食品安全监管法律体系

关键词： 发达 资本 法律 体系

食品安全监管法律体系（共8篇）

篇1：食品安全监管法律体系

美证券监管法律体系介绍

美国证券市场监管直接或间接地都是建立在联邦法或州法之上。它的整个监管体系是由证券立法所搭建起来的，一个形象而且权威的比喻就是：1933年证券法、1934年证券交易法、1940年投资公司法和1940年投资顾问法构成了美国证券市场监管体系的四个桌脚，其桌面则是19州蓝天法。

最初，美国的证券监管权隶属州政府。1911年，州蓝天法被通过以防止证券销售中的欺诈行为。该法还要求某些证券及经纪商和交易商注册。1933年证券法是第一部联邦级重要立法，该法要求首次证券发售必须注册并且要求发售证券方必须披露相关信息。更进一步地，该法明令禁止在证券销售中的误导和欺诈。

1934年证券交易法拓展了1933年证券法的准则，进一步覆盖到了二级市场，它要求全国范围的交易所、经纪行和交易商都必须注册，同时该法使建立自律组织去监督证券行业成为可能。自1934年以来，1933年证券法和1934年证券交易法及其后的修正案(如1975年证券法修正案)的执行权都授予了证券交易委员会(SEC)。SEC是通过1934年证券交易法所建立的美国政府准司法机构。1940年投资公司法拓展了对投资公司的注册和信息披露要求，1940年投资顾问法要求向他人提供证券投资建议的个人必须注册。投资顾问也被要求披露任何潜在的利益冲突。

美联邦证券立法极大程度地依赖于自律原则。美证交委将其对证券交易行为的监督权授予了注册交易所，尽管SEC仍然保留了对最终监管条款的修改和补充权。同样地，美国证券交易委员会将其对柜台交易行为的监督权授予了全国证券交易商协会(NASD)。

使美国证券市场不同于世界上许多其他国家的证券立法是1933年银行法，也被称为格拉斯-斯蒂格尔法。该法禁止商业银行参与投资银行业务，其法理基础是：既从事商业银行又从事投资银行将产生固有的利益冲突。因此，银行在美国证券市场上并没有象其他国家那样发挥主导作用。然而在11月12日，美国总统克林顿签署了国会通过的《金融服务现代化法案》。该法律取消了美国30年代大萧条时期实行的限制商业银行、证券公司和保险公司跨界经营的`格拉斯-斯蒂格尔法，从而将使美国金融业迈入一个新的时代。这项法案的特点是，它能够让每一名美国人都获得一条龙式的金融服务，而且能够在美国每一个城镇建立金融超级市场，提供低廉的一站式服务，企业和消费者可以在一家金融公司内办妥所有的金融交易。横在美国各类金融机构之间的“格拉斯-斯蒂格尔墙”已被全面拆除，而集银行、保险和证券等全部金融业务于一身的“超级银行”在美国取得了正式的合法地位。人们可以通过一个账户、在一把“红雨伞”(花旗集团的标志)下得到从信用卡、保险、外汇、基金、证券到汽车和房屋贷款等在内的所有金融服务。这场革命性的转变已重新界定美国金融业的行业经营界限。

作者：戴君 来源：《中国证券报》

篇2：食品安全监管法律体系

一、法律

1.《中华人民共和国食品安全法》（主席令第21号）

2.《中华人民共和国农产品质量安全法》

二、行政法规

1.《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别》（国务院令第503号）

2.《生猪屠宰条例》（国务院令第525号）3.《乳制品质量安全管理条例》（国务院令第536号）4.《食品安全法实施条例》（国务院令第557号）：目前正在修订中

三、部门规章

1.《食品安全抽样检验管理办法》（总局第11号令）2.《食品召回管理办法》（总局第12号令）3.《食品经营许可管理办法》（总局第17号令）4.《食用农产品市场销售质量安全监督管理办法》（总局第20号令）5.《食品药品投诉举报管理办法》（总局第21号令）6.《保健食品注册与备案管理办法》（总局第22号令）7.《食品生产经营日常监督检查管理办法》（总局第23号令）8.《特殊医学用途配方食品注册管理办法》（总局第24号令）9.《婴幼儿配方乳粉产品配方注册管理办法》（总局第26号令）10.《网络食品安全违法行为查处办法》（总局第27号令）

药品经营企业监管常用法律法规

1.《中华人民共和国药品管理法》

2.《中华人民共和国药品管理法实施条例》 3.《麻醉药品和精神药品管理条例》 4.《疫苗流通和预防接种管理条例》

5.《河南省禁止非医学需要胎儿性别鉴定的选择性别人工终止妊娠条例》 6.《药品经营质量管理规范》 7.《药品流通监督管理办法》 8.《互联网信息服务管理办法》 9.《互联网药品信息服务管理办法》 10.《互联网药品交易服务审批暂行规定》

11.《药品经营质量管理规范现场检查指导原则》

12.《国家食品药品监督管理总局关于加强互联网药品销售管理的通知》 13.《药品经营质量管理规范冷藏、冷冻药品的储存与运输管理等5个附录》

医疗器械监管法规

1.《医疗器械监督管理条例》（国务院令第650号）2.《医疗器械注册管理办法》（总局令第4号）3.《医疗器械生产监督管理办法》（总局令第7号）4.《医疗器械经营监督管理办法》（总局令第8号）

5.关于发布医疗器械生产质量管理规范的公告（2014年第64号）

6.关于印发《医疗器械生产质量管理规范现场检查指导原则》等四个指导原则意见的通知（食药监械监〔2015〕218号）

7.关于印发医疗器械生产企业分类分级监督管理的通知（食药监械监〔2014〕234号）

8.关于印发医疗器械经营质量管理规范现场检查指导原则的通知（食药监械监〔2015〕239号）

化妆品监管法规

1.《化妆品卫生监督条例》

篇3：食品安全监管法律体系

一、我国农产品质量安全监管法律体系的现状

我国农产品质量安全监管法律体系是指我国现行的调整农产品质量安全监管关系的法律规范的有机联系的统一整体。其具体表现形式包括:《农产品质量安全法》《农业法》《食品安全法》《种子法》《进出境动植物检疫法》等专门法律;《环境保护法》《水污染防治法》等综合性法律;《乳品质量安全监督管理条例》《农业转基因生物安全管理条例》《食品安全法实施条例》等行政法规;《农产品产地安全管理办法》《农产品质量安全监测管理办法》等部门规章;山东省、山西省、江苏省、甘肃省、安徽省、贵州省、海南省等先后颁布的《农产品质量安全管理条例》以及四川省、河南省、湖北省、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区等制定实施的《农产品质量安全法》办法等地方性法规。此外,还包括农业生产标准、农产品质量检测技术标准和相关质量认证标准等农产品质量安全标准体系[1]。这些相关立法的颁布实施使得我国农产品质量安全监管有法可依、有规可循,农产品质量安全监管法律体系已逐步形成。

二、我国农产品质量安全监管法律体系存在的问题

虽然我国上述有关农产品的立法的实施,为农产品质量安全监管工作提供了指导和规范,但是与发达国家相比,我国相关立法远远滞后且不完善,无法满足当前农产品生产发展的需要,在很大程度上影响和制约了农产品质量安全监管工作的开展[2],其存在的主要问题如下:

