我国食品安全监管体制

关键词： 襁褓 体制 物质条件 食品

我国食品安全监管体制（精选6篇）

篇1：我国食品安全监管体制

论我国食品安全监管体制及其完善

一．我国食品安全问题的概况

在基本结束了我国食品长期短缺的历史后，当前我们主要面临是食品的质量安全问题。建国以来，危害人们生命和健康的食品安全方面的重大事事件频频发生，事件数量和危害程度有日益上升的趋势。回顾近几年发生的影响极其恶劣的安徽阜阳“毒奶粉”事件、四川彭州“毒泡菜”、广州的“毒酒”和河北三鹿奶粉的“三聚氰胺”等事件都给社会带来了严重的危害。

二．食品安全问题对我国的影响

频发的食品安全事件打乱了人们饮食生活的正常习惯和秩序，损害了老百姓的生命和身心健康，进而在社会上产生了不稳定的因素；频发的食品安全问题也会大大挫伤人们的食品购买需求，降低了人们的生活水平，不利于拉动内需；频发的食品安全事件将质量好但由于成本高而导致价格高的食品排除在了市场之外，破坏了公平竞争的市场秩序；频发的食品安全事件引发国产食品价格的回落，为国外廉价的食品进入我国市场间接上创造了条件，进而会影响农民收入和我国食品工业的发展；频发的食品安全事件为抑制我国食品的出口提供了理由，影响我国的食品出口的国际形象。总之，食品安全是关系到国计民生的重大问题，我们必须尽全力做好我们的食品安全问题。

三．我国食品安全监管体制的现状

1．监管主体

我国食品监督管理是多部门联合监管，监管主体包括卫生部、农业部、质检总局、食品药品监督管理局、工商行政管理总局、国家环保局等。国务院2004年对食品安全监管工作作出重要调整，颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确规定从2005年1月1日起，农业部门负责初级农产品生产环节的监督、质监部门负责食品生产加工环节的监督、工商部门负责食品流通环节的监督、卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监督、食品药品监督管理部门负责对食品安全的综合监督、协调和依法组织查处重大事故。此外，市场食品监督管理监察信息将由质检、工商、卫生和食品药品监管4个部门联合发布。

2．监管法律

随着食品质量问题越来越严重，国家对食品质量的重视程度也有所提高。经过长期的立法建设，我国制定并实施了一系列保证食品安全法律法规，我国食品安全法规体系日趋完善，取得很大成绩。目前初步形成了以《产品质量法》、《食品卫生法》、《农业法》、《标准化法》、《进出口商品检验法》等法律为基础，以涉及食品安全要求的大量技术标准法规为主体，以各省及地方政府食品安全规章为补充的食品质量法规体系。

3．监管制度

我国政府为了保证食品质量安全，相继组织实施了多项计划和措施，并由质量技术监督部门负责实施食品质量安全准入制度。这项制度是对食品质量安全事先保证与事后监督相结合、政府监督与企业自律相结合，充分发挥市场作用的一项有效的监督制度，它包括食品生产企业必备条件的审查，强制检验、食品安全、安全标志等内容，自2002年开始实施以来，国家质检总局已分三批对数十种食品实施了市场准入制度，为规范食品生产秩序，推动食品产业结构调整，促进食品质量整体水平的提高，发挥了重要的作用。另外，我国目前还没有将系统风险评估制度法制化，更没有专门机构负责开展和实施全面的和系统的食品安全风险评估工作。这其中，技术落后问题已经成为我国食品安全问题的瓶颈，许多中小企业缺乏食品安全方面的专业化人才、技术和设备，从整个社会层面上说，也是相当匮乏的四．完善我国食品安全监管的对策

（一）建立一个集中统一、协调有力的政府主管机构

中国的食品安全监管机构长期由十多个部门分段管理，虽然现在设立了食品药品监督管理局，但卫生部、农业部、质检总局、工商总局、环保总局、科技部等部门仍然行使部分食品安全监管职能，多头管理，“各自为政”的现象并未得到根本的改观，监管不力，效率低下的问题依然严重存在。建立一个权威统一的国家食品安全管理局可以明确食品安全监管的责任主体，加大监管力度，增强责任意识，协调行动，避免多部门分散管理造成的工作漏洞和浪费资源，缺乏威信，相互争权，推诱的弊端。

在这样一个国家食品安全管理局的构建上，我们可以借鉴浙江省的成功经验。2005年，浙江省在原有的“食品药品放心工程”工作小组的基础上，成立了由22个部门组成的浙江省食品安全委员会，这一委员会由负责此项工作的一个副省长主管，建立了一套省、市、乡的全省统一的食品监管体制。这一委员会的办公室设在了省的食品药品监督管理局，成为了一个常设机构。正是在这种统一的模式下，浙江省的食品安全监管才走在了全国的前列，北京、上海等地区也建立了诸如浙江的模式的食品安全监管模式，我们可以充分借鉴这些地方的成功经验，来完善我们的全国体制，这条路子无论是在理论还是实践上都是行的通的，因为我们之前的许多地方上的做法和措施都很好的被国家所采用，从而成为贯穿中央到地方的标准模式或是做法。

那么，在国家层面上，这种机构应该怎么组建呢？本人的观点是应该效仿我国在工商、税务、海关、质监、交通、药监、司法、国土资源管理等行政执法部门实行的垂直领导方式。因为实行垂直管理的行政执法部门人、财、物权都统一在了省里，政府垂直管理部门具有非行政区划性、垂直性、相对独立性的特点。垂直管理部门从政府序列中分离出来以后，国家宏观调控力度得到切实强化，行政执法工作减少和避免了诸多不利甚至是消极因素，如地方保护主义等，执法效率与质量明显提高。实践证明，新的垂直管理模式不仅在统一行政执法、队伍控制及管理和提高公务员队伍素质方面起到了很好的作用，而且对经济发展也起到了积极的作用。我国的国家食品安全局应该直属于国务院的单独领导，在中央与地方的关系上，实行垂直领导，由其领导地方各级食品安全管理局，统筹“人、财、物、事。”当然我们也需要在某些方面突破垂直领导方式，比如在去年的“三聚氰胺”事件期间，就应该启动国家国家公共应急预案措施，由中央机关统一负责

（二）加快食品安全的法律、法规和标准体系的建设

市场经济是法制经济，政府的职能只有通过严格执法才能体现，才能更好地实现替代作用。多年的实践表明，我国现有的食品安全方面的法律是存在许多不尽如人意的地方的，首先，加快食品安全法律建设和法制管理

建立我国食品安全法律、行政法规、地方法规、行政规章、规范性文件等多层式法律体系，探索和发展与国际接轨，又符合国情的理论、方法和体系，为食品产业发展提供良性的法制管理环境。补充目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度，如风险评估

