羁押必要性审查制度的适用现状与完善建议——以审查起诉环节为视角

一、适用现状

新修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》 (以下简称《刑事诉讼法》) 赋予了检察机关羁押必要性审查权, 构建了羁押必要性审查制度的雏形。《人民检察院刑事诉讼规则 (试行) 》 (以下简称《规则》) 对该制度进行了进一步的细化和规范, 填补了该制度程序法上的空白。但两年来的司法实践显示, 现有羁押必要性审查制度尚未能有力遏制当前刑事诉讼中“捕押合一、一押到底”的现象。其在减少不当羁押, 保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益方面未能发挥预期功能。就审查起诉环节来看, 主要表现在以下几个方面:

(一) 起诉在押率仍呈高位态势

2011年至2013年期间, 金华市人民检察院的起诉在押率分别为78.4%、55%和57.5%。 (1) 同期, 绍兴市检察机关的起诉在押率分别为58.40%、53.10%、52.60%。 (2) 从上述两地三年的数据来看, 起诉在押率在羁押必要性审查制度出台后较之前呈现下降趋势, 但始终维持在50%以上。可见, 羁押必要性审查制度并未能从根本上扭转其高位态势。

(二) 变更强制措施比率较低

与较高的起诉在押率相对的是, 目前审查起诉环节变更强制措施的比率依然较低。以山东省临沂市检察机关的数据为例, 2012年1月至9月期间, 审查起诉阶段变更强制措施案件78件, 仅占同期起诉在押案件数的1.72%。而从该地区2009年至2012年9月的法院判决情况来看, 在押被告人中轻刑判决率约占到了56%。 (3) 轻刑判决的高比例显示出审查起诉阶段实际存在较大的变更强制措施空间。由此观之, 现阶段羁押必要性审查在审查起诉环节的工作实效并不明显。

(三) 羁押时间普遍较长

较高的在押率和较低变更强制措施率反映出, 捕后的绝大多数犯罪嫌疑人在审查起诉环节仍被维持着羁押状态。如此一来, 公诉部门的办案时间直接影响着犯罪嫌疑人的羁押时间。而目前公诉部门普遍面临“人少案多”的现实困境。一般简单的刑事案件也时常用尽一个月的办案期限, 更不必说其他重大、复杂案件的审查还会出现延长审查起诉期限以及退回公安机关补充侦查的情况。这就导致犯罪嫌疑人的羁押时间普遍较长, 羁押不节制的顽疾未能从根本上得以解决。

二、成因分析

(一) 审查主体不明

《规则》第六百一十六条规定了侦查阶段和审判阶段的羁押必要性审查分别由侦监部门和公诉部门负责, 但对于审查起诉阶段羁押必要性的审查主体却未予明确。司法实务中, 该环节的羁押必要性审查可能因侦监、公诉、监所三个部门的相互推诿而出现监督真空, 也可能因三个部门多头管理、重复审查而导致司法资源的浪费。故首先必须明确该环节羁押必要性审查的主体, 这样才能保证审查工作的及时开展和全面推进。

(二) 审查内容和标准不够详尽

《刑事诉讼法》对于羁押必要性的审查内容和判定标准并没有明确统一的规定。《规则》以第六百一十九条列举了不应继续羁押的八种情形 (其中第一款第八项为兜底条款) 。这种列举方式一方面限缩了实务中羁押必要性的考量因素, 另一方面兜底条款的模糊性会造成实际审查时办案人员的困惑。羁押必要性审查是一个复杂的论证过程, 其蕴含了对案件客观情形和犯罪嫌疑人具体状况是否符合解除羁押条件的主观判断。办案人员的立场、法律意识和办案习惯都可能对审查结果影响颇大。所以, 必须设立全面的审查内容和明确的评判标准, 这样才能确保羁押必要性被准确判定。