(一)相关立法不完善

1.相关立法滞后、重复。首先,我国现有的农产品质量安全相关立法出台时间早、标准不高,实施细则和程序性规定出台缓慢,使得一部分法律法规可操作性差。其次,相关立法有重复规定之处。例如,《食品安全法》对食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和农业投入品进行了规范,而《农产品质量安全法》《农业法》对所有农产品的产前、产中、产后服务进行规范,则《食品安全法》与《农产品质量安全法》《农业法》都对食用农产品的销售环节进行规范,有重复规定之嫌。再次,相关立法之间存在着惩戒标准不一致,容易让农产品生产经营者钻法律的空子[3]。例如,在追究违法销售食用农产品者的法律责任时,根据《食品安全法》的相关规定,一般处5 千元以上5 万元以下罚款,而根据《农产品质量安全法》的相关规定,一般处2 千元以上2万元以下罚款,这两部法律的罚款标准不一,存在矛盾之处。

2.存在法律监管盲区。根据《农产品质量安全法》第24条、第26 条和各省、自治区相应制定的地方性法规可知,农产品质量监管的对象主要是农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,并不涉及到未达到“一定规模”的散户。例如,《江苏省农产品质量安全条例》第21 条规定:“农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,在生产活动中应当建立完整的生产过程和受检情况记录。具体的生产规模和生产记录格式由县级人民政府农业行政主管部门确定。”其中,由于“一定规模”的农户的标准是由各地县级人民政府农业行政主管部门来认定的,因而各地农产品监管部门的对象也就存在一定的差异。而我国的农产品生产的现状却是未达到一定规模的分散的农户大量存在,农产品质量监管执法人员面对的是一个数量庞大、地理上又较为分散的群体,这一状况的存在使得农产品质量安全不对称的问题越发突出[4]。另外,由于监管对象不涉及未达到一定规模的散户,外部强制力的缺乏使得不少散户并未真正形成可追溯的安全意识,未能影响农户的安全生产行为。

3.惩罚机制不完善。我国《农产品质量安全法》颁布实施至今已将近十年,随着我国经济和物质生活水平的提高,农产品质量安全法律责任特别是其中的惩罚机制已经不适应当代社会发展的需要,出现理论与实际不符的情形,该法也没有对质量安全问题追责进行充分的解释。例如,《农产品质量安全法》第43 条规定:“农产品质量安全监督管理人员不依法履行监督职责,或者滥用职权的,依法给予行政处分。”农产品质量安全涉及面广,若监管人员监管不严会导致生产者和销售者有机可乘,容易产生重大安全事故,对其仅给予行政处分,处罚过轻。还如,根据该法第44 条、第47 条、第49条、第50 条、第51 条的规定,对违反该法的农业生产者、销售者最高处以2 万元的罚款。该法第52 条规定,对同一违法行为不得重复处罚。而农产品质量的特殊性使其交易量大,涉及财产多,一旦发生重大农产品质量安全事故,给人民健康安全带来巨大的损害。例如三鹿奶粉事件,根据公布的数字,截至2008 年9 月21 日,因使用婴幼儿奶粉而接受门诊治疗咨询且已康复的婴幼儿累计39 965 人,正在住院的有12 892 人,此前已治愈出院1 579 人,死亡4 人。因此,《农产品质量安全法》中规定的数额有限的罚款不足以弥补公众的巨大损失,处罚明显过轻。

(二)配套法规缺失

自《农产品质量安全法》实施十年以来至今未制定配套的实施条例,其他相关立法也只涉及农产品产地安全、农业转基因生物、兽药、农药、饲料和饲料添加剂、水污染、流通环节食品、餐饮服务食品等方面的监管措施,并没有专门针对所有农产品的质量安全监管的相关规定,这不利于对农产品质量安全进行全程监管,不能从根本上解决我国的农产品质量安全问题。

三、我国农产品质量安全监管法律体系的完善

(一)借鉴国际农产品质量安全立法的先进经验

应以先进的国际食品安全法为参考,建立科学的、多层次的、多样性的农产品质量安全法律体系。国际上现行农产品质量安全立法体制主要以是否制定农产品质量安全法为标准分为两种:一种是制定综合性的法律,如由《产品质量法》调整所有农产品和其他工业制成品,而没有制定农产品质量安全基本法,主要是英国、美国和加拿大等国家。另一种是专门制定单一性法律,针对农产品生产的各个环节制定具体的法律,以规范农产品质量安全责任,主要是亚洲一些发达国家如日韩和欧盟等国家。上述发达国家的农产品质量安全法律体系都比较严谨和全面,对于同一层级农产品质量安全的法律调整对象就有很明显的差别,而且多是通过条文的形式确定下来。其所制定的法律之所以能够实行而不冲突是因为立法层面不同,所以侧重点也不同,这些法律需要相互配合才能有效进行。我国应该借鉴发达国家的这种先进的农产品质量安全立法制度,遵循“从农田到餐桌”全程监管原则,根据我国的国情,构建系统的农产品质量安全监管法律体系,包括建立有机统一的基本法律、细致多层的配套法规和相关政策。

(二)完善我国农产品质量安全监管法律

1.统一相关法律规定。既然《食品安全法》已对食用初级农产品进行了规范,为避免重复规定,则今后在修改《农产品质量安全法》时应进行相应调整,在该法中对非食用的初级农业产品进行专门规范。同时应修改该法中的罚款标准,以与《食品安全法》的相关规定相统一,实现农产品质量安全监管基本法与监管实际工作的有效衔接。等条件成熟时,可考虑以《农产品质量安全法》为基础,将有关农产品的专门法律进行整理汇编,制定出一部全面合理的法律。

2.明确监管对象,建立农产品可追溯机制。首先,在修改《农产品质量安全法》时应明确农产品安全的第一责任人是农产品的生产者(这里应包括农产品生产企业、从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,甚至还应包括未达到一定生产规模的农户)。其次,为避免各地农产品监管对象的差异性,应在法律中统一明确“一定规模”的农户的标准。针对未达到“一定规模”的农户,可在各村建立农业合作社,鼓励其参加,以便农产品监管部门对其统一进行监管。再次,为避免监管盲区,在《农产品质量安全法》中增加对非食用农产品的采购、贮存、运输和装卸的监管规定。最后,应建立倒逼上游的农产品可追溯机制。对于农产品生产企业鼓励推广关键控制体系(HACCP)的实施;对于从事农产品生产的农民专业合作经济组织以及具有一定生产规模的农户,特别是自产自销的要强调自我建立农产品的可追溯机制。对未达一定规模的农户在建立合作社的基础上,以合作社的名义来销售农产品,如果合作社销售的农产品检测出问题便由合作社来进行农产品的可追溯。这方面已经有学者证实了农村合作经济组织在农产品质量安全控制中的作用机制的有效性[5]。

3.加大惩罚力度。应按照《国务院机构改革和职能转变方案》中对农产品质量安全监管部门的职能调整和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》对法律责任追究的规定,对农产品的相关立法作出如下调整和修改:首先,明确农产品质量安全监管工作中各部门的职责,加大违法执法者的责任。建立责任追究机制,对于迟报、漏报、瞒报农产品安全事故信息,监管不力,处置不当,造成重大农产品安全事故或严重后果的,要依法追究责任单位和责任人行政责任和民事责任。构成犯罪的,依法追究刑事责任。其次,应加大对违法生产和销售农产品行为的处罚力度。对生产经营有毒有害农产品,在农产品中违法添加非食用物质和滥用食品添加剂的,由监管部门依法从重处罚,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

(三)尽快出台配套法规

应结合我国农产品生产和质量安全现状,尽快出台符合我国国情、《农产品质量法》的配套法规《农产品质量安全法实施条例》。目前可结合地方特点建立完善具体执行制度,等条件成就时,将各地成功经验及时上升为法律条例。

总之,应在完善农产品质量安全监管法律体系的基础上,对农产品全过程实行监管,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究,杜绝各种执法不到位的情况,全方位保障我国农产品质量安全。

参考文献

[1]张娟,李群英.我国农产品质量安全监管体系建设现状及对策探讨[J].南方农业,2015,(4):54.

