西部地区生态环境治理的形势与政策

西部地区生态环境治理的形势与政策（精选6篇）

篇1：西部地区生态环境治理的形势与政策

西部地区生态环境治理的形势与政策

摘要：生态文明是人类社会发展进步的重要标志。生态环境治理是直接关系西部开发中经济社会可持续发展的基础工程。西部开发10 年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下取得了巨大成就,但西部生态环境依然面临着严峻形势。解决之策是以生态文明为理念，以政府为主导、以市场为基础、以公众为推动力，完善西部生态环境治理体系,实现西部经济社会与环境的协调可持续发展。

关键词：生态文明；可持续发展；环境治理

众所周知，区域是一个国家的组成单元，是国家国民经济和可持续发展的重要组成部分，各个区域因其自然、社会、经济、生态和环境等方面的特殊性，存在着经济区位和生态区位差异。一定区域的环境容量和资源的人口承载力是有限度的，人口的数量一旦超过了区域的生态承载能力，势必会引起人地关系的失调、对资源的掠夺性开发和环境的破坏，出现生态危机和生态灾难。“我们不要过分陶醉于我们对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都报复了我们。”［1］根据有关学者关于生态经济类型的研究，生态环境建设和改善是西部地区在未来可持续发展中的主要贡献内容。西部生态环境治理有其鲜明的地域范围和特征，在整个国家生态环境治理的基础上，对西部生态环境治理实施多系统管理，有利于实现西部生态治理目标。

禀赋、地理条件和社会历史等多方面原因，我国经济发展的东、中部和西部发展差距明显，西部地区的经济发展水平与东、中部经济发展水平相当悬殊。西部地区尽管土地资源丰富，但大多地处山区，自然条件普遍较差，水资源极度短缺，水土流失严重，草地、林地资源遭受严重破坏，生态环境仍然面临着严峻形势。西部地区保持良好的生态环境，是西部地区可持续发展的客观要求，更是整个国家可持续发展的客观要求。西部生态环境状况的好坏，直接影响西部地区的现代化进程，而且对东部和中部也会产生影响，最终影响到我国现代化建设的全局。在西部开发和科学发展观的历史大背景下，西部生态环境治理还面临着诸多亟待改进的内容，西部地区必须把生态环境安全放在更加突出的地位，必须立足西部地区的实际情况，以生态文明为理念，以可持续发展为指导思想，坚持科学发展，更加重视人与资源的关系，更加重视人与生态的关系，更加重视人与自然的和谐，努力探索在经济社会发展中开展西部生态环境治理，促进西部社会经济全面协调可持续发展，为全国经济社会可持续发展作贡献。

一、生态环境治理是西部开发战略的基础工程

在中国历史上，虽然地理意义上的西部概念多有变动，但西部的稳定和发展却始终直接关系国家的繁荣富强、长治久安，关系各族人民的幸福安宁、和睦亲善［2］。生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，是经济社会可持续发展的重要基础。生态环境治理关系西部经济社会发展的基础。我国西部开发十年来，在国家政策、法律、财力和物力等多方面巨大支持下，西部经济社会发展取得了巨大成就。实施西部开发战略，对促进地区协调发展，为21世纪实现中华民族的伟大复兴都产生了重大影响。由于资源

二、当前西部生态环境面临的严峻形

势

生态环境问题是当前西部地区面临的一个严峻问题，是我国环境问题的重要内容，也是迫切需要根本治理的问题，它关系全国生态环境问题，关系整个国民经济可持续发展。西部开发十年来，生态环境建设取得了巨大成就，但形势依然不容乐观。

（一）西部水资源严重短缺

西部水资源总量15000亿立方米，占全国总量的55.66%，但分布不均，南多北少，其中西南占西部总水量的82%。从总体上看，除四川盆地等少数地区外，西部大部分地区水资源短缺。加之对水资源的不合理开发利用，江河断流、湖泊和水库萎缩干涸、冰川和雪线后退等问题已经出现。

（二）森林生态系统失衡，生物多样性受到严重破坏

《中国西部经济发展报告2005》的相关数据表明，西部森林生态系统呈现数量型增长与质量型下降并存。一是天然林面积下降，人工林、经济林面积增加。近10年来，西部地区(不含西藏、云南、重庆和新疆生产建设兵团)森林面积和森林覆盖率增幅分别达到8.27%和12.75%，但森林活立木总蓄积量和单位面积活立木蓄积量降幅分别达18.96%和25.14%，经济林面积大幅度增长，增长幅度达62.96%，而天然林、防护林的面积却分别下降了14.49%和51.07%。二是林龄结构不合理。西部地区以幼龄林和中龄林分布面积最多，分别占西部林地总面积的33.5%和32.2%；过熟林面积仅占林地总面积的7.9%；近熟林和成熟林面积占林地总面积的12.9%和13.5%。

（三）西部水土流失和沙化问题仍然突出

西部地区目前仍是我国水土流失最严重的地区，水土流失面积达104.7万平方公里，占全国水土流失面积的80%以上，水土流失率达15.15%。土地荒漠化加剧使得沙尘暴源区不断扩大，加剧了沙尘暴发生的频率和强度。目前，全国荒漠化土地262.2万平方公里，占国土面积的27.3%，超过全国现有耕地面积。全国每年新增荒漠化面积的90%以上在西部。西部地区沙化耕地和沙化草地的面积呈持续增长的趋势，并且面积大、分布广，治理难度大。西北及内蒙古6省区是我国荒漠化最严重地区，荒漠化总面积达188万平方公里，占全国荒漠化面积的71.7%。

三、西部生态环境治理中存在的问题和不足

回顾西部开发十年来的生态环境治理

实践，不难看出政府在环境政策和法律制定、公众环境参与等方面还存在着许多亟待完善的内容。

（一）环境政策滞后

我国环境治理经历了一个从无到有，并不断趋于完善的过程。环境政策在整个国家环境保护和改善中发挥了重要作用。1983年环境保护上升为国家的基本国策，人们开始认识到保护环境的重要性。“预防为主、防治结合”等一系列环境政策成为指导我国环境治理的纲领性文件。西部开发战略实施十年来，从很大程度上改变了西部贫穷落后的面貌，但同时带来的生态环境问题直接影响着西部地区的可持续发展，生态环境治理取得的成果，随着开发进程的加快而丧失，边治理边破坏的状况直接影响到西部生态环境治理的效果。随着我国经济社会的快速发展，国家的环境政策明显滞后，给环境治理带来了许多不利影响。在西部开发中，由于政策制定的片面性，缺乏合理性和可行性，没有明确的目标和协调一致的措施，同时难以保证政策的公平性和公开透明，在西部开发中有关水土流失的环境政策、水资源政策、“三废”的环境政策等不能很好地衔接，直接影响了西部生态环境的保护和改善。环境政策的滞后性，已经成为制约西部生态环境治理的重要因素。

（二）法律制度落后

作为国家法律制度的重要组成部分，我国现行环境法律还存在着许多不适应西部经济社会发展的问题，主要表现为：国家现行的环境法律、法规不够配套，有的单行法尚无相应的实施细则和环境标准；地方环境立法不成体系，发展明显滞后，立法内容上照搬国家的多、创新的少，缺乏地方特色和针对性，特别是对当地突出的某些环境问题，也未在地方立法中作出相应的规定；立法体系不合理，处于环境保护法律体系核心地位的环境保护基本法，名不副实；现行的环境保护的法律、法规、规章之间的不协调问题比较突出，其中包括基本法与单行法、单行法与实施细则、国家法与地方法以及环境法与其他相关法之间，均存在着不够协调的问题，某些方面的规定甚至相互矛盾和冲突；环境资源法中的不少规定过于原则和抽象，操作性不强，与实际脱节等。法律制度作为强制性制度，对规范和保障西部开发行为，保护西部生态环境治理成果具有无可替代的作用，建立健全法律制度是西部生态环境治理的重要内容。

（三）公众参与缺位

随着可持续发展理念的不断普及和西部大开发的深入推进，在西部生态环境治理中建立公众参与机制，成为当前推动我国西部环境法制建设的重要内容。世界环保事业的最初推动力量来自公众，没有公众参与就没有环境运动［3］。公众参与是推动环境保护工作发展的重要动力，是增强环境决策合法性和正当性的需要，是协调不同利益主体之间的关系、预防环境纠纷的有效手段，是完善政府决策科学化的重要手段，也是社会民主的充分体现［4］。我国西部生态环境治理中的公众参与，无论是程序性规定，还是实体方面的规定，都难以与社会经济发展的要求相适应。公众的环境意识不强、环境权利不够明晰、权利缺乏保障等，是造成西部生态环境不断恶化的重要原因。公众参与生态环境治理未能成为自觉行动，作为生态环境治理的重要主体，公众参与缺位的现实是西部生态环境治理中面对的又一个亟待完善的内容。

四、以生态文明为理念完善西部生态环境治理

生态文明是对农业文明和工业文明的反思和超越，是人类文明进步和社会发展的标志。它体现了人与自然和谐共生、以人为本的生态价值观。建设生态文明就是要形成资源节约和保护生态环境的产业结构、增长方式和消费模式。生态文明是可持续发展的重要标志，它强调人与自然的整体和谐，致力于实现人与自然协调发展。生态文明所具有的整体观、协调观、公平观等特征，调节着人与人、人与社会的关系，而且也调节着人与自然的道德关系，调节着人的行为规范和准则。西部生态环境治理取得成功，在很大程度上取决于建立一套适合于西部生态治理的制度体系，只有把以生态文明为理

