志.中央地方政府间关系的国内外争论:研究范式与评估[J].中共浙江省委党校学报2009 (3)

中央与地方政府 篇8

中国房地产市场进入了新的快速增长周期, 房地产开发、投资、销售均以20%以上的速度增长。据统计, 1999年房地产开发完成的投资额为4103亿元, 到2003年迅速攀升至10323亿元。2006年房地产开发投资已增至19382.46亿元, 同比增长21.8%。2002年至2006年房地产开发投资占固定资产投资比例分别为28.4%、29.2%、31.0%和32.6%, 与国际10%至15%的水平相比高出近20个百分点。过去的三年中, 房地产开发投资规模平均以25.6%的高速增长, 为GDP平均增速的3倍左右。

房地产是近年来中国利益博弈最典型的一个领域。2004年理论界和房地产商关于房地产市场是否存在泡沫的争论达到了顶峰, 中央政府出台了一系列试图为过热的房地产市场降温的政策, 然而效果并不十分明显。2005年到2006年, 央行和国土资源部分别采取了加息、紧缩房地产信贷、收紧土地供应等若干措施, 但整个房地产市场在经过短暂的心焦后仍在我行我素, 少数主导房地产市场的大城市的房价甚至出现了加速上扬的现象, 市场出现了与中央宏观调控背道而驰的走势。2008年下半年开始, 次贷危机对房市的影响突现, 中央面临房市稳定的任务变在第一位。

笔者以为, 房价问题实际上也反映了地方政府与中央政府在房地产市场上的博弈。一些地方政府出于自身政绩或局部利益的需要, 对中央宏观调控政策执行有所保留, 而中央政府政策又有滞后因素, 即受地区差异的影响, 有时难以奏效, 导致“政令不畅”。笔者以房价调控为例, 尝试运用博弈论的分析方法, 对中央政府与地方政府之间在房价调控中的博弈过程进行考察。

二、博弈模型

1. 基本假设。

(1) 假设中央政府与地方政府都是理性的;

(2) 所设的函数为线性函数;

(3) 假设现在经济过热, 房价上升过快, 中央政府为调控好房地产市场的良性运行, 实行政策A;

(4) 设α (α≥1) 为政策实行的效用系数;

(5) β (0≤β≤1) 为中央分享的效用的概率, 那么地方分享的效用的概率为 (1—β) ;

(6) 设γ (0≤γ≤1) , 若γ=0, 那么地方政府尽心尽责, 若γ≠0, 则地方政府存在违现操作;

(7) 设δ (δ≥1) 为地方政府不执行政策A或少执行政策A, 即地方政府违规操作所产生的效用系数, 在此假设地方政府违规的目的是为了增加地方政府的财政收入, 以发展地方经济。

2. 模型的建立。

根据题设 (3) , 如果地方政府全力以赴地执行政策A, 那么政策A产生的效用为E=E (A) ;

由题设 (4) , 因为α为政策实行的效用系数, 因此效用函数为E=α*A (α≥1) ;

由题设 (5) , β (0≤β≤1) 为中央分享的效用的概率, 那么中央分享的效用为Ec=β*α*A (0≤β≤1) , 地方政府分享的效用为EL= (1-β) *α*A (0≤β≤1) ;

由题设 (6) , γ (0≤γ≤1) 为地方政府的违规系数, 如果地方政府“阳奉阴违”, 不执行中央政府的政策, 那么政策A产生的效用为E= (1—γ) *A, 在这里如果γ=0, 那么E=A, 说明地方政府尽心尽责, 如果γ≠0, 那么1-γ

由题设 (7) , δ (δ≥1) 为地方政府违规操作所产生的效用系数, 且地方政府违规是为了发展地方经济, 那么违规所产生的效用为δ*γ*A, 由此可以得出:

(1) 地方政府不违规

i此时, 如果中央政府也不进行监督, 那么,

地方政府的效用为:EL= (1-β) *α*A (0≤β≤1) ,

中央政府的效用为:Ec=β*α*A (0≤β≤1) :

ii如果此时中央政府进行监督, 假设监督成本为C, 那么,

地方政府的效用为:EL= (1-β) *α*A (0≤β≤1) ,

中央政府的效用为:Ec=β*α*A-C (0≤β≤1) ;

