职能创新的社会管理论文

关键词：履职创新社会管理

[摘要]基于弱势群体的社会福利制度安排难以满足社会成员日益增长的福利需求。受制度格局的制约，加上政府职能不清晰、城乡二元结构差异，中国社会福利制度面临着多重发展困境。中国积极型社会福利倡导用积极的福利理念代替消极的福利理念，坚持以消除社会排斥为目标，以多元分担机制为基础，以市场化为导向，以人力资源开发为重点的政策取向。下面是小编精心推荐的《职能创新的社会管理论文(精选3篇)》仅供参考，希望能够帮助到大家。

职能创新的社会管理论文篇1：

提升履职能力创新社会管理的几点思考

2012年是承上启下实施“十二五”规划的关键之年，年内还将召开党的十八大和我省第十三次党代会等重要会议。做好今年的经济工作，保持经济社会发展的良好势头，具有十分重要意义。但从当前情况看，国际金融市场持续动荡，国际贸易增速回落，世界经济形势仍将十分严峻复杂。国内经济发展中的不平衡、不协调、不可持续等矛盾问题也仍突出。经济增长下行压力和物价上涨压力并存，部分企业生产经营困难，节能减排形势严峻，经济金融等领域也存在一些不容忽视的潜在风险。“稳增长、调结构、控物价、惠民生、促和谐”的任务比任何时候都更为繁重。因此。我们必须进一步创新社会管理，加强风险评估，及早准备预案，及时采取措施，有效化解各类矛盾和风险，保持社会和谐稳定。

我市社会管理成效与存在的主要问题

金华市委市政府历来高度重视社会管理工作，特别是近年来，在全力推动经济持续较快发展的同时，始终高度重视加强以保障和改善民生为重点的社会建设，高度重视社会管理创新，高度重视维护社会稳定，着力营造了良好的发展环境。主要成效体现在五个方面：一是集中力量办了一批好事实事。“十一五”期间全市新增财力的70％以上用于民生事业，实施了一大批惠民利民工程。二是积极稳妥地化解了一批热点难题。成功处置东阳画水“4.10”事件、金信公司停业整顿、大黄山化工区关停、飞机场易址清场、五百滩拆迁等艰难任务。三是探索建立了一批制度规范。健全领导干部下访约访接访和重大矛盾纠纷交办督办、领导包案、律师参与涉法涉诉案件化解机制，积极推行“网格化管理、组团式服务”模式，通过制度规范来提升基层管理服务水平。四是全面总结推广了一批好经验好做法。金华110应急联动救援体系、武义村务监督委员会、义乌工会社会化维权、浦江县级信访大格局等做法和经验，都在实践中取得良好效果，并在全市、全省乃至全国推广。五是基本形成了一套比较完善的组织领导体系。层层签订社会稳定工作责任书，完善促进科学发展的干部考核评价体系，构建了社会管理组织网络，为全面加强和创新社会管理提供了有力的组织保障。

今后五到十年，特别是“十二五”时期是我市推进科学发展、加速浙中崛起、全面建成惠及全市人民小康社会的关键时期，同时也是社会矛盾的凸显期。当前，经济转型升级的巨大压力与社会结构的深刻变迁进一步凸显了创新社会管理的迫切性。目前我市社会管理领域的确面临许多新情况、新问题，具体包括：一是社会事业发展滞后，各类矛盾潜滋暗长：二是社会结构加速变动，管理对象纷繁复杂；三是利益格局加速调整，群体性事件易发多发：四是思想观念深刻变化，社会管理难度增大。特别是近年群众上访频繁，群体性事件易发多发，细究其因：一是利益诉求多元。随着改革深入，利益格局深刻调整，不同利益主体之间的社会需求、价值追求各异，社会差别因素增多。二是新旧矛盾叠加。这些矛盾既包括近年来经济快速发展所产生的新矛盾，也包括历史形成的老矛盾，各种矛盾纠纷相互交织、相互影响、相互作用，协调解决的难度很大。三是复杂程度增加。一些矛盾久拖不决。利益主体经常相互串联、结成联盟，不断向政府施压。矛盾的“燃点”降低，各种矛盾易发多发。有的矛盾表现形式极端化，一触即发，个体矛盾容易演变成群体矛盾，治安问题容易转化为社会问题。以上种种情况，在不同层面上说明当前一些社会矛盾的尖锐复杂程度，说明做好社会管理工作的困难程度，说明以创新社会管理健全社会和谐的长效机制、以社会建设促进经济持续健康发展，确实已成为我市当前发展的一个关键问题。