念贯穿到整个法律政策的制定上，在西部开

发中才能实现生态环境的根本改善。应该看到，西部开发战略是在我国社会主义市场经济体系初具规模的条件下进行的，在生态治理实践中，各种利益主体的行为、不同领域的开发保护内容等都会遇到许多新情况、新问题，现有的政策、法律制度必须进行制度创新，综合运用多系统管理，才是解决西部生态治理中有效“制度供给”的落脚点和根本出路，才是解决西部生态环境治理的有效途径。

（一）以政府为主导完善西部生态环境治理

当前，面对西部脆弱的生态环境与落后的生态意识，在开发与治理、眼前利益与长远利益、保护和治理与经费短缺、保护和开发系统行为的要求与落后的管理水平的矛盾面前，作为生态环境治理主体的政府，应该充分发挥政府治理的能力，树立政府在生态治理中的主体地位［5］。政府的主导地位，对于完善西部生态环境治理具有无法替代的作用。在我国，长期以来实行由政府为主导的环境保护，政府已经成为环境治理的最主要主体，发挥着巨大的作用。在西部开发中，政府理应发挥更大优势，在政策制定、法律制度建设等方面，履行生态环境治理的义务，妥善处理人与自然的关系，保持生态平衡、维护生态安全、建设生态文明。以政府为主导，就是要完善西部生态环境政策法律体系，主要是通过政策制定、环境立法、严格执法、营造和培育良好的法治环境和文化来构建西部生态治理保障体系。由于对生态问题认识不足，与西部开发相关的政策法律制度不够健全，民族地区的群众法治观念淡薄，这些问题都给西部的生态治理带来了许多难以想象的困难和阻力，必须建立一整套有关防沙治水、防治生态破坏的政策法律体系，只有依法治理、严格执法、运用法律的手段才能从根本上改变西部生态环境不断恶化的趋势，才能实现建设山川秀美、人与自然和谐相处的西部地区的宏伟目标。以政府为主导，就必须完善环境与发展综合决策机制。环境与发展综合决策机制是环境、经济和社会三方面可持续发展和协调发展原则在决策上的制度化、具体化，是在决

策之初即将环境因素纳入决策过程中，在政府决策、计划、规划等决策中充分考虑环境影响和环境的承受能力，以环境保护为中心，使环境、经济和社会发展的平衡关系得以落实和实现。政府生态环境治理以国家强制力为后盾，以行政手段为主要方式，它的权威性，势必要求在西部开发中，无论是环境政策制定还是加强生态环境立法，都以生态文明理念为指导思想，开展公众环境教育、完善环境管理体制、提高环境管理水平、促进环境质量改善。

（二）以市场为基础完善生态环境治理

依法治国，建设社会主义法治国家，已经成为我们时代的主旋律和行动指南，是我国今后相当长的时间内努力奋斗的目标。在西部开发实践中，市场经济主体的主体资格和活动方式需要法律确认和指引，市场经济主体的正当利益需要法律保护，市场经济的秩序需要法律维护，市场经济的运行需要法律规范和保障。从本质上讲，市场经济就是法治经济。没有好的法治环境，市场主体的独立性、市场竞争的有效性、政府行为的规范性和市场秩序的有序性都难以保证。

生态资源具有典型的公共物品属性，因而存在着大量的“公共领域”。在西部开发中自然资源出现的产权主体不明、产权安排不合理、产权制度缺位等问题，不利于生态环境治理。我国西部地区生态环境破坏包括两大类：一类是自然资源或生态系统的破坏，主要是盲目开发土地、掠夺自然资源导致的严重后果；另一类是环境污染，主要是企业的生产经营活动带来生态环境的破坏。引入市场机制，可以更好地明确与生态环境密切相关的资源的所有权、使用权、管理权和收益权，开展平等竞争，实现资源的合理配置，这是改善西部生态环境的基本取向。西部生态环境治理，必须充分发挥市场的基础作用，在生态环境治理中引入市场机制，对企业实行严格的环境标志和认证制度，在税收、信贷等方面实行优惠政策，促进环保企业的发展壮大，使企业主动参与市场竞争，实现在西部开发中生态环境得到有效改善［6］。

（三）以公众为推动力完善生态环境治理现代社会的重要标志是公众能够广泛参与各项社会事务的管理。公众参与是公众对政治生活、社会生活和经济生活的参与。1998年欧洲环境部长级会议上通过的《奥胡斯公约》对“公众”一词作了界定:一个或多个自然人、法人以及其他依法成立的组织和团体。环境保护中的公众参与就是指在环境保护领域，公众以各种方式参与与环境利益相关的社会活动，以达到保护环境的目的。环境的公共性、环境问题的公害性、环境保护的公益性决定了环境治理一定要有公众的参与[7]。随着西部开发的不断推进与西部基础条件的不断完善，政府的角色应该发生转变，主要依靠公众参与推动西部生态环境治理应持久进行。我国宪法和相关法律对公众的环境参与权利做了规定，但这些规定基本上是口号性的，带有很强的宣示意义，并没有对实现权利的保障机制作出具体的制度安排，导致了享有的权利不能顺利实现。只有通过健全和完善权利保障机制，才能使公众在生态环境治理实践中发挥更大作用。首先要大力培育法治环境，提高公众的环保意识。要多渠道和多层次地进行环保宣传教育，使各界充分了解环境保护的意义，认识到环境问题不仅是政府和社会的责任，而且是与每个公众的生活及其切身利益息息相关的事情，环境保护人人有责。其次是相关法律法规的完善，主要是通过立法，进一步明确各项环境权利，这是实现公众参与生态治理的法律基础和根本保证，要使他们在维护自己的环境权益时有法可依，能够更好地参与保护环境的行动。另外就是要在实体法、程序法和各项环境管理制度中具体规定参与环境保护的途径、形式和程序等问题，使参与环境保护成为可行和易操作的行为，降低参与的门槛，实现环境决策的民主化。西部生态环境治理要积极培育公众的生态意识，发扬环境民主，实现环境决策的民主化和科学性，以公众为推动力更好地推动生态环境治理活动的深入开展。

参考文献：

[1]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.马克思恩格斯全集[M].北京：人民出版社，1972.[2]夏勇.论西部大开发的法治保障[J].法学研究，2001，（2）：19—20.[3]潘岳.环境保护与公众参与［J］.理论前沿，2004，（6）：12—13.[4]陈润羊，花明.论环境保护中的公众参与［J］.环境与可持续发展，2008，（2）：21—23.[5]杨溪.我国西部生态环境治理主体的相关问题分析［J］.理论导刊，2006，（5）：48—49.[6]刘志仁.西部环境治理与综合生态系统管理［J］.学术交流，2007，（9）：98—99.[7]汪来杰.公共服务中的公民参与问题分析[J].河南师范大学学报（社会科学版），2008，（5）：67—70.

篇2：西部地区生态环境治理的形势与政策

西部地区生态环境治理与恢复的途径新探--兼论西部地区的非农化与城镇化

造成西部生态环境问题的原因是多方面的.,人类活动是其中一个重要的因素,而且有不断强化的趋势.因此通过“改造”的方式进行治理与恢复固然重要,但仅有这是远远不够的,必须从根本上调整与转变人类的活动方式,既要求人口数量的增加控制在不同时间跨度的空间适度容载力范围内,又需要在地域空间上合理聚集,从而减轻区域空间内生态环境所承载的压力.实现这一目标的途径就是对农村经济结构的战略性调整,立足比较优势,发展非农产业,积极引导农村人口合理有序地向城镇流动.

作者：牛P 作者单位：陕西省社会科学院,副研究员,陕西,西安,710065 刊名：理论导刊 PKU英文刊名：JOURNAL OF SOCIALIST THEORY GUIDE 年，卷(期)： “”(1) 分类号：F323.22 关键词：西部生态环境治理恢复途径

篇3：西部地区生态环境治理的形势与政策

保护环境与经济发展是西部地区面临的两项重要任务, 在发展中要保护环境, 在保护环境中要求发展。将环境保护与经济发展统一起来, 需要发挥财税政策的重要作用。

(一) 环境在可持续发展中具有重要地位且有较大的外部性

可持续发展既关乎人类社会的发展, 又关系到人类社会的生存, 是目前世界各国都关注的一个重要战略问题。可持续发展涉及人类社会的各个领域, 包括人口、资源、环境和社会的各个方面, 其核心是“生态—经济—社会”的三维复合系统的持续性运行和发展。环境是可持续发展中极其重要的一环。可持续发展视角下的环境, 是指人类赖以生存和发展的空间。环境的可持续性是人类可持续发展的基础, 只有在环境可持续利用的基础上, 经济社会的可持续发展才具有了现实性。

环境问题具有较强的外部性, 难以完全通过市场机制来调节。外部性是参加交易者的行为给与交易无关的第三方带来的成本或收益, 它是一种成本或效益的外溢现象, 成本的外溢性就是人们通常所说的负外部性, 而效益的外溢性则是指正外部性。任何行为主体对环境的损害都会把成本施于所有人;任何行为主体对于环境的保护或提升都会使所有人受益。在无法排他或分割的情况下, 市场机制就难以起到资源配置的作用。环境外部性导致的市场机制失灵使得政府干预十分必要。事实上, 政府也通常把环境的保护与治理作为其向社会提供的重要公共服务。通过立法、税收和其他管制手段, 维护环境的可持续性, 是政府实施可持续发展战略的基本政策之一。

