公共危机决策与创新（精选5篇）
篇1：公共危机决策与创新
政府公共危机决策中的困境分析
班级：1109402班 学号：110940240 姓名：谭伟
【摘要】危机决策能力是现代政府必备的行政能力。近年来我国公共危机事件频发，暴露了各级政府传统公共危机决策能力的不足与机制的缺陷。我国政府应建立危机的应急决策机制；完善国家危机管理法律体系，建立危机预警系统，开展危机管理素质教育和培训，以提高政府决策者和社会公众防范危机的能力。【关键词】危机决策；困境；创新 引言
纵观当今世界，在国际局势变幻莫测、国内改革日趋深化的时代背景下，危机频发已经成为对各国政府不可避免的重大挑战。国内外发生的一系列公共安全危机事件，无论是天灾还是人祸，都以巨大的力度和广度冲击与影响着社会各阶层，危机决策越来越成为各国和各级政府谨慎而又积极对待的重大问题，超常规的危机管理比任何常规管理都更能考验政府的决策机制和决策能力。因此，加强对危机以及对危机决策的研究，对于我国和平崛起、建设和谐型社会都具有深远的意义。
一、构建政府危机决策机制的意义
政府危机决策是政府组织在有限的时间、资源和人力等约束条件下，所采取的应对危机的具体措施。即在一旦出现预料之外的某种紧急情况下，如地震、火山爆发，公共安全卫生问题和恐怖事件等，为了不错失良机，而打破常规省去决策中的既定程序，以尽快的速度做出应急决策。加强政府危机决策能力建设，对于国家、政府、社会各阶层和民众都具有重大的观实意义。
1、减少或降低国家和人民生命财产损失的重要举措
当危机发生时，政府决策者由于对未来情况的不确定，面临着巨大的心理压力，其决策也面临着巨大的风险。决策不当，会给国家和人民带来巨大的损失。因此，在危机频发的时代加强政府危机决策能力建设对整个社会来说是刻不容缓的。提高政府的危机决策能力，是减少国家和人民生命与财产遭受损失的重要举措。
2、政权稳定与建设和谐社会的重要举措
由于危机事件具有突发性、不确性和不可估量的危害性等特点，把握并控制危机事态的发展是政府危机状态下刻不容缓的职责。我国正处于社会转型时期，社会贫富悬殊、传统道德文化体系失稳、潜在的社会冲突较计划经济时代加剧，社会不稳定因素大大增加。在这种时代背景下，任何危机事件的发生，都有可能引发一系列隐藏的社会问题，从而使危机变得更加错综复杂和难以应付。如果政府危机决策能力不足，不能在危机状态下及时有效的制定对策，对危机局势进行良好的控制，那么，我国政权的稳定与建设和谐社会的目标就会变得脆弱，甚至得不到保证，因而强化政府危机决策能力至关重要。3、维护政府权威的有力手段
在危机状态下，政府如果能够把握好时机，及时并正确地作出决策，应对好危机事件，其良好形象和权威就会迅速建立起来。与此相反，政府如果面临危机而惊慌失措，未能迅速而准确地作出决策，及时把危机所造成的损失降到最低，必然使社会和广大民众对政府管治能力产生怀疑，从而导致政府形象、权威受损。因此，提高政府危机决策能力对政府来说是非常关键的。
二、公共危机决策中遇到的问题
1、信息的有限性约束了政府的决策
赫伯特·西蒙（Herbert Simon）在《行政行为》（1947）一书中，当分析信息的“有限理性”模式时曾提出：①决策者事实上并不具有相关决策状况的所有信息；②决策者处理信息的能力是有限的，由于决策者受各种主、客观条件的限制，不可能对决策状况的信息作出完全正确的处理和分析；③决策者在有了相关决策状况的简单印象后就行动；④决策者的选择行为受所得信息的实质和先后次序的影响。因此，人类虽然企图以完全理性的方式来决策，但因为知识及能力上的限制，其最多是以有限理性来从事满意方案的选择而已[1]（p167）。危机决策信息的有限性主要表现在以下三个方面：信息不完全、信息不及时、信息不准确。
2、决策步骤的非程序化及时间的紧迫性约束了政府决策
危机决策属于典型的非程序化决策，这种非程序化决策所要解决的问题往往结构不良，没有固定的决策模式可供遵循，无法用常规的程序和方法来进行，而且决策过程往往表现为新颖、无结构，甚至使人感到似乎没有规律可循。因而在危机状态下，时间紧迫，决策问题和决策背景特殊，决策者没有足够的时间反复论证，危机事态的发展又是不以人的意志为转移的，政府决策是在有限的时间内和高强度的压力下进行的，要科学决策可以说受到了很多限制。
3、技术支持稀缺约束了政府决策
当前，常规决策日益向着技术化、自动化、程序化的方向发展。电子计算机的使用，已经使得过去属于决策者工作范围内的那些常规的程序化决策制定和数据处理，迅速实现了高度自动化。危机情境下，决策者为实现控制危机事态的蔓延和有效救助民众的生命和财产安全的目标，必须具备一定的专业技术设备，但是危机发生后，有些专业技术设备往往会失灵，这就给决策工作带来很大困难。
4、专业人才的匮乏约束了政府决策
公共危机事件往往牵涉面很广，决策者的知识不可能对每个方面、每项技术都充分了解。一些技术性很强的危机（如核泄露、有害物品、恐怖主义等）受决策者个人以及群体的先天条件与环境的制约限制，只有在咨询特定专业领域的专家“智囊团”的意见后方能做决策。而我国目前的各级政府决策系统中，咨询机构建设还不够完善，这也给决策者带来很大的不便。
三、我国政府危机决策机制的缺陷
1、缺乏独立常设的危机管理与协调机构。我国现行的政府危机管理体系，主要依赖于各级政府现有的行政设置，缺乏常设的政府危机管理机构或部门。一旦危机爆发，各个部门往往各行其是，各自为政，缺乏一个将政府各个相关部门组织起来共同行动、共同面对危机和解决危机的协调机构；缺乏专业技术人员和应急运行规则，跨部门协调能力不足。每当危机发生后，便临时成立工作小组应付危机。这种临时工作小组存在明显的不足：（1）不具有连续性，危机处理后经验不能够有效的保留；（2）危机处理需要政府各个部门的合作，临时小组每次都需要大量的时间与相关的部门进行协调；（3）临时小组事前没有一个有效的危机处理计划与危机处理操作方案。
2、缺乏完善的信息系统。掌握充分的信息是正确决策的前提和条件。虽然我国政府为支持决策建立的信息机构很多，形成了比较完整的信息系统。但是，从满足政府危机决策的需要来衡量，我国信息系统还存在明显的缺陷。（1）信息机构的管理体制不利于政府危机决策。我国的信息机构采取分级管理制，如统计局、信息中心和信访部门等信息机构属于各级政府。在这种管理体制下，信息部门容易受制于各级政府，从而出现信息失真现象，不利于政府决策。比如下级政府瞒报、虚报有关数据，导致上级政府决策失误。（2）信息机构人员数量明显不足。从目前来看，我国行政设置虽然有许多隶属于各级政府的信息机构，但总体规模不大，工作人员及相关专业人员数量明显不足。（3）信息搜集能力薄弱。首先由于我国信息机构缺乏主动搜集信息的动力机制，往往是根据上级下达的指示和任务搜集相关信息，因而对于一些潜在的社会问题和决策机关未明确提出要求的信息不能及时搜集。其次，在信息搜集方法上也缺乏科学性，如单纯依靠下级层层填写、汇总统计报表的方法获取信息等等。
3、缺乏有效的危机管理绩效评估体系。我国现有的激励机制和惩罚机制存在错位问题，常常出现“默默无闻避免危机得不到奖励，轰轰烈烈解决危机成为英雄”的现象，往往直接引起危机者受到惩罚，而在体制上令危机发生者却安然无恙。在我们的绩效考核体制下，各级政府的理性行为却是尽量“捂盖子”，各行其是，无法明晰职责。地方政府对一些突发性危机事件的处理，充分暴露了我国公务员绩效考核体制中存在很多纰漏。如对于领导干部的绩效考评，过多的是依赖于一些单纯的经济指标，而忽视了一些综合性社会指标。这也使得我们的一些领导干部认为，只要本地方的经济管理得好就万事大吉了。在危机面前，地方各级领导首先想到的是如何隐满事实，保全自己，而不是如何在最快的时间内解决危机，挽回损失。
4、决策者综合素质不高。在危机状况下，决策者综合素质不高主要表现为（1）责任心不强。在危机发生后，政府决策者并没有重视问题的严重性，没有把危机的处理和自身职责紧密联系起来，而是到了危机发展到相当严重的程度时，才忙于应付；（2）心理素质差。许多政府决策者在面临危机时表现出胆怯、退缩、优柔寡断等不良心理，不能当机立断，延误了时机；（3）知识贫乏。许多政府决策者和公务员平时只是忙于行政事务，没有注重扩阔知识面，因而在危机发生时就难以做到对危机事件进行准确的分析和判断，从而作出从容的决策。
四、加强我国政府危机决策能力建设的基本构想
对于政府来说，要成功的应对化解危机事件，就必须建立健全政府危机管理的应急决策机制，提高政府危机决策水平；要在日常管理中加强危机决策意识，从源头上杜绝危机，有效避免危机事件发生；完善国家危机管理的法律体系，建立危机的预警系统；加强以绩效为基础的研究以及开展危机管理素质教育和培训。另外重视危机决策事后决策，提高危机决策的水平，确保同类的危机事件不再重复上演！参考文献
[1]薛澜，张强，钟开斌.危机管理——转型期中国面临的挑战［Ｍ］.北京：清华大学出版社，2003.[2]叶海尔·德罗尔.逆境中的政策制定[M].上海.上海远东出版社.1996：181.