“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”是现代政府的四大主要职责。其中加强社会管理、维护社会和谐稳定，提供公共服务、促进社会公平正义。都是政府非常重要的基本职责。但是现阶段我们的社会管理能力还不强，管理体制还不能适应经济社会发展的需要。管理理念滞后、主体单一、方法陈旧、载体缺乏、制度缺失等现象不同程度存在，政府“缺位”、“越位”、“错位”情况时有发生，影响了社会管理效果。因此，我们必须从维护社会长治久安，巩固和加强党的执政基础的高度来认识创新社会管理的重要性，把思想统一到中央、省委和市委的决策部署上来。进一步强化责任，进一步细化举措，进一步狠抓落实。在具体履职过程中，必须正确处理四对关系，着力做到“五个坚持”。

创新社会管理

需正确处理四对关系

一是加强社会管理与加快经济发展的关系。经济发展是前提和基础，只有加快经济发展，才能为加强社会管理奠定物质基础。因此还是要紧紧扭住经济建设这个中心不动摇，加快推进经济转型升级，不断提高经济发展的质量和效益，为解决各类社会问题创造先决条件。同时，要把加强和创新社会管理摆上更加突出的位置，坚持尽力而为，加大社会建设投入，完善社会管理格局，促进社会和谐稳定，为推进经济发展营造良好的社会环境。

二是创新社会管理与加强社会建设的关系。既要全面加强以保障和改善民生为重点的社会建设，推动公共服务均等化，大力发展教育、社保、文化、卫生、体育等各项社会事业，规范社会秩序，让人民群众得到实实在在的安定和实惠。但社会管理不仅仅只是维稳，又要更加注重改革创新，积极探索社会管理的新途径新办法，最广泛地调动一切积极因素，降低社会运行成本，提高社会运行效率，促进社会进步和人的全面发展。

三是坚持党政主导与促进社会协同的关系。十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。各级党委政府要进一步增强大局意识和责任意识，尽快转变政府职能，充分发挥主导作用，切实把加强和创新社会管理纳入本地本部门经济社会发展总体规划，做到与经济建设同部署、同检查、同落实。同时要充分发挥社会各界的协同作用，发挥工会、共青团、妇联等群团组织和民兵预备役在社会管理、公共服务中的重要作用，引导社会团体、行业协会、中介机构、志愿者团体等各类社会组织加强自身建设、增强社会管理能力。

四是实现民主管理与坚持依法行政的关系。要不断加强基层组织建设，扩大基层民主，进一步推动城乡社区、村(居)民自治组织实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，尽可能通过平等对话、沟通协商、基层协调等办法。解决社会问题，化解社会矛盾。同时要进一步强化法律意识，坚持依法办事、依法行政，健全以法律手段为根本的矛盾纠纷处理机制，善于运用法律手段解决各种社会矛盾和问题。要改进信访工作方法，依法保障信访群众合法权益，依法严肃处置违法信访行为，坚决杜绝漫天要价、无理取闹的“闹访”行为以及

“会哭的孩子多吃奶”等不公平现象。确保社会祥和有序、公平正义。

创新社会管理要着力做到“五个坚持”

一要坚持科学理论指导。理论是实践的指南，思想是行动的先导。我们党历来高度重视科学理论武装。领导人民取得了一个又一个胜利，走过了90周年的光辉历程。在政府履职实践中，坚持科学理论指导具有十分重要的意义。因此要认真学习胡锦涛总书记2011年初在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的重要讲话，深刻领会同年5月中央政治局社会管理问题专题研究会决议精神，全面贯彻省委、市委关于加强和创新社会管理的各项决定。牢牢把握最大限度激发社会创造活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总体要求。以深入推进平安金华、法治金华建设为载体，以解决影响社会和谐稳定突出问题为突破口，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，着力完善社会管理格局，加强社会管理能力建设，优化基层社会管理服务，加快形成具有金华特色的社会管理体系。使社会关系更加协调，社会行为更加规范，社会秩序更加良好，社会大局更加稳定。