[2]谢虎军.湖南省农产品质量安全监管体系现状与对策[J].现代农业科技,2014,(5):302.

[3]霍红,丁冰洁.农产品质量安全监管保障机制[J].安徽农业科学,2013,(25):104.

[4]傅进,殷志扬.农业监管部门视角下农产品质量安全监管的现状、问题和对策[J].江苏农业科学,2015,(4):433-434.

篇4：食品安全监管法律体系

[关键词] 资本市场法律体系对策

一、我国现行资本市场法律监管体系总概

现行的资本市场法律体系主要分四个层次：国家法律：《证券法》、《公司法》等，行政法规：《金融资产管理公司条例》、《中华人民共和国外资金融机构管理条例》等，部门规章：《证券交易所管理办法》、《证券投资基金运作管理办法》等，其他规范文件及法规解释：如《关于上市公司重大购买、出售、置换资产若干问题的办法》，这些规则给资本市场的有序、健康发展提供了至关重要的保障,为中国资本市场的规范化、法制化奠定了坚实的基础。但是由于受资本市场发展阶段的局限及中国经济处于转轨时期的局限,目前中国资本市场的法制建设存在问题。

二、资本市场法律监管体系存在的问题

1.资本市场相关的法律、法规不健全。中国资本市场经过二十余年的发展,虽然与发达国家相比尚处于不太成熟的阶段,但发展之迅速，由于受经济体制转轨特殊性和资本市场规范经验的欠缺所限,中国资本市场别无选择地走上“先发展后规范”的道路,出现了资本市场法制建设滞后于市场发展的局面。一是资本市场重要的法律文件缺位，如《国债法》、《期货法》等基本的资本市场法律尚未出台，这严重地影响了资本市场的全面规范化发展。二是各项法律法规之间存在一些结构层次上的矛盾。中国目前已经颁布的有关资本市场的法律法规和其他规范性文件三百多件,其中全国人大及其常委会和国务院制定的法律和行政法规所占比重不足10%。很多重要的法律文件效力层次太低,缺乏权威性,直接导致了规范性文件之间的冲突,难以有效地为资本市场的结构调整和功能提升提供强有力的保障。

2.证券市场监管法律法规存在缺陷，实际操作性差。《中华人民共和国公司法》和《中华人民共和国证券法》是中国资本市场的基础性法律文件,但它们在立法定位上和具体条文中都存在一定的缺陷。如《公司法》赋予了国有公司特权地位,《公司法》第159条规定只有股份有限公司和国有独资公司或有两个以上国有企业或者其他两个以上的国有投资主体投资的有限公司才具有发行公司债券的资格。而《证券法》实际上是一部证券管理法,对于证券交易则无具体、翔实的规定。《证券法》将法律责任重点放在了行政处罚和刑事责任上，对民事赔偿只作简略的、操作性不强的规定，没有明确的对投资者造成损失进行民事赔偿的相关条款。在国外成熟的市场环境下，无论上市公司披露虚假信息，或是中介机构违规违法，他们不但会遭到监管机构的处罚，而且投资者还可以控告他们要求赔偿损失。但在我国，上市公司、中介机构违规违法后，大多只受到行政处罚，投资者的损失则无法挽回，反而成为最大的受害者。所以，随着我国证券市场的进一步发展，迫切需要对《证券法》中有关民事赔偿问题、证券监管机构的某些强制执法权限问题做出必要的修改，《证券法》在交易制度的安排、信息披露制度以及举证制度设计等方面也仍存在一些缺陷。另外,《公司法》在中小股東的权利保护、上市公司的退市等等许多与资本市场密切相关的方面缺乏规定;

3.缺乏与《证券法》配套的实施细节和相关法律，如美国证券法律体系中有《证券信誉评级法》、《信托法》，我国则没有相应的规定。

4.与《证券法》相关的《公司法》缺乏有效保护少数股东权益的条款，与国际惯例不相符合。

三、解决资本市场法律监管体系存在问题的对策

1.在立法方面,应建立完善的资本市场法律体系。亟需完善《公司法》、《证券法》等基本法律。抓紧制定《国债法》、《期货法》、《证券交易法》等资本市场的基本法律文件,尽快出台《投资银行法》、《投资顾问法》和《资本市场投资者保护法》等单行法。在立法理念上,应当转变计划经济下按照不同的企业类型分别对待的立法思路,向权衡各市场主体利益的思维模式转变。充分贯彻和体现“公开、公正、公平”的“三公”原则。在立法技术上,应摒弃“宜粗不宜细”的粗放式立法模式,使法律条文更具可遵守性和可操作性。在立法内容上,对现行立法缺失的方面予以补足、修改不利于资本市场发展的条文。如证券民事责任法律制度就亟待全面规定。

2.加强超前意识，作好立法规划，虽然西方成熟市场的发展一般都要经过“问题一反思一立法”这样一条法律规范化的道路，但是中国证券市场作为一个新兴市场，有大量成功的经验和失败的教训可以参考，则没有必要等到市场出现波折或问题面临之后再来立法加以规范，而完全可以在借鉴他国经验的基础上，结合我国证券市场的现状以及对前景的客观分析，科学规划，适当地超前立法，完善证券监管法律体系，使之能较好地应对证券市场出现的新情况新问题，在可预期的较长一段时间内对市场变化保持灵敏反应。

3.制定与各项法律配套的实施细节与相关法律，立法过程中要注意与WTO法律相适应，特别是WTO规则的透明度要求,我国在建立健全资本市场法律体系方面,需特别注意提高金融政策的透明度、公开性和统一性,及时公开有关金融的法律、法规、规章和政策措施以及与其他成员缔结的足以影响其金融政策的协定,并通过适当的途径和方式让WTO其他成员及其有关个人、企业了解。

参考文献:

[1]张忠军:WTO与中国金融法制的完善[J].中国法学,2000，(3)