(2) 地方政府违规, 假设地方政府的违规量为L, 则中央政府的损失为L*γ*A

i此时, 如果中央政府不进行监督, 那么, 地方政府的效用为:EL= (1-β) * (1-γ) *α*A+δ*γ*A

中央政府的效用为:Ec=β* (1—γ) *α*A-L*γ*A

ii如果中央政府进行监督, 并给予地方政府处罚, 设处罚按违规量的N倍进行, 那么

地方政府的效用为:EL= (1-β) * (1—γ*α*A- (N-1) *δ*γ*A

中央政府的效用为:Ec=β* (1—γ) *α*A+N*α*γ*A—C

iii如果中央政府进行监督, 但监督失败, 那么,

地方政府的效用为:EL= (1-β) * (1—γ+δ*γ*A

中央政府的效用为:Ec=β* (1—γ) *α*A—L*γ*A-C

设地方政府违规的概率为PL, 中央政府监督的概率为Pc, 中央政府进行监督且发现违规的概率为Pm, 那么,

①在地方政府违规概率为PL的情况下, i中央政府进行监督的预期效用为:

Ycl=PL{Pm[β* (1-γ) *α*A+N*α*γ*A-C]+ (1-Pm) * (β* (1-γ) *α*A-L*γ*A-C]}+ (1-PL) [Pm* (β*α*A-C) + (1-Pm) * (β*α*A-C) ]

ii中央政府不进行监督的预期效用为:

Yc2=PL[β* (1—γ) *α*A—L*γ*A]+ (1-PL) *β*α*A

由于Ycl与Yc2均为线性函数, 因此当两函数相交, 即当Ycl=Yc2时, 可得到地方政府违规活动的最优概率, 此时中央政府进行监督与不进行监督无差异。通过方程式Ycl=Yc2, 可解出地方政府违规活动的最优概率PL=C/Pm*α*A* (*α+L) 。

②当中央政府监督概率为Pc的情况下,

i地方政府进行违规操作的效用为:

YLl=Pc{Pm[ (1-β) * (1-γ) *α*A- (N-1) *δ*γ*A]+ (1-Pm) *[ (1-β) (1-γ) α*γ+δ*γ*A]}+ (1-PL) * (1-β) * (1-γ) *α*A+δ*γ*A)

ii地方政府执行政策的效用为:

YL2= (1—β) *α*A

因YLl与YL2均为线性函数, 所以u当两函数相交, 即当YLl=YL2时, 可得到中央政府进行监督的最优概率, 此时地方政府违规操作与不违规操作无差异。通过方程式YLl=YL2, 可解出中央政府进行监督的最优概率Pc=δ- (1-β) *α/Pm N*δ。

综上所述, 可知该博弈模型的混合战略纳什均衡为

PL*=C/Pm*γ*A* (N*α+L)

PC*=δ- (1-β) *α/Pm N*δ

三、模型的分析

在该模型中, 中央政府和地方政府为获得最大的效用, 必须按一定的概率分布选择策略。具体分为以下几种情况:

1. 从中央政府的角度看。

(1) 如果中央政府不进行监督, 此时PC*=0, 那么由YL1=YL2得

Pc{Pm[ (1-β) * (1-γ) *α*A- (N-1) *δ*γ*A]+ (1-Pm) *[ (1-β) (1-γ) α*γ+δ*γ*A]}+ (1-PL) * (1-β) * (1-γ) *α*A+δ*γ*A]= (1-β) *α*A

把PC*=0代入, 得δ*A= (1-β) *α*A

又由题设4α≥1, 可知 (1-β) *A≥δ*A

由此可知, 如果地方政府执行中央政府的政策所产生的效用达预期不执行政策所产生的效用, 那么, 地方政府就会执行中央的政策。

(2) 如果中央政府必须监督, 即PC*=1, 那么由YLI=YL2得

Pc{Pm[ (1-β) * (1-γ) *α*A- (N-1) *δ*γ*A]+ (1-Pm) *[ (1-β) (1-rα*γ+δ*γ*A]}十 (1-PL) * (1-β) * (1-γ) *α*A+δ*γ*A]= (1-β) *α*A

把PC=1代入, 得Pm*=δ- (1-β) *α/N*δ

如果Pm>Pm*, 即当中央政府监督且发现违规的概率大于政府发现的最优概率时, 地方政府会选择执行中央的政策。由于中央政府的监督成本C总是与监督概率Pm正相关的, 因此, 要减少监督成本, 必须降低监督概率Pm, 那么, 加大对地方政府违规的惩罚系数N, 并增加地方政府的分享效用系数 (1-β) , 即减少中央政府分享效用系数β, 可以使地方政府从中央某些政策中获得更多的收益, 以激发地方政府执行中央政府政策的积极性, 从而降低中央政府的监督成本。