二要坚持密切联系群众。密切联系群众，是我们党的优良传统和作风。要把加强和创新社会管理同做好新形势下群众工作有机统一起来，牢固树立“以人为本、执政为民”的理念，多到基层去，多到群众中去，真正贴近群众，了解群众的所思、所想、所盼，从群众最关心、最直接、最现实的社会管理问题人手，坚持尽力而为、量力而行，从基层、从源头抓起，及时消除化解各类不和谐、不稳定因素。同时充分尊重群众的首创精神，不断集聚和及时总结群众的创新智慧，不断开拓社会管理创新工作新局面。

三要坚持政策统筹兼顾。统筹兼顾是我们党在长期执政过程中形成的一条重要历史经验。胡锦涛同志指出：“在我国改革发展的关键阶段，我们要推动科学发展、促进社会和谐，必须更加自觉地运用统筹协调的根本方法，正确反映和兼顾不同方面的利益。”现在信访问题突出。矛盾越来越尖锐，化解难度越来越大，原因很复杂。但不可否认的是，一些矛盾的产生与我们制定政策缺乏统筹考虑有关，带来群体之间的利益失衡，这些矛盾仅靠我们的考核体制很难化解。例如企业军转干、转业士官、农村退伍兵、被辞退的民师等群体不断集体重复上访，确实需要统筹兼顾、顶层设计。政策制订出台必须重视面上平衡。如果出台的政策照顾了一两个群体，但造成地区和群体之间新的攀比和不平衡，就会带来更大压力。因此，各级政府出台政策都要加强社会风险评估，充分考虑各个不同群体的利益诉求，注重政策的连续性、平衡性和可操作性，提高科学决策水平，从源头上预防和化解矛盾，减少不稳定因素。

四要坚持创新体制机制。要以本轮政府机构改革为契机，坚持管人与管事相结合，理顺职责关系，强化责任要求，逐步形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要坚持属地管理与分级负责相结合，通过深化扩权强县、强镇改革，把更多的社会管理和服务的职能放到下面，切实解决“看得见的管不了、管得了的看不见”的问题，充分调动基层组织社会管理和服务的积极性。同时要创造条件，进一步创新完善基本公共服务、公共安全管理、群众权益保障、社会矛盾调解、网上舆论引导、思想道德建设等各方面的运行机制，不断健全促进社会和谐稳定的长效管理机制。

五要坚持狠抓工作落实。习近平副主席在2011年中央党校春季开学典礼上强调指出：“我们所有的成就，都是干出来的。这里的关键，就是始终注重抓落实。如果落实工作抓不好，再好的方针、政策、措施也会落空，再伟大的目标任务也实现不了。因此，抓落实是领导工作中一个极为重要的环节，是党的思想路线和群众路线的根本要求，也是衡量党员领导干部世界观正确与否和党性观念强不强的一个重要标志。”当前，我市正处在坚持科学发展、转型跨越、加速浙中崛起、加快形成浙江新的重要增长极的关键时期，只有攻坚克难、乘势而上，我们才能抓住和用好机遇，赢得未来发展的主动权。只有知难而进、锲而不舍，才能正视矛盾和问题，千方百计寻求破解之策。加强创新社会管理来不得半点虚假，只有讲实理、求实效、狠抓落实，才能积小胜为大胜，积小安为大安，真正做到“管得到、管得住、管得好”，为经济社会发展营造良好环境，为巩固党的执政地位打下坚实基础。

(作者为金华市政府研究室副主任)

作者：陈敏

职能创新的社会管理论文篇2：

从“消极福利”到“积极福利”

[摘要]基于弱势群体的社会福利制度安排难以满足社会成员日益增长的福利需求。受制度格局的制约，加上政府职能不清晰、城乡二元结构差异，中国社会福利制度面临着多重发展困境。中国积极型社会福利倡导用积极的福利理念代替消极的福利理念，坚持以消除社会排斥为目标，以多元分担机制为基础，以市场化为导向，以人力资源开发为重点的政策取向。中国积极型社会福利的实践路径是树立积极、理性的价值理念；建立政府主导模式下的多元福利供给体系；稳步推进“城乡一体化”建设；建立具有中国特色的福利文化。