篇2：公共危机决策与创新
把公共政策首先作为一个科研课题进行研究，尔后才作为政策推出，这在XX尚属首次。将公共政策在正式出台实施前在全社会进行公示，征询意见，这在XX历史上也是第一次。一连串的“前所未有”，昭示着XX在公共决策方式正在出现重大创新，～民心正在成为政府公共决策的主要依据之一，这是与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀的体现，是政治文明建设在城市管理领域中的新实践，是服务型政府建设的新成果。２００３年冬天，XX拆迁政策意见征集稿的出台引发了数百万市民的关注。一时间，街谈巷议的焦点都集中于此。新拆迁办法之所以备受XX市民关注，除了它事关广大群众的切身利益外，还在于这次XX市委、市政府的举措不同凡响——将新拆迁办法面向全社会进行为期１０天的公示，任凭各方评头论足。调查显示：重大公共决策尊重～是民心所向据悉，将与群众利益息息相关的重大决策在全社会进行公示在XX历史上是第一次，在全国范围内也很鲜见。从１２月１日至１２月１１日这１０天里，绝大多数XX市民通过媒体、网络、公告等渠道了解到了新拆迁办法。据悉，短短１０天内，有关网站的浏览量达到近１５万人次，发帖和邮件达到２００多条，各主要相关部门都把全部精力投在了听取群众意见上，XX各主要媒体的老总直喊吃不消，新闻热线全部爆满。为获取第一手的资料，本刊记者近日在XX街头随访调查了３０位XX市民，了解他们对此事的真实态度。调查结果显示，３０人中知道新拆迁办法的有２７人，占被调查总数的９０％。２５人认为新拆迁办法“很有必要”进行公示征求群众意见，占总数的８３．３％，４人持无所谓的态度，占１３．３％，而认为“没有必要”的只有１人，占３．３％。３０人中，２５人认为政府在制定各项政策时，应更多地考虑民众的意见，占８３．３％，３人持无所谓的态度，占１０％，只有２人持否定态度，占６．６％。调查充分说明，绝大部分XX市民对此次出台的新拆迁办法及公示给予了积极的评价，认为政府在决策过程中听取并重视民众的意见，不仅是人民群众“主人”意识增强的体现，更是政府更加亲民爱民的体现，是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果。调查结果如下图所示。关于XX拆迁新办法及公示做法的调查结果（调查总数为３０人，调查采用街头随访方式）１你知道最近XX市政府公布的新拆迁办法公示吗？Ａ知道（２７）Ｂ不知道３２你认为新拆迁办法采取公示的方式征求群众意见，是否有必要？Ａ很有必要（２５）Ｂ没有必要（１）Ｃ无所谓（４）３你从什么渠道知道这些内容？Ａ报纸杂志广播电视（２０）Ｂ网络（７）Ｃ政府公告（１）Ｄ其他渠道（４）４你认为政府在制定各项政策时，是否应更多地考虑民众的意见？Ａ是（２５）Ｂ不是（２）Ｃ无所谓（３）５你希望政府以后在哪些方面更注重民众的意见？Ａ制定事关城市发展的重大决策，如城市定位、城市发展重心、城市发展规划、五年发展计划等Ｂ制定事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等（２１）Ｃ对重大突发事件的处理方面（３）６你认为在制定这些政策时，民众的意见应占多大的比重？Ａ５０％左右（１３）Ｂ低于５０％（５）Ｃ高于５０％（１２）７你认为政府在决策过程中听取重视民众的意见，体现了什么？Ａ是民主政治进程加快的体现，是服务型政府建设的结果（１１）Ｂ是政府更加亲民爱民的体现（１８）Ｃ是人民群众“主人”意识增强的体现（７）Ｄ是作“秀”，做做样子（１）（本次调查执行人：本刊记者应依苹、东南大学政治与公共管理系夏宁、王海风）重大公共决策要让～民心“当主角”据了解，直接导致此次XX新拆迁办法出台的原因有三。其一是与相关条例的衔接。２００１年１１月，xx出台了《城市房屋拆迁管理条例》，确立了等价有偿原则。２００２年年底，江苏省也相应出台了《城市房屋拆迁管理条例》。为了与这些条例做好衔接，并考虑到百姓要求修改拆迁办法的呼声越来越强烈，XX市政府遂决定出台新法；其二是随着城市经济、社会的发展和房地产市场的发展，老的拆迁办法已明显滞后于市场。如原来依据土地级别来进行货币补偿，像河西地区，土地级别是６级，但房价已涨到四五千元，单单套土地级别的话明显不合理，这次修改时就将河西地区的拆迁区位定在了２级；其三是随着城市建设的飞速发展，通过城市化进程来拉动经济发展，对XX实现“两个率先”具有重要意义。在城市建设中，不可避免地涉及旧城改造，涉及拆迁。２００５年全国十运会将在XX召开，重要项目的用地量将剧增，拆迁量也将增大。拆迁“牵一发而动全身”，为了切实保护被拆迁人的利益，维护社会稳定大局，出台新办法已是迫在眉睫。在这样的情况下，XX市政府决定制订适应新的形势的更加完善的拆迁办法。２００２年１１月，制订新办法的任务落实到了XX市房管局。接着，由法制、城建、物价等部门参与的新办法起草小组正式成立，在起草小组中，还吸收了XX高校、科研机构的专家学者全程参与。起草小组成立后即开始高速运转。新拆迁办法首先被做为一个重要科研课题而不是一个政策进行研究，这也创造了XX历史上的第一。课题确立以后，面向社会招投标。共有３家单位参与了投标，最后XX工业大学管理学院提出的技术方案中标。此后，管理学院与政府有关部门组成课题组共同承担研究工作。XX工业大学管理科学学院聂琦波教授，是拆迁新办法小组技术组负责人。他在接受本刊记者采访时介绍，课题组今年９月召开第一场征求意见会，就专门邀请了省社科院、南大、东大、南师大的知名专家学者参会。在修改过程中，还召开了１０多场座谈会或征求意见会，如邀请XX市各区区长、拆迁办主任、专家学者参与论证，向市人大、政协作汇报。方方面面的代表提出了许多宝贵意见。在本次修改过程中，XX市四套班子领导也多次听取汇报，并提出了许多重要意见。到１２月１日向全社会公示止，此方案历经３０多次修改，其中的技术规范经过十几
次修改，这在XX历史上也是绝无仅有的。新拆迁办法和老办法相比，最大的创新之处在于确立了市场化的评估体系，确定了市场＋保障的拆迁办法。此外，保障价格一改惯常的政府定价的办法，而是以二手房的市场均价为标准。在计算过程中，课题组进行了充分的调研，先后采集了两批数据。第一批数据是老的补偿法与市场的差价，共采集了自２００１年以来的近４０００个数据；第二批数据是在６万多条二手房成交数据的基础上，筛选２０００多个数据点，进行分析、比对。在此基础上，才形成了各区二手房的均价，继而制订了各区位的补偿指导价。拆迁新法小组几乎用了一年的时间，终于完善了新拆迁办法。此后，XX市政府将拆迁办法进行公示，在全社会范围内征求意见。在公示结束前几天，拆迁新法小组就开始对市民的一些意见进行集中梳理。据了解，市民关注的焦点主要集中在拆迁指导价、评估机构的公正性、５年内房屋的拆迁等方面。１２月１２日，即新拆迁办法结束公示的次日，拆迁新法小组立即召开了会议，将市～见进行汇总，通报有关情况。接着的几天，他们还结合市～见，根据有关原则进行修改。修改后的办法将继续在一定范围内公开征求各方面的意见，１２月下旬将为拆迁新政定稿。聂琦波认为XX新拆迁办法的出台，是在真心实意听取群众意见的基础上进行的，是～的汇集，是民心之所向。这次市民对新的拆迁办法制订的广泛关注与积极响应，可以说是始料未及的。有关部门一位官员表示大范围、高层次的公众参与体现了XX市政治民主的新气象。城市是市民安身立命的场所，市民一方面欢迎政府搞城市建设，一方面又往往不愿因拆迁失去自己的家。