[2]韦琴:关于完善我国证券市场监管体系的思考[J].广东农工商职业技术学院学报，2002，（3）

[3]丁小巍汪毅:再论我国证券监管法律体系的完善[J]．政法学刊，2005，（2）

[4]赵万一赵磊:中国资本市场的发展趋势及其法律规制[J].甘肃政法学院学报，2005

篇5：食品安全监管法律体系

关键词: 食品安全监管，体制，立法研究，政策建议

内容提要:近些年，食品安全问题频频出现，对人民群众的身体健康和生命安全构成了严重威胁，也给中国食品的信誉蒙上了阴影。尽管2009年颁布实施了《中华人民共和国食品安全法》，相关的行政法规和政府规章也相继出台，但“假大米”、“瘦肉精”、“毒奶粉”等事件又一而再、再而三地给公众敲响了警钟，不断提醒人们食品安全形势仍然严峻。中国政府高度重视食品安全工作，新的食品安全法律法规不断颁布实施，各部门不断增加食品安全监管力量，但从监管效果上看，目前仍未摆脱食品安全严峻形势。我们有必要对当前食品安全监管法律实践问题进行研究与分析，通过法律手段更好地解决食品安全在监管体制机制等方面存在的问题。

一、食品安全监管体制

广义的食品安全监管体制包括食品安全监管部门、有关单位和利益相关方的构成及其责任义务，《食品安全法》中涉及到的食品安全监管部门、有关单位和利益相关方有卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理和国家出入境检验检疫等政府监管部门、县级以上地方人民政府、食品安全委员会、食品生产经营者、食品行业协会、食品检验机构、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体、其它组织或者个人等。《食品安全法》103条规定，国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制作出调整，这是按照法定职能对狭义的食品安全监督管理体制的规定。从全国人大常委会法制工作委员会对此条款的解释说明来看，法律授权国务院调整的主要是食品安全监管部门的职责和权限。

（一）分段监管为主的食品安全全程监管模式

我国的食品安全监管模式原来是由卫生行政部门一家负责，法律依据主要是《食品卫生法》。但由于食品安全监管工作量大，逐渐形成了多部门管理的监管体制，体现在2004年国务院发布的《关于进一步加强食品安全工作的决定》中。该文件明确了我国的食品安全监管体制采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，将食品安全监管分为初级农产品生产、食品生产加工、食品流通和餐饮消费等四个环节，分别由农业、质检、工商和卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责，食品药品监管部门负责食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。2008年将卫生部门与食品药品监管部门在食品安全工作中的职责对调。2009年颁布实施的《食品安全法》延续了分段监管的食品安全监管体制，质检、工商和食品药品监管部门分别对食品生产、流通和餐饮服务活动实施监督管理，卫生部承担食品安全综合协调职责。在此基础上，设立国务院食品安全委员会，加强对各个监管部门监管工作的协调和指导。

（二）品种监管与分段监管的综合运用

采取分段监管还是品种监管的模式，是《食品安全法》立法的难点和重点。每一种模式都有其优点和不足，问题是不管选择哪种模式，都要充分考虑其适用性，并采取有效的措施弥补该模式的缺陷。世界各国的食品安全监管体制都不尽相同，有的是单设一个机构监管，有的是多部门按产品管，有的是多部门按环节管。[1]有人希望从发达国家找到现成的摹本直接移植过来，这在现实中几乎不可能。事实上，任何国家和地区的食品安全监管工作与我国一样，都要经历发现问题、研究问题、解决问题这些阶段。[2]因此在研究解决食品安全问题时，可以借鉴其它国家和地区的成熟经验和做法，但更重要的是学习发达国家科学决策、科学管理的理性态度和务实精神，在充分调研和论证的基础上探索和创新，制订适合中国国情的合理有效的制度措施。

我国现行的食品安全监管模式是以分段监管为主，这种模式的弊病就是在各环节的连接处易存在问题，所谓“七八个大盖帽管不好一头猪”描述的就是这一现象。负责猪肉质量安全监管的部门主要有：畜牧部门（兽医主管部门）依据《畜牧法》对生猪的繁育、饲养、运输、批发市场等实施监督管理，依据《动物防疫法》负责生猪防疫工作，依据《兽药管理条例》负责对生猪饲养中兽药的使用实施监督管理；商务部门依据《生猪屠宰管理条例》，负责生猪屠宰行业管理工作；工商部门依据《食品安全法》负责对生猪和猪肉制品的市场流通实施监督管理，质监部门负责对猪肉制品的生产加工实施监督管理，食品药品监管部门负责对餐饮服务中猪肉的使用和加工实施监督管理，卫生部门负责食品安全标准制定和信息发布等工作；此外，工信部门负责对猪肉加工实施行业管理；公安机关负责生猪及猪肉产品质量安全违法犯罪案件的查处工作。从管理的角度看，链条越长、监管环节和监管部门越多，产生监管空隙和出现问题的机会越多。

（三）综合协调在理清部门职责方面的作用

分段监管模式要求各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成严密、完整的监管体系。这种体制能否有效运行，有两点十分关键：一是每个环节是否能明确一个监管部门，既不能出现监管空白，也要避免职能交叉；二是各部门能否做到及时通报情况，形成监管合力。在实践中，由于多部门管理造成职责不清、相互推诿等问题不断发生，凸显出综合协调的重要性。2003年，成立了国家食品药品监督管理局，食品药品监管部门被定位为食品安全的综合监管和协调机构。之后，质监部门、卫生部门先后做过牵头组织和综合协调工作。但从实践情况看，由一个部门牵头或负责协调行政平级单位十分困难。

为解决多部门管理易出现的管理空白和职责交叉等问题，《食品安全法》规定设立国务院食品安全委员会，发挥协调、组织、指导、监督等职能作用，在全程监管分段实施的过程中锁定责任，实现纵向到底，横向到边的无缝对接。2010年2月6日，国务院设立了食品安全委员会，但其定位是国务院食品安全工作的高层次议事协调机构。虽然它成员单位多，规格高，但并不进人国务院组成部门序列，因此不少地方和部门对其存在的时间和执行力存有疑惑，一些工作也因此打了折扣。为了保证各部门食品安全监管责任的落实，实现真正意义的综合协调功能，应该将食品安全委员会定位为长设实体性机构，提高其权威性和执行力。

二、食品安全监管机制

食品安全监管机制主要指食品安全监管体制内食品安全监管部门、有关单位和利益相关方之间相互联系、协同工作的过程和方式。从功能来分，有激励机制，制约机制和保障机制等。由于我国食品安全监管体制复杂，食品安全监管部门多，按环节划分的职责在实践中有很多具体问题需要随时解决，所以建立长效的食品安全监管机制尤其重要。

（一）良性互动的议事协调机制

目前我国的食品安全正处于问题上升、矛盾凸显的阶段，而食品安全监管资源相对薄弱，在不增加投入的情况下必须研究建立良性互动的议事协调机制，发挥各部门的职能作用，合力攻坚。从数量看，监管部门众多，但若认真查看各监管部门的职责分工，食品安全监管也只是各部门的一部分工作，每个部门在这项工作上投入的精力有限。《食品安全法》中涉及协调和配合的条款占10％以上。没有部门间的配合，很多工作难以开展，但目前由于不配合的行为结果只是在出现食品安全事故时才能得到追究，使个别部门或人员存在侥幸心理，造成综合协调工作的困难，降低了行政效率。[3]良性互动的议事协调机制包括信息沟通、风险评估、综合治理、联合执法、事故预防、培训教育等多个方面，工作内容应包括综合分析各部门掌握的情况，对食品安全形势和问题进行研判，制定食品安全整体工作计划，提出政策建议等。