(三) 审查程序缺失, 审查方式单一

目前有关羁押必要性审查的相关法律仍较为原则, 缺少具体的程序规定和操作要求。这导致各地检察机关开展羁押必要性审查工作时在程序选择上有很大的随意性, 运行不够规范。同时, 现阶段检察机关审查时基本采用书面审查的方式。虽然《规定》指明检察机关在审查时可以听取公安机关以及犯罪嫌疑人、辩护人等其他有关人员的意见, 但由于书面审查方式的不透明性和非公开性, 审查结果不易获得当事人信服, 变更强制措施的建议也不易让侦查机关接受。单一的缺乏参与性与对抗性的审查方式显然不能最大程度上的保证审查结果的客观公正。

(四) 办案人员积极性不足

人少案多的工作实际及激励考核机制缺位导致办案人员缺少推进羁押必要性审查的内在动力。羁押必要性审查需要耗费办案人员一定的办案精力, 增加现有工作负担。即使审查工作取得实效也并无相应奖励机制。而一旦变更强制措施后犯罪嫌疑人脱管, 不仅会对案件审查工作造成阻力, 可能引起被害人涉检上访, 办案人员甚至还可能承担相应的行政责任。故而办案人员对于全面开展羁押必要性审查工作积极性不足, 对于改变强制措施的态度也较为保守。维持羁押状态成为了办案人员的最优选择。这直接影响了羁押必要性审查制度的贯彻。

三、完善建议

(一) 现有制度的优化

1. 审查主体的设定

审查起诉环节中公诉部门需要审阅案卷, 讯问犯罪嫌疑人以及听取被害人、辩护人的意见, 具有审查羁押必要性的天然优势。由其负责羁押必要性的审查, 能大大提高审查效率;侦监部门虽然熟悉案件, 但其是逮捕措施的决定机关, 在批准逮捕时先入为主的思维定势会影响其对犯罪嫌疑人羁押必要性的理性评判, 具有维持羁押的天然倾向。而且将审查起诉环节的羁押必要性审查继续交由侦监部门负责, 则会导致监督主体和监督对象合一, 审查将流于形式;监所部门虽然能及时获知犯罪嫌疑人羁押期间的表现情况和身体状况, 但其对案件情况难以全面掌握。如果让监所部门查阅案卷, 则审查过于繁琐。相反, 如果由监所部门通过内部沟通方式将获得的有关信息通报公诉部门, 则便捷可行。综上, 笔者认为, 审查起诉环节的羁押必要性审查应以公诉部门为主导, 侦监部门和监所部门协同配合。

2. 审查内容和标准的考量

制定全面的审查内容和明确的审查标准, 是确保审查结果客观公正的关键环节。审查起诉环节的羁押必要性审查可以逮捕条件作为参考, 对包括犯罪嫌疑人的人身危险性、社会危害性和诉讼可控性等在内的全部内容进行综合评估, 具体审查内容及一般评判标准如下: (1) 主体因素。患有严重疾病、生活不能自理者以及怀孕或者正在哺乳期的妇女应当变更强制措施;未成年人、年满70周岁的老年人、残疾人且身体状况不适宜羁押的可以变更强制措施;身份不明的应予羁押; (2) 主观因素。主观恶性越大, 羁押必要性越大。对于过失犯罪, 有自首、立功表现或者积极退赃、赔偿损失、获得被害人谅解的可以变更强制措施; (3) 人身危险性因素。预备犯、中止犯, 初犯、偶犯, 从犯、胁从犯或者系防卫过当、避险过当的可以改变强制措施 (4) 社会危害性因素。对有再犯可能的, 有暴力抗法倾向的, 危害国家安全、公共安全及社会秩序的一般予以继续羁押; (5) 诉讼可控性因素。有证据表明可能毁灭、伪造、隐匿证据, 干扰证人作证或者串供, 打击报复被害人、举报人、控告人等有碍本案或其他案件审查起诉的, 有自杀或者逃跑倾向的应继续羁押; (6) 羁押期间表现因素。能自觉遵守监规服从监管并有悔罪表现的, 阻止、检举他人破坏监规及其他违法行为的或有其他突出表现的, 可以变更强制措施。 (4) 此外, 具有以下情形之一的, 不能解除羁押:实施了有组织犯罪、黑社会犯罪、恐怖犯罪的;危害国家安全、公共安全或者公民人身权利的暴力犯罪的;重大经济犯罪的以及毒品犯罪的。