(二) 西部地区生态环境相对脆弱, 环境保护与经济发展的矛盾更为突出

西部地区是重要的生态安全保障区, 是我国大江大河的主要发源地, 是森林、草原、湿地和湖泊等的集中分布区, 生态地位极为重要。有资料表明, 我国2/3以上的优质天然林以及近90%的草地、60%的内陆天然湿地分布在西部地区。西部地区森林、草地和湖泊3大陆地生态系统所提供的生态服务价值占全国总量的2/3以上。同时, 西部处于平均高度800米-2000米和2000米-4000米的两大台阶及其衔接区, 属于生态环境脆弱带, 有生物多样性的特点, 也有抗干扰能力差、破坏后难于恢复的弱点, 是我国环境灾难, 如地震、山崩、滑坡、泥石流、水土流失、霜冻、冰雹、大风、干旱、洪水、雪崩、冻土、森林火灾以及病虫鼠害等最为严重的地区。西部地区的生态环境对经济高速发展非常敏感, 特别是自上世纪90年代以来, 西部地区生态环境恶化已经成为制约我国经济可持续发展和影响人民生活质量的关键因素。

西部的生态脆弱与经济落后并存, 统筹环境保护与经济发展的任务艰巨。关于经济发展和环境保护的关系, 库兹涅茨提出了著名的倒U假说, 认为:当一个国家经济发展水平较低的时候, 环境污染的程度较轻, 但是随着人均收入的增加, 环境污染由低趋高, 环境恶化程度随经济的增长而加剧;当经济发展达到一定水平后, 随着人均收入的进一步增加, 环境污染又由高趋低, 其环境污染的程度逐渐减缓, 环境质量逐渐得到改善。当前, 西部欠发达地区生态脆弱、经济落后问题并存并长期存在, 整体生态环境保护水平与可持续发展能力低下, 而摆脱贫困的努力和发展经济的努力, 使人们在现实利益面前常有意无意地忽略生态平衡问题, 采取非可持续方式过度开发利用自然资源。至今许多地区仍处于保护与发展两难的困境, 一方面为了改善生态环境不得不大力实施退耕还林还草工程, 另一方面为了支撑工业化、城镇化发展又不得不大幅度占用宝贵的耕地和草地, 以致生态保护与生态破坏并存, 生态保护与经济建设目标冲突。

(三) 国家财税政策和体制对改善西部环境与发展具有关键性的作用

在市场存在失灵的情况下, 政府干预是必须的。政府干预经济的宏观经济政策手段很多, 其中财政政策和金融政策是政府干预经济最主要的、也是最常用的手段。在西部大开发中, 财政政策作为国家宏观经济调控的重要手段, 担负着重要职责, 对西部大开发宏观战略目标的实现起着关键性作用。其具体作用表现为:一是通过发挥财政的资源配置功能, 增加对西部基础设施建设和生态环境保护的投入, 能够提供西部经济发展所必须的公共品。二是通过发挥财政政策的协调功能, 能够提升西部地区基本公共服务水平。三是通过发挥财政政策的导向作用, 能够引导和促进社会资源向西部地区流动。四是通过发挥财政政策的综合协调与配套优势, 能够促进经济结构的调整和优化。

二、西部环境与发展的财税政策回顾

(一) 概述

建国以来, 我国区域经济发展大致经历了三个阶段:改革开放前的区域均衡发展战略、改革开放初期的区域非均衡发展战略和20世纪以来的区域经济协调发展战略。西部大开发的战略布署是我国区域经济协调发展战略的起始。从图1和图2可知西部大开发战略实施之前, 国家对西部地区发展的支持力度呈现出由强到弱的变化。从新世纪实施西部大开发开始, 国家对西部环境和发展的支持力度不断加大。

(二) 建国至改革开放前

从新中国成立到改革开放前的近三十年, 是我国工业化的起步发展阶段, 由于传统计划经济体制下高度集中的资源配置方式、区域均衡发展战略以及国防建设的需要, 国家重点对中西部地区进行了大规模的投资和建设, 突出表现在“一五”计划时期 (重点在西北) 和“三线”建设时期 (重点在西南) 对西部地区的高强度、大规模投资。这两次西部开发完全是在计划经济体制下由中央政府为主导进行的, 开发方式始终是单一的、自上而下的中央财政投资。

“一五”计划期间, 国家财政投资开始向内地大规模转移。基本建设主要围绕前苏联援助建设的156项重点项目中的694个限额以上工程 (投资在1000万元以上) 进行, 156项重点工程 (实际施工150项) 中, 有4/5布局在内地, 仅西部就占44项, 其中陕西省占24项, 在全国各地省区市中居首位。在20世纪60年代中期, 由于国际环境的变化和军事战略的需要, 国家制定了全国按一、二、三线布局工业, 集中力量建设“三线”战略后方的决策。建设大体分为两个阶段:第一阶段为1965年和“三五”时期, “三线”地区共投入资金560亿元, 占同期国民基本建设投资的48.5%。第二阶段是“四五”和“五五”计划时期, “三线”地区共投入资金1500亿元, 占同期全国投资的36.4%。“五五”计划以后, 尽管没有布新点, 但在第二阶段安排的一些项目仍在建设。

建国后到改革开放前的三十年, 我国虽然也实现了较快的经济增长, 但总体经济效率不高, 高度集中的计划经济经济体制的弊端日益显现。由于采取了区域均衡发展的战略, 经济建设重点西移, 大大改变了我国解放前工业经济集中于沿海少数几个大中城市的不合理格局, 生产力和经济布局在一定程度上趋于均衡和合理。这一时期, 从现价GDP年均增长速度来看, 东、中、西部地区为6.81∶6.78∶7.25, 总体上西部高于东部。由于我国尚处于工业化的起步阶段, 经济建设对生态环境有所影响, 但未引起重视, 经济发展与环境保护的矛盾不突出。

(三) 改革开放至2000年

改革开放条件下, 传统计划经济体制被打破, 市场机制配置资源方式逐步确立, 80年代, 邓小平同志对全国经济的协调发展提出了“两个大局”的思想。在这一思想的指导下, 2000年以前基本确立了区域非均衡发展战略。“七五”计划时期, 根据经济技术水平和地理位置相结合的原则, 国家将全国划分为东、中、西三大经济地带, 并明确提出了三大地带经济发展上不同的政策梯度:“要加快东部沿海地带的发展, 同时把能源、原材料建设的重点放在中部, 并积极做好进一步开发西部地带的准备。”从20世纪70年代末到90年代初, 国家财政对西部地区的支持力度相对减弱。

区域非均衡发展战略的实施, 使得东部地区发展迅速, 与西部地区的差距日益拉大, 并引起决策层及社会各界关注。以1998年为例, 西部地区国内生产总值仅占全国的14%, 不足中部地区的1/2和东部地区的1/4, 人均国内生产总值4159元, 分别比东部和中部地区低7374元和1240元。

本阶段后期, 国家开始重视西部地区发展, 并酝酿出台西部大开发战略;东部地区的快速发展, 也使得西部大开发战略有了较好的经济基础。20世纪末, 国家开始酝酿西部大开发战略。1997年9月, 党的十五大报告指出:“国家要加大对中西部地区的支持力度, 优先安排基础设施和资源开发项目, 逐步实行规范的财政转移支付制度, 鼓励国内外投资者到中西部地区投资。进一步发展东部地区同中西部地区多种形式的联合和合作。更加重视和积极帮助少数民族地区发展经济。从多方面努力, 逐步缩小地区发展差距。”1999年9月, 中共十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》明确提出, 国家要实施西部大开发战略。

这一时期实行了区域性的财税优惠政策, 转移支付政策也逐步规范。此阶段区域性税收优惠政策的受益范围基本是在沿海地区。1994年的税制改革开始将税收优惠从区域优惠为主转向产业优惠, 仍然保留了原来的许多地区性优惠政策, 并实行了一些过渡性措施。随着全国经济的发展和中央财政实力的增强, 逐步提高了中央财政支持西部的比重。1994年财税体制改革中, 增加了财力性转移支付用于均衡地区间的财力差异, 中央对西部地方政府的财政资金净转移额占地方政府全部支出的比重已达到45%左右。1996年5月, 中央财政出台了《过渡期转移支付办法》, 决定从中央财政收入的增量部分拿出20多亿元对民族地区和辖有民族自治州的省进行补助。

这一时期, 我国的快速工业化, 给生态环境带来了重大挑战, 生态环境出现了持续恶化的态势, 国家开始逐步重视生态环境保护问题。1982年, 国家设立环境保护总局;1983年, 把环境保护列为基本国策, 一系列环境保护相关法律法规也相继出台。党的十三大明确提出:“在推进经济建设的同时, 要大力保护和合理利用各种自然资源, 努力开展对环境污染的综合治理, 加强生态环境的保护, 把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来”。1995年, 在党的十四届五中全会首次提出:在现代化建设中, 必须把实现可持续发展作为一个重大战略。第一次把可持续发展确定为我国经济和社会发展的重要指导方针, 并对可持续发展做出科学界定, 指出:所谓可持续发展, 就是既要考虑当前发展的需要, 又要考虑未来发展的需要, 不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益。1997年党的“十五大”第一次把可持续发展写入党的代表大会报告, 确立为现代化的重大战略。