对于房屋拆迁这样涉及百万市民切身利益的公共政策，利害相关的广大市民无疑最有发言权，理应让市民积极参与到政策制订的过程中来，听取他们对拆迁办法的认识、想法、建议，让市民在重大政策的制订上唱“主角”。事实上，这一观点也代表了大多数市民的看法，本次调查中，７０％的人认为制订事关百姓民生的政策，如拆迁、教育、调价等政府应更加注重民众的意见，有８３％的人认为群众的意见在事关百姓民生的政策内容上所占的比重应等于或高于５０％。这位官员还认为，广泛的公众参与为政策制订的合法性和政策执行的有效性奠定了坚实的基础，他们的参与热情也鲜活地体现了市民权利意识的增强。这反过来也成为推动政府决策民主化的重要力量。重大公共决策应在科学化中涌流人文情怀一位专家指出，此次拆迁办法的制订过程反映了政府决策方式的新变化，从政策制订过程到政策内容鲜明地体现了新特点。传统的政府决策过程其科学性保障主要有政府机构承担，群众只是政策执行中消极被动的客体。但是，由于政府管理事物的多样性和复杂性，单纯依靠政府体制内自身的理性难以保证决策的正确性和科学性。科学的决策过程在逻辑上包括发现问题和确定目标阶段、拟订决策方案阶段、选择最佳方案阶段，三个阶段的活动连动起来构成行政决策的一个完整的全过程。本次拆迁办法的制订遵循决策规律性，把政策制定看作一个完整的系统，注重集中公众的信息和智慧，首次有专家全过程参与政府重大决策活动，为政策的科学性提供了前提。又经过近一年的充分酝酿、反复研究，通过多层面征求意见和研究讨论，进行多次修改完善方才脱稿。初稿公布后，及时交付社会公众，认真听取社会公众对新办法的批评建议，广开言路，集思广益，为制订科学的公共政策、完善惠小家利大家的新办法奠定了坚实的程序基础。整个政策全过程贯穿着科学决策的内在逻辑，反映了政策决策的科学化。本次拆迁办法的整个制定过程及其内容体现了浓郁的人性化色彩。在程序上，政府职能部门为社会公众参与政策制订提供了各种途径和渠道，缩小了公众与政府间的信息不对称，实现了政府与公众的零距离互动。在实体内容上和政策实施中充分体谅被拆迁户的实际问题和困难，对一系列具体问题作出了明确规定，如评估机构由双方共同商定；影响经营也有补偿；拆迁期限内不得停水、停电；拆迁后学生可在原地就读等。这些规定真正地考虑到了公众的实际情况和个人愿望，反映了政府对民生关切的人文情怀。本刊调查中６０％的受调查者认为，政府在决策过程中听取重视民众的意见，是政府更加亲民爱民的体现。这个结果也充分说明了这一点。东南大学政治与公共管理系副主任魏福明博士告诉本刊记者，随着我国社会政治环境的新发展以及我国政策科学研究的逐步完善，政策决策体制的改革和完善势在必行，XX市政府此次关于房屋拆迁补偿新办法的制订，是政府决策体制改革实践的先行者。其中体现的民主化、科学化、程序化、人性化等特点集中于一点就是，反映了与时俱进的时代精神和执政为民的政治情怀，是政治文明建设在城市行政管理领域中的新实践。魏福明还认为，在法治观念日益深入人心的今天，公民对政府的期望已经变得越来越明确，这就要求公共政策的决策必须与时俱进，进一步走向民主化，充分保障公民权利。特别是在城市管理中，城市管理者和市民既是行政上的管理关系又是合作的伙伴关系，两方面的有机结合、和谐统一才是“经营城市”的理想之策。因此，研究此类实践经验，形成制度化的机制，在当前无疑具有重大的现实意义，也必将推动XX市的政治文明建设迈入新高度。新闻附件XX连续出台重大举措保障公共决策听取市～见重大公共决策必须公示听证今年１０月，XX市政府出台了《市政府关于进一步增强服务意识提高行政效能的通知》。《通知》规定，XX市政府拟定全市国民经济和社会发展计划、财政预算、经济调控和改革开放的政策措施、社会管理事务、法规议案和行政规章、大型项目等重大决策，必须提交市政府常务会议或市长办公会议决定。各部门提请市政府讨论决定重大决策时，必须经过专家或研究、咨询等中介机构的论证评估或法律法规分析；与人民群众日常生活密切相关的，一般要通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议。各级政府、各部门领导必须每年完成１—２篇有质量的调研报告，针对人民群众关心的热点、难点问题，提出具体的解决办法和意见，以此作为领导干部考核的重要内容。政府网上征询“十件为民实事”你想让政府明年为你做什么？１１月２０日，市政府公布，在网上向市民
征询２００４年为民办十件实事的意见建议。据介绍，此次为民办十件实事的意见征询，首次改变了以往完全自上而下的方式，市民则通过电子邮件的方式，足不出户地直接将自己的想法和建议提交到政府的相关部门，享受高效、简易、可靠的电子化公共服务。市民的提议，政府将进行研究考虑，以提高政府决策的科学性和民主性。政府向社会各界征集明年立法项目为加强地方行政立法的公开性、民主性和科学性，根据《XX市政府规章制定程序规定》，XX市政府法制办从１１月１０日开始，向社会各界征集２００４年全市政府规章立法建议项目。XX市各机关企事业单位和全体市民均可参与。对所提出的立法“金点子”要求，应符合XX市的实际需要，并具有地方特色。建议内容可围绕广大群众关心的热点问题，重点放在推动城乡经济发展；规范市场秩序，改善投资环境；完善政府服务功能，提高行政效能；维护群众利益，加强社会保障；加强城市建设，提高XX城市管理水平等方面。出台“收费听证制”遏制行政乱收费XX市物价、财政、人事、监察等部门日前联合出台文件，加强行政事业性收费管理。根据新规定，除了实行行政事业性收费法定化、严格控制新增收费项目和提高收费标准、规范收费许可程序外，XX将引入收费听证制度。在市权范围内，对市民生活和企业生产经营影响大的拟设立收费项目或调整收费标准，应该事先进行听证，听取各方面意见。听证由市财政或物价部门负责组织，听证代表要保证有一定比例的企业、市民和专业人士参加。同时所有行政事业性收费必须使用省财政厅统一印（监）制的收费票据（财政部另有规定的除外），填写必须符合规范的要求，凡不按规定规范使用收费票据，被收费单位或个人有权拒绝缴费。另外，市财政、物价部门每年将按实际征收的行政事业性收费项目编制《XX市行政事业性收费目录》，定期向社会公布。除法定培训收费项目外，国家机关（含履行行政管理职能的事业单位和行业管理组织）开展培训原则上不得收费；确需收费的，必须按规定向市物价部门报批收费标准，并领取《收费许可证》后方可收费。坚持实施价格听证制度从１９９７年召开第一场听证会至今，XX市共组织召开了２１次价格听证会，并且组织了包括专家、学者、人大代表、政协委员以及下岗职工、农民等各行各业４０名听证代表，为政府的定价“把关”。
篇3：公共危机决策与创新
随着“占领运动”的迅速发展, 大批组织和民众都参与进来。2010年10月5日下午全美75所高校加入游行, 发起“占领高校”运动;5日晚再次发生大规模的抗议行动, 人数逾万, 主要参与者是教师工会和运输工会的成员, 这是第一次在非周末时间举行的游行。10月8日运动全面升级, 千余名示威者在美国首都华盛顿游行, “占领华尔街”运动发展成为“占领华盛顿”运动。与此同时示威运动得到全球其他国家人民的响应, 到10月17日占领运动扩至全球82个国家951座城市, 如日本东京、法国法兰克福、加拿大多伦多、澳大利亚墨尔本等等。至此, 一场简单的民众示威游行运动逐渐成为席卷全美的群众性社会运动, 再发展到其后的全球大串联示威运动。