[关键词]社会福利；积极福利；社会福利制度；社会转型

一、中国社会福利的概念界定与转型背景

长期以来，“社会福利”一词的内涵和外延都是学术界争论的重点。学者们围绕狭义的社会福利和广义的社会福利展开了激烈的争论。第一，从概念上讲，部分学者坚持狭义的社会福利概念，即“为弱者提供福利性服务与保障”①。而坚持广义社会福利概念的学者认为，“社会福利是国家为保障社会成员的基本生活和提高生活质量所提供的一系列的资金、服务和制度，包括经济福利、政治福利与文化福利”②。第二，从社会保障与社会福利的关系上看，支持狭义社会福利概念的学者认为，社会保障内涵外延包括社会福利。社会福利与社会保险、社会救助、军人优抚一起构成了社会保障体系[1]（P43）。支持广义社会福利概念的学者认为，社会福利的外延更广，基本生活保障制度、津贴制度和服务保障等都属于社会福利的范畴③。虽然学术界对于狭义和广义的社会福利概念展开了激烈争论，但中国政府一直采用以保障基本生活为主要内容的狭义的社会福利理念，通常被称为补缺型的社会福利④。而本文所指的社会福利，指的是政府和社会为保障和改善社会成员的物质文化生活水平而采取的一系列福利政策措施的总称，属于广义社会福利范畴。

新中国成立之后，中国政府建立了基于“特定人群”的社会福利制度，覆盖范围基本上以孤寡老人、孤儿和残疾人为主。随着经济转轨、社会转型，计划经济体制下的社会福利制度越来越难以适应社会成员的需要。20世纪80年代，民政部提出了“社会福利社会化”的改革思路。随着改革的进行，政府不断创新社会管理体制，社会福利制度也不断得以完善。但总体而言，传统的社会福利制度框架还没有被打破，社会福利制度仅是作为经济快速发展下的配套措施，其发展是消极被动的，与中国市场经济发展水平不相协调。首先，从总体上看，中国社会福利还属于补缺型的制度安排，没有形成制度型的福利框架[2]。个体的生存与生活依然主要受制于家庭，称之为“家庭福利化”[3]。其次，从覆盖对象和保障水平上看，现阶段中国社会福利单纯属于民政主管范围的、狭义的福利供给。虽然政府提出了“社会福利社会化”的发展目标，但由于受到制度惯性的影响，发展较为滞后，并没有形成全方位的福利体系。最后，从价值理念上，长期以来，中国政府坚持“高增长、低福利”的发展模式，习惯将福利安排看作是经济发展的负担。政府在社会福利中坚持的价值理念仍然是落后的、消极的，并没有完全意识到积极的、完善的社会福利制度对于国家经济社会发展的促进作用。

因此，基于中国社会福利发展滞后的社会现实，在社会福利社会化的背景下，政府应该转变观念，变消极的福利理念为积极的福利理念，制定与中国经济社会发展水平相适应的社会福利制度。

二、中国社会福利转型面临的主要困境

中国社会福利事业是在计划经济体制下建立的，其成长与发展必然打上计划经济的烙印。长期以来，政府都是辅助或者最后防线的角色，尤其是在农村社会福利体系中，政府长期处于角色缺位，传统的社会福利制度已经不能满足越来越多的社会需求。当前，中国正面临经济转轨、社会转型，在社会转型时期，社会福利制度面临着多重发展困境。

（一）“大社保、小福利”的制度格局，制约了社会福利的发展空间

中国社会福利的内涵与外延与西方社会的理解有很大差异。从词源看，在汉语中，“福利”一词最早见于《后汉书· 仲长统传》，该文记载“是奸人擅无穷之福利，而善士挂不赦之罪辜”，此文中的“福利”主要指利益和幸福。在英语中，据《牛津现代英汉词典》注解，福利被译为“安乐，幸福，繁荣与幸福”[4]。从词语含义来看，福利的概念大致相同。然而，从政府对于“社会福利”的界定来看，1950年，美国社会保障署将“社会福利”理解为社会保险、社会救助及社会福利的总称。1935年美国颁布的《社会保障法》将社会保障界定为以社会保险制度为基础的各类生活保障制度或者现金补助政策[5]（P2027）。可见，对于西方社会而言，社会福利的外延大于社会保障，社会保障是实现社会福利的基本条件。但长期以来，中国政府坚持采用狭义的社会福利的制度理念，社会福利仅构成社会保障体系中的一部分，限制了社会福利的延伸。随着经济社会的转型，政府意图扩大社会福利的外延，然而如不首先界定社會保障与社会福利的关系，一味扩大社会福利的范围只会引出概念上的“模糊地带”，造成制度混乱。