(四) 本世纪实施西部大开发战略以来环境与发展的财税政策

进入新世纪后, 我国启动了西部大开发战略。为顺利推进西部大开发战略的实施, 中央政府出台了包括投资、财税政策、金融政策、产业政策等在内的多项鼓励性措施, 用以支持西部地区的经济社会的全面发展。从财税政策看, 具体包括:

1. 扩大投资的政策。

西部大开发过程中, 国家对西部地区的投资力度不断加大。坚持优先安排重点工程项目, 支持西部地区基础设施和生态环境建设。2000-2009年, 中央预算内基础建设资金和国债资金投入西部地区累计达8900亿元, 占同期中央投资总额的41%, 国家累计安排西部大开发新开工建设项目102个重点工程, 总投资规模达到2.2万亿元。2010年西部大开发新开工23项重点工程, 投资总规模为6822亿元;2011年国家新开工西部大开发重点工程22项, 投资总规模为2079亿元。中央财政发行长期建设国债以支持西部地区建设的同时, 还对中西部地区国家级经济技术开发区基础设施项目银行贷款实行财政贴息。

中央各职能部门也加大了向西部投资的力度。如, 2000-2009年, 用于西部地区的车购税支出3099亿元, 占全国车购税支出的54.8%。用于西部地区的铁路投资资金累计4130亿元, 占铁路总投资的27.9%, 等等。

2. 加大财政转移支付政策的支持力度。

西部大开发战略实施以来, 中央财政对西部地区均衡性转移支付逐年增加, 基本公共服务保障能力逐步提高。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面, 向西部地区倾斜。中央财政对西部地区转移支付规模从2000年的1089亿元增加到2009年的10062亿元, 年均增长28%;十年累计40400亿元, 占中央对地方转移支付总额的43.7%;中央财政对西部地区均衡性转移支付从2000年的52.5亿元提高到2009年的1917亿元, 年均增长49.1%, 十年累计6947.3亿元, 占该项转移支付总额的48.9%;中央财政对民族地区转移支付从2000年的25.5亿元增加到2007年的248亿元, 年均增长29%, 十年累计1153亿元, 占该项转移支付总额的90.9%。

中央对地方的专项资金补助向西部地区倾斜。一是加大对西部地区农业综合开发的投入力度。2000~2009年, 中央财政安排西部地区农业综合开发资金累计332.3亿元。二是对西部地区财政困难的省 (自治区、直辖市) , 因执行1999年出台的提高机关事业单位职工工资和城镇低收入居民收入政策而增加的支出, 中央财政以专项资金的形式给予补助。中央财政对西部地区调整工资转移支付从2000年的95亿元增加到2009年的1011亿元, 十年累计5888亿元, 占该项转移支付总额的46.3%。三是为支持农村税费改革的顺利推行, 中央财政建立了农村税费改革转移支付制度, 并对财力相对困难的西部地区予以适当倾斜。2001~2009年, 中央对西部农村税费改革的转移支付累计1549亿元, 占该项转移支付总额的31.9%。

加大扶贫资金的投入力度。2000年-2009年中央财政补助西部地区的扶贫资金累计787亿元, 占该项资金总额的62.9%。通过扶贫开发, 大大改善了西部贫困地区的生产生活条件, 促进了西部地区经济社会发展。

3. 突出对生态环境保护与建设的支持。

保护好生态环境是西部大开发的前提和基础。西部开发前十年中, 国家先后在西部地区启动实施了一系列重大生态环境保护与建设工程。

一是加大了对西部地区林业生态建设的投入力度。2000-2009年, 中央累计在西部地区安排林业建设资金2150.64亿元, 占全国林业建设投资的56.9%。先后启动实施了退耕还林、天然林资源保护、京津风沙源治理、三北及长江流域等重点防护林体系建设、石漠化治理、防沙治沙、野生动植物保护及自然保护区建设、湿地保护与恢复等林业生态建设工程, 建立了森林生态效益补偿制度。累计批复西部自然保护区、森林防火、森林病虫害防治、林木种苗、湿地保护、林业科技、生态定位站、科技推广站等林业固定资产投资项目1216个, 批复总投资87.09亿元, 其中中央投资69.38亿元。通过提高投资中央补助比例和贴息贷款等支持西部地区林业生态建设, 中央与地方配套资金比例2004年前为7∶3, 2004年后调整为8∶2, 中部和东部地区分别为6∶4和4∶6。2000年以来, 共安排西部12个省 (区、市) 林业贴息贷款项目建议计划153.1亿元, 占全国的35.9%。

二是加大草原保护与建设投入力度。国家在开展天然草原恢复与建设试点的基础上, 在内蒙古东部、蒙甘宁西部、青藏高原、新疆北部四大片草原退化严重地区启动实施退牧还草工程。截止2009年底, 中央累计投入资金176亿元, 其中, 基本建设投资116亿元, 饲料粮补助资金60亿元。加强草原鼠虫害防治, 累计安排西部地区草原鼠虫害资金5.84亿元, 占全国的87.95%。草原生态保护政策不断完善, 适当增加退牧还草工程配套建设内容, 提高中央基建投资补助标准。

三是支持开展重点区域生态治理。全面实施青海三江源自然保护区生态环境保护与建设工程, 2005-2008年, 总投资23.5亿元, 重点支持三江源地区生态移民和生态恶化土地治理。实施甘肃甘南黄河重要水源补给区规划, 截止2008年底, 累计安排投资11亿元用于退牧还草, 累计安排中央投资8000万元用于游牧居民定居。实施西南石漠化治理工程, 总投资28.7亿元, 用于新增林草植被、坡改梯及水利水保配套措施等。

四是环境保护投入力度不断加大。2000年以来, 国家先后支持西部地区实施了监测网络 (辐射及地表水部分) 建设项目、危险废物和医疗废物处置设施建设项目、环境保护专项资金项目、主要污染物减排专项资金项目等, 累计投入资金51.85亿元。基本建设项目投资中央对地方的补助比例, 西部、中部、东部分别为60%、40%、20%, 中央财政资金中央对地方的支持比例, 西部、中部、东部分别为80%、60%、40%。

4. 税收优惠政策的支持。

为体现国家对西部地区的重点支持, 全面贯彻落实国家西部大开发的战略部署, 国家出台了一系列税收优惠政策 (详见表1) 。为适应不断变化发展的经济形势, 解决在税收优惠政策执行过程中出现的各种问题, 更好地支持西部地区发展, 结合优化税制, 国家对相关税收政策进行了适时的调整和完善:2006年, 国家调整更新了享受西部大开发税收优惠政策的国家鼓励类产业、产品和技术目录;2007年, 将西部地区旅游景点和景区经营纳入西部大开发收税优惠范围;2008年1月1日起, 新企业所得税法实行后, 国家在取消大部分区域性税收优惠政策的同时, 为支持西部地区发展, 明确规定西部大开发的企业所得税优惠政策继续执行;为配合增值税转型改革, 规范税制, 自2009年1月1日起, 对进口的自用设备恢复征收进口环节增值税, 但继续免征关税。

2011年7月, 财政部、海关总署、国家税务总局又出台了《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题的通知》, 明确了今后十年西部大开发的税收优惠措施:一是对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口的自用设备, 在政策规定范围内免征关税。二是自2011年1月1日至2020年12月31日, 对设在西部地区的鼓励类产业企业按15%的税率征收企业所得税。三是对西部地区2010年12月31日前新办的、根据《财政部国家税务总局海关总署关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》 (财税[2001]202号) 第二条第三款规定可以享受企业所得税“两免三减半”优惠的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业, 其享受的企业所得税“两免三减半”优惠可以继续享受到期满为止。

5. 西部大开发前十年的政策效果简要分析。

西部大开发前十年实施的一系列政策措施, 其支持重点是基础设施建设、生态环境保护和民生工程建设, 应该说, 取得了较好的效果。

一是经济发展水平显著提高。2000-2009年, 西部地区生产总值由16655亿元增加到66868亿元, 年均增长11.9%, 地区生产总值占全国比重由17.1%上升至18.5%, 人均地区生产总值由4624元提高到18255元, 增加了2.95倍, 人均地区生产总值由相当于全国平均水平的59.5%提高到66.1%。西部地区城镇居民人均可支配收入由2000年的5648元提高到2009年的14213元, 年均增速10.2%;农村居民人均纯收入由1661元提高到3817元, 年均增长8.97%。

二是社会事业发展成就显著。国家大幅度增加了对西部地区教育、卫生、科技、文化、社会保障等社会事业的投入, 实施了一批重大民生工程项目, 城乡和区域社会事业发展差距明显缩小, 社会发展水平快速提升。

三是生态环境明显改善。通过加大资金投入, 实施重大生态建设与环境保护工程, 西部生态与环境状况明显改善, 国家西部生态安全屏障得以加强。林业生态建设方面, 2009年西部地区林地面积比1999年增加了5.68亿亩, 森林面积增加了6.1亿亩, 森林覆盖率提高6.7个百分点, 森林蓄积量增加了近13亿立方米。通过退牧还草工程, 天然草原得以休养生息, 植被明显恢复。根据农业部2009年抽样监测, 退牧还草的工程区与非工程区相比, 草原植被覆盖度平均高出12个百分点, 牧草高度平均高出36%, 产草量平均高出75%。通过实施三江源自然保护区生态环境保护与建设工程, 2005-2008年间, 安排退耕还林还草2569.81万亩, 水土保持工程75平方公里, 退化土地治理221.71万亩, 生态移民2.6万人, 鼠害治理6122.73万亩, 保护区生态和环境有一定程度的改善。通过加强环境综合治理, 西部地区环境恶化趋势得到有效控制。水污染防治工程积极推进, 重点流域水质明显好转。重点污染源治理不断加强, 节能减排取得重要进展, 主要污染物排放量有所下降, 化学需氧量和二氧化硫排放量分别减少4.5%和5.6%, 酸雨次数明显减少。