制度、风险预警制度、危机处理制度和责任追究制度等。

其次，加强食品安全法律的研究和交流

积极开展对外交流合作，加强国外食品安全法律标准的研究、消化、吸收和借鉴，使我国在食品安全标准和食品安全监控管理的研究和应用尽快和国际接轨。积极推动危险度评估技术的普及和应用，坚持参与国际组织活动，传播信息并开展咨询服务。

再次，加速建立食品安全标准体系

参照有关的国际法律，依据国际食品安全监管的有关原则，建立与国际接轨的食品安全标准体系，食品安全的全程监控着眼，把标准和规程落实在食品产业链的每一个环节。现阶段，我们的食品标准体系是很混论的，部门之间的认定标准不一样，中央和地方之间的认定标准不一样，大方和地方之间的认定标准不一样。

篇2：我国食品安全监管体制

制药81101葛华110021112 食品安全关系人民群众的切身利益，关系国家经济和社会的发展，食品安全问题越来越受到社会的关注。研究食品卫生安全监管体制、机制建设对食品卫生安全和人民群众身体健康具有重要价值与意义。为了解我国现行的食品卫生安全监管体制、机制及其现状，我们要采用文献查阅、问卷调查、走访等形式对我国各主要地区的食品卫生安全监管体制、机制进行了调查，通过调查发现，现行的食品卫生安全监管体制、机制存在许多缺陷。

在体制方面，存在法律依据不足、打击不力、部门之间职责分工不明、多头管理、配合不力等问题。在机制方面则存在人员不足、缺乏统一调配部门、监管力度不够等问题。导致了食品安全执法效率低，效果差。加强食品安全监管，弥补食品安全卫生监管体制、机制的缺陷是解决食品卫生安全问题的主要任务，是保障食品卫生安全与人民群众的饮食健康的关键。

那什么是食品呢？食品，说的普通一点就是人们每天吃的和喝的。具体指的是各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。

那什么又是食品安全？食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害。不安全的食品成为“问题食品”。

现在我国的食品安全方面存在着许许多多的问题。那么食品安全中，到底有哪些不安全的因素呢？它有三个方面，第一方面物理的，一方面是化学的，还有一方面是生物的，物理的因素，它有两方面，杂质，杂质有很多，有本来我的生产过程里面它带进去的，沙子，一些树枝，甚至一些排泄物，这些属于杂质，有人为加进去的，为了掺假，我加点铁钉子进去，增重，我在里面注水，等等，这都是一些杂质，这些是由于杂质的一些因素，那么还有放射性的，放射性的就是我们环境里面它有一些放射性的污染物，那么分地区，分地域，这些东西如果是在这里种了庄稼了，或者养了动物了，或者你有生产的厂子，那么你有可能从环境里面就转移到食品中来了，这也是一个污染因素。还有就是添加剂，我们这食品要改变它的风味，要让它保存期延长，我们要使它食品做出来这品质要好，比如说饼干，要蓬松，要疏松等等都要加添加剂，但是这个添加剂加多了，对人体也是有害的，这个也是一个化学的因素，还有亚硝基化合物，亚硝基化合物就是

我们平时比如说我们的泡菜，我们的其他一些酸菜制品，腌制品这个里面产生很多亚硝酸盐，这些化合物它是致癌的。所以使用无公害的绿色食品就显得尤为重要。

可是在食品安全方面出现问题又该找谁呢？ 食品安全中出现问题，人们都会首先想到出售商和制造商。是的，追求利益是企业的天职，但他们不能丢失了人性；是的，企业之间的竞争主要竞争的是价格，但是他们不能向猪肉中注水；是的，企业与企业之间，企业内部之间，企业与民众之间有时会利益分配扭曲，但是他们不能拿消费者的健康来负担。

民以食为天，食品安全向来都是人民生活的根本，国家稳定的基础，社会发展的前提。而最近接二连三爆出的社会食品安全问题，搀有苏丹红的咸鸭蛋，含有孔雀绿的多宝鱼，加农药的金华火腿,三鹿奶粉事件等着一连串的食品质量问题的曝光，却大大增加了我们对这一国之根本的关注和担忧。

这一连串的食品问题，是目前特殊条件下多方社会经济道德因素共同作用下的结果。我国目前正处于由计划经济向市场经济转型期间，原有制度在新的经济形势下明显有些“力不从心”，这就给一些不法分子提供了可乘之机，他们利用当前法律的盲点和漏洞，大肆造假，以谋取不法利润。当前社会大众对食品安全观念的淡漠也大大加重了食品安全的危险，而且当前的政管力度尚需加强也是原因之一，个别地方政府处于对保护地方利益或一己私利的考量，对于食品造假者采取睁一只眼闭一只眼的态度，更加助长了造假者的嚣张气焰。此外，当前社会“金钱至上，利润第一”的道德观无疑更加深了造假者的危害性。纵观原因种种，我们不难发现目前食品安全问题并不是一个孤立的现象，而是跟我们目前特殊的社会大环境有密不可分的联系，只有从多方面着手，才能真正解决当前问题。

目前我国食品安全问题的主要表现:

据国家有关部门对水果、大米、婴幼儿配方乳粉、水产品、饮料、蔬菜、鲜肉、发酵性豆制品、膨化食品、葡萄酒等10种关乎百姓日常生活的食品进行检测中发现，不合格率接近10%。导致食品不合格的因素很多，有些因素直接威胁到我国的食品安全。

1.食品添加剂不符合标准规定。发酵性食品违规添加防腐剂苯甲酸的情况较多，一些不法经营者为了防止产品变质，延长产品的变质期，不按标准要求组织生产，导致超范围使用食品添加剂。也有的企业由于采购的原料中含有防腐剂，造成产品防腐剂含量不符合标准。

2.成分含量不符合要求。少数奶粉在生产加工过程中掺入大量的代用品，经过极为简单的加工、调味、膨化等工艺过程配制而成，有些甚至根本没有牛奶成分，蛋白质含量严重不足，低于3％，实质上已不是奶粉，危害极大，以致出现“大头娃娃”怪相。更有甚者，为了提高牛奶中蛋白质含量值，大量添加能致人死亡的三聚氰安等化工原料。

3.卫生指标不合格。在有些食品中，绝大多数菌落总数和大肠菌群不合格，严重危及消费者的人身健康。食品制作工艺不严谨，原料处理不规范，外包装不严密均有可能造成大肠菌群和菌落总数超标。

4.包装类食品标签不规范。一些食品标志不清、不齐，包装外观比较粗糙，食品标志上配料表标注不全，食品没有标注食品名称、厂名、厂址,没有生产日期或保质期。食品添加了防腐剂，但在标志中没有注明。这些情况严重侵犯了消费者的合法权益，危及消费者的身体健康和生命安全。

5.水产品重金属超标问题比较严重。水产品的问题集中在重金属超标。这是因为水产品需经过保藏、运输、保鲜，如果控制不严，会造成新鲜度指标不合格，为保证水产品的新鲜度，经营者往往使用重金属超标的营养液。另外，由于近年来海水污染日益严重，亦反映到海产品中，重金属“镉”超标是环境污染带来的结果。