随着运动的发展, 美国乃至全球都进入了一场公共危机, 而危机对政府建设提出了新的挑战。因而发达国家政府应处理好金融危机带来的经济下滑问题与从“摇篮到坟墓”的全面高福利的刚性要求的矛盾;发展中国家政府更应该思考在经济上升期, 增加民众福利是必然的结果, 但对于经济所能支撑的福利范围和保障程度需要仔细斟酌;全球共同体的各国政府都必须面对一个共同的问题, 即如何面对公共危机, 谨慎决策。在新媒体时代增强政府公关能力, 提升国家“软实力”亦将成为建设政府新的课题。
一、相关理论研究
1、公共危机理论。
美国著名学者罗森塔尔认为, 危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁, 并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件。近几年, 随着国内外公共危机事件的频繁发生, 公共危机管理成为我国学界的研究热点。尤其是SARS事件、汶川大地震、我国南方雪灾、日本大地震到最近的占领华尔街事件, 政府的危机公关能力成为考验政府的又一大要素, 公共危机管理也成为政府能力构建体系的重中之重, 并深受全球关注。
一般而言, 公共危机是指那些突发的危害公共利益的、对组织的存在和发展具有重大影响, 急需管理者快速应对的事件。公共危机具有公共性、突发性、紧迫性、破坏性和易变性, 对危机的处理不当会使其演变成为大灾难。公共危机管理是公共管理机构通过建立危机应对机制, 采取一系列必要措施, 防范、化解危机, 恢复社会秩序, 保障人们正常工作和生活, 维护社会稳定, 促进社会和谐健康发展。
公共危机管理是公共管理的一种特殊状态和特殊形式。加强公共危机管理能有效提高政府管理水平, 防止政府组织的老化, 是确保政府组织之树常青的关键。公共危机管理是以强制力为管理基础, 目标是提供公共产品。但由于公共危机管理具有决策风险大, 管理难度大, 对从事危机管理的人员素质要求高等特点, 因而危机管理中要坚持“预防性、时间性、协同性、效率性、合法性、科学性”六大原则。不可否认, 危机既是危机同时也是转机, 这也是我们必须进行危机管理的原因之一。
2、政府决策失败理论。
关于政府失效, 萨缪尔森将其定义为:“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时, 政府失效便产生了。政府失效也称政府失灵, 指政府为弥补市场失灵而在对经济、社会进行干预的过程中因自身局限性和其他客观因素的制约, 而使得对社会资源配置无法实现最佳的状态。
政府失效主要表现为政府决策失效、政府机构和公共预算的扩张、公共物品供给的低效率和政府的寻租活动。造成政府失效的原因包括政府部门之间缺乏竞争, 政府干预缺乏准确信息, 干预活动具有时滞性及对政府行为缺乏约束和有效监督。治理政府失效首先需要确立政府干预原则, 确定政府干预或调控经济的宗旨。其次, 大力推行电子政府, 促进政府决策系统的信息化, 推进政府决策过程公开化、民主化。再次, 在公共部门中引入竞争机制, 提高政府提供物品和服务的效率和质量。最后, 加强政府法治、规则及监督制度建设, 使政府行为法治化。通过制定各种科学严密的行政规则、市场规则、社会规则来保证政府行为的合法化和高效率。
中国行政管理领域的著名专家薄贵利指出, 导致政府决策失误的主要原因包括权力过分集中的管理体制, 不科学不合理的人事干部管理机制, 部分领导干部素质不高, 决策民主科学化程度低及对权力缺乏有效监督和约束等。政府决策失误与社会无谓成本是成正比的。政府决策失误多、大, 社会无谓成本就会大幅度上升, 迫使社会支付无谓的社会成本, 从而会削弱国家的实力, 甚至导致国家的衰亡。
二、委托代理理论下政府在公共危机管理中的定位
拥有公权力这一特征赋予了政府在公共危机管理中的主体地位, 政府成为公共危机管理成败的关键, 关系到危机管理的成效。鉴于此, 我们不得不重视公共危机管理中政府的角色定位和职责构建, 清晰地定位和科学的分工将大大提高政府在危机管理中的效能。
在经济学中委托代理关系泛指在任何一种涉及非对称信息的交易中有信息优势的一方称为“代理人”, 另一方称为“委托人”。简言之, 知情者是代理人, 不知情者是委托人。这个定义隐含的假定是不知情者不得不为知情者的行为承担风险, 即“隐藏行动的道德风险模型”。在委托代理关系中, 由于委托人与代理人的效用函数不一样, 委托人追求的是自己的财富更大化, 而代理人追求自己的利益如工资津贴收入、闲暇时间最大化等, 这必然导致两者利益上的冲突。在对称信息情况下, 代理人的行为是可以被观察到的, 委托人可以根据观察到的代理人行为对其实行奖惩。但在非对称信息情况下, 委托人不能观察到代理人的行为, 只能观察到相关变量, 而这些变量由代理人的行动和其他外生的随机因素共同决定。在危机管理中, 地方政府由于掌握着更多更准确的信息从而成为代理人, 而中央政府和民众则成为委托人。
在危机管理过程中, 由于信息严重不对称, 作为代理人的地方政府可能会权衡自己的利益而做出两种决策:有效治理和敷衍处理。当处理得当所带来的利益如升职、功绩或名声等大于处理失利下的离职、调职甚至失去官职风险时, 地方政府会选择积极治理, 反之则消极应对。为了提高地方政府危机管理的效能, 作为委托人的中央政府和民众只能从其他外生因素下手, 加强对地方政府的有效监督约束。通过委托代理理论我们可以很容易分析地方政府的行为, 并根据其行为事先做好防范措施, 如建立完善的预警机制, 层层上报制度等等, 便于中央政府和民众对危机相关信息的及时掌握, 减少地方政府因权衡个人利弊而贻误最佳时机, 同时尽量避免地方政府的错误决策而加大危机的负面影响。
三、提高政府危机公关能力
危机的发生往往是对整个社会系统的冲击和破坏, 政府在危机中的任何一个决策都可能影响到整个危机处理的成败和效果, 因而政府危机决策的重要性不言而喻。但由于我国政府决策体系存在诸多问题, 因此为了提高政府在危机管理中的及时性、有效性、科学性, 必须在危机发生前就改革和完善政府危机决策机制。
1、注重政府危机意识的培养, 建立和完善公关危机预警机制。
公共危机预警机制是指根据有关危机现象过去和现在的数据、情报、资料, 运用逻辑推理和科学预测的方法和技术对某些危机出现的约束性条件, 未来发展趋势和演变规律等做出估计与推断, 并发出确切的信号和信息, 使政府和民众提前了解危机发展状态, 以便及时采取应对策略, 防止或消除不利后果的一系列活动。危机的发生是不确定的, 要减少危机发生带来的负面影响, 政府必须做好危机随时发生的心理准备, 以及熟知危机发生时的工作计划, 以免因危机发生的意外性而措手不及, 贻误处理时机。完善的危机预警系统要求预警信息的收集较全面、准确, 预警指标明晰、易辨认且能及时发布为民众所知。同时危机的预警指标和数据要根据实际情况不断更新, 才能更精准的预测危机的到来。
2、制定和完善危机处理的紧急预案。
危机处理预案能有效地应对危机, 降低危机带来的损失。我国自SARS事件之后建立了全球最完善的卫生防御体系, 为后来禽流感疫情的爆发和控制做出了重要贡献。危机环境是动态的、多变的、不确定的。危机可能在任何时间、任何地点、任何情况下发生, 建立的危机决策体系必须是适用所有危机环境。紧急预案的制定要尽量全面, 囊括目前发生的各类危机和预测的可能性危机。此外, 所有相关部门要熟知紧急预案, 并定期开展实习演练。
3、提升领导干部素质, 尤其是危机管理中的领导魅力和能力。