(3) 如果中央政府选择Pc>PC* (由前述可知, PC*为政府进行监督的最优概率) 的概率进行监督, 那么地方政府的最优选择是不违规;反之如果中央政府选择Pc

(4) 如果中央政府选择Pc=Pc*的概率进行监督, 此时地方政府违规操作与不违规操作无差异, 因此, 地方政府将随机选择违规或不违规。Pc=δ- (1-β) *α/Pm*N*δ, 对PC*求偏导鄣Pc/鄣δ= (1-β) *α/Pm*N*δ2, 因为δ≥1, β介于0和1之间, 所以 (1-β) *α/Pm*N*δ2>0, 由高等数学可知, 一阶导大于0, 说明因变量随着自变量的增加而增加, 即中央政府监督的概率随着地方政府不执行中央政策的效用系数8的增大而增大, 因此, 对于违规操作动机越大的地方, 中央政府越有必要对其房地产政策的执行情况进行监督。

(5) 由PC*=δ- (1-β) *α/Pm N*δ可知, PC*随着Pm和N的增加而减少, 即中央政府的最优监督的概率随着发现违规的概率的增加而减少, 也随着惩罚系数的提高而减少, 因此中央政府应该提高监督质量从而提高发现违规的概率, 并提高惩罚系数, 这样可以降低中央政府对地方政府监督的频率。

2. 从地方政府的角度看。

(1) 如果地方政府选择PL>PL*的概率进行违规操作, 那么中央政府的最优选择就是监督:反之, 如果地方政府选择PL

(2) 由于地方政府违规操作的最优概率为PL*=C/Pm*γ*A* (N*α+L) , 在这里, 首先, PL*的大小随着中央政府C的增加而增加, 即地方政府违规的概率与中央政府的监督成本成正比;其次, PL*随着Pm的增加而减少, 即地方政府违规的概率与中央政府发现的概率成反比;第三, PL*随着N的增加而减少, 即地方政府违规的概率与中央对其处罚的系数成反比, 处罚系数越大, 地方政府违规的概率越小。综上分析可知, 提高对违规活动的发现概率加大惩罚系数, 可以降低地方政府违规的概率。

(3) 由于PL*=C/Pm*γ*A* (N*α+L) , 对PL*求偏导αPL*/αγ=-C/Pm*A* (N*α+L) *γ2, 因为0≤γ≤1, 所以αPL*/αγ<0, 由高等数学可知, 一阶导小于0, 说明因变量随着自变量的减少而增加, 即地方政府违规的概率随着地方政府的违规系数Y的减少而增大。

3. 从中央政府与地方政府相互博弈的角度看。

如果中央政府加大对地方政府违规的处罚, 以促进地方政府经济行为的自律, 从PL*=C/Pm*γ*A* (N*α+L) 可知, 随着N的增加, PL*会减少, 即可以减少地方政府的违规行为, 但是由PC*=δ- (1-β) *α/Pm N*δ可知PC*与N也成反比, 随着N的增加, PC*会减少, 即中央政府加大对地方政府的处罚系数后, 中央政府对地方政府监督的概率也减少了。随着中央政府监督概率的减少, 地方政府会选择混合战略, 而混合战略取决于中央政府的期望收益, 在中央政府期望收益不变的情况下, 加大对地方政府违规的处罚, 在短期内可以对地方政府的违规行为起到抑制的作用, 但从长远看, 随着惩罚系数N的增加, 中央政府监督概率会减少, 即中央政府将会更少关注地方政府在房地产市场上的行为, 这样就会使地方政府的机会主义上升, 违规的情况将不会有很大的改善。有学者认为, 现行中央政府与地方政府的关系存在比较大的缺陷, 体现在中央政府与地方政府的权力关系是单向的, 由中央政府制定政策, 通过各级地方政府去执行。因此地方政府往往在中央政府的政策符合地方利益取向时, 会很好地去执行中央政策, 反之, 就有可能“阳奉阴违”, 使得政策的执行效果大打折扣。

参考文献

[1].谢识予.经济博弈论[M].上海:复旦大学出版社, 1999

[2].李新安.我国中央、地方政府区城调控的利益博弈分析[J].财贸研究, 2004 (4)

[3].孙宁华.经济转型时期中央政府与地方政府的经济博弈[J].管理世界, 2001 (3)