从以上可以看出，我国目前的食品安全问题既有企业生产、经营过程中的问题，又有政府监管中的问题，也有消费监督中的问题。

随着食品安全问题的暴露，我国《食品卫生法》也逐渐暴露出许多弊端：第一，《食品卫生法》等法律法规所调整的范围过于狭窄。《食品卫生法》

第四条规定：“凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法。”从此条可以看出，《食品卫生法》的“食品”概念是狭义的，并没有包括种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品相关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用。而食品安全问题本身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调整使得该法出现了较大的法律监管盲区，从而造成了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力。

第二，《食品卫生法》确定的执法主体职责与现实情况有所脱节。根据该法第三条的规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”而1998年机构改革之

后，我国食品监管主要由国家食品药品监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检验检疫总局、海关总署等多个部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调整和明确。《食品卫生法》关于执法主体职责的内容应当顺应现实的改变做出相应的调整。

第三，食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新情况、新问题大多尚未涉及。和经济发达国家的食品安全法规相比，我国缺少一系列保障食品安全的重要制度。例如食品安全应急处理机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等。同时，我国食品安全法律体系对“食品安全”等最重要最基本的概念尚未有明确的法律定义。

第四，食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全。以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违反该法规定，食品生产经营过程不符合卫生要求的，责令改正，给予警告，可以处以五千元以下的罚款；拒不改正或者有其他严重情节的，吊销卫生许可证。食品卫生是食品安全最基本的要求，对违反卫生规定的当予重罚。

第五，现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的落实和失职责任的追究机制。

法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的。无论多严密、多完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的正确施行，才能真正发挥其保障食品安全的强大规范作用。如果行政执法部门不严格执法或者出于各种原因错误地理解和适

用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期的效果。在现今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避。从我们了解并研究的一些案例看，有不少食品安全事故是由于失职或渎职等执法不力造成的，再加上地方保护主义，食品安全事故频发也就不足为怪了。因此，“有法不依，执法不严，违法不究”成为我国食品安全监管部门执法中的一个顽症，究其原因，不外乎是执法人员对法律法规的理解和运用能力不强、碍于情面和各方压力办“人情案”以及部分执法人员以权谋私、地方保护等等。要做到依法行政，就必须注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制订严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。

篇3：我国食品安全监管体制

我国食品安全监管体制从无到有再到不断修改完善最终形成现阶段的食品安全分段监管体制总共经历了63年, 依照我国食品安全监管面对的主要问题、特点和管理机构的变化可将其划分为三个阶段:

1. 第一阶段:1949~1979年, 我国形成了以各主管部门管理

为主, 卫生行政部门管理为辅的监管体制。建国初农业生产能力和食品供应都非常有限, 当时的社会生产力根本不足以解决全社会的温饱问题。再加上计划经济时代国有企业并非以营利为唯一目的, 在政府的直接指挥和监督下, 食品假冒仿冒问题十分少见, 政府部门也只是对源于食品卫生问题引发的疾病进行管理[1]。因此这时我国并没形成对食品安全的监管体制, 对食品安全的监督管理也主要集中在食品卫生管理工作上, 防疫部门是这一阶段主要的管理主体。到1956年随着社会主义改造的结束, 当时全国形成了食品工商业十分零散的局面, 各个部门都有自己的食品生产、经营部门, 由于食品工商业在当时并不算是一个独立的产业, 所以各部门也都成为了食品卫生的主管部门[2]。1956年底中央机关完成了第二次精简机构和机构整合后, 各部门实行按分工管理食品卫生, 中央除卫生部按职责分管外还涉及分管食品卫生的单位有:轻工业部、农业部、国家建委、第二商业部、外贸和国家科委等。随着政府机构改革的完成, 我国初步勾勒出了以各主管部门管理为主, 卫生行政部门管理为辅的监管雏形。1964年国务院转发的《食品卫生管理试行条例》, 正式确定了这种管理体制。1979年, 国务院正式颁布《食品卫生管理条例》, 依旧延续使用了1964年确定的管理体制。

2.第二阶段:1981~1992年, 我国形成了以卫生行政部门为

主导的监管体制。1982年通过的《食品卫生法 (试行) 》规定, 国务院卫生行政部门对全国食品卫生进行监管, 地方县级以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构, 负责管辖范围内的食品卫生监督工作。同时铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责 (1) 。在《食品卫生法 (试行) 》中确立了由卫生部一家监管, 地方县以上由卫生部下属的防疫站或检验所进行卫生执法的食品卫生监管体制。到1995年颁布的《食品卫生法》更明确了我国的食品卫生监督管理体制, 确立了由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作, 国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作, 分清国务院卫生行政部门与国务院其他有关职能部门的职责。同时将县级以上食品卫生监管职责确定为卫生行政部门。并维持了铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责的基本原则[3]。《食品卫生法》的颁布逐步理顺了当时的食品卫生监管体系, 形成了以卫生部主管、其他相关部门在各自的范围内协管的, 地方由卫生行政部门进行监督执法的新食品安全监管制。

3.第三阶段:2004年至今, 我国进入了食品安全时代, 形成

了分段监管体制。2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决心》将《食品卫生法》规定的监管体制变为分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。到2009年《食品安全法》的颁布进一步明确规定了食品安全分段监管体制。《食品安全法》将原有的地方卫生行政部门监管变更为由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作, 县级以上地方人民政府依照该法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责, 从而确立了县级以上地方各级人民政府有关部门对食品安全问题监管的协调配合机制, 建立起了食品安全责任制和责任追究制[4]。至此我国正式确立了由几个部门按照职责分工共同监管的食品安全分段监管体制。

对各种食品安全监管体制的比较分析

1. 多部门监管体制, 即建立在由多部门共同负责基础上的食

品安全监管体制。在食品安全领域因为各个行业的初始分工不同, 因此各个部门对食品相关领域的监管也不尽相同, 并逐渐形成了由多个部门对食品安全负责的多部门监管体系[5]。在这种监管体制下, 食品安全的监管由若干部门共同负责, 在不同的国家监管的组成部门也各有不同。在这种多部门食品安全监管体制下, 虽然每一个部门的作用和责任都明确规定, 监管思路也非常清晰, 但由于食品工业的飞速发展, 这种监管体制在运行中时常表现出严重的缺陷: (1) 监管机构过于庞杂, 机构之间缺乏协调机制。 (2) 法规制订常出现重复或空白。