三、当前西部环境与发展财税政策存在的主要问题

尽管西部大开发战略实施十年来取得了较好的效果, 但是, 随着国内外宏观经济环境的变化, 西部大开发过程中也产生了一些新的矛盾和问题, 与东部地区发展的绝对差距仍在扩大, 交通基础设施落后、水资源短缺和生态环境脆弱的瓶颈制约仍然存在, 经济结构不合理、自我发展能力不强的状况仍然没有根本改变, 贫困面广量大、基本公共服务能力薄弱的问题仍然突出, 相关的财税政策措施在实施中也还存在一定的问题, 制约了西部大开发战略的深入实施。

(一) 西部生态环境保护的事权与现有的财力支持不匹配

事权与财力相匹配是各级政府有效履行职责的基础和前提。在我国现有的财政体制的规范性文件中, 政府间事权的划分还不够明晰。从环境保护方面来看, 中央与地方环境事权划分不明确, 使得政府财政资金尤其是中央财政资金投入滞后, 地方财政环保投入责任落实不到位的现象仍然存在。一是中央与地方政府间环保事权划分尚未制度化、规范化。一些应由中央政府负责的全国性或跨区域性的环境保护事务, 还缺乏长期的和足够的投入保障, 而一些应由地方政府负责的环保事务, 由于缺乏有效的制约手段, 也容易出现资金责任不明, 地方政府向中央政府推脱责任的现象。二是缺乏有效的政府间环保财力平衡机制。由于生态环境补偿机制尚未理顺, 跨流域、跨区域性的财力分配与转移还难以适应环境保护责任的要求, 如一些跨区域的大江大河的事权还不明晰, 导致资金投入与污染防治责任不到位。中央与地方政府之间的财税利益分配体制与环境事权分配体制存在反差, 如国有大中型企业税收上交中央、环境污染留给地方现象尚待解决。三是属地原则为主的事权承担模式不能满足环境保护的需要。《中华人民共和国环境保护法》规定:“地方各级人民政府, 应当对本辖区的环境质量负责, 采取措施改善环境质量”。这种环境管理的属地原则, 实际上是全国性公共产品地方化, 难以避免地方保护主义和机会主义, 导致环境事权事实上的虚置。四是地方政府财力不足导致环境责任弱化。1994年财政体制改革以来, 我国的财权层层上收, 事权却层层下放的现象普遍存在, 影响了下级政府支出规模和支出方向。有限的财力与较多的支出责任, 使地方政府倾向于优先安排地方性公共产品提供, 而弱化外部性较强的环境保护责任的履行。尽管中央政府加大了对西部环境保护的投入力度, 但如果不能明确地方政府的环保事权、加强其财力保障, 就不利于调动地方政府环境保护的积极性与责任感, 进而导致环保投入效率难以提升, 投入规模难以持续, 环保成果容易得而复失。

(二) 以均衡地区间财力水平为目标的规范化转移支付制度尚未完全建立

我国现行的转移支付制度只有财力性转移支付中的一般性转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配, 均等化效果较好。但财力性转移支付中一般性转移支付的规模偏小, 调节财力均等化的作用有限。就一般性转移支付办法而言, 虽经过多年的运行和修正, 仍存在一些问题, 在因素选择上对落后地区的特殊因素考虑不够, 未能全面反映西部的客观情况与政策要求, 再加上地方政府既得利益刚性和中央政府可用于转移支付的财力约束, 使其难以达到解决分税制后地方政府间公共服务均等化的政策目标。此外, 还存在专项转移支付过多、不够规范的问题。目前专项转移支付的覆盖面几乎遍及所有的预算科目, 并缺乏较为明确、严格的事权依据和规范的分配办法, 分配过程随意性较大, 透明度较差, 一些项目论证不足, 使得财政资金使用效率不高。

(三) 符合西部特点的税收优惠政策仍有进一步改革完善的空间

一是税收优惠面较窄, 门槛较高。由于税收优惠政策主要集中于企业所得税, 而西部地区企业近些年正处于起步阶段, 经济效益甚微, 因此, 西部企业真正享受到所得税优惠的很少。按照现行规定, 企业要享受15%税率的企业所得税优惠, 除了要符合上述产业政策, 还必须符合“主营业务收入占总收入的比重达到70%以上”的条件要求, 这就将很多企业挡在了税收优惠的门槛之外。

二是国家鼓励类产业目录缺乏必要说明, 可操作性不足。现行的国家鼓励类产业按《产业结构调整指导目录 (2005年本) 》执行, 涉及的产业、产品和技术十分广泛, 有很强的专业性, 但又缺乏详细注释, 部分企业申请享受西部大开发鼓励类企业税收优惠政策时, 税务机关很难认定其是否属于鼓励类目录中的项目, 给税务机关办理减免税审核带来一定的困难, 容易产生征纳纠纷。

三是税收优惠政策造成税收损失, 加剧地方财政困难。税收优惠政策的实施, 在减轻企业负担、促进经济发展的同时, 不可避免地造成政府税收收入下降。这在一定程度上加剧了地方政府财政困难。

四是税收与税源背离, 与东部差距不断拉大。一方面是跨区经营导致的背离。由于跨区经营是在企业注册地以外进行生产经营活动, 按照税收属地征收原则, 税收由企业注册地税务机关征收, 背离税源产地。这种跨区经营主要体现在水电工程、铁路运输、管道运输等领域;另一方面是总分支机构所在地不同造成“背离”。新企业所得税法明文规定:“除税收法律、行政法规另有规定外, 以企业登记注册地为纳税地点;企业在中国境内设立不具有法人资格的营业机构的, 应当汇总计算并缴纳企业所得税。”这一规定, 使分公司所在地的税收转移到总公司所在地, 造成税源产生地有源无税, 无税源地却有税可征。税收与税源的背离, 使得西部地区与东部地区财力差距不断拉大。

(四) 西部地区环境与发展的长期稳定的资金渠道尚未建立

实行西部大开发不是一朝一夕的事情, 不仅需要国家投入大量的人力、物力和财力, 同时还要求这种投入必须是连续的、稳定的和长期的。当前, 西部地区环境与发展的长期稳定的资金渠道尚未建立, 已成为制约西部开发深入开展的重要瓶颈。

一是仅靠中央财政投入难以满足西部大开发的需要。西部大开发战略实施以来, 中央财政逐渐加大了在西部地区投资的力度, 但是由于投资范围宽泛、中央政府投资总量有限, 仅靠中央财政投入难以满足西部大开发的需要。

二是西部大开发长期稳定的资金来源缺乏法律支持。西部大开发10年来, 虽然国家给予西部一些优惠政策并提高了转移支付力度, 但并没有把西部大开发纳入法治轨道, 以“法”的形式把西部大开发的资金来源等确定下来。

三是市场化融资方式不畅。与东部地区相比, 西部地区投资环境差, 资金投资效益低, 商业银行等金融机构对西部地区的信贷投放量低于东部地区。2000-2009年, 西部贷款余额年均增速为15.5%, 而同期东部贷款余额年均增速为17.89%, 西部贷款年均增速落后于东部2.39个百分点, 年均增量仅为东部的29.3%, 贷款余额东西部比值由2.8:1扩大为3.23:1。西部地区资本市场的发展水平也远远低于全国平均水平, 在直接融资中一直处于相对的劣势, 资本市场已经成为了西部资金向东部转移的重要渠道。

四、进一步促进西部环境可持续发展的财税政策思路与建议

(一) 政策思路

西部大开发新十年, 是承前启后的关键时期。在前十年基础设施改善、产业结构战略性调整和制度建设重塑的基础上, 西部地区进入了巩固基础, 培育特色产业, 实施经济产业化、市场化、生态化的全面升级阶段。面对新形势新任务, 首先应在以下几个方面明确西部大开发的政策思路:

1. 财税政策应重点支持西部生态建设与环境保护。

西部大开发新的十年, 应把环境保护放在更加突出的位置, 财税政策的着力点也应是重点支持西部地区的环境保护。西部的优势是生态资源丰富, 环境水平有较大的提升潜力;弱势是经济发展水平落后, 资金投入不足。有效的财税政策应该弥补西部的弱势, 发挥其优势, 进而实现西部地区经济发展与环境保护的统一。

2. 财税政策支持要与调动西部地区自身发展的积极性相结合。

西部大开发战略实施以来, 西部地区经济保持高速增长。但从目前的增长动力来源看, 还主要依靠传统要素投入和刺激性政策, 经济增长的内生动力不足, 难以保障发展的可持续性。未来10年实施西部大开发战略的关键, 是培育西部地区经济增长的内生动力。这就要求, 在实施西部大开发过程中, 一方面继续加大政策支持力度, 另一方面应赋予地方政府更大的自主权, 避免搞“一刀切”或相似的开发模式, 允许地方拥有更大更多的政策制定权, 以便给西部开发注入更大的活力。就财税政策来说, 应从“重投入”向“重引导”转变, 把财政资金投入和税收政策优惠作为撬动西部地区发展的杠杆。