浅论中央与地方的财政关系 篇9

一、我国中央与地方财政关系的现状

党的十四大确立了社会主义经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制, 从而在理论上结束了双轨制的经济体制。与此同时, 国家确立了分税制的财政体制。分税制是对财政包干体制的根本否定, 涉及中央与地方财力和财源的分配、调整, 触及各地方的既得利益。分税制按照中央与地方的事权划分, 合理确定各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合的原则, 将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税, 并建立中央税收和地方税收体系, 由中央与地方两套税务机构分别征管。实行这一体制, 使中央与地方关系的调整与改革以市场经济为取向, 标志着建立新型的中央与地方关系的改革进入了一个新的阶段。要切实理顺中央与地方的关系, 实行中央高度集权不行;实行地方过度分权也不行;只有实行中央适度集权与地方适度分权相结合的混合体制, 才适合我国建立社会主义市场经济体制和经济发展的要求。

二、合理平衡中央与地方的事权与财权

实行中央适度集权与地方适度分权相结合的混合体制, 建立社会主义市场经济体制, 首先应合理平衡中央与地方的事权与财权。西方国家, 无论是联邦制国家, 还是单一制国家, 各级政府的职责范围或事权都有明确的划分。因为, 分税制的实质是中央政府和地方政府之间的财力划分问题, 而财力划分的依据应该是各级政府之间职责或事权的明确划分。

(一) 中央与地方的事权模糊不清, 影响了两个积极性的发挥

中央政府拥有最广泛的事权:行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权及全国人大及其常委会授予的其他职权。在地方组织法中所设立的地方政府的事权也是很大的, 它们有:行政执行权、行政领导权、行政监督权、行政管理权、人事行政权等其他事项的办理权。把法律规定与现实的中央政府事权和地方政府事权作一比较, 可以看到:中央政府对地方政府的控制是有充分的法律依据及前提的, 宪法明文规定的国务院职权是极其广泛的, 几乎涵盖了所有方面。宪法对中央和地方各级政府各自的职责范围作出的规定, 没有明显的区别而几乎是一致的, 除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外, 地方政府拥有的事权几乎全是中央政府的事权翻板。因此, 中央政府对地方政府的领导是双重的、垂直的领导关系。有了这种领导关系再加上前述的事权划分上的模糊, 地方政府不得不处在一种基本上软弱无力的地位。

(二) 中央与地方的财权的不确定性, 使地方政府不能有充分财力解决地区事务

财权是中央与地方关系中最重要又敏感的中枢神经。财权在各级政府间的划分, 是分级财政的核心内容, 也是任何一种财政体制的主要内容。财政体制所要解决的主要问题, 是如何在各级政府间划分财政权限, 即“分权”, 而不是分割财政收入, 即“分钱”。正是由于中央与地方政府财权与事权的不确定, 使地方政府容易产生许多短期行为, 或是突击把有限的资源耗掉, 不用白不用;或是不敢动用资金, 因为自己没有所有权。

事权与财权相平衡。赋予一级政府事权, 就要相应赋予其一定的财权。根据政府的职能来确定事权, 财政支出的划分应以事权的划分为基础, 合理划分中央与地方的财权, 使财权与事权相匹配, 这是处理中央与地方关系的关键。中央与地方政府间的事权、财权配置和相互作用方式均应以是否有利于国家职能的实现为判断标准。要保证中央与地方间的相互作用始终有利于国家职能的实现, 就必须强调法治化, 把中央与地方各级政府的活动范围及行为方式置于法律框架范围内。有法可依、有法必依是促进国家根本利益实现, 但又不致于使一方无力约束或抵制另一方任意行为的根本保障。因此, 处理中央和地方关系的关键在于事权与财权的合理划分。

三、合理划分中央与地方的税收

分税制是市场经济体制中正确处理中央与地方财政关系, 比较规范化的财政制度。分税制在处理中央与地方的分配关系上, 不仅在量的分割上发生变化, 而且更重要的在于税收制度发生了根本变化, 是质的变化, 是要规范市场经济体制下中央与地方财政分配关系。分税制在一定程度上提高了中央财政收入的比重, 但更重要的作用在于为建立分级财政提供了基础, 有助于提高中央财政的宏观调控能力, 有助于地方财政作用更好地发挥。

我国分税制改革是分阶段进行的。基于我国目前体制转换过程中各方利益的矛盾、地区发展不平衡以及由此带来的一系列调整任务繁重的现状, 借鉴国外经验, 有必要在我国建立一种财政收入上集权程度较高的分级财政管理体制。为此, 我国目前实行的是不彻底分税制。