2. 单一部门监管体制, 即一元化的单一部门负责食品安全

的监管体制。这种监管体制又可分为两种具体的表现形式:一种是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作, 并负责协调其他部门对食品安全工作进行监管, 这种模式的代表国家是加拿大。另一种是由中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构, 由其全权负责国家的食品安全监管工作, 这种模式的代表国家是英国。其主要优势表现在: (1) 形成了高效统一的监管措施, 能够快速对食品安全事件进行应对。 (2) 形成了统一的食品标准, 使监管政策不存在冲突和交叉空白的现象。 (3) 减少了机构的重叠和重复执法现象, 提高了服务效率, 加强了责任感。但这种监管体制对各国行政体制要求非常严格, 欧盟、丹麦、澳大利亚等是该种监管体制的主要代表。

3. 统一协调监管体制, 即在国家层面建立了一个相对独立

的权威机构进行统一协调, 而各个部门则按照不同的标准对各

种食品环节进行监管。这种监管体制可以说是对多部门监管体制和单一部门监管体制的结合。这种模式的主要代表国家是美国和日本, 美国政府于1998年成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作。这样就形成了由一个委员会总协调, 六个部门来进行分管, 即总统食品安全管理委员会进行总体协调, 卫生部的食品药品管理局 (FDA) 、农业部的食品安全检查局 (FSIS) 、动植物健康检验局 (APHIS) 、环境保护局 (EPA) 、商业部的国家渔业局 (NMFS) 、卫生部的疾病控制和预防中心 (CDC) 对各自领域的食品安全问题经行分管的综合监管体制[6]。日本于2003年成立“国家食品安全委员会”作为最高协调机构[7]。这种监管体制的优势主要在于: (1) 各部门分工明确, 各司其职, 为食品安全提供了强有力的组织保障, 在统一协调下且部门之间有着良好的合作关系, 既分工, 又合作。 (2) 在整个食物链的各个环节, 都形成了有效监管, 真正做到了从农田到餐桌的有效保护。 (3) 设立了独立的风险评估和风险管理功能, 加强了风险信息的交流和传播, 启动了危险性预警系统, 从而使决策更加透明, 并使执行过程更加负责。

纵观这三种监管模式在现实中的运行情况, 第一种多部门监管模式在各个国家的实际使用过程中早年以美、日为代表, 但后来随着20世纪食品工业的高速发展, 美日都更加倾向于第三种综合统一监管模式。进入21世纪特别是近十年以来, 现代食品生产已不限于一个企业、一个部门或一个国家, 而是具有跨部门、跨地区、跨国界的商品经济属性。其中任何一个食品源发生污染都可能随着大范围流通而扩散到全国甚至全球。为了应对这一变化, 统一协调监管模式的代表国家开始调整或改变自己的监管模式。2011年1月4日美国总统奥巴马总统签署了《FDA食品全现代化法》。该法对1938年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订, 这可以说是过去对70多年来美国在食品安全监管体系领域改革力度最大的一次[8]。从新法推出的改革来看, 美国正在改革自己的食品安全监管体系以适应新时代的要求, 新法将过去的多部门协调管理逐步变更为由一个部门主要负责加多部门协同配合的监管体系。从这些年的变化来看, 未来对于一个国家, 针对整个食物链的监管越来越趋向于第二种监管模式即由唯一个全国性的食品安全机构负责, 这也成为未来各国改变监管模式的一种趋势[9]。2010年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会, 作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。我国最终形成了由中央设立一个总协调机构并通过各个部门按照职责分工共同监管的分段监管模式[10]。这种监管模式和统一协调监管模式非常相像, 都是没有一个负责食品安全的专门部门, 而是在中央层面设立总协调机构, 再由多个部门协同负责食品安全的监管。但是由于各国国体和政体以及文化背景的不同, 一样的模式却表现出了极大的差异性, 近年来在我国食品安全监管过程中集中反映出了以下问题:国务院食品安全委员会定位不清;分段监管部门交叉权责不清;技术化监管能力低;社会监管的积极性不高等问题。

完善我国食品安全监管体制的法律制度建议

1.重新定位国务院食品安全委员会

2012年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会, 作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构, 自成立以来该委员会一直面对着定位不清的问题。国务院成立食品安全委员会的初衷是为统筹食品安全工作, 协调食品安全监管单位的监管矛盾, 解决分段监管制度存在的权责不清、职能重叠的问题。但由于该综合协调机构没有执法权, 在省级和市级行政序列中没有固定的编制, 其协调职能往往成为政策上的一句空话。因此要重新定位国务院食品安全委员会: (1) 确立食品安全委员会在行政序列中的地位。作为国务院食品安全协调机构其行政级别应高于其他监管单位, 这样才能保证协调机制的顺利实施, 才能形成有效的协调。同时应健全委员会的机构设置, 完善其执行机构, 才能理顺协调程序。 (2) 赋予其行政职权。该委员会作为食品安全最高层次的协调机构应具备:第一对各监管部门食品安全工作考核的权利, 这样可以保障和理顺协调机制的顺利进行。第二统一食品安全领域的国家标准, 该委员会应负责组织制订、发布和修改, 食品安全国家标准, 这样可以打破由各部门自己制订标准, 而产生的相互重叠的现象。第三负责食品安全信息发布。食品安全信息发布平台是广大消费者从官方得到食品安全信息的主要途径, 它是在发生食品安全事件后, 避免恐慌和保障社会经济稳定的重要途径。因此食品安全委员会作为食品安全监管领域的最高机构应承担整合各监管部门食品安全信息发布平台, 成立及时、高效、准确的信息发布体系, 以避免部门间的互相推诿和信息延迟发布。

2.分级分阶段转变监管模式

我国现阶段的分段监管体制植根于计划经济时代各部委单独管理食品企业的历史现状。我国食品安全监管体制经过三个阶段的发展后, 依然存在部门交叉、权责不清的问题。现阶段我国实行的是分段监管模式, 但其并没有体现出各部门在各自领域的监管优势, 同时又由于农业、质监、工商和卫生这些食品安全执法部门各自独立, 都有着各自的执法体系。在这种情况下就形成了多头管理、分散管理, 监管职能经常出现重复或空白的现象, 在一定程度上造成了行政资源的浪费。监管体制的改革是伴随着立法改革、行政改革和经济环境的变化而变化的, 同时它还受到法律文化的影响。因此这就决定了现阶段我们对食品安全监管体制的改革不能一蹴而就, 而应该分两部走。第一步, 将现有监管模式变为, 品种监管为主, 分段监管为辅。这种改变凸显了两大优势, 一是由一个部门负责一种或几种食品, 做到从生产到运输再到销售的全程监管模式。二是这种改变避免了在没有进行机构改革前, 将涉及食品安全监管的15部门职权收归统一, 而造成的行政权限的混论和大面积机构合并整和带来的人员、编制和岗位的不稳定。第二步, 将品种监管为主, 分段监管为辅的模式变更为单一监管模式。无论是品种监管为主, 还是分段监管为主, 都需要有一个基础就是有大量的机构和人员参与到监管当中, 这样必然造成行政资源的过度浪费。形成统一监管模式后, 由一个部门统一负责食品领域的安全监管, 必将提高监管效率, 使监管责任明确清晰、使食品应急处理快速准确, 使食品安全信息发布专业权威。