3. 注重政策的连续性和创新性。

西部大开发战略是长期的, 其目标和任务是艰巨的, 这就使得政策的连续性至关重要。西部开发面临的新形势和新任务, 也要求对各种政策以创新性的思维进行调整。从我国东部沿海地区的发展经验看, 利用自身优势与制度创新是主要动力。未来西部地区的发展也应在发挥自身优势的基础上, 在政策和制度上进行创新。比如, 国家可以考虑在西北、西南的陆地边境地区设立若干面向中亚、南亚、东南亚国家的特殊经济开发区, 实行类似自由贸易区的体制政策, 鼓励内地企业依托这一平台, 开拓周边国家市场;同时, 积极利用周边国家的丰富资源加工转化, 从而带动西部地区经济贸易的大发展。

4. 西部大开发应以法律为保障。

要逐步缩小西部地区与东部沿海地区之间的差距, 实现经济社会的全面发展与繁荣, 至少需要几十年的时间和几代人的努力。在如此长的时间内, 为使西部大开发战略得到有效的贯彻实施, 保持国家政策的稳定性和连续性, 必须出台相应的法律来提供稳定的制度保障。建议中央政府借鉴国际经验, 结合我国实际情况, 加快西部开发的法制建设, 出台《促进西部开发法》, 通过立法明确西部大开发的近、远期目标和阶段性, 确立中央和地方的管理体制, 明确政府职责与利益、组织领导机构、开发主体的权利和义务等, 并在投资来源、规模、分配、使用和增长等方面都做出明确的规定。

5. 区别不同地区进行重点支持。

西部十二省市区所处的区位、资源以及发展环境都存在较大差异, 应针对各省区市的不同特点, 分别制定各省区市的产业发展规划, 不搞一刀切, 各省区市都要有各自的特色产业, 国家要给予不同的特殊优惠政策。通过因地制宜、区别对待、重点扶持和有序开发, 有选择地发展特色优势产业, 将西部省区资源优势转化为经济优势。与此同时, 对贫困地区、少数民族地区、特别是人口较少民族聚居区、三峡库区、资源枯竭矿区等重点扶持地区统筹兼顾, 针对不同区域特点, 出台有针对性的指导意见。对于集中连片特殊困难地区应着力开展扶贫攻坚, 通过财税政策引导, 探索符合地区实际的发展道路;对于重点人口—产业集聚区, 应大力推进经济发展方式转变, 优化产业结构, 提升产业的带动作用;对于重点资源开发区, 财税政策应重点支持资源的合理开发与优化利用, 进一步探索和完善资源税收体制, 建立合理的生态补偿机制;对于重点生态治理区, 财税政策支持应把促进环境保护放在首位, 支持社会资金进入环保产业, 带动区域绿色经济发展;对于沿边地区, 应加大基础设施建设力度, 促进边境贸易开展。

(二) 财税政策建议

1. 创新财政体制, 促进基本公共服务均等化。

当前, 我国地区间财力差距仍比较大, 西部地区基本公共服务远远落后于发达地区, 成为制约西部环境改善和经济发展的瓶颈。为此需要进一步深化财政体制改革, 健全中央与地方财力与事权相匹配的体制。

一是进一步明确中央与地方及地方政府间的支出责任。政府间支出责任的划分应遵循以下原则:受益范围涉及全国的公共服务由中央政府提供、区域性公共服务由本区域政府提供, 对于跨区域具有外部性的公共服务, 中央政府应与地方政府共同提供。重点要确定中央和地方在义务教育、社会保障、医疗卫生等基本公共服务领域的事权和支出责任。鉴于西部地区财力状况普遍较弱和基本公共服务保障落后的现实情况, 中央对西部地区的上述基本公共服务应承担更多的事权和责任, 这是改变西部地区基本公共服务状况的重要因素。

二是完善与事权相匹配的地方财力保障机制。按照财力与事权相匹配的原则, 根据各税种的宏观调控功能、税源的流动性和分布情况, 以及征管效率等因素, 合理调整中央与地方政府间的分配关系。改革完善地方税体系, 增加地方税收, 重点是增加地方的资源税和财产类税收收入。鉴于西部地区资源富集, 资源税属于地方财政收入, 要进一步探索和完善资源税收体制, 充实西部地区的财政收入。同时, 按照“强化税收、清理收费”的原则, 全面清理取消不合理、不合法的基金收入, 防止出现“以费挤税”现象, 充分发挥税收筹集财政收入的主渠道作用, 调整地方财政收入结构, 提高地方财政收入质量。

三是财权与事权划分应充分考虑西部的特殊情况。西部地区承担了比东中部地区更多的全国性公共产品的供给责任, 如国防、边疆稳定、民族团结、生态保护, 而西部地区可用财力与承担事权和责任相比, 显得极不对称。西部地区农村人口比例较高, 农业社会程度较高, 税源严重不足。西部特有的国防、民族因素使不少地区经济发展让位于社会稳定、民族团结目标。这就要求在财权与事权划分上, 不能搞统一模式, 应充分考虑到西部的特殊情况, 解决好事权与财力的匹配问题。

四是完善均等化转移支付政策。转移支付制度的调整思路, 应当以我国经济社会的实际发展情况、民众的实际需求为基础, 按照促进公共服务均等化实现的总体目标来设计。要通过政府间的转移支付, 增强西部落后地区的财政能力, 逐步缩小西部落后地区与发达地区在提供基础设施、义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障、劳动就业等公共服务方面的差距, 进而促使社会稳定和经济发展。

——调整一般性转移支付, 并把人均财力作为主要因素予以考虑。应确定一般性转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度, 并制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划, 逐步扩大均等化转移支付的作用。当前可考虑的措施是, 中央财政新增财力除了安排本级支出正常增长外, 切出一块财力用于新增的一般性转移支付, 重点帮助西部地区解决财力不足问题。要根据不同地区的经济发展水平和收入差距, 以及影响财政收支的客观因素, 核定各地区标准收入和标准支出, 以因素法取代基数法, 据此合理确定对各地区的转移支付规模。因素法需考虑的因素较多, 但最重要的因素是人均财力的大小。地方人均财力多, 来自中央的此项转移支付就少;地方人均财力低, 此项转移支付就多。通过此项改革对缓解西部地区财政困难具有积极作用。

——规范整合专项转移支付。由于专项转移支付规定用途, 是加强中央政府调控地方政府行为, 优化地方财政预算支出, 引导地方政府自己投向国家重点支出和发展事业的重要手段, 是一般性转移支付重要的补充。应当按照公平、公开、公正的原则建立起一个目标明确、分配规范、监督有力的专项转移支付制度。首先, 应加大专项转移支付整合清理力度。在2008年将部分项目调整入一般性转移支付, 并对专项转移支付进行部分整合的基础上, 应进一步加大对专项转移支付清理整合力度。对到期项目、一次性项目以及按照新形势不需要设立的项目, 予以取消;对使用方向一致、可以进行归并的项目予以整合;对符合新形势需要的项目继续予以保留。考虑到区域均衡发展的需要, 专项转移支付应对西部地区有更大力度的倾斜。其次, 应提高专项转移支付管理透明度。专项转移支付资金的设立、审批和分配, 要做到有合理明确的分配依据、有操作规程, 坚持公开、公正、透明、效率的原则。要做到按制度管理, 减少随意性, 并在适当的项目上引入公式化管理措施。第三, 应改进专项转移支付的地方配套办法。现在已有的中央财政专项转移支付过多地要求地方财政有相应的配套资金。但更需要专项资金支持的地方因没有能力配套而不能拿到项目, 只好采取虚报数字的做法, 影响了专项转移支付目标的实现。因此, 针对西部地区财力薄弱的现状, 应真正取消专项转移支付的地方配套制度。

——围绕主体功能区建设做好财政转移支付工作, 促进地区间财力均衡和协调发展。根据国家“十一五”规划和《国务院关于编制全国主体功能区规划的意见》精神, 应专门研究主体功能区转移支付制度, 统筹考虑税收政策、专项转移支付、财力性转移支付等手段, 形成政策合力, 为限制和禁止开发区域环境保护和基本公共服务提供财力保障。探索研究将主体功能区转移支付纳入到中央对地方一般性转移支付制度框架, 通过考虑主体功能区地方政府的特殊支出因素、提高一般性转移支付系数等方式体现对限制与禁止开发区域的支持, 有效保障这些地区政府职能、建立在全国范围内促进区域协调发展的长效机制。

2. 进一步探索和完善税收优惠政策。

一是调整享受税收优惠企业的范围。扩大享受优惠企业的范围, 不受企业性质、资金来源等局限, 凡进入符合国家鼓励类产业的, 都享受同等的税收优惠;降低政策准入“门槛”, 根据西部地区的实际, 把“主营业务收入占总收入的比重达到70%以上”的比例适当降低, 优先鼓励和支持西部地区具有市场潜力及投资价值的重点产业发展, 恢复对农业产业化龙头企业暂免征企业所得税优惠政策, 使优惠政策真正惠泽西部地区更多的企业。