然而, 从长远来看, 随着我国市场经济的进一步发展和完善, 实行彻底的分税制又是我国财税改革的理想模式和目标。实行彻底的分税制, 其核心内容是:中央与地方的各项财政收入, 按税种划分为中央固定收入和地方固定收入, 不设共享税;中央和地方各有自己的主体税源, 地方有相对独立的立法权, 税务机构分设, 征管和减免权自主;中央有较大的宏观调控能力, 收支计算方法由基数法改为因素法。实行彻底的分税制, 我国目前尚有一定的困难, 但它必须逐步加以完善。

首先, 以调整巩固为特征, 进一步完善分税制对各税的改革, 对较突出的问题不失时机地进行相应的调整。如尽可能减少共享税税种, 并调整共享税范围;扩大地方税税种, 将资源税和证券交易税划归地方管理;调整中央税范围, 除将具有共享税性质的营业税、资源税和证券交易税纳入地方税外, 还应考虑把个人所得悦和固定资产投资方向调节税收回中央。此外, 强化和完善征管, 增强和营造依法纳税环境, 适时结束过渡政策, 充分发挥税制改革应有的作用。适时出台已取得共识并时机已成熟的税种, 以完善地方税税种结构。

其次, 以进一步统一为特征消除地方税中的内外资差别, 合并内外资企业两套所得税制, 统一内外资企业的税收优惠政策, 统一内外资企业的税收征管。当内外资企业的税法合并统一以后, 应使外资企业不仅在税法的适用范围与内资企业一致, 而且在税法的执行、解释等方面也与内资企业一致, 真正享受国民待遇。再次, 根据几年来的实践经验, 要及时修改税法, 提高税法的立法级次和严密性。法律是经济关系的本质反映。法制建设滞后现象已经给我国经济发展带来了极大影响。税收作为调节经济的重要杠杆和经济利益分割矛盾的焦点, 其立法工作必须加快步伐。而税收立法体制的确定、中央与地方立法权限的确定、国家立法机关与行政立法机关之间立法权的确定, 又是税收立法工作的基础和前提。只有科学合理地界定立法权, 各级立法机关才能各司其职, 不越权、不推托。因此界定税收立法权是完善分税制的关键。

分税制改革是整个改革系统工程的一部分, 不可能孤军深入, 必然要求有与之相关的全方位的配套改革。这要求各方面的改革要做到相互推动、相互配合。

分税制作为一种财政管理体制, 主要是中央与地方之间收入的划分问题, 因此其必然涉及到转移支付制度。现行的中央对地方的过渡转移支付办法, 所采用的公式基本合理, 但规范不一。因此, 要深化改革必须建立规范的政府间转移支付制度。

四、建立规范化的政府间转移支付制度

从有利于中央政府宏观调控, 有利于发挥地方政府积极性和有利于提高财政资金使用效率的目的出发, 我国财政转移支付形式应该从目前的收入分配型向宏观调控型转变。宏观调控型财政转移支付与收入分配型的主要区别在于, 前者不再把收入分配作为财政转移支付的主要目标, 而更多地考虑对地方政府行为的引导和促进经济发展的作用。在注重公平目标的同时, 更加注重经济效率目标的实现。总结历史经验和借鉴国外规范转移支付制度的一般做法, 并结合我国的现实情况, 完善转移支付制度应从以下几方面着手。

(一) 明确转移支付的近期目标和远期目标

明确转移支付的目标, 是建立规范的转移支付制度的根本依据。建立规范的政府财政转移支付制度的根本目标是在提高财政收支效率的基础上, 使全国各地都能提供大体均等的公共服务水平, 即以公平为主, 兼顾效率, 否则转移支付制度无法完成其应有的使命。从我国现实情况来看, 由于经济发展水平不平衡由来已久, 导致不平衡的原因很多, 社会公共服务能力相差悬殊。因此, 只能将实现社会公共服务均等化作为远期目标。就当前来说, 转移支付的目标应为逐步调整各地区之间的横向不平衡, 缩小地区间经济发展的差距, 促进区域间均衡发展, 确保全国各地都能提供最低标准的公共服务。