3. 审查程序的规范

公诉机关对于羁押必要性的审查需经严格的程序控制。建议实行案件承办人个案提请, 主诉及部门负责人严格审查, 分管检察长从严把关和检委会讨论决定的审查程序, 并对部分案件开展听证程序, 促进羁押必要性审查工作的规范化、公正化发展。具体而言, 承办人认为需要变更强制措施的, 由承办人在审查报告中进行论证说明, 并层报至分管检察长签批。承办人认为无须变更强制措施, 如果当事人亦未提出申请的, 则在审查报告中简要作出维持羁押的说明;如果当事人提出申请的, 承办人需及时向主诉汇报。主诉与承办人意见一致的, 报部门负责人签批。主诉与承办人意见不一致的, 再层报至分管检察长签批, 必要时提交检委会讨论。对于其中存在重大争议、重大复杂或有较大社会影响的案件进行公开听证。公开听证由检察机关组织犯罪嫌疑人及其辩护人、被害人及其诉讼代理人、侦察机关、看守所以及社区基层组织等有关人员参加。申请人一方及侦查部门一方就是否变更强制措施进行交互式质证、辩驳, 检察机关居中听取双方意见, 形成类似于控辩审的三角结构, 并让被害人、基层组织等也发表相应意见, 最终作出听证结果。

(二) 配套机制的完善

1. 辅助机制

辅助机制的建设在一定程度上决定了羁押必要性审查制度的现实生命力。就检察机关内部而言, 一是公诉部门应就羁押必要性审查设立激励机制。对于主动发现不当羁押线索, 最终准确变更强制措施的案件承办人在年度绩效考评时予以加分;二是设立公诉部门与侦监部门、监所部门的联动机制, 构建信息交流平台。侦监部门和监所部门分别就批准逮捕原因、捕后案件进展情况、在押人员表现和身体状况等涉及羁押必要性的信息及时向公诉部门进行通报, 整合内部资源以形成合力。

就外部而言, 主要是完善现有羁押替代措施。一是提高犯罪嫌疑人脱逃的违法成本。将在取保候审、监视居住期间脱逃作为从重处罚的一个情节。脱逃记录可与违法犯罪记录一样收录入全国违反犯罪人员数据库之中。曾有脱逃记录的犯罪嫌疑人以后不宜再适用取保候审和监视居住的刑事强制措施。对于未尽到保证义务的保证人, 应处以与保证金相当的罚金, 构成犯罪的应进行刑事处罚;二是将技术化手段引入取保候审和监视居住。如对取保候审和监视居住的犯罪嫌疑人采取电子监控手段, 当犯罪嫌疑人超出限定区域而未经报备时, 电子监管系统将自动将预警信息发送至监管部门, 并同时显示越界时间和地点, 从而有效预防监管对象脱管失控。三是发挥基层组织在监管中的作用。如吸纳退休人员创建以社区为单位的社工站、帮扶协会, 对被监管人的日常活动和行为进行有效监督。

2. 监督机制

检察机关是批准逮捕的机关, 也是羁押必要性的审查机关。缺乏有效的监督制约, 不利于羁押必要性审查的规范和公正。故应拓宽监督口径, 引入外部监督机制。各省可建立羁押巡视员制度 (5) 。巡视员由社会公众代表组成, 定期对羁押场所进行巡视, 可以通过单独访谈等方式了解被羁押人的权利保障情况, 从而对在押人员的羁押必要性进行有效监督。这不仅能为渎职类犯罪侦查提供线索, 同时也能监督检察机关案件批捕质量, 形成对检察监督的有益补充。

摘要：羁押必要性审查制度在两年多的司法实践中未能取得预期的效果, 并逐渐暴露出审查主体不明、审查程序缺失、配套机制不足等运行瓶颈。本文以审查起诉环节为视角, 从司法实践的角度出发剖析该制度适用现状的成因, 并提出科学的程序架构方案和配套机制建设意见, 以期进一步完善羁押必要性审查制度。

关键词：羁押必要性审查,适用现状,完善建议,审查起诉