（二）缺少“福利国家”阶段，社会福利制度体系不完善

西方“福利国家”阶段建立了整体性的社会福利制度框架，完善了各项福利法律法规。同时，西方政府对于社会福利领域的干预经历“增加—减少—优化”的发展历程，增强了政府对于社会福利增减的伸缩性和把控力。由于西方福利国家制度是建立在社会整体经济发展水平提高背景下，福利国家可以通过税收对收入初次分配进行再分配，具有调节社会贫富两极分化的作用。中国目前正经历由国家包办式福利制度向市场经济体制下的福利制度转变阶段，社会福利制度体系尚不完善。在国家福利制度层面，处于低社会生产率的国家包办的福利制度与西方福利国家制度没有可比性，而新型的社会福利制度尚未建立。社会福利层面，中国经历了三十多年的市场经济发展时期，实际上是采取“重效率，轻公平”的发展态势。加上长期以来政府对于社会组织发展的支持不足，中国非营利部门的发展较为迟缓，无法有效弥补政府失灵的状况。

（三）社会福利制度目标定位不明确，政府职能不清晰

社会福利的价值目标定位是一个国家社会福利制度的核心，是社会成员能接受社会福利的制度保障依据。虽然，“社会福利社会化”的提出有利于引导私人资本发展社会福利事业，然而，对于社会化的目标定位尚不明确。随着经济社会的转型，学者们普遍认为应当优化中国的社会福利目标定位。如彭华民认为，在转型时期，中国应当建立以需要为本的社会福利价值目标。林闽钢指出，中国的社会福利制度应该由消极走向积极[6]。张昕等认为，福利多元主义是中国社会福利转型的最佳选择[7]。但是，现阶段制定的社会福利只是经济发展水平低下时期非常狭隘的制度安排，对于如何发展中国的社会福利，政府并没有明确的价值定位。不仅如此，现阶段中国社会福利还面临着多头管理、权限不分的局面。第一，在政府行政系统中，虽然民政部门被认为是社会福利的主管部门，但事实上还有人力资源与社会保障部、各党群公会等协调管理社会福利事业，正是这种多头管理的体制，加上绩效目标不明确，造成了政策和资源的严重分割，各部门之间内容重复，但都无法解释清楚本部门的职能权限。第二，缺乏有效的社会监管机制。一方面，缺乏有效的社会监管机制的法律政策，个人参与社会福利事业的监管意识不足；另一方面，新闻媒体也缺乏相应的激励机制，使得在社会福利制度实施过程中，时常出现虐待服务对象、非正常死亡等现象。监管体系的欠缺不仅造成人们的重视程度不够，同样不利于社会福利制度的有效实施。

（四）覆盖范围狭窄，城乡“二元”结构明显，制度公平性较差

随着经济的发展，政府的财政实力不断增强，中国社会福利的覆盖对象也不断扩大，例如，老年人福利从新中国成立之初的“三无老人”扩大到城乡所有需要帮助的老年群体；儿童福利覆盖对象也扩大到孤儿、失学儿童、艾滋病儿童、流浪儿童等。但现阶段的社会福利仍然属于补缺型的制度安排，覆盖范围较窄。随着社会转型，建立普惠型的社会福利制度势在必行。“适度普惠型社会福利制度是全面建设小康社会的要求”[8]，中国的社会福利应当从照顾弱者到普惠全民。另外，长期以来，中国都存在着“重城市，轻农村”的现象，城市社会福利设施建设发展较快，建立了一批社会福利院、养老院、社区养老服务中心等，农村地区发展较为缓慢，可以利用的社会福利设施十分有限。不仅如此，基于职业和身份的福利差异体现出社会福利的不公平性。以老年福利为例，老年退休待遇由于身份被分割成不同的福利安排。国家退休干部福利待遇最好，机关事业单位次之，企业退休人员和自由职业者最低。这种界线上的差别有悖于社会福利的发展初衷，体现出社会福利发展过程中的制度失衡。

三、中国积极型社会福利的价值诠释与政策选择

社会福利社会化的背景下，中国社会福利制度面临转型，应该由消极福利向积极福利转变。基于西方积极福利理论视角，通过对社会福利的价值目标、政策导向、支持重点等方面进行分析，有利于为中国社会福利转型提供参考意见。