(二) 采取纵横交错的转移支付模式

根据国际上现有的经验, 政府间转移支付的基本模式有两种:一种是单一的自上而下的纵向转移支付;一种是纵横交错的转移支付。其中, 纵向的转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标, 横向的转移支付侧重于解决经济落后地区公共支出不足的问题。两种转移支付模式各有优点, 但纵横交错模式更适合我国。采取纵横交错的模式则可以有效缓解中央财政收入有限性与促进财力横向平衡之间的矛盾。通过地区之间的横向转移支付, 从富裕地区的财政收入中拿出一部分来补贴贫困地区, 可以减轻中央财政的压力, 而且地区间一旦形成财政收入的授受关系, 可迅速、准确地划转结清资金, 执行起来简便, 透明度较高。

(三) 用因素法替代基数法, 建立规范的转移支付制度

采用“因素法”是规范转移支付的主要标志, 是世界各国经过多年探索得出的共同经验, 当然也应是我国完善财政转移支付制度的重要步骤和改革关键。为了更好地优化转移支付政策的目标与运行, 必须逐步由“基数法”向“因素法”过渡。这样不仅可以有效地排除人为因素的影响, 使中央政府对地方政府转移支付的额度较为公平合理, 避免“基数法”模式下中央地方利益冲突与摩擦, 增加转移支付制度的科学性与透明度, 而且可以有效解决基数法中存在的区域不均、目标模糊、效率低下等问题, 从而大大提高有限转移支付资金的使用效率。

(四) 合理控制转移支付的数量规模

政府间转移支付的数量规模应该根据中央和地方的事权范围、财政承受能力以及可行的补助标准等因素来加以控制, 使之保持在一个适度的水平上。中央对地方的转移支付规模, 既要考虑实行新体制后在中央财政的收入能力大于支出责任的情况下, 中央财政可能向地方转移财力的量, 也要考虑在地方支出责任大于收入能力的情况下, 需要中央转移财力的量。从这个意义上讲, 处理好需要与可能的关系是决定转移支付流量和规模的重要前提。

五、结论

财政的集权分权与中央地方关系有着不解之缘。财权、财力在各级政府间的分配量度, 直接关系到中央、地方政府各自利益的满足程度或实现标度, 财权、财力的归属与分配, 涉及中央与地方各自利益及两者的对比度。因此财政的集权分权是中央地方关系确立、调整的重要内容。从美国独立战争的始因到联邦宪法的出台以及修改, 从苏联的高度集权到南斯拉夫的极度分权, 无不与财政集权分权有关。从一定意义上说, 中央与地方关系是融洽还是紧张, 其走向如何, 均受财政的影响与制约。

中央与地方关系是个动态平衡的过程, 不可能找到一个固定的最佳平衡点, 这是因为国内外环境、市场与微观经济主体、中央与地方政府及其结构等各种因素都处于不断的变化中, 因此中央与地方的关系一直需要动态调整。强调用法律的形式对合理划分的中央与地方事权加以确认和规范, 但现实中法律的滞后性又难以满足中央与地方关系动态调整这一要求。一位教授的建议或许对解决这一悖论有启发意义:公共政策所具有的灵活性和时效性特征有助于中央与地方权力关系的动态平衡;中央权力一旦过于集中, 由公共政策调节可以把一部分权力下放给地方;地方权力过于集中, 再由公共政策调节把一部分权力上收中央。

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中央与地方政府 篇10

在中央政府与地方政府之间的纵向关系中, 中央政府的角色定位偏向于主导者, 并强调对地方政府的层级节制, 无论是联邦制的国家还是单一制的国家, 大都离不开这种关系框架。我国是一个中央集权的单一制国家, 在地方上就包括了一般地方、民族自治地方和特别行政区。笔者认为, 在推进“一带一路”战略实施的今日, 应继续坚持和实践中央政府对地方政府的分权理念, 使各级地方政府在“一带一路”的推进中充分发挥其积极性与主动性, 充分利用其接近基层一线的区位优势和信息优势, 更好的服务于“一带一路”。