二是进一步细化国家鼓励类产业目录说明。由于现行国家鼓励类产业目录具有很强的专业性, 给税务机关审核企业申请的减免税工作带来很大的难度, 建议相关部门尽快制定一个详尽目录范围, 对产业、产品和技术做出适当说明, 以利于西部大开发税收优惠政策的执行。另一方面应尽可能的扩充《目录》所鼓励的产业范围。可以考虑在《目录》所鼓励的交通、电力和水利等5个产业的基础上将一些西部地区优势产业、支柱产业以及少数民族医药业、生态经济产业、矿产资源开发、农牧业、旅游业等特色产业纳入优惠范围。

三是对困难地区因税收优惠而导致的地方财政减收给予一定比例补助。税收优惠政策涉及到西部省份的既得财政利益, 在一些财政十分困难的地方难以落实到位。因此, 建议中央财政对那些因落实西部大开发税收优惠政策而减少财政收入的财政困难省份, 按照一定的比例进行补助。

四是加大企业所得税优惠范围和力度。包括:对西部地区的企业, 可以考虑提高固定资产折旧率、缩短无形资产摊销年限、扩大企业研发经费加计扣除优惠政策范围等政策, 对西部地区企业的技术改造和技术开发给予直接贴息和补贴等扶持政策。

3. 加大对西部地区重点领域的专项支持力度。

要使有限的资金发挥最大的效力, 必须明确投入的重点领域, 通过重点支持带动西部地区经济社会全面发展。一是探索多种投入方式, 继续推进基础设施建设。新阶段的西部大开发, 要继续把基础设施建设放在优先位置, 加快构建适度超前、功能配套、安全高效的现代化基础设施体系。财税政策方面, 应通过转移支付制度、政府投资、税收优惠等方面的政策, 调节区域之间的资源配置, 以获得整体效益最大化。中央财政应在保证重点基础设施建设项目的同时, 对不同地区有所倾斜, 压缩华而不实的所谓形象工程, 确保资金使用最优化。

二是加大对西部地区生态环境保护的投入力度。要按照主体功能区建设的基本要求, 合理安排西部地区产业布局, 同时加强生态建设和环境保护, 治理环境污染, 综合实施各项生态建设和环境保护工程。要继续抓好退耕还林还草、绿化荒山荒漠、防沙治沙、天然林保护、天然草原的恢复与建设、加强水土流失的综合治理等生态工程建设。要加快实施有利于保护环境的生态补偿政策, 尽快制订出台关于生态政策措施的指导意见和生态补偿条例。提高生态补偿标准, 明确公益林生态效益补偿、草原生态补偿、水土保持补偿、收取矿产资源开采生态环境准备金等具体内容和要求, 逐步在森林、草原、湿地、流域和矿产资源开发领域建立健全生态补偿机制。加大中央财政对上游地区等重点生态功能区的均衡性转移支付力度, 鼓励在同一流域上下游生态保护与生态受益地区之间建立生态补偿机制, 同时对资源地区产业发展给予能耗、用电方面的政策倾斜, 对资源型企业按规定提取用于生态环保的专项资金准予税前扣除, 促进西部地区企业发展壮大和经济加快发展。

篇4：西部地区生态环境治理的思考

1、土地沙漠化程度严重。在我国，现有荒漠化土地2622万平方公里，占国土总面积的293%，涉及18个省(区、市)。目前，北部地区沙漠以每年05公里的速度南移，出现“沙进人退”的恶劣局面，严重威胁到人们的生存空间。近30年来，因沙害而弃耕的农田达127万公顷，尚有40多万公顷处于沙害的威胁之中，在风沙线上有679个村镇时刻处在被流沙淹没的危险之中。自2000年3月以来，我国连续出现了十多次大范围的沙尘暴、浮尘和扬沙等恶劣天气，其发生时间之早，频率之高，范围之广，强度之大，都是近50年来罕见的。2003年春季出现的首次大范围的沙尘暴，刮起的沙尘量高达1000万吨，受影响的面积达190万平方公里，近3000万人受到影响。

2、草原退化面积不断扩大。目前，90%的可利用草原不同程度地退化，每年还以3000万亩的速度增加。造成草原大面积退化和减少的原因，除气候因素，最主要的是不合理利用所致。一是超载过牧。目前我国牧区草原平均超载361%，比80年代超载程度增加了18个百分点。长期超载过牧，使牧草生产力和覆盖度下降。二是滥垦草原。自20世纪50年代以来，我国累计开垦了1930万公顷草原，其中一半已经撂荒成为沙地。三是滥采乱挖草原植被。受经济利益驱动，滥挖、滥采、滥割药用与经济植物，使草原植被雪上加霜，仅内蒙古草原就因此被破坏1267万公顷，其中200万公顷已完全沙化。四是草原建设严重滞后。长期以来，对草原重利用轻建设，基础设施建设尤其是牧区水利设施建设滞后。加之牧区大多处于边远贫困地区，拿不出更多的钱来搞草原建设，致使草原长期处于超负荷的严重“透支”状态。

3、水土流失日益加剧。长期以来，随着西部地区人口数量的增长，为满足持续增长人口的生存需要，人们大量开垦荒地，扩大耕地面积，对环境索取不断增加，结果使耕地表面土壤大量流失和浪费，有机质和速效肥大量损失，土地生产力水平严重下降。每年有成亿吨泥沙输入长江、黄河，泥沙淤积所造成的江河洪水灾害，严重威胁到人民的生命财产安全，已成为国家心腹之患。

4、水资源加速枯竭。在西北干旱和半干旱地区，年降水量在200毫米左右，多年平均年蒸发量却高达1200毫米以上。在气候干旱和人口增长的压力下，西部地区河水断流、湖泊缩小甚至干涸、冰川雪线退缩的现象日益严重。祁连山区有大小冰川2859条，总面积1972平方公里，储量95438亿立方米，河川年径流量为72．6亿立方米，是维系河西走廊67万公顷耕地、130万公顷可耕地、400万人口、数百个工矿企业、500万头牲畜生存发展的“固体水库”。但是来自中国科学院兰州冰川冻土研究所的报告令人吃惊：祁连山的冰川大部分处于退缩状态，而且退缩速度在加快；年平均退缩速度东部为16．8米/ 年，中部为3．3米／年，西部为2．2米／年。

5、工业装备落后，环境污染严重。西部工业主要以资源开采和初级产品加工为主，产业结构单一，尚未从纵向和横向形成结构合理的产业链。由于设备和总体技术水平比较落后，资源的综合利用率低，社会最终产品仅占原料投资量的20—30％，造成“三废一尘”排放量大，城镇环境污染日趋严重，空气质量下降，生存环境恶化。20世纪90年代以来，国家和地方政府投入巨额资金，对西部地区石油、煤炭、天然气等能源资源大量开采利用，对促进当地经济发展起到了积极的作用。然而，由于技术水平低和管理上的漏洞，致使这些造福于人类的资源，在开采和加工过程中造成了河水污染、河流干枯、地表下陷、水土流失、草地减少、森林毁坏等问题，严重者甚至达到危及生命的地步。

二、西部地区生态环境治理的途径

1、处理好生态环境治理与经济发展之间的关系。面对社会经济系统对自然资源的需求与生态系统对自然资源的供给之间出现的日益增大的供求矛盾，经济的持续发展必须解决资源的持续利用问题。这就要求在经济发展过程中解决一些基本问题，如怎样通过生产方式和消费方式的改变，提高资源利用效率；如何通过技术进步与投资增加维持生态功能持续性的最低存量水平；如何有效地寻求替代资源，以保证后代自然资源的经济水平不至降低等。面对经济增长所遇到的由自然资源供给条件设置的自然界限，就需要以资本的投入来克服大自然的吝啬。这就是说，要从自然界取出资源，就要给自然界投资。经济越要发展，对自然资源供给条件方面的投资就越为重要，否则就要受到环境失衡的惩罚。

2、统筹规划，加大资金投入力度。改善西部的生态环境，是一项复杂而庞大的系统工程，必须科学规划，突出重点，分类指导，分区推进，综合治理，不搞同一模式，防止一哄而上。在资金投入方面，由于所需资金巨大，仅靠西部地方政府的力量，是远远不够的，应采取国家、地方政府、企业、社会团体、个人相结合的办法，解决资金缺口问题。一是要提高中央财政性环保资金用于西部地区的比例，尽可能多地安排西部地区的环保项目；二是中央和各级地方政府应采取多种形式，筹集用于生态环境治理的资金；三是加大财政转移支付力度，对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付；四是加大金融信贷支持，以低息贷款或贴息方式，增加对西部地区生态环境保护建设项目的信贷支持；五是制定优惠政策，鼓励企业、社会团体、个人投资；六是争取国际金融组织和外国政府优惠贷款。在具体实施过程中，各级政府要通过建立健全市场秩序，规范市场法规，引导市场增加对资源保护和环境治理的投入，从根本上改变只索取不治理的局面。

3、控制人口数量，实现人口合理迁移。西部地区自然条件和生态环境的日益恶化，导致了西部的贫穷，而贫穷又反过来加剧了西部地区人民生产和生活条件的恶化。随着人口数量的增长，处于贫困状态的人们，为了实现“吃饱穿暖”的最基本生存要求，只有进一步强化对大自然的索取，乱垦荒、乱伐木、乱挖草、乱采矿、乱放牧、乱灌溉，千百年来成为他们十分普遍的生产活动。可以说，人口增加导致贫穷和环境恶化；贫穷又导致人口增加和环境恶化，环境恶化又导致贫穷。因此，要着力控制人口增长，严格执行计划生育政策，严厉制裁超生，奖励少生，尽量减少人为的破坏，使人口增长同资源、环境的承受能力相适应。与此同时，要实施“生态难民”移民政策，有组织有计划地将生活在水资源严重短缺和处于风沙线上时刻有被流沙淹没危险之中的人群，迁往人口稀疏、生产力高的地区，减轻西部地区的人口负担，为发展林业和畜牧业创造条件。