（二）科学的食品安全风险评估机制

《食品安全法》以专门的章节对食品安全风险监测和评估做出规定，这是一项非常具有前瞻性的突破。尽管食品安全目前已成为全社会关注的焦点，但社会各界真正认识食品安全、理性看待食品安全问题尚需时日。食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害，这是《食品安全法》对食品安全的定义。但消费者不是食品专家，往往从感性和个人经验出发，对概念的理解存在一些误区。《食品安全法》规定，国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。近两年来，卫生部和各地卫生部门在逐步推进这项工作，但这项工作还需增加力量，在有些媒体声称某种食品“有毒”时，应该有权威的声音进行解读，解开公众的疑惑，引导消费者理性看待食品安全问题。

（三）食品安全案件行政执法与刑事司法衔接机制

在经济领域行政违法行为与犯罪行为往往同时存在，单单依靠行政管理的手段，不可能达到消除违法与预防犯罪的目的，尤其是对于严重的食品安全案件，只有以刑事责任追究为后盾，才具有强烈的震慑作用。[4]《刑法修正案

（八）》加重了对食品安全犯罪行为的惩处力度，不仅提高了罚金的处罚标准，而且对责任人判处自由刑给予了更明确的规定，增设食品安全渎职罪对从根本上解决罚过放行、以罚代刑，预防行政执法人员徇私舞弊也将产生积极的作用。在日常监管中，食品安全监管部门掌握较多案件线索和行政资源，但对作案手段隐蔽的犯罪行为的侦查取证、暴力抗法行为的处理等必须依靠公安司法机关。为了加强行政机关对涉嫌犯罪案件的移送工作，有必要建立行政执法机关与公安司法机关的工作联系制度、信息沟通和反馈制度，规范移送办理的流程，紧密行政执法与刑事司法衔接，提高对食品安全违法犯罪行为的打击和震慑力。

（四）全社会共同参与食品安全监管的激励机制

通过对食品安全形势的客观分析我们应该认识到，食品安全问题的彻底解决不是一蹴而就的事情，政府部门监管、食品安全法制建设固然重要，每一个食品安全监管的参与者也对食品安全负有相应的责任。事实上，没有社会各界的共同参与，食品安全监管将是一个成本无限高的活动，食品安全很难达到公众的要求。为此，需要建立全社会共同参与食品安全监管的激励机制，包括政府食品安全财政保障机制、社会举报奖励机制、宣传教育机制等，同时对行政部门的食品安全监管工作要开展建立在科学基础上的行政效率测评，对失职渎职者要严格责任追究。运用市场化手段，鼓励食品生产经营者加强自律，减少机会获利行为，追求品质、信誉和企业的长远发展。鼓励消费者树立科学的观念，掌握一定的食品安全知识，不购买、使用明显低于正常价格或通过非正规渠道购买食品。将监管的链条联结得更紧密，斩断违法违规的利益链条。当然，法律也是一种激励制度，通过制订严格的法律提高违法成本，是打击食品安全犯罪的重要手段。

三、从“毒豆芽”事件看食品安全立法

2011年4月，沈阳查获40吨“毒豆芽”。有关部门在查扣的长绿豆芽、短绿豆芽、黄豆芽中检出大量尿素成分，在浸泡液、豆芽激素、豆芽生长剂中也检出尿素、6-苄基腺嘌呤等有毒有害成分。12月2日，沈阳市和平区法院经审理查明蹇明志、杨桂荣夫妇等人在沈阳长期使用非食品添加剂生产豆芽并销售，按照《刑法修正案

（八）》认定其犯有生产、销售有毒、有害食品罪，一审分别判处有期徒刑4年和3年，同案的另3名被告人也均获刑。在这个案件中，犯罪嫌疑人的违法违规事实比较清楚，但从发现“毒豆芽”到相关部门组织查处，到地方政府介入，再到法院判决经历了一段波折，这段波折反映出食品安全立法中存在的一些问题。

四、现行法律法规对食品生产经营活动的调整亟待完善

沈阳“毒豆芽”事件发生后，很多地方都对豆芽的生发加工进行了调查，发现以小作坊形式经营的比较多。《食品安全法》第29条第3款规定，“食品生产加工小作坊和食品摊贩从事食品生产经营活动，应当符合本法规定的与其生产经营规模、条件相适应的食品安全要求，保证所生产经营的食品卫生、无毒、无害，有关部门应当对其加强监督管理，具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定。”食品生产加工小作坊和食品摊贩还将在较长时间内存在，因此在积极调研的基础上出台相关法律法规是当务之急。

五、增强立法解释的及时性和权威性

《食品安全法》颁布实施以来，国务院各有关部门和各省（区、市）人民政府依照《食品安全法》及其配套行政法规的规定，对现行与食品安全监管有关的部门规章、地方性法规和地方政府规章进行了清理，并依据各自职责，根据食品安全监管工作的实际需要，制定了配套的部门规章、地方政府规章。但不同部门在解答基层实践中遇到具体问题时，对法律法规的解释并不统一，让基层难以适从。如“毒豆芽”监管职责划分问题，各地逐级向上级部门请示，但上级部门给出的答案不同，这是造成各地监管职责和监管方式不同的主要原因。“无论哪一项法律什么时候被提出来，人们都没有能力预见到实际生活中可能出现的多种多样的情况，即使人们有这种能力，也不可能用没有任何歧义的措词把这些情况都包括进去”，[5]食品安全关乎人民群众的身体健康，食品安全危害不可逆转，因此有必要明确权威解释机构，对食品安全法律法规的解释也应及时、统一。随着食品安全监管工作的深入开展，有关食品安全的法律法规也将逐步完善。在立法和法律法规修订时提高基层执法人员和公众的参与度，尽量考虑实际情况和公众诉求，执法时增强透明性，便于公众监督，法的有效性和执行力也会大大加强。

注释:

[1]参见原英群、于始：《食品安全：全球现状与各国对策》，世界图书出版公司2011年版，第158-173页。

[2]参见[美]菲利普·希尔茨：《保护公众健康》，姚明威译，中国水利水电出版社2009年版，第1-7页。

[3]参见宋华琳、傅蔚冈主编：《规制研究：食品与药品安全的政府监督》第2辑，上海人民出版社2009年版，第51-79页。

[4]参见杜菊、刘红：《食品安全案件行政执法与刑事司法衔接机制论要》，《保定学院学报》2010年第1期，第38页。

篇6：食品安全监管法律体系

1993年

中华人民共和国食品添加剂卫生管理办法（卫生部1993年3月15日发布）

对食品添加剂的生产经营和使用作出了规定。

1995年

《中华人民共和国食品卫生法》（1995年10月30日中华人民共和国主席令第59号公布，2009年6月1日废止）

第22条、23条和45条对保健食品审批和监管作出了明确规定，首次确立了保健食品的法律地位。

1996年

《保健食品管理办法》（1996年3月15日卫生部令第46号发布）

对保健食品的定义、审批、生产经营、标签、说明书及广告宣传、监督管理等作出了具体规定

保健食品通用卫生要求（卫监发[1996]第38号）

对保健食品的原料要求、感官要求、理化指标、微生物指标等作出了具体规定 保健食品标识规定（卫法监发[1996]第38号）

对保健食品的标签说明书标识内容、标识方式、标识要求等作出了具体规定

1997年

保健（功能）食品通用标准（GB16740-1997）

对保健食品的定义、产品分类、基本原则、技术要求、试验方法和标签要求作出了具体规定

1998年

保健食品良好生产规范（GB17405-1998）

对保健食品生产企业的人员、设计与设施、原料、生产过程、成品储存与运输以及品质和卫生管理方面的基本技术要求作出了具体规定。

2000年

中国居民膳食营养素参考推荐摄入量（中国营养学会，2000年10月发布）

对不同人群营养素的平均需要量、推荐摄入量、适宜摄入量、可耐受最高摄入量作出了具体规定

标准化工作导则（GB/T1.1-2000）对企业标准的编写和结构作出了具体规定

2002年

关于进一步规范保健食品原料管理的通知（卫法监发[2002]51号）

制定了《既是食品又是药品的物品名单》、《可用于保健食品的物品名单》和《保健食品禁用物品名单》，并对原料的使用作出了具体规定

关于在保健食品标签上标注卫生许可证文号有关问题的批复（卫法监发[2002]319号）

对标签上卫生许可证文号的标注作出了具体规定

2003年

保健食品良好生产规范审查方法与评价准则（卫法监发[2003]77号）

对审查内容、审查程序和评价准则作出了具体规定

保健食品检验与评价技术规范（2003版）

对保健食品的功能评价、毒理评价和功效成分检测等程序和方法作出了具体规定

保健食品功能学评价程序与检验方法规范 保健食品安全性毒理学评价程序和检验方法规范 保健食品功效成份及卫生指标检验规范

2005年

《保健食品注册管理办法（试行）》（2005年4月30日SFDA局长令第19号颁布，7月1日实施）

对保健食品的申请与审批、原料与辅料、标签与说明书、试验与检验、再注册、复审、法律责任等作出了具体规定。

关于实施《保健食品注册管理办法（试行）》有关问题的通知（国食药监注[2005]281号）

对注册管理办法实施过渡期有关问题作出了具体规定

关于印发《营养素补充剂申报与审评规定（试行）》等8个相关规定的通告（国食药监注[2005]第202号，2005年7月1日实施）包括：

营养素补充剂申报与审评规定对营养素补充剂的配方、种类和用量、化合物名单及申报要求作出了具体规定

真菌类保健食品申报与审评规定对真菌菌种、生产条件和申报要求作出了具体规定

益生菌类保健食品申报与审评规定对益生菌菌种、生产条件和申报要求作出了具体规定

核酸类保健食品申报与审评规定对核酸产品的纯度、配方、申报范围和不适宜人群等作出了具体规定。

野生动植物类保健食品申报与审评规定对以野生动植物为原料的产品作出了具体规定。

氨基酸螯合物等保健食品申报与审评规定

对以氨基酸螯合物、褪黑素、大豆磷脂、蚂蚁、芦荟、就、不饱和脂肪酸、甲壳素、超氧化物歧化酶等为原料的产品、使用微生物发酵的产品作出了具体规定

应用大孔吸附树脂分离纯化工艺生产的保健食品申报与审评规定：对使用大孔吸附树脂为工艺生产产品的申报、检测提出了具体要求

保健食品申报与审评补充规定：对同一产品两种剂型、缓释剂型、不同颜色不同口味、增补剂型以及适宜人群不适宜人群确定问题作出了具体规定

《保健食品注册申报资料项目要求（试行）》（国食药监注[2005]第203号，2005年7月1日实施）

对申报资料的要求、申请表的填写要求、补充资料的要求作出了具体规定

关于印发《保健食品注册申请表式样》等三种式样的通告（国食药监注[2005]204号，2005年7月1日起实施）

对申请表、批准证书和审评意见通知书等作出了具体规定

保健食品样品试制和试验现场核查规定（试行）（国食药监注[2005]261号，2005年7月1日起实施）

对样品试制现场和试验现场核查内容、核查程序等作出了具体规定。

《保健食品广告审查暂行规定》（国食药监市〔2005〕第211号）

对保健食品广告的申请、受理、审查等方面作出了具体规定

关于做好保健食品广告审查工作的通知（国食药监市[2005]252号）

对保健食品广告审查工作中严格执行审查标准、使用广告审查系统和定期发布违法广告公告等方面作出了具体规定

2007年

关于进一步加强保健食品注册现场核查及试验检验工作有关问题的通知（国食药监注[2007]11号）

对现场核查的内容进一步细化，确保核查工作质量，并对试验检验工作作出了具体规定

保健食品命名规定（国食药监注[2007]304号）

对保健食品名称的组成、品牌名通用名和属性名的要求作出 了具体规定

食品添加剂使用卫生标准（GB2760）

对食品添加剂的品种,使用范围及使用量作出了具体规定

2009年

《中华人民共和国食品安全法》（2009年2月28日中华人民共和国主席令第9号公布，2009年6月1日实施）

第51条规定国家对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管。有关监督管理部门应当依法履职，承担责任，具体管理办法由国务院规定。

《食品安全法实施条例》（2009年7月20日国务院令第557号）

第63条规定食品药品监督管理部门对声称具有特定保健功能的食品实行严格监管，具体办法由国务院另行制定。

关于含辅酶Q10保健食品产品注册申报与审评有关规定的通知（国食药监许[2009]566号）

对辅酶Q10的纯度、生产要求、配方等作出了具体规定

关于含大豆异黄酮保健食品产品注册申报与审评有关规定的通知（国食药监许[2009]567号）对大豆异黄酮的来源、检测、不适宜人群、注意事项等作出了具体规定

关于进一步加强保健食品产品注册受理和现场核查工作的通知（国食药监许[2009]237号）

对受理工作、终止申报工作、核查工作以及试验工作作出了具体规定

关于进一步加强保健食品人体试食试验有关工作的通知（食药监许函[2009]131号）

对人体试食试验的伦理学方面的证明文件作出了具体规定

《保健食品监督管理条例》（尚未颁布实施）

对保健食品定义、监管部门、产品管理、生产经营管理、监督管理、法律责任等作出了具体规定。

篇7：德国食品安全监管体系五大特征

日期：2013-05-23

来源：《中国对外贸易》2013.3 尚武

德国是在食品质量控制和安全保障方面做得最好的少数几个国家之一，其成功的法宝是确定了三大目标（保护消费者健康，仅允许提供质量可靠和符合安全标准的食品；保护消费者不受欺骗，严防欺诈；保护消费者知情权，提供的信息必须实事求是）和七项原则（食品链原则、企业责任原则、可追溯原则、独立而科学的风险评估原则、风险评估与风险管理分离原则、预防原则和风险沟通透明原则）。基于这些目标和原则，德国建立了一整套食品质量和安全管理体系。

一、法律法规完备

在食品安全方面，德国法律来源于三个层面：

（一）国内法

迄今，德国涉及食品立法及相关条例多达200余个。最基本的法律首推1879年制定的《食品法》，该法包罗万象，所列款项多达几十万条，贯穿食品生产和流通各个环节。其次是《食品和日用品管理法》（又称《食品、烟草制品、化妆品和其它日用品管理法》），该法是德国食品安全核心法律之一，为食品安全的其它法律法规提供了原则和框架。《食品责任法》明确规定了食品生产各个环节企业的责任，每个食品或饲料生产者，无论是农业经营者、面包师或食品添加材料制造商，都必须承担食品安全责任。其它还有：《食品和饲料法典》、《添加剂许可法规》、《食品标识条例》、《食品可追溯条例》、《畜肉卫生法》、《畜类管理条例》、《禽肉卫生法》、《禽肉管理条例》、《混合碎肉管理条例》、《鱼卫生条例》、《奶管理条例》、《蛋管理条例》，以及《纯净度标准》、《残留物最高限量管理条例》、《日用品管理条例》等不一而足。