在危机发生的前期, 领导者的快速决策将影响危机的发展状态。在中国石首市瓮安事件中, 因领导人错误的估计形势而导致事态演变成打砸抢烧, 成为轰动全球的事件;占领华尔街运动的起因是金融危机的发生。美国第一信托首席经济学家布莱恩·韦斯伯利认为, 美国政府的决策失败带来金融危机, 使得民众做出错误的选择, 从而使经济形势愈来愈差并陷于恶性循环。美国的高失业率, “1%的人占有99%的财富”是金融危机的恶果, “占领华尔街运动”是金融危机在后危机时代的延续, 是经济危机向社会危机传导的表现。本文认为, 危机可分为潜伏期—预备期—初发期—高潮期—低落期—偃息期, 领导个人魅力和能力在危机的任何时期都具有重大影响力, 尤其是在危机初发期之前能有效地遏制危机的发生, 减轻危机的负面危害和消极影响。
四、结语
随着社会的转型, 自然环境被破坏, 各种危机事件频发, 全球进入一个高风险社会。如何应对危机, 减少危机的破坏成为我们时刻关心的问题。危机的处理不是仅靠某个组织或是某个人可以解决的, 需要我们在政府的科学决策和正确的领导下, 众志成城, 同舟共济、攻坚克难。
摘要：当前, 国内外各种公共危机事件频发, 全球进入一个高风险社会。公共危机对政府建设提出了新的挑战, 公共危机管理也成为政府能力构建体系的重中之重。在危机处理中, 政府应尽量减少“经济人”行为, 增强危机意识, 提升领导素质, 提高科学决策力, 完善危机防御体系, 做好政府公共危机管理。
关键词：危机,公共管理,政府决策
参考文献
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篇4：公共危机决策与创新
[关键词]应急决策；应急决策制度化；事后追认；责任豁免
[中图分类号]DF0 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）03-0079-04
The system positioning and the legal protection of emergency decision-making
in public crisis management
ZHANG Liang
（School of Laws， Qingdao University of Science and Technology， Qingdao 266061， China）
Abstract：The emergency decision-making is at the core position in public crisis management due to its important functions. In order to resolve the strained relations from substantial justice and formal legitimacy， we should make a more specific systemic positioning for emergency decision-making from the perspectives of concept and implementation. In the institutionalization of emergency decision-making， legal protection should be provided， mainly including the mechanism for special authorization， the mechanism for altering procedure， the mechanism for the subsequent ratification， and the mechanism for the exemption from liability of the decision maker.
Key words：emergency decision-making； the institutionalization of emergency decision-making； subsequent ratification； exemption from liability
应急决策，又被称为危机决策，其虽然也属于公共决策范畴，但与平常状态下的程序化决策不同，指决策主体在有限的时间、资源和人力等约束条件下迅速以非常规手段完成对危机的处置。可以认为，公共危机管理中的危机决策与平常状态下程序化常规决策在决策目标、条件以及程序等方面都迥然不同。而从目前的各类规范性文件的规定来看，包括作为我国应急基本法的《突发事件应对法》，却并未对危机决策这一范畴进行界定。对此，为了使应急决策过程更加规范且能够较好地适应公共危机管理的需要，必须对其进行制度定位并从法律层面建构一系列保障机制。
一、公共危机管理中应急决策的地位与作用
公共危机管理作为公共管理的特殊形态，涉及对公共危机的事前、事中和事后的事务管理，其任务在于公共危机产生后将损失和负面影响控制在一定范围并尽可能来防止危机的进一步恶化。基于危机带来的严重威胁与不确定性，公共危机管理呈现出以下几种特征：第一，管理方式和方法应当随着公共危机的变化而改变，具有一定的灵活性；第二，直接对危机利益相关者产生较大的公共性影响；第三，较易受制于客观时空条件及决策者主观心理因素的制约。那么从本质上来说，公共危机管理必须“在时间压力和不确定性极高的情况下对危机作出关键决策”[1]。换言之，形成及时有效的应急决策就成为在公共危机管理中危机处置的关键环节。
毋庸置疑，危机处置的紧迫性使应急决策在公共危机管理中必然处于核心位置，同时，从公共危机管理的结构要求来看，应急决策也应当在其中居于统帅地位。在公共危机管理中人的组织化是其根本性结构特征，以应急决策为核心才能使外部信息、决策主体和决策对象等诸要素加以整合，由此形成统一、灵活和高效的管理模式。不可否认，政府公共危机管理能力也将通过应急决策充分体现出来。
基于应急决策在公共危机管理中的核心地位，其所彰显的作用必然与其他环节有所不同，具体而言，应急决策的作用主要包括：第一，迅速确立核心管理目标。与常规决策不同，针对重大突发事件的应急决策，必须尽快控制危机的蔓延，最大化地减少所受损失，因而无法同时平衡多种公共管理目标，需要舍弃相对次要的目标而确立能够最大限度保护公民安全和财产的核心目标，保证危机管理的正确方向。第二，实现公共危机管理的效率追求。在公共危机管理中，决策者对于危机的处置往往只有较短的准备时间，需要在有限的时间和条件下收集、分析、运用和传播相关信息并作出应急决策，通过应急决策的实施迅速推动信息收集、整理和传递过程，由此使处置危机的紧急措施得以较快落实，从而实现危机管理对效率价值的追求。第三，保证应急资源与决策行为的有效整合。由于需要在较短时间内有效控制危机的蔓延，决策者通常需要动用较大数量的各类应急资源，而通过灵活快速的应急决策实施机制，能够使应急资源迅速到位来保证决策行为的有效性，最终完成应急资源和决策行为的整合并实现政令统一。
二、应急决策制度化的必要性和基本定位