一、推进中央对地方政府的分权

关于中央集权与地方分权的探讨, 先哲们已论述颇多。梁启超在论述中央集权与地方分权的时候, 认为“畸于分权者, 宜以勿妨害国家之统一为界; 畸于集权者, 宜以勿牺牲局部之利益为界。为不越此界者, 则其政皆可云善良。而在幅员狭、交通便之国, 则以稍畸于集权为宜; 在幅员大、交通艰之国, 则以稍畸于分权为适。此其大较也。”[1]从这段论述可以看出, 梁启超认为没有绝对的集权, 也没有绝对的分权, 中央集权与地方分权要保持一定的程度, 不同的国情, 中央集权与地方分权的程度也会不同。1956 年, 毛泽东在其《论十大关系》的讲话中专门论述了中央与地方的关系, 他说: “中央与地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾目前要注意的是, 应当在巩固中央统一领导的前提下, 扩大一点地方的权力, 给地方更多的积极性, 让地方办更多的事情。……我们的国家这么大, 人口这样多, 情况这样复杂, 有中央与地方两个积极性, 比只有一个积极性好的多。”[2]在八十年代, 邓小平也坚持着给予地方更多权力的执政理念, “1980 年8 月, 邓小平发表《党和国家领导制度的改革》的重要讲话, 针对权力过分集中问题, 提出了要调整中央与地方的关系, 实行权力下放, 扩大地方自主权”。[3]

而今, 在推动“一带一路”的建设中, 中国应妥善的处理中央集权与地方分权的程度问题, 应加大地方分权的程度。“一带一路”的建构需要发挥地方政府的主动性与积极性。各级地方政府是最接近于基层一线的政府, 与地方的社会关系关联度较强, 能及时获取更多更准确的一线信息。在西方发达国家, 始终坚持着这样一种理念: 由最接近居民的政府来提供公共产品以及进行公共事务的管理。各地方由于经济生活条件的种种不同, 社会公众对各种公共产品的偏好也不相同, 不同的公众需求要求政府提供的公共产品具有差异性与多样性。只有赋予地方更多的自主权力, 地方政府才能根据地方公众对公共产品不同的偏好, 提供优质的公共产品, 从而提高当地的整个福利水平。社会公众是公共产品的消费者, 而消费者的消费习性, 地方政府较之中央政府更容易掌握。所以中央政府应是以一个辅助者的身份参与到地方公共产品的分配过程中。

我国于1994 年进行了分税制改革, “分税制改革按照中央与地方政府的事权划分确定了各级财政的支出范围;根据事权与财权相结合原则, 将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税, 分设中央与地方两套税务机构分别征管”。[4]但是, 分税制改革其实质是中央政府的一次经济集权。分税制提高了中央政府在国家财政收入中的比例, 而“地方政府的财政收入占整个财政收入的比重显著下降, 由1993 年的78% 下降到了2010 年的47. 6% ”;[5]同时, 中央政府与地方政府的财政支出却明显的与两者的财政收入不相匹配, 地方政府的财政支出比重“一直保持在70% 左右的水平上”。[6]因此, 分税制改革以来, 我国地方政府始终承担着较大的财政压力。在满足了地方政府自身需求的情况下, 地方政府难以拿出更多的经费预算去提供公共服务。所以地方政府不得不更加依赖于中央政府的财政补助及资金的转移支付; 而这些财政补助或者转移支付的资金往往是根据中央政府的意志, 地方政府难以根据地方的实际情况利用这些资金。此外, 地方政府为了获取更多的收入, 减轻财政压力, 从事着各种短期性的自利行为, 如大量举债, 大搞土地财政, 进行各种乱收费、乱罚款, 这些自利行为使地方陷入不同程度的债务危机, 还加重地方企业的负担, 非常不利于当地经济的持续发展。同时, 我国中央政府与地方政府的职责同构现象严重, 中央政府的职能与地方政府的职能重复叠加, 权限划分不明确、不规范, 地方政府难以根据自身情况对地方进行差异化的公共事务管理。

因此, 在“一带一路”的建设中, 中央政府应赋予地方更多的财政自主权与事权, 使地方政府的财权与事权相匹配, 使地方政府能够提供更加优质的公共产品, 更好的服务于地方企业, 让“一带一路”推进中作为主体一方的企业组织更具活力。

需要注意的是, 在中央政府向地方分权的过程中, 要用法治的思维去指导地方分权的实践。在我国以往的中央集权与地方分权的过程中, 大多依据的是中央的政策、决定或者命令, 没有配套的法律制度规定, 这往往造成了我国权力调整的非理性与随意性。政策、决定或命令固然有其优点, 但是其没有宪法与法律那样的权威性, 并且容易因领导人及其意志的改变而改变, 最终会削弱中央的权威性。法学家奥托·迈耶认为“以法律形式出现的国家意志依法优先于所有以其他形式表达的国家意志”。[7]所以在构建中央政府与地方政府分权关系的过程中, 应坚持树立宪法与法律的权威, 依法界定中央政府与地方政府之间的公共事务管理权限, 促进法治政府的建设, 更好的服务于“一带一路”。