3. 提高完善我国技术化监管能力

食品安全技术性监管主要包括对食品安全标准体系和检验检测体系的监管[11]。目前我国食品安全标准体系和检验检测体系还存在漏洞, 个别与人民群众身体健康息息相关的食品, 其生产和监督无标可依, 无法可循。这就要求我们相关部门应根据我国目前现有的食品标准短缺、不统一、水平不高的实际情况, 组织制订和完善食品安全标准体系, 对各种标准进行统一整合, 统一公布为食品安全国家标准。在标准的制订过程中, 还要建立国家标准信息资源交流平台, 鼓励食品生产经营者和消费者通过该平台为食品安全标准的制订、实施、监管提供建议, 增强标准制订过程中社会成员的参与度。食品质量安全法规和标准体系最终形成网状结构, 达到覆盖面广, 不留死角[12]。食品安全检验检测技术是食品安全法律法规和标准的落实, 是保证食品安全最为基础的手段。我国要加强食品安全检测队伍建设, 提高食品安全工作人员的检验检测能力和检测水平。同时要健全我国的食品安全检测机构建设, 利用现代化的技术手段, 逐步提高质检机构信息化水平, 尽快建成一个布局合理、层次分明, 既符合我国国情, 又与国际接轨的食品安全标准检验检测体系。对于这两个标准体系我们应该改变以前由各个专管部门制订, 解决标准繁多, 杂乱无章, 重复且尺度不一的现象[13]。

4. 推动制度改革形成全民监管

我们可以按照监管主体的不同, 将我国食品安全监管方式分为国家监管和社会监管两种。国家监管是国家行政机关的职责所在, 有法律的强行规定, 而社会监管是一种自发性的、自愿的, 带有一定公益性的由社会大众和各种社会团体广泛参与的监管方式。现阶段我国的社会监管形式主要表现为广大媒体监管和个人诉求两种形式, 其中广大媒体的监管表现为主要形式, 各种食品安全事件最先都是由媒体发布, 由媒体揭露。但食品安全监督管理是一个综合性的监管, 需要各方力量共同参与, 单靠一方或一种形式是无法解决现阶段食品安全事件频发的现状的。因此我们需要加强个人诉求的渠道, 并在制度上保障广大人民群众参与监管的热情。 (1) 建立统一的基层食品安全投诉机制。要建立统一的投诉平台, 对不同食品领域的投诉由专业平台区分, 同时建立投诉反馈机制, 要在规定的时间处理投诉, 并将处理结果告知消费者, 形成良性的投诉机制。 (2) 在制度上鼓励消费者投诉。由于食品销售单个价值一般不高, 而《食品安全法》规定的十倍赔偿, 比起消费者因获得赔偿而承担的社会成本要小得多。因此绝大多数消费者选择放弃诉求, 这反而使违法者逃脱了法律的制裁。因此应建立食品安全举报奖励制度, 奖励金额可按行政处罚罚金比例计算, 这样可以更好地鼓励广大消费者进行投诉和表达诉求。

参考文献

[1]黄薇.《食品安全法》解读[J].法学杂志, 2009, (1) :10-11.[1]黄薇.《食品安全法》解读[J].法学杂志, 2009, (1) :10-11.

[2][3]刘鹏.中国食品安全监管:基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报, 2010, (2) :22-27.[2][3]刘鹏.中国食品安全监管:基于体制变迁与绩效评估的实证研究[J].公共管理学报, 2010, (2) :22-27.

[4]张敬礼.中华人民共和国食品安全法及实施条例讲座[M]北京:中国法制出版, 2009:33-35.[4]张敬礼.中华人民共和国食品安全法及实施条例讲座[M]北京:中国法制出版, 2009:33-35.

[5]李怀.发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J].东北财经大学学报, 2005, (1) :15-16.[5]李怀.发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[J].东北财经大学学报, 2005, (1) :15-16.

[6]李向安.论美国食品安全监管体系对我国的经验借鉴[J].理论研究, 2010, (7) :19-20.[6]李向安.论美国食品安全监管体系对我国的经验借鉴[J].理论研究, 2010, (7) :19-20.

[7]马伟锦, 张止军.日本的食品安全保障体制及对我国的启示[J].经济与管理, 2010, (10) :33-34.[7]马伟锦, 张止军.日本的食品安全保障体制及对我国的启示[J].经济与管理, 2010, (10) :33-34.

[8]汪兴太, 刘东辉, 庄辉.美国食品安全保障系统及其改革方向[J].中国预防医学杂志, 2011, (6) :21-22.[8]汪兴太, 刘东辉, 庄辉.美国食品安全保障系统及其改革方向[J].中国预防医学杂志, 2011, (6) :21-22.

[9]Stuart A Slorach.食品安全管理的整体分析方法.“全球食品安全 (北京) 论坛”会议摘要.国务院发展研究中心, 2004.[9]Stuart A Slorach.食品安全管理的整体分析方法.“全球食品安全 (北京) 论坛”会议摘要.国务院发展研究中心, 2004.

[10]蒋慧.论我国食品安全监管的症结和出路[J].法律科学 (西北政法大学学报) , 2011, (6) :38-39.[10]蒋慧.论我国食品安全监管的症结和出路[J].法律科学 (西北政法大学学报) , 2011, (6) :38-39.

[11]崔卓兰, 宋慧宁.中国食品安全监管方式研究[J].社会科学战线, 2011, (2) :16-23.[11]崔卓兰, 宋慧宁.中国食品安全监管方式研究[J].社会科学战线, 2011, (2) :16-23.

[12]王艳林等.论《食品安全法》中的企业标准———对《食品安全法》第25条的注释与评论[J].法学杂志, 2009, (8) 24-25.[12]王艳林等.论《食品安全法》中的企业标准———对《食品安全法》第25条的注释与评论[J].法学杂志, 2009, (8) 24-25.