鉴于应急决策的上述地位和作用，如果缺乏相应的制度性规定，将极有可能导致以下两类不合权限行为的产生。首先，会导致一系列实体越权行为的出现。在公共危机产生后，在应急处置一线的机构或者人员往往需要根据事态的变化直接进行决断和处理，如此就能抓住控制危机的最佳时机。但是根据《突发事件应对法》等相关法律规范的规定，应急处置措施应当由履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府采取，那么，下级政府机关或个人做出决策往往需要得到上级机关的批准，这种自上而下、层层保留的纵向控制模式往往会延误对危机的处置，下级机关出于对结果的考量，极易摆脱上级机关的控制作出应急决策，进而导致一系列越权行为的出现。同时还应当指出的是，这一系列越权行为极有可能在决策主体不了解自身应急处置权限的情形下对私人利益和公共利益构成双重侵害，一旦应急决策在危机处置过程中被证明是错误的，危机就有恶化的可能。其次，会出现一系列缺乏程序规制而被视为不合权限的行为。由于应急决策的做出和实施往往有着较高的效率追求，因而决策行为极易成为非程序化的行为。不过，从目前对大多政府行政行为的制度要求来看，其不仅需要由具有法定权限的机关作出，还需要经过法定的民主讨论程序以及公开听证的程序。而公共危机事发突然，应急决策和处置行为往往会僭越法定的程序性要求，尤其在危机经过处置之后仍然难以被有效控制的情形下，这些行为通常会被视为不合权限的违法行为。由此可以认为，应急决策为了符合公共危机管理的需求不仅会背离形式合法性的要求，同时基于决策实施结果的不确定性乃至有害性往往也会削弱应急决策的实质正当性，那么，针对应急决策的制度化设计就成为更好发挥其作用的必要条件。
在明确应急决策制度构建必要性的同时，还需要对应急决策进行更为具体的制度定位。在笔者看来，这一定位应当从理念和实施层面入手：前者涉及应急决策制度化的价值目标和原则；后者则涉及如何保证应急决策的实质正当性与形式合法性的协调一致。
从应急决策制度定位所要遵循的理念来看，其与公共危机管理的基本价值取向有着密切的联系。公共危机管理与常态化下的社会管理不同：后者针对日常相对平稳的社会经济秩序，规则的适用主要考虑实施过程中的个案正义，并侧重从微观考察实施效果；但是公共危机管理是在秩序相对已经缺失的环境下展开的，且面对的危机“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，其影响和涉及的主体具有社群性”[2]，在此种情况下，危机管理的首要价值目标必然是社会秩序整体的稳定性，对个案中的权利保障以及限制权力滥用就成为次要的价值追求。不难认为，与个人权利保障相比，秩序维护应当是应急决策制度更为优先考虑的价值理念和目标。
需要指出的是，应急决策制度的理念定位虽然以秩序的维护为主，但并不意味着彻底放弃对人权的保障。确切来讲，公共危机中应急决策的制定和实施一般是立足于基本的人权保障而非充分的保障，因而存在人权克减的情形，不过这为应急决策的制度化提供了弹性空间，有利于使危机状态尽快恢复为正常社会秩序。当社会秩序恢复常态后，人权保障则重新获得价值目标上的优位性。
基于秩序维护成为应急决策制度的主要价值理念，那么从实施层面来看，应急决策制度化的目标无疑就是通过各种应对方法和策略的顺利施 行来恢复社会秩序的常态化。但是，常态制度下有关决策权限和程序等问题的规定只限于正常社会秩序的管理，并不符合应急决策的目标理念，所以，以秩序维护这一价值理念为目标，同时为了更好地发挥应急决策的作用，应急决策制度化需要在操作层面创造弹性化的法制空间。换言之，应急决策需要一种弹性的法律制度，这就是其实施层面的基本定位。
作为应急决策弹性化的法律制度安排，法律规范不应侧重于应急决策方法和技术的详细而具体的规定，毕竟应急决策的实施“有大量不确定的因素”，同时要求决策者“在实施中使原方案有一个随机调适的过程”[3]。如此一来，应急决策制度化的出发点应当是在法律规范中为危机状态下的决策行为提供相对确定的行为模式，而且法律规范就其行为模式的指引应当通过指导性规定加以实现。在此基础上，法律规范对应急决策行为的评价标准就以间接评价为主，这样的弹性制度标准无疑意味着许多应急决策行为并不是事前得到规范的认可，所以，法律的间接评价也意味着需要一套对应急决策的事后评价及保障机制。
三、实现应急决策制度化的法律保障
在应急决策制度弹性化之要求下，应急决策行为溢出现行法律体制之外的情形不可避免，这不仅使法律需要对决策行为的合法性给予确认，还必须为应急决策提供必要的制度保障。根据行政法中的“行政应急性原则”的要求，行政主体“在面临重大突发事件等紧急情况下可实施行政应急措施”，由此“恢复和维持公共权力与公民权利之间的良性互动关系”[4]。为了更好地实现应急决策行为正当性与合法性的协调和统一，需要构建如下法律制度对应急决策活动提供支撑和保障。
（一）确立适用于决策实施的特殊授权机制
从行政法学的“授权明确性原则”来看，被授权的机构应当严格依照授权的目的与范围行使权力，而且权力不得随意转授予他人。这一主要适用于常态社会秩序的法律原则难以在突发事件产生后的危机决策实施中发挥作用，因而相关法律必须确立区别于授权明确性原则的特殊授权机制。
鉴于我国目前的应急法律规范数量较少，如果只依赖于全国人大及其常委会的立法对应急决策的实施进行特别授权，显然既不充分也不现实。应急决策的实施需要通过不同位阶法律规范确立的授权机制来保障其具有的合法性，同时除了法律的直接授权之外，更应以间接授权的模式为主。
法律的直接授权应当在相关应急法律规范中只对授权的目的或目标作出较为明确的授权，至于授权的具体范围，往往以原则性的内容为主，由此“为非常规突发事件情景下决策主体、决策程序和决策内容等方面的权变性选择提供必要空间”[5]。就被授权的机关而言，则可以根据直接授权模式中宽泛原则化的内容，更为灵活地对应急决策加以实施。
法律的间接授权一般建立在法律的直接授权基础之上。即法律首先作出概括性授权，然后要求被授权机关根据公共危机的性质和危险程度，颁布应急预案或进行紧急立法，于是形成间接授权。在通过应急预案的间接授权模式之下，无须再经过其他合法性授权，决策机关就能够作出应急决策行为。而通过法律直接授权的行政机关享有紧急立法权，实际上也表明一种有限度的权力转授方式，其他相关机关便可依照针对性极强的紧急立法内容来实施应急决策，由此实现法律间接授权的目的和要求。
（二）构建程序缩减和补办机制
为了实现公共危机管理的效率追求，决策机关在作出和实施应急决策时并非总是能够遵循常态秩序下某些事前的法定程序之规定，导致该决策行为无法满足合法性的要求。对此，适用于公共突发事件处置的一些行政程序就有必要进行省略或者缩减，亦可将事前程序转化为事后的补办程序。以国外立法为例，按照德国《联邦行政程序法》第二十八条的规定，因为紧急情况或者公共利益需要立即作出决定的，听证可以省除；听证如果有悖于强制性公共利益时，也不予以举行[6]。无疑，突发事件的紧迫性以及维护公共秩序的要求都需要法律对程序的缩减和补办机制展开建构。
应当指出的是，虽然构建程序缩减和补办机制的直接出发点是有利于政府决策部门高效行使行政权力，但是决策机关由此享有了更为强大的自由裁量权，并凭借非程序化的以及直觉、判断进行决策。可以认为，这一以效率为主的制度模式在运行过程中极有可能导致权力的滥用，进而出现“以极大的，甚至不必要的牺牲公民权益作为恢复社会正常秩序的代价的情况”[7]。因此，在对这一机制进行设计时，还是需要适当发挥程序自身所具有的对权力的制约作用，同时在遵守比例原则的前提下，即必须在应急决策的运用与公共突发事件可能造成的社会危害的性质、范围和程度相适应的基础上来对决策程序的法律框架进行设定。此外，还需要注意的是，一旦应急决策出现可作多元选择的情形，就程序的缩减和补办而言，应当以相对人利益受损最小的应急决策为目标来进行制度架构。