（二）欧盟的法律法规

作为欧盟成员国，德国有义务实施欧盟相关法律法规和条例。如《欧盟食品安全白皮书》(2000年1月12日公布，主要内容包括设立欧洲食品局、食品安全立法、食品安全监控和消费者信息等）、《通用食品法》(2002年2月21日生效)等。还有，《欧洲议会指导性法案93/43／EWG》是欧盟统一的食品安全法案，对动物源食品生产和加工提出了统一的法律要求，德国将其转化为国内法《食品卫生管理条例》来实施。欧洲诸多条例如《消费者关于食品信息条例》、《标示规定》、《饮食条例》等都被转换成德国法律付诸实施。

（三）国际上有关法律法规

德国把国际上通用的一些食品安全方面的法律法规和质量标准体系如GlobalGAP、IFS、HACCP、BRC、SQF2000，ISO22000、SA8000、BSCI、ETI、GSV、ICS、AVE等纳入自己的体系中，有的还更加细化和本土化。

二、监管机制健全

（一）单部管理，分级负责

德国是个联邦制国家，在食品安全管理方面实行“单部管理、分级负责”原则，即各司其职，又相互协调配合。从政府层面来看，联邦一级由联邦食品、农业和消费者保护部负责。该部于2001年组建，其职能是领导食品安全管理、制定食品安全法律、指导联邦州政府执行国家食品安全法律。该部对外以及代表德国利益负责同欧盟当局联系和沟通，对内统筹宏观管理工作，下设联邦消费者保护与食品安全局和联邦风险评估研究所。特定的食品风险管理任务，由该部委托安全局完成。研究所作为研究与发展病理学的专业机构，独立负责食品安全风险评估、风险信息传递、把评估结果如实提交风险管理部门。风险管理部门依照风险评估结果进行风险管理，这些管理活动包括法律、标准和实施指南的制定、食品安全事故的应急处理等。

（二）政府督查与企业自律相结合

解决食品安全问题，企业自律是关键所在。德国食品生产和加工企业要对食品安全负全部责任。所有企业无论规模大小和行业差异均须进行食品安全自我监制，建立自我控制体系，都要执行食品危害与分析关键控制(HACCP)处理，或执行欧盟有关规则。所有食品生产企业都要在当地食品监管部门登记注册，履行记录所用原材料的质量、进货渠道和销售对象等信息的义务，对自己的产品进行自检，并随时接受主管部门的检查。一旦发生问题，对于责任人要视情节和后果轻重进行处理，或被要求整改、罚款、封存或销毁货物、关闭企业，甚至付诸法律诉讼、追究刑事责任。

企业自律还有一个方面体现在食品召回制度。问题食品被召回属企业自主行为，也是维护企业诚信之举。为了让消费者享用更安全食品，德国食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立了“食品召回委员会”。

（三）消费者积极参与监管

德国鼓励并引导消费者加强自身保护，积极主动参与食品安全监督。对于消费者投诉的任何问题食品，如卫生标准不合格或者食品标签有误，当地食品监督部门都必须受理并解决问题。

三、制度标准完善

（一）制度

德国食品安全方面的制度包括： 食品包装标示制度

按照食品标示法规，在包装标示中必须标明生产者、生产流程、产地和企业名称、食品成分、生产日期和保质期、认证标签等。

食品追溯制度

所谓可追溯制度实质上就是食品信息可追踪系统或食品在各个阶段信息流的连续性保障体系，必要时可进行历史信息回溯，以便查明问题的原囡。食品的可追溯性从原材料进货开始，贯穿于生产、流通和消费各个环节。

市场准入制度

市场准入包含两个方面：一是外国产品进入德国市场。凡欧盟以外国家生产的食品进入德国，均须在欧盟边境按照有关规定进行检疫检查，进入德国时要进行复检。如发现问题不能处理的要就地销毁；二是国内产品进入市场，要对食品生产和加工企业实行许可证制度，对食品出厂实行检验制度，对食品入市进行认证管理。

（二）标准

德国对食品质量和安全标准高度重视。德国成立了“标准院”，其主要职能是制定食品安全标准，对非官方组织新制定的质量标准进行审查和检验。

四、信息透明

在德国，食品从原材料采购到生产、加工、仓储、运输、销售各个环节，也就是说“从田野到餐桌”整个过程都处于监控之下，各种信息通常都是公开透明的，且记录在案有据可查。一旦发现问题，便可追本溯源找到根源所在。

五、出现问题积极应对 在食品安全方面，任何国家都没有天然的免疫力。尽管德国食品安全监管体系严密、手段完善，也不能保证不会出现任何问题。而更为重要的是，出了问题他们知道该如何处理，怎么办才能卓有成效。

以德国曾经爆发的二恶英饲料事件为例。二恶英事件源于德国监督部门在对北威州一养鸡场进行例行检查时发现鸡蛋所含二恶英超标，进而查出系鸡禽食用含有二恶英饲料所致。后发现数个联邦州4700多家农场受到影响，被污染的农产品从禽类扩展到猪肉类，导致10多万枚鸡蛋被销毁，数百头生猪被宰杀。

（一）通过可追溯系统在第一时间查出石荷州一家饲料厂使用含有致癌物质二恶英的工业用脂肪酸生产的饲料系幕后元凶，这说明可追溯机制对食品安全发挥重要作用；

（二）事件发生后，政府在第一时间公开毒饲料化验结果，公布问题食品编号；

篇8：食品安全监管法律体系

一、美国金融监管法律制度体系的演变

美国虽是普通法系国家, 但并不意味着没有成文法, 相反, 从20世纪70年代开始的“去监管化”开始, 到2007年的次贷危机, 再到今天奥巴马政府对金融监管的强化, 无不伴随着大量的法案的诞生, 可以说, 正是这众多的法案扮演着对资本市场和金融创新起到了推波助澜和亡羊补牢的作用。与侵犯财产权利的犯罪不一样的是, 经济犯罪或金融犯罪不属于自然犯, 并不是随着社会发展与道德规范逐步形成的。刑法的特点要求其具有预测性和稳定性, 并不能以民法的原则———公平、公证来进行审判。即使是美国刑法典的理论基础——功利主义原则——保护大多数人的福利, 也不能仅以此作为判案的法源。所以美国有相当数量的制定法来规范公民和法人的行为, 尤其是在金融监管方面。

(一) 从罗斯福新政时期到“去监管化”时代的金融监管法律体系

20世纪30年代的“大萧条时期”出台了三部奠定随后40年金融业稳定发展基石的三部法案。《1933格拉斯·斯蒂格尔法》确立了银行分业原则, 明确商业银行与证券分业经营, 有效保证了银行资金的稳定性。《1933格拉斯·斯蒂格尔法》的颁布使得银行监管得到了革命性的强化。《1933证券法》和《1934证券交易法》对一、二级市场的证券买卖进行了联邦立法规范, 前者保证了证券发行者披露公司的重要信息, 而后者将信息披露制度进一步延伸到二级市场。罗斯福政府在这一时期创立的金融监管制度, 虽然在满足借贷双方需求上显得创新不足, 但是, 随后40年美国经济相对稳定并稳健增长。