篇4：我国食品安全监管体制

[关键词] 监管体制 统一机构 技术监管

陕西省社会科学界基金项目（2012Z064）。

我国食品安全监管体制的发展历史

我国食品安全监管体制从无到有再到不断修改完善最终形成现阶段的食品安全分段监管体制总共经历了63年，依照我国食品安全监管面对的主要问题、特点和管理机构的变化可将其划分为三个阶段：

1.第一阶段：1949～1979年，我国形成了以各主管部门管理为主，卫生行政部门管理为辅的监管体制。建国初农业生产能力和食品供应都非常有限，当时的社会生产力根本不足以解决全社会的温饱问题。再加上计划经济时代国有企业并非以营利为唯一目的，在政府的直接指挥和监督下，食品假冒仿冒问题十分少见，政府部门也只是对源于食品卫生问题引发的疾病进行管理[1]。因此这时我国并没形成对食品安全的监管体制，对食品安全的监督管理也主要集中在食品卫生管理工作上，防疫部门是这一阶段主要的管理主体。到1956年随着社会主义改造的结束，当时全国形成了食品工商业十分零散的局面，各个部门都有自己的食品生产、经营部门，由于食品工商业在当时并不算是一个独立的产业，所以各部门也都成为了食品卫生的主管部门[2]。1956年底中央机关完成了第二次精简机构和机构整合后，各部门实行按分工管理食品卫生，中央除卫生部按职责分管外还涉及分管食品卫生的单位有：轻工业部、农业部、国家建委、第二商业部、外贸和国家科委等。随着政府机构改革的完成，我国初步勾勒出了以各主管部门管理为主，卫生行政部门管理为辅的监管雏形。1964年国务院转发的《食品卫生管理试行条例》，正式确定了这种管理体制。1979年，国务院正式颁布《食品卫生管理条例》，依旧延续使用了1964年确定的管理体制。

2.第二阶段：1981～1992年，我国形成了以卫生行政部门为主导的监管体制。1982年通过的《食品卫生法（试行）》规定，国务院卫生行政部门对全国食品卫生进行监管，地方县级以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围内的食品卫生监督工作。同时铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责①。在《食品卫生法（试行）》中确立了由卫生部一家监管，地方县以上由卫生部下属的防疫站或检验所进行卫生执法的食品卫生监管体制。到1995年颁布的《食品卫生法》更明确了我国的食品卫生监督管理体制，确立了由国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作，分清国务院卫生行政部门与国务院其他有关职能部门的职责。同时将县级以上食品卫生监管职责确定为卫生行政部门。并维持了铁道、交通卫生防疫机构独立行使食品卫生监督职责的基本原则[3]。《食品卫生法》的颁布逐步理顺了当时的食品卫生监管体系，形成了以卫生部主管、其他相关部门在各自的范围内协管的，地方由卫生行政部门进行监督执法的新食品安全监管制。

3.第三阶段：2004年至今，我国进入了食品安全时代，形成了分段监管体制。2004年国务院出台了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决心》将《食品卫生法》规定的监管体制变为分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。到2009 年《食品安全法》的颁布进一步明确规定了食品安全分段监管体制。《食品安全法》将原有的地方卫生行政部门监管变更为由县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域的食品安全监督管理工作，县级以上地方人民政府依照该法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责，从而确立了县级以上地方各级人民政府有关部门对食品安全问题监管的协调配合机制，建立起了食品安全责任制和责任追究制[4]。至此我国正式确立了由几个部门按照职责分工共同监管的食品安全分段监管体制。

对各种食品安全监管体制的比较分析

1.多部门监管体制，即建立在由多部门共同负责基础上的食品安全监管体制。在食品安全领域因为各个行业的初始分工不同，因此各个部门对食品相关领域的监管也不尽相同，并逐渐形成了由多个部门对食品安全负责的多部门监管体系[5]。在这种监管体制下，食品安全的监管由若干部门共同负责，在不同的国家监管的组成部门也各有不同。在这种多部门食品安全监管体制下，虽然每一个部门的作用和责任都明确规定，监管思路也非常清晰，但由于食品工业的飞速发展，这种监管体制在运行中时常表现出严重的缺陷：（1）监管机构过于庞杂，机构之间缺乏协调机制。（2）法规制订常出现重复或空白。

2.单一部门监管体制，即一元化的单一部门负责食品安全的监管体制。这种监管体制又可分为两种具体的表现形式：一种是由中央政府的某一职能部门负责食品安全监管工作，并负责协调其他部门对食品安全工作进行监管，这种模式的代表国家是加拿大。另一种是由中央政府成立专门的、独立的食品安全监管机构，由其全权负责国家的食品安全监管工作，这种模式的代表国家是英国。其主要优势表现在：（1）形成了高效统一的监管措施，能够快速对食品安全事件进行应对。（2）形成了统一的食品标准，使监管政策不存在冲突和交叉空白的现象。（3）减少了机构的重叠和重复执法现象，提高了服务效率，加强了责任感。但这种监管体制对各国行政体制要求非常严格，欧盟、丹麦、澳大利亚等是该种监管体制的主要代表。

3.统一协调监管体制，即在国家层面建立了一个相对独立的权威机构进行统一协调，而各个部门则按照不同的标准对各种食品环节进行监管。这种监管体制可以说是对多部门监管体制和单一部门监管体制的结合。这种模式的主要代表国家是美国和日本，美国政府于1998年成立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食品安全工作。这样就形成了由一个委员会总协调，六个部门来进行分管，即总统食品安全管理委员会进行总体协调，卫生部的食品药品管理局（FDA）、农业部的食品安全检查局（FSIS）、动植物健康检验局（APHIS）、环境保护局（EPA）、商业部的国家渔业局（NMFS）、卫生部的疾病控制和预防中心（CDC）对各自领域的食品安全问题经行分管的综合监管体制[6]。日本于2003年成立“国家食品安全委员会”作为最高协调机构[7]。这种监管体制的优势主要在于：（1）各部门分工明确，各司其职，为食品安全提供了强有力的组织保障，在统一协调下且部门之间有着良好的合作关系，既分工，又合作。（2）在整个食物链的各个环节，都形成了有效监管，真正做到了从农田到餐桌的有效保护。（3）设立了独立的风险评估和风险管理功能，加强了风险信息的交流和传播，启动了危险性预警系统，从而使决策更加透明，并使执行过程更加负责。

纵观这三种监管模式在现实中的运行情况，第一种多部门监管模式在各个国家的实际使用过程中早年以美、日为代表，但后来随着20世纪食品工业的高速发展，美日都更加倾向于第三种综合统一监管模式。进入21世纪特别是近十年以来，现代食品生产已不限于一个企业、一个部门或一个国家，而是具有跨部门、跨地区、跨国界的商品经济属性。其中任何一个食品源发生污染都可能随着大范围流通而扩散到全国甚至全球。为了应对这一变化，统一协调监管模式的代表国家开始调整或改变自己的监管模式。2011年1月4日美国总统奥巴马总统签署了《FDA食品全现代化法》。该法对1938年通过的《联邦食品、药品及化妆品法》进行了大规模修订，这可以说是过去对70多年来美国在食品安全监管体系领域改革力度最大的一次[8]。从新法推出的改革来看，美国正在改革自己的食品安全监管体系以适应新时代的要求，新法将过去的多部门协调管理逐步变更为由一个部门主要负责加多部门协同配合的监管体系。从这些年的变化来看，未来对于一个国家，针对整个食物链的监管越来越趋向于第二种监管模式即由唯一个全国性的食品安全机构负责，这也成为未来各国改变监管模式的一种趋势[9]。2010年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。我国最终形成了由中央设立一个总协调机构并通过各个部门按照职责分工共同监管的分段监管模式[10]。这种监管模式和统一协调监管模式非常相像，都是没有一个负责食品安全的专门部门，而是在中央层面设立总协调机构，再由多个部门协同负责食品安全的监管。但是由于各国国体和政体以及文化背景的不同，一样的模式却表现出了极大的差异性，近年来在我国食品安全监管过程中集中反映出了以下问题：国务院食品安全委员会定位不清；分段监管部门交叉权责不清；技术化监管能力低；社会监管的积极性不高等问题。