（三）引入决策行为的事后追认机制
即使应急法律制度已经确立了程序缩减等一系列权宜机制，仍然存在许多应急决策行为在追求实质正当性的基础上难以满足合法性要求之情形。因此，只有通过法律上对这些决策行为的事后追认，才能使其实质正当性与形式合法性的协调一致。
事实上，对于事后的“追认机制”，一直是行政法上为了弥合一些具体行政行为合法性的裂痕而适度溯及既往的重要手段，在应急法律制度中引入这一机制，表明“在非常规的应急事件发生后，后续立法在必要范围内适用于立法前的非常规处置行为”[8]。具体而言，针对应急决策的事后追认机制可以从下述几个方面进行构建。首先，限定追认主体的范围。作为对违法越权行为进行追认的有权行政主体，应当是具有相应决策和处置权力的更高级别的行政机关或立法机关。其次，确定追认的启动方式。就追认启动而言，应当经由实施应急决策时违反实体权限或者程序要求的行政机关主动提出。第三，明确追认结果的形成机制。如何形成最终的追认结果，将由追认主体根据相关的法律规定，同时结合公共危机的客观情况和应急决策机关的管理能力，综合进行考量并作出判断。
（四）建立决策者的责任豁免机制
在公共危机管理中，行政机关负责人和其他责任人员无疑是核心决策者，而法律责任的落实是应对公共突发事件的基本制度要求。这一责任主要可以体现于两方面：一是自身处理突发事件的应急责任；二是调动其他社会主体来应对突发事件的责任[9]。如果决策者的行为导致严重后果且违反上述责任要求，往往就会根据法律启动行政问责机制或者公务人员处分机制。然而，从博弈的角度来看，倘若立法对于决策者的责任作出过多的规定，就会使决策者更多地顾及自身利益而在危机管理中不履行积极的作为义务，并且考虑如何推卸或者规避法律所设定的决策职责，这就无法实现对突发事件所造成的严重社会危害进行有效控制这一目的。显然，这样的结果与立法目的是背道而驰的。
所以，为了鼓励决策者积极主动地采取必要的应急决策和处置措施，同时又在最终无法避免决策所致的严重后果的情形下，应当通过法律对决策者的责任作出豁免的规定。通过借鉴国外的的立法例，对于我国所要建立的决策者责任豁免机制而言，其适用的先决条件必须是决策者在处理突发事件时已经尽到合理的注意义务与审慎义务，而应急决策一旦最终被证明存在错误并造成了私人或集体利益的损失，法律则应当要求国家而不是特定的决策者个人来承担责任。
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篇5：公共危机决策与创新
在当今社会的新闻信息传播中, 重大动物疫情公共危机成为政府、媒体和公众不得不面对的重大课题。关于禽流感、口蹄疫、布病等重大动物疫情公共危机事件, 中国媒体持续的关注。重大动物疫情公共危机的预防与处置显得尤为紧迫和重要, 笔者运用新闻学、心理学的知识对重大动物疫情公共危机的产生、发展进行分析, 从而得到重大动物疫情公共危机预防与处置方案, 为维持良好社会秩序, 构建社会主义和谐社会贡献自己的一份力量。
二、重大动物疫情公共危机现状分析
(一) 公共危机概述
公共性危机即公共性公关危机, 是在社会运行过程中, 由于自然灾害、社会运行机制失灵而引发的, 可能危及公共安全和正常秩序的危机事件。公共性危机不同于误解性危机、事故性危机、假冒性危机和灾害性危机, 根本区别在于公共性, 即其指向对象是特定区域的所有公民, 每个人都是危机侵害的对象。公共性危机往往威胁所有公民的人身安全, 容易引发社会恐慌, 加剧破坏性。因此, 处理好不期的公共性危机, 成为考验政府执政力的重要指标。
(二) 危机管理的理论依据
危机管理是企业为应对各种危机情境所进行的规划决策、动态调整、化解处理及员工培训等活动过程, EMBA、CEO必读12篇及MBA等商管教育均将危机管理能力作为对管理者的一项重要要求包含在内。
(三) 重大动物疫情公共危机现状
1. 危机诱因增加。
在全球化的时代背景下, 重大动物疫情公共危机诱因出现了越来越多, 并且与地方政府行为决策体系能够充分的结合, 受到了社会各界人士的广泛关注。而就中国重大动物疫情公共危机诱因的发展现状来看, 地方政府行为决策体系的发展, 需要大量的资金供给。而在经济全球化趋势的背景之下, 地方政府行为决策体系的发展更具竞争性。但因为地方政府行为决策体系偏颇、落后的全球化发展理念, 使得地方政府行为决策体系的全球化发展一直不够理想。
2. 传统的道德文化体系失衡。
一般来说, 重大动物疫情公共危机舆论被认为是“一些未经证实却被广为传播的信息, 其内容具有不确定性同时暗示环境中可能存在潜在威胁, 能够提高人们对环境的警觉。”外国学者维吉尔对谣言的见解是:“所有的邪恶中, 重大动物疫情公共危机谣言散播最快。随着速度的加快更加激烈, 随着散播面的扩展更有精力。”而这也是传统的道德文化体系失衡的问题所在, 从而激化了重大动物疫情公共危机的发生。并且, 很多学者在对重大动物疫情公共危机谣言学说进行分析与研究的时候, 普遍都将其重大动物疫情公共危机谣言定义为不实的传言, 而这也是社会大众普遍的想法。因为在国民日常的生活以及历史记载当中, 都证实了大多数的谣言都是虚假的, 并且没有根据的, 甚至有相当一部分谣言传说是造谣者虚张声势、恶意传播的后果。虽然大部分国民都清楚地了解重大动物疫情公共危机谣言的虚假性, 但是因为部分群众不能理性地思考问题, 因此盲目地跟从, 导致部分谣言过渡成为现实。而这种状况的发生往往就是因为, 在重大动物疫情公共危机谣言恐慌中政府、公众、媒体的处置与预防机制的处理不到位等过程中。美国学者彼德逊与盖斯特曾在《谣言与舆论》一文中, 对谣言进行了详细的定义:谣言是一种在人们之间私下流传的, 对公众感兴趣的事物、事件或问题的未经证实的阐述或诠释。而这一定义也更加确定了重大动物疫情公共危机谣言的传播方式、涉及对象、以及传播内容的确定性。而激烈者更是认为并且强调:“应付社会压力、盲目猜测和进行阴谋诡计的产物。”而这也是传统的道德文化体系的失衡, 从而激化重大动物疫情公共危机的发生。
3. 政府职能的转换。
用及时、充分的信息公开保障人们的知情权, 是遏制重大动物疫情公共危机的一剂良药, 政府的权威发布显然是最有效的一种方法。在一个公民言论自由有充分保障、信息传播畅通的社会里, 各类传言自有其求证、甄别的机制, 如是, 重大动物疫情公共危机就失去了插上翅膀蛊惑大众的基础, 如烈日下的冰雪, 不多久就会融化。并且动用新闻媒体来镇定社会民众, 从而进一步保持社会稳定。
三、公共危机管理
(一) 公共危机管理的问题
1. 相关演化机制的发展滞怠。
所谓的新闻学理论的“第三人效果”假说有两个层面的内容。在认知层面上, 民众认为传播内容对他人的影响要大于对自己的影响。在行为层面上, 民众认为社会媒介在他人身上产生影响的预期效果, 导致自己采取一定的社会行动, 而这种行动的发起缘由, 大概是因为他们想要抵制这种效果的发生。社会学家W·菲利普斯·戴维森在一篇关于直觉与舆论的《传播的第三人效果》的文章当中, 率先提出了“第三人效果”的概念。新闻学中的传播学理论在舆论事件中的影响非常大。但是目前公共危机演化机制的发展滞怠, 这也为社会发展产生了影响。在日常的社会生活中, 民众对于地方政府的信任度较高, 因此认为地方政府对于民众有非常大的影响力。特别是在消极的影响上占多数, 民众往往对负面因素更加敏感。但是, 事实上社会大众并不承认地方政府对于他们的影响, 而且也并不能有直接的资料证明, 地方政府言论直接影响到了国民的思想与行为。因为这种影响是潜移默化的, 是在国民无防备的情况下, 灌输的一种潜意识思想。