4、合理开发，综合治理。对西部地区这样一个生态脆弱且已经恶化的地区，开发与治理的关系就显得异常复杂，既不能走“先开发、后治理”的路子，又不能因噎废食。唯一可行的是在综合开发中采取积极措施，进行环境整治，坚持“开发利用与保护增殖并重”和“谁开发谁保护、谁破坏谁治理、谁利用谁补偿”的方针，建立生态破坏限期治理制度，制定生态恢复治理检验或验收标准。综合治理的重点应放在生态环境保护和建设方面，要摈弃传统的“竭泽而渔”式的经济增长方式，把生态环境的保护和建设同本地区经济社会的发展紧密结合起来，处理好资源开发与生态保护、资源保护与经济发展的关系，坚持在保护中开发，在开发中保护。

篇5：西部地区生态环境治理的形势与政策

策

摘要：周边地区在中国外交的总体布局中处于“首要”地位，中国的周边包括六大“板块”，分别是中亚、南亚、东南亚、东北亚，以及西亚与南太平洋的部分地区.。当前中国周边地区的多个国家政局动荡不定，陆地环境明显趋于和缓，而海洋环境则趋于紧张和严峻。进入21世纪后，我国周边政治格局依然呈现出“陆缓海紧”的态势。在这样的环境下，只有处理好周边关系才能实现中国的伟大复兴。

关键词：周边地区；发展形势；外交政策

一．引言

中国是当今世界上邻国最多的国家之一，其周边国家大部分属于发展中国家，少数属于发达国家。如今，我国正处于近两百年来最好的发展时期，能否抓住这个机会，很大程度上取决于周边的国际形势。只有维护中国的利益，处理好与周边国家的外交关系，消除危及国家的安全隐患，加强对战略安全的研究，才能为中国和平崛起创造条件。本文就对我国如何构建一个稳定的周边政治格局以及应该采取怎样的外交政策进行简要分析。

二．周边的国际形势

（一）周边国家政局动荡

在我国的周边国家中，按其政治体制、所处社会发展阶段与“稳定程度”，可大致分为“成熟民主国家”、“转型国家”与“问题国家”三大类，周边国家政局动荡也可依此分为三种情形。第一类是所谓“成熟民主国家”的政局演变。如日本、韩国、印度、澳大利亚等，主要是属于“政党政治”与“选举政治”的范畴，即政党就选举和执政权所展开的权利斗争。其政局波动对中国的影响主要体现在对华政策与双边关系的调整变化。

第二类是从所谓“威权体制”转向“民主体制”的“转型国家”的“转型阵痛”。中国周边国家政局动荡多数属于此类，其政局动荡对中国的影响主要是双边关系变化与地缘政治经济利益易受冲击。此类国家大多处于新旧体制转轨期，由于民主体制不健全、旧体制“惯性”强大，导致政府腐败严重、当局缺乏权威性与政局动荡。例如，中亚的哈萨、吉尔吉斯、塔吉克、土库曼、乌兹别克五个“斯坦”国家均系从“前苏联”解体而来，体制上不同程度带有“前苏联”的痕迹，哈、塔、乌三国政权“新老代际问题”突出，土国新总统尚在摸索之中。

三是“三股势力”（国际恐怖主义、宗教极端主义、民族分离主义）与部族民族矛盾作祟。以“基地”组织为首的国际恐怖主义继续活跃于西亚、南亚，东南亚与中亚，伊拉克、阿富汗与巴基斯坦成为全球恐怖活动的“重灾区”。印度反恐频繁拉响“警报”，印度尼西亚破获多起恐怖阴谋；印度东北部与缅甸等存在严重的民族分离主义，民族分离主义武装组织不时制造暴力事件，阿富汗、巴基斯坦、吉尔吉斯斯坦等部族与民族矛盾突出。

（二）大国争夺

在我国的周边政治格局中，美国是最具影响力的大国因素，也是对我国构成最大威胁的国家。美国作为全球惟一的超级大国，对我国周边格局的影响力进一步上升，已成为最主要的外部因素。当然，目前美国对我国周边安全的威胁大都是间接和潜在的，而且其对华政策具有明显的两面性，在遏制我国的同时，也同我国进行“接触”与合作。

其他大国也在中国周边加紧角逐。俄罗斯外交进一步“向东看”，通过“欧亚经济共同体”与“集体安全条约组织”重拾对中亚的传统影响，力争加入“东亚首脑会议”。日本民主党政权更加强调亚洲．极力争夺东亚区域合作“主导权”，在对外政策上加快谋求政治大国或“正常国家”的步伐。中日关系虽然显现出改善和发展的良好势头，但是日本作为世界第二大经济强国，并且目前正处于转型过程，其走向将直接牵涉到我国的东部安全。日本在历史问题上的错误态度也引起众多亚洲国家的不满，钓鱼岛问题也激化了中日两国在东海问题上的矛盾。虽然我国政府从大局出发，采取了理性和负责任的态度，但伴随着我国经济的发展和国际地位的不断提升，中日关系重新定位的过程中，矛盾和摩擦不可避免。印度崛起势头强劲，全方位拓展地缘利益，力图首先“坐大”南亚次大陆与印度洋。

（三）周边资源与能源争夺

目前，周边资源与能源争夺已呈现出加剧的态势。美国在优先掌控伊拉克能源的同时．加大力度攫取阿富汗的矿产资源，同时觊觎南海油气资源。俄、美、日、印度加紧角逐中亚、东南亚油气资源，各方围绕陆地能源输送管道建设与海上战略通道安全展开复杂博弈。

（四）周边“海权”争夺周边“海权”角逐升温，海洋形势日趋复杂。同时，中国“海洋崛起”导致了区域海洋格局重新“洗牌”，美国、日本等老牌海洋强国心有不甘．美国更是极力维护自己的“海洋霸权”。特别是在近几年，中国周边地区多个海域军事演习“扎堆”，周边海军竞赛浮出水面。从西太平洋到印度洋的“黄金海道”，国家间权力角逐与海盗等非国家行为体“活跃”并存交织，海洋安全前景堪忧。

黄海因韩国“天安号”事件与美韩军演而骤然“紧绷”：东海因中曰专属经济区划分分歧与争端而形势复杂．日本极力强化对中国“钓鱼岛”的“事实占领”，并对中国海军穿越琉球群岛公海海域的正常之举一再反应“过敏”，不时大肆炒作中国军舰“突破西太平洋第一岛链”，不断炮制“中国海军威胁论”。

在南海问题上，中国与东南亚某些国家的双边岛礁争议日趋复杂化，越南与菲律宾等国企图借助美国等域外大国对华施压，并力图将中越、中菲之间的双边争议“变质”为中国与东盟之间的“多边争议”，而美国则想方设法“插手”南海问题，企图以此增加对华制衡“筹码”。在印度洋，索马里海盗“作战半径”不断扩大，不时劫掠各国商船，致使远洋运输面临越来越大的安全压力。

（五）自然灾害

中国周边地区重大自然灾害频繁发生，严重危害周边各国。包括大地震（印度尼西亚、中国青海玉树等）、大早灾（中国西南五省及中南半岛），夏季的大洪水、台风、海啸，以及极端恶劣天气、重大疫情等，致使周边安全环境更趋严峻，周边乱局雪上加霜。

（六）恐怖主义的现实威胁

近年来，我国周边地区的恐怖主义不断发展，已经成为了我国构建稳定的周边政治格局的严重威胁。阿富汗和中亚地区是国际恐怖主义和民族分裂主义、宗教极端主义的重要基地和活动场所，中亚地区出现的民族分裂主义、宗教极端势力和国际恐怖主义三股势力的影响不断扩大，已经给中国的西北边疆带来了巨大压力。在东南亚，当地的伊斯兰激进势力与“基地”组织相勾结，制造了一系列恐怖袭击事件，已成为东南亚地区安全的现实威胁。坚决打击恐怖主义，是我国维护周边政治格局的重要手段。

三．外交政策一是大力强化“周边是首要”与“维稳”、“维权”并举的意识，集中精力加大投入、专注周边。要树立“和平发展、重在周边”与“和谐世界、始自周边”的战略意识。

二是适时制定“大周边战略”，拓展中国周边的内涵与外延，“做深、做实”周边工作。打破不同区块之间的分割．形成联动机制。稳步推进区域经济与安全合作，整合与创新周边地区多边合作机制，建构和谐、有序、安全、繁荣的周边新秩序。

三是周边地缘战略坚持“东西兼顾”、“陆海并举”和“传统与非传统安全统筹”方针。

四是针对周边国家政局动荡的“三种情形”，对症下药，强化危机管理，维护正当权益。针对所谓“问题国家”的政局“混沌”，妥善维护中国的地缘战略利益，有效防范海外利益重大风险。

五是有效应对大国地缘角逐，夯实地缘战略依托。与主要大国增加沟通、协调与战略互信，积极应对其对华渗透、挤压与围堵，致力于共同促进有关国家与周边稳定。

参考文献：

[1]2013形势与政策论文