完善我国食品安全监管体制的法律制度建议

1.重新定位国务院食品安全委员会

2012年2月国务院决定设立国务院食品安全委员会，作为国务院食品安全工作的高层次议事协调机构，自成立以来该委员会一直面对着定位不清的问题。国务院成立食品安全委员会的初衷是为统筹食品安全工作，协调食品安全监管单位的监管矛盾，解决分段监管制度存在的权责不清、职能重叠的问题。但由于该综合协调机构没有执法权，在省级和市级行政序列中没有固定的编制，其协调职能往往成为政策上的一句空话。因此要重新定位国务院食品安全委员会：（1）确立食品安全委员会在行政序列中的地位。作为国务院食品安全协调机构其行政级别应高于其他监管单位，这样才能保证协调机制的顺利实施，才能形成有效的协调。同时应健全委员会的机构设置，完善其执行机构，才能理顺协调程序。（2）赋予其行政职权。该委员会作为食品安全最高层次的协调机构应具备：第一对各监管部门食品安全工作考核的权利，这样可以保障和理顺协调机制的顺利进行。第二统一食品安全领域的国家标准，该委员会应负责组织制订、发布和修改，食品安全国家标准，这样可以打破由各部门自己制订标准，而产生的相互重叠的现象。第三负责食品安全信息发布。食品安全信息发布平台是广大消费者从官方得到食品安全信息的主要途径，它是在发生食品安全事件后，避免恐慌和保障社会经济稳定的重要途径。因此食品安全委员会作为食品安全监管领域的最高机构应承担整合各监管部门食品安全信息发布平台，成立及时、高效、准确的信息发布体系，以避免部门间的互相推诿和信息延迟发布。

2.分级分阶段转变监管模式

我国现阶段的分段监管体制植根于计划经济时代各部委单独管理食品企业的历史现状。我国食品安全监管体制经过三个阶段的发展后，依然存在部门交叉、权责不清的问题。现阶段我国实行的是分段监管模式，但其并没有体现出各部门在各自领域的监管优势，同时又由于农业、质监、工商和卫生这些食品安全执法部门各自独立，都有着各自的执法体系。在这种情况下就形成了多头管理、分散管理，监管职能经常出现重复或空白的现象，在一定程度上造成了行政资源的浪费。监管体制的改革是伴随着立法改革、行政改革和经济环境的变化而变化的，同时它还受到法律文化的影响。因此这就决定了现阶段我们对食品安全监管体制的改革不能一蹴而就，而应该分两部走。第一步，将现有监管模式变为，品种监管为主，分段监管为辅。这种改变凸显了两大优势，一是由一个部门负责一种或几种食品，做到从生产到运输再到销售的全程监管模式。二是这种改变避免了在没有进行机构改革前，将涉及食品安全监管的15部门职权收归统一，而造成的行政权限的混论和大面积机构合并整和带来的人员、编制和岗位的不稳定。第二步，将品种监管为主，分段监管为辅的模式变更为单一监管模式。无论是品种监管为主，还是分段监管为主，都需要有一个基础就是有大量的机构和人员参与到监管当中，这样必然造成行政资源的过度浪费。形成统一监管模式后，由一个部门统一负责食品领域的安全监管，必将提高监管效率，使监管责任明确清晰、使食品应急处理快速准确，使食品安全信息发布专业权威。

3.提高完善我国技术化监管能力

篇5：我国金融监管体制的选择

我国金融监管体制的选择

罗 琳 彭维琴

（四川大学经济学院，成都，610064）

中图分类号：F830.91

国内学者对我国金融监管模式的大讨论，源于现行的 金融监管模式面临巨大挑战：一是由于国际金融业混业经 营大趋势下，国际金融监管模式的大变革；二是我国入世 后的金融市场开放力度的加大，外资金融机构在中国境内 从事混业经营给当前金融监管带来的难题；三是国内金融 业合作的日益加强和金融集团的出现，我国金融业出现了 混业的趋势。因此，针对我国金融监管模式的选择，我认 为要经历三个阶段：

（一）适合我国现阶段的金融监管模式——分业监管 我认为分业监管是适合我国当前金融环境的。首先，采用这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化 水平并及时达到监管目标，有利于提高“机构监管”的效 率。另外，在我国，金融各业的合作基本上是委托代理类 业务，金融产品的重合度、交叉度不大，而金融集团的混 业经营基本上是业务层次的，基本上不影响分业监管主体 的监管。再者，我国还不具备实行混业经营必须具备三个 条件：一是具有控制风险的能力；二是金融机构的信息处 理能力；三是具有完善的法律制度。这些正是国内金融所 欠缺的。从中国商业银行的角度来看，无论是国有商业银 行还是其他商业银行，都没有完全建立起符合市场经济要 求的有效风险控制机制。在这种情况下，如果不分业经营，银行业就有可能在高收益驱动下，利用现有的资讯和资金 优势把手中掌握的数额庞大的信贷资金投入投机性强、风 险高的股市或债券市场，造成证券市场的不公平竞争和剧 烈波动。同时，也加大了银行业的经营风险。其次，从金 融监管的角度来看，中国金融监管机构风险控制能力尚待 加强。

所以，考虑到金融业的发展现状，我国金融业在今后 一段时期内还有必要继 续实行分业经营，以后随着金融机 构风险管理能力和监管机构监管水平的提高，在规范经营 和有效控制风险的基础上，再逐步放宽对混业经营的限制。

渐进式过渡性质的金融监管模式——混业监管

（二）和分业监管相结合的监管模式

在面对 21 世纪国际金融业的挑战及超级航空母舰型的 “金融巨无霸”的威胁，特别是在我国自身金融业混业经 营逐步扩大的情况下，我们应逐步建立综合混业和分业监 管相结合的监管模式。这种模式实际上只是起一个过渡性 的作用。混业经营作为当今世界金融经营体制的主流也是 我国金融业今后的必然选择。

在这样的背景下，严格的分业经营、分业监管体制发 展到现阶段开始出现了一系列的问题。三大子行业互相分 割，不利于实现货币市场、资本市场和保险市场的对接和 协调发展，降低了金融资源的配置效率。例如，商业银行 的传统融资媒介作用由于直接融资的发展而影响同时，金