70年代后期, 卡特总统签署了《1980存款机构去监管化和货币管制法》, 这一法案标志着金融业“去监管化”运动的兴起。1986年12月, 美联储顶着违反法律解释原则的风险, 第一次对《1933格拉斯·斯蒂格尔法》进行了重新解释。美联储认为, 该法允许银行将小于收入总额5%的资本用于从事投资银行业务。从此, 美联储加大了金融监管放松的力度, 允许银行在不违反10%净资产比率法则前提下参与各种证券和保险的承销业务。随后美联储又允许银行从事商业票据、政府债券和按揭证券等各种业务。最后直到20世纪90年代后期, 美联储允许银行控股公司在满足一定条件的情况下, 可以从事投资银行业务。此时, 监管银行业半个多世纪的《1933格拉斯·斯蒂格尔法》已名存实亡。

(二) 金融危机后的美国金融监管立法与措施

次贷危机爆发后美国国会在最短时间内出台了应急性立法。重要的也是三个法案, 即:《2008住房与经济恢复法》、《2008紧急经济稳定法》和《2009美国恢复与再投资法》。这三部法案的出台有很强的应急倾向。当时美国财政部、美联储和证券交易委员会等美国金融监管当局纷纷采取紧急措施。金融危机暴露了美国金融监管法律制度的漏洞, 一系列应急措施的出台暂时缓解了危机带来的灾难性后果, 但只有较大范围和较深层级的改革才能避免同样的危机爆发。

2009年6月17日, 奥巴马政府出台一份名为《金融监管改革—新基础:重建金融监督与管理》的“白皮书”, 其中重大的改革建议有:

1、重新规定美联储的监管职权, 扩大相关监管职能的同时限制部分职权。

2、设立一些新的, 能起到全面监管作用的机构, 有两类机构最为人所关注。

第一个是管理金融服务的机构, 另一个是保护消费者金融行为的机构。

3、加强大型银行控股公司的破产与救助管理。

由于大型银行控股公司一旦濒临破产, 整个金融系统甚至整个国民经济都将受到威胁, 因此应建议设立一个特别的救助机制, 当整个金融体系的稳定受到威胁时, 允许濒临破产的银行控股公司得到有序救助。

可以看出, 美国的金融监管经历了从严到宽再到严和机构相对独立监管到功能性系统监管的过程。

二、我国金融创新及金融监管现状

目前, 金融市场方面的创新包括建立了同业拆借、商业票据和短期政府债券为主的货币市场;建立了银行与企业间外汇零售市场、银行与银行间外汇批发市场、中央银行与外汇指定银行间公开操作市场相结合的外汇统一市场等等。金融业务与工具的创新包括:从负债业务上, 出现了3、6、9个月的定期存款、保值储蓄存款、住房储蓄存款、委托存款、信托存款等新品种;从资产业务看, 出现了抵押贷款、质押贷款、按揭贷款等品种;在中间业务上出现了多功能的信用卡。可以看出我国目前的金融创新还处于初级阶段, 但未来的金融创新速度与深度将逐渐接近以美国为首的, 资本市场发达的国家。

目前, 我国金融业实行仍是“分业经营、分业监管”的模式, 这一模式己不能适应高速发展的金融业。首先, 有的新金融业务处于不同金融机构的业务边缘, 分业监管可能存在重复监管和监管真空的矛盾。这些交叉性业务在操作过程中没有明确统一的风险标准, 普遍存在着新开办的业务操作与现有政策法规冲突的地方, 因政策法规的不完善与执行的不严格, 使得一些交叉性金融业务在被开发出来的那一刻就有了避免政策与法规约束倾向。其次, 分业监管会降低金融市场的创新活力, 不利于中国金融业的发展。在现行分业监管框架下, 一项创新业务的推出需要经过多个部门的审批, 不同部门对同一业务的风险控制和管理意向一旦存在较大差异, 审批的时间将无限延长, 甚至导致业务流产。这在很大程度上抑制了金融创新。另外, 各监管机构存在为减小监管压力, 抵制原不属于本行业的新产品行为的激励, 这样必然阻碍金融正常发展。

三、我国金融创新监管的改革路径

(一) 由于目前我国金融创新处于初级阶段, 易借鉴美国经验,

继续保留银监会、证监会、保监会, 但同时成立一个有权对整个金融业中的金融机构, 包括银行、证券公司、保险公司等起到全面监管作用的部门。原专业监管机构仍然负责各自领域的监管。此全面监管部门的主要任务是针对金融监管的真空及时采取相应措施, 划分各金融监管机构的职责范围, 协调各监管机构的利益冲突以及划分监管归属等。

(二) 建立安全有效的金融机构破产退出机制

我国尚未有专门的银行及其他金融机构破产法, 现有的涉及银行破产的法律有三部, 即:《破产法》、《民事诉讼法》和《商业银行法》, 但银行及其他金融机构因为其特殊性, 不能单纯适用普通企业破产的规定。在我国已发生的几起银行破产或关闭案件中, 由于缺乏专门法律的指导, 法院在案件审理中, 只能在不同法律中寻找可用的参照之处, 增加了法律适用上的不确定性。现行法律制度己无法提供应银行危机所需的法律环境。因此, 通过专门立法, 建立安全有效的金融机构破产退出机制应是健全金融监管立法的重中之重。

(三) 加大金融消费者的保护力度

由于金融消费者与金融机构在实力上不均衡, 金融服务业相对处于卖方市场, 金融机构一旦获得足够的流动性, 金融消费者便处于相当的被动位置, 在实践中往往表现为格式条款和免责条款使得金融机构免除自己的责任、转嫁风险。金融消费者对于格式条款的不理解, 甚至忽视, 使得消费者丧失了讨价还价的余地, 从而导致金融消费者权益受损现象时有发生, 消费者与金融机构间纠纷不断。这要求在金融消费者保护的原则方面确立倾斜保护、国家保护、及时有效保护、依据金融规律保护的原则, 并在制度设计上建立信息披露制度、金融消费者保护组织制度、合格投资者制度等。

(四) 加强金融监管国际合作

加强金融监管的国际合作有三条思路:一是要加强与跨国金融机构的母国监管当局及时进行信息沟通, 按巴塞尔要求对金融机构实施全方位并表监管, 对不符合监管条件的外资金融机构要坚决予以阻止;二是针对流进与流出我国金融市场的国际资本, 建立相关的动态跟踪数据, 与相关国家实现数据互换, 使资本流动特别是短期资本的流动置于国际监视之下, 为政府间多边监管合作及救助提供依据;三是鉴于现有国际金融机构 (国际货币基金组织和世界银行) 跟不上金融全球化发展的步伐, 中国应同有关国家一起在平等互利的基础上积极参与新的游戏规则的制定, 促进国际货币基金组织和世界银行职能的转换, 以期建立符合自身利益的国际金融新秩序。

参考文献

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