二、地方分权中的例外: 坚持司法权的国家属性

我国《宪法》第二条规定, 中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会; 此处的“一切权力”当然的包括司法权, 人民享有的司法权由国家代表其行使, 而这个代表便是全国人大和地方人大。《宪法》第三条第三款规定, 国家行政机关、审批机关、检察机关都由人民代表大会产生, 对它负责, 受它监督。因此, 享有司法权的机关必须对全体人民负责, 适用统一的法律, 坚持法律面前人人平等, 保障国家的法制统一。公平、公正、公开、权威是司法机关当然之属性, 任何公民、法人和组织在司法权的面前不存在任何差别待遇。另一方面, 司法权与立法权和行政权虽同属为国家权力, 但它们被赋予的使命和追求的目的有很大的差别。立法权可以被地方化, 有助于地方根据地区实际, 制定相应的规则以治理一方。最新修订的《立法法》第六条规定, 立法应当从实际出发, 适应经济社会发展和全面深化改革的要求, 科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。该条款阐释了立法要结合实际, 进行科学立法; 同时该法第七十二条第二款赋予了设区的市对特定事项的立法权。这些规定都是立法权地方化的表现, 是赋予地方更多立法权的结果。同样, 行政权也可以被地方化, 中央可以授权各地方可以根据本地区情况进行公共管理。但是, 司法权必须由国家专属, 正如学者所言, “在各单一制国家, 尽管存在着立法权和行政权如何在中央政府和地方政府之间配置的问题, 但司法权则无一例外地由中央依法设立和直接管理的司法机关独立行使, 不容地方染指”。[8]

因此, 中央政府应该恪守司法权的国家属性, 保障司法权的独立性, 以避免司法权的地方化, 使司法机关成为中央政府监督地方的利器。因为司法权的地方化, 会弱化司法机关对地方政府的司法监督, 产生司法腐败和司法的地方保护主义, 导致各级法院成为地方政府利益的维护者。然而, 我国现今的法院机构设置与国家机关的行政区划完全一致, 并且人财物等方面对地方政府产生了依赖, 司法机关不独立, 司法地方保护主义现象还相当严重。这种情况严重损害了国家的法制统一, 不利于依法行政与法治政府的建设。

不过, 令人欣喜的是, 党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 该文明确提出, 改革司法管理体制, 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理, 探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度, 保证国家法律统一正确实施同时, 2015 年年初, 根据十八届四中全会的《决定》, 最高人民法院第一巡回法庭、第二巡回法庭分别在深圳市和沈阳市揭牌成立; 巡回法庭的设立将进一步推动司法改革的进程, 将会进一步加强司法的独立性, 会给我国的司法体制改革带来重大影响。这些决定和意见提出了各种推进和保障司法独立的司法改革措施, 将是我国在新的历史起点上全面推进依法治国的新举措。这些改革将强化司法权的国家属性, 统一法制, 更好的约束和规范地方政府的行政行为, 是我国司法权走向独立的重要一步。

中央政府对地方政府进行适当的分权, 可以充分发挥地方政府的能动性与积极性, 使地方政府在“一带一路”伟大战略的实施中, 更好的发挥区位优势, 提供更好的公共产品, 保障企业的健康发展。同时, “一带一路”的推进需要政府权力被约束, 需要政府行为可预期、可确定和规范化, 需要公权力与市场的良好互动。所以同时要坚持司法权的国家属性, 实现司法独立, 使司法权对行政权进行有效的监督, 维护中央政府的权威和国家的法制统一。

三、结语

“一带一路”是我国面向未来的伟大构想与战略, 我国政府是这个工程的主导者与引领者。中央与地方政府间关系的构建将会是影响“一带一路”建设的重要因素。“一带一路”的建设需要我们政府的依法执政, 需要一个个法治政府的引领, 只有如此, 新一轮伟大的对外开放举措将会更加成功, 中华民族伟大复兴将会很快到来。

参考文献

[1]邱远猷, 王贵松.梁启超宪法学思想研究[J].法学家, 2004 (3) :66.

[2]毛泽东选集 (第五卷) [M].北京:人民出版社, 1997:275.

[3]任进.和谐社会视野下中央与地方关系研究[M].北京:法律出版社, 2012.12.

[4]谷成.财政分权与中国税制改革[M].北京:北京师范大学出版社, 2012.12.

[5]同[4]:18.

[6]同[4]:23.

[7]奥托·迈耶.德国行政法[M].罗豪才主编.北京:商务印书馆, 2013.71.