民众在满足不了自己的愿望时, 就会产生一种消极情绪, 从而产生一定的埋怨。而这种埋怨并不是专门针对个人的, 而是对于一个特定的环境或者社会产生的不满。也因为找不到具体的埋怨目标, 因此民众就会向同行者进行诉苦与抱怨, 久而久之, 就成为了民众公共危机舆论的根源。而在这种公共危机民众谣言中, 我们也可以清晰地了解与掌握民众对于公共危机社会的想法与定义是什么。而公共危机民众舆论的基本特点就是, 对社会生活中, 普遍不寻常的事情, 进行夸大化甚至歪曲化, 传谣者从而得到情绪满足或者是暴利吸取。新闻学的民众舆论, 会直接造成社会国民的动荡不安, 造成社会国民的恐慌。
2. 地方政府的预警能力低, 缺乏积极性。
公共危机舆论所附带的危害, 就是会对民众造成非常大的恐慌, 从而出现诸多不理性的社会行为。民众之所以会相信这类其实并不真实的公共危机谣言, 就是因为这类舆论多为社会大众的以讹传讹或者媒体的夸张报道, 使得民众更加相信舆论的真实性, 使得社会大众经常做出不理性的过激行为, 引起社会恐慌。从新闻学的角度来看, 公共危机中, 因为核污染的相关谣言, 以及部分中国媒体对于公共危机状况的夸张报道, 使得国民都纷纷加入到风波之中。中国媒体在国民心中, 具有一定的可信度。在第三人效果的新闻学理论之下, 国民对于媒体的过分信任, 从而造成舆论的迅速扩张, 造成社会恐慌。而因为舆论事件过渡为事实, 使得很多民众因为不知道应该如何应对, 从而造成非常严重的民众恐慌现象, 久久未能平复。因为地方政府的预警能力低, 使得公共危机得不到解决, 从而造成社会公民的恐慌。地方政府的预警能力低, 缺乏积极性, 反而助长了公共危机的发展, 使得公共危机谣言造成社会动荡。
3. 缺乏公共危机风险评估机制。
法国心理学家古斯塔夫·勒庞 (1841-1931) 《乌合之众》中对大众心理进行了研究。勒庞发现, “在群体中, 每种感情和行动都有传染性”, “长时间融入群体行动的个人, 不久就会发现—或是因为在群体发挥催眠影响的作用下, 或是由于一些我们无从知道的原因—自己进入一种特殊状态, 它类似于被催眠的人在催眠师的操纵下进入的迷幻状态。被催眠者的大脑活动被麻痹了, 他变成了自己脊椎神经中受催眠师随意支配的一切无意识活动的奴隶。”因此, 这些“乌合之众”特别容易受到他人的煽动, 手法无非是断言 (缺乏论证的“必将如何”) 、重复 (“谎言重复一千遍就是真理”) 和传染 (人们习惯于跟风) 。虽然勒庞侧重分析的是社会运动尤其是革命中的群体心理学, 但是他的如上观点用来分析今日的舆论事件依然有价值。
因为公共危机舆论的危害性过大, 造成民众恐慌, 使得国民的社会生活产生变化与影响, 极大程度上破坏了社会秩序, 从而产生社会混乱。当年, 中国出现SARS公共危机舆论恐慌事件之后, 社会秩序出现严重紊乱现象。国民的情绪非常激动, 完全没有理性的思考问题。整体显得方寸大乱, 而政府也迟迟没有进行调解与思想上的纠正, 使得公共危机舆论风波持续了较长的时间。如果当时, 政府的相关部门能够针对这一舆论, 按照新闻学的角度, 进行及时地处理与引导, 那么公共危机舆论事件也许不会这么严重。从新闻学理论的方向来说, 因为舆论性的新闻报道, 使得国民造成社会恐慌, 从而引起社会秩序被打乱, 成为了社会工作开展的阻滞。
4. 地方政府的自我定位不足。
公共危机风波事件中, 舆论起到了推波助澜的作用。不少民众对于食品物价的风波已经呈现半信半疑的状态, 通过对公共危机的实况了解, 使得民众对于公共危机舆论的真实性产生了质疑。而在部分民众的带动下, 使得市场受到大量的刺激, 出现供不应求的现象。而在这一次事件当中, 舆论成为了非常得力的助手, 造谣者通过公共危机事件的夸张报道, 使得民众信以为真, 相信谣言。公共危机之后, 最大的问题就是应该如何应对社会舆论。新闻学传播在舆论风波事件中的作用是不可小觑的, 严重地将会造成社会恐慌。而这也成为了众多灾难事件的附属品, 造成社会恐慌的强力武器。
(二) 公共危机管理的建议
1. 提升公共危机演化机制的发展。
马丁·路德曾有一个很好的比喻:“舆论就像雪球, 滚的时间越长就越大。”因此, H9N 7公共危机舆论一经发现, 社会各方就要合力尽快扼杀之。公共危机舆论恐慌中, 政府、公众、媒体的处置与预防机制都需要到位, 并且在原有的基础上, 迎合社会环境来进行不断的改善与优化。
新闻媒介履行社会职责, 平衡、深入报道事实真相, 是打破公共危机谣言又一剂良方。因此只有通过专业传媒人士的深入采访, 真实客观地全方位报道, 公共危机谣言的外衣才会被一层层剥离掉, 因H9N7公共危机谣言带来的群体性恐慌也会较快地消失。
2. 完善公共危机风险评估机制。
尊重事实, 权威发布。及时公布事实以及相关信息, 不仅对公民的知情权有一定的保障, 而且对社会舆论的扼杀有一定的功效。民众在了解了事实的全过程之后, 就不容易轻信公共危机舆论, 从而可以更加理性的思考问题, 在社会行为中, 也会更加谨慎, 不会再盲目跟从。政府作为民众心中的权威机构, 发言公布的事实, 都将受到民众的信任与肯定, 因此, 政府及时发布权威信息, 对于扼杀公共危机舆论, 起到了非常重要的作用。基于新闻学理论进行权威发布, 并且尊重事实, 从而遏制社会谣言。
公共危机风险评估机制的完善, 能够有效的帮助地方政府分析公共危机风险, 从而全面地提升地方政府预警公共危机风险的能力, 有效地把握整体的发展状态, 从而遏制公共危机风险的影响。而且完善公共危机风险评估机制, 也能够全面地加强地方政府对社会公民的引导与规范, 避免公共危机舆论的肆意传播。
3. 确定地方政府的自我定位。
面对问题, 积极回应。政府在遇到民众质疑以及社会问题的时候, 往往都习惯选择逃避与转移话题。这样的作法, 反而会引起社会大众的猜疑。在新闻学概述中, 政府作为民众的领导人物, 必须做出表率, 澄清舆论, 从而安抚社会动荡。如果政府可以正确地面对问题, 积极主动地予以回应, 那么就直接为社会大众抛出了定心丸, 对社会情绪的安抚也有很大的帮助。而且这对于H9N7公共危机舆论的遏制, 也非常有效。
新闻学深入报道, 挖掘事实真相。地方政府是民众的眼睛, 是民众了解国内甚至整个世界动态的基本途径。因此, 地方政府在进行信息报道的时候, 应该秉承深入了解的工作原则, 为民众挖掘事实的根本与真相, 从而为民众呈现最直观与真实的新闻学报道。只有这样, 民众才会直接了解到事情的动态发展、真实情况以及各方的态度究竟是什么, 才可以做到正确、理性思考, 不盲目跟从, 影响社会秩序。
摘要：“危机”一词已经逐渐成为当今各国关注的焦点, 同时也对人们的生产生活造成了不小的冲击, 而人们表现出来的无知和脆弱已经成为重大动物疫情危机造成破坏的主要因素。文章分析了我国疫情爆发的风险以及这种风险是如何演化成危机的, 提出了重大动物疫情公共危机信息处理方法, 对今后政府决策有一定的帮助。
关键词：重大动物疫情,公共危机,政府决策
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