文献标识码：A 文章编号：1006—4117（2007）04—0025—01

融控股公司的出现（如中信、平安保险）及其所带来的法 律问题，我国法律尚无规制。金融监管各部门之间监管如 何协调和分配也不够明确。特别是我国加入世贸组织，WTO 下的《金融服务贸易协议》对我国金融服务贸易市场开放 及其立法提出了新的法律要求，中国金融将进一步嵌入国 际金融体系。2005 年 1 月 1 日起，外资金融机构便在服务 地域和服务对象上开始与中资银行平起平坐展开激烈地竞 争。而进入的外资金融机构无论从资金、技术、管理上都 是有很大的优势，由于其本身经营多元带来的高抗风险能 力，以及跨国公司内部补偿机制带来的灵活策略给我国金 融业造成了极大的威胁。

因此在这一阶段，我国应专门成立“国家金融监管局” 对金融集团实施统一监管,成为金融监管的总牵头人，他有 权对各专业监管机构之间的职责权限和争议进行界定和裁 决，以有效解决我国在向混业经营转变过程中分业与混业 经营并存引发的监管难题。而银监会、证监会和保监会分 别对各类分业经营金融机构包括金融集团公司名下的子公 司仍然实施专业化监管。

（三）最终的金融监管模式——混业（统一或综合）金融监管模式

我国金融业混业经营体制一旦形成，金融监管模式将 变革为混业金融监管模式。丁俊(1999)、刘佳(2002)等 认为，随着金融业混业经营时代的到来，对银行、证券、保险的监管集中由一家综合性的监管机构负责。成立独立 的国家金融监管局，金融监管局内部根据需要设立综合监 管部、银行监管部、证券监管部、保险监管部等部门，按 “金融服务功能”的种类而不是按“金融机构的分类”实 施监管。对金融集团控股公司等综合性金融机构的监管由 综合监管部负责，对其他金融机构则根据其主营业务确定 主监管部门进行监管。参考文献：

[1] 张宏著，《国际金融混业经营趋势下中国金融经营 体制的现实选择》，《怀化学院学报》，2006年6月

[2] 张文菊著，《完善我国金融体制的思考》，《金融业 监管》，2006年5月

[3] 徐燕著，《构建我国金融监管体制》，《金融投资》，2006年6月

[4] 刘康华著，《国内金融监管模式研究》，《新疆农垦 经济》，2006年6月

篇6：改革我国目前金融监管体制的建议

一、应对世贸改革监管体制

(一)改革金融监管框架。

第一种方案是由中央银行统一监管。将三个监管机构统一在人民银行的领导下，将证监会和保监会隶属于人民银行，在人民银行内部设立银行监管局、保险监管局和证券监管局，统一监管货币市场、外汇市场、资本市场、保险市场和黄金市场。这种体制的好处是更有利于人民银行掌握全面情况，制定并实施合理的货币政策。

第二种方案是成立金融监管局。将人民银行的金融监管职能分离出来，与证监会、保监会合并成立中国金融监管局，独立于政府和人民银行，按监管的对象设立内部机构。好处是将三个监管部门合并，可以制定出统一的监管和保护公众利益的标准，改革后的人民银行专司货币政策业务，强化监管部门的独立性。

第三种方案是成立金融监管委员会。保留现有三大监管主体，适应混业经营要求，成立独立于中国金融工委的中国金融监管委员会，专门负责管理、协调三大监督管理体制主体的监管工作，建立“有分有合，目标一致，运行高效的金融行政监管体系”。三个部门相对独立，在交叉业务上协同监管、信息共享，对从事混业经营的内外资金融机构实行联合监管。

(二)进一步改革央行管理体制。

1．撤销人民银行县级支行。结合 农村 信用社体制改革，对市县两级支行进行改革，撤销县一级支行，将其监管职能和业务骨干合并到市(地)中心文行。理由是：(1)被监管机构的内控和行业自律在不断加强；(2)国有商业银行的县级机构逐步撤出，人民银行县级支行的监管范围越来越小；(3)总行将县级支行的职能定位在主要对农村信用社的监管上，随着信用社行业组织的成立，县级文行监管范围已相当狭窄；(4)县级支行撤销后，部分人员可以充实到农村信用社；(5)监管成本太大，每年数百万元的费用，与发挥的效用相比得不偿失；(6)地方化倾向明显，在上级行指令和地方之间经常徘徊不定；(7)充实后的中心支行完全有能力承担起对全辖区的监管责任。

2．市中心支行实行跨区域设置。撤销现有的中心支行，仿设立大区行的模式，重新按区域设置中心支行，数量在现有基础上削减l／3。为解决县级支行撤销后的监管问题，按区域设置的市中心支行要成立金融监管110服务中心，一旦发现违规违法行为迅速出击，从快、从严、从重处理。

3．撤销大区行派驻各省监管办。将监管办与大区行合并，原监管办所承担的现场检查职能，由大区行统一组织，这样不仅可以充实大区行的人员，也可理顺大区行与省会城市中心支行的关系，提高监管效率。

4．重新定位省会城市中心支行职能。剥离省会城市中心支行对所在省中心支行部分业务的管理职能，明确其只负责对省会城市金融业务的监督和管理。

通过改革，使央行形成总行、分行、中心支行三级体制，可以大大减少人员数量，杜绝人浮于事现象，提高监管效率，节约监管成本，形成 科学、高效、稳定的央行监管组织框架。

二、妥善处理各种监管关系

1．处理好监管与地方经济发展的关系。要处理好央行与地方政府间的关系，在确保监管职能独立性、权威性的同时，积极为地方经济发展出谋划策，争取地方党政领导对监管工作的配合与支持。

2．要处理好监管与被监管机构的关系。既要对金融机构的违规违法行为严惩不贷，又要运用金融监管的灵活性，具体问题具体 分析，确保金融业稳健、持续发展。处理好监管与服务的关系，寓监管于服务之中，通过服务来体现监管，在监管中加强服务。达到既要管住金融机构，又不损害其正当经营的监管目的。

3．处理好监管与业务品种创新的关系。创新与监管是一对矛盾统一体，是一个问题的两个方面，是一把“双刃剑”，处理不好就会制约业务的发展，付出监管的负面代价。在现实条件下，对我国金融机构来说，创新显得特别重要，作为监管部门应鼓励机构中间业务创新，支持机构发展 网络 银行等新业务，同时，又要防止发生新的金融风险。

4．协调好各有关监管部门之间的关系。(1)处理好与地税、国税、审计、财政、司法和国务院派驻的监事会等其他非专业监管机构的关系。作为专职监管部门要加强与他们的协作和联系。(2)树立人民银行监管的核心地位，要以 法律 形式保证其独立实施货币政策和监管职能，使其不受来自各方面行政干预的 影响。(3)处理好三个监管部门间的关系。在强化中央银行监管中心作用的同时，对证券业、保险业的监管给予同等的重视，并与银行业的监管结合起来，防止“监管漏洞”产生。(4)处理好与中资金融机构东道国、外资金融机构母国监管机构的关系，加强和国际金融监管机构的交流与合作，强化对海外机构和外资金融机构的监管。