（一）社会福利的变革取向：积极福利理论思潮及其主张

积极社会福利理论来源于近代西方国家的积极福利思潮。福利国家危机是积极福利思想提出的现实背景。20世纪70年代，学者们对于福利国家的弊端给予了大量批判。马克思·韦伯认为，从官僚制角度来看，政府主导社会福利会朝着官僚制的方向发展[9]（P213）。赫波特·马尔库斯指出，人们依赖于国家的福利供给，而丧失了自我实现和发展的自由，称为 “升华了的奴隶”[10]（P3233）。随后，以哈耶克、布坎南为首的新自由主义对福利国家制度进行了激烈抨击，他们认为，社会福利应该向私有化和市场化的方面发展，应该充分尊重个人的意愿，减少社会福利的支出范围。新自由主义对于传统福利国家改革的建议受到学者的广泛关注，成为积极福利思想提出的有效推动力。

基于批判，人们开始倡导以“福利多元主义”和“第三条道路”为主的积极福利思想。20世纪80年代，巴黎社会政策大会首次提出了“福利社会”的构想。范莱内普指出：“随着工业化和全球化的发展，发展新的福利框架，是符合大多数人的期望的”[11]。80年代中后期，美国学者罗斯、伊瓦斯、约翰逊等人相继发展了福利社会的概念，形成了福利多元主义理论。罗斯指出，如果社会福利的来源由单个垄断者向多元化转变，那么社会总福利就会增加，所以，应该建立混合福利组合模式。伊瓦斯在罗斯的基础上，将福利组合理论发展为福利三角模型。他认为，国家代表公共部门，体现平等与保障的价值；市场代表着自由选择过程；家庭作为非正式部门，体现社会成员之间的亲情互助[12]（P411）。随着研究的深入，伊瓦斯逐渐对福利三角进行了修正，开始采用福利供给的四分法，即社会福利的来源主要有四个：国家、市场、社区和民间社会[13]。约翰逊和吉尔伯特都发展了福利多元主义的组合模式。20世纪末，吉登斯提出了 “第三条道路”，他认为，福利国家制度是自由竞争的天敌，应该进行彻底改革，重点由消极福利转变为积极福利。随着学者们研究的深入，积极福利思想在世界范围内得到了广泛传播，成为国家改革本地区福利制度的基本途径（见表1）。表1西方积极福利思潮的发展脉络

时间提出者主要成果20世纪

70年代马克思·韦伯、哈耶克、

布坎南等对传统福利国家的弊端给予了大量批判。从官僚制角度来看，政府主导社会福利制度会朝着官僚制的方向发展。福利国家制度很大程度上是以牺牲人的自由发展为代价，被称为“升华了的奴隶”1978沃尔芬德首先提出了福利多元主义的概念1986罗斯提出福利组合理论，家庭、市场和国家作为社会总体福利的提供者，社会福利等于三个部分的福利加总1987约翰逊福利组合理论中加入了志愿者部门，认为社会福利提供的部门包括四个部分：国家部门、商业部门、志愿部门和非正规部门1988伊瓦思发展了罗斯的福利组合理论，提出了福利三角的概念，将家庭、市场和国家一起作为福利提供的三角1996伊瓦思福利三角模式发展为福利多元主义理论，社会福利来源有四个：市场、国家、社区和民间社会1998基尔伯特将福利结构分为社会市场和经济市场，即公共领域和私人领域。不同领域，福利来源不同20世纪末吉登斯放弃传统福利国家，倡導以市场为主的积极福利政策，综合形成“积极福利”理念资料来源：作者根据相关资料整理得到。

（二）中国积极型社会福利的价值理念与政策选择

借鉴西方积极福利理念，重塑中国社会福利的价值目标，以积极的福利理念构建中国社会福利制度体系，对于缓解中国日益增长的社会福利需求具有重要的现实意义。可以看出，积极福利理念倡导的是政府应当实施一种积极的福利政策，其目的是营造一种公平性的分配机制，实现由“消极福利”向“积极福利”、“福利国家”向“福利社会”的过渡。所以，中国积极型的社会福利需要政府通过转变观点，变消极落后的社会福利理念为积极的福利理念，建立健全完善的社会福利体系，满足社会成员的基本需求，保障经济和社会的综合发展，实现社会的公平正义。在当前中国社会福利发展的过程中，应当以积极理念对现有的福利制度进行改革和创新，为社会成员提供制度保障。基于上述分析，中国积极型社会福利应该重塑价值目标，倡导积极型的福利理念；构建包括政府、市场、社区、个人等多元主体分担的福利供给机制；加强人力资源开发，注重个人价值的实现。

1.中国积极型社会福利的政策目标在于消除社会排斥。社会福利政策的实施目标是一个国家社会福利向何处发展的问题。传统社会民主主义认为，社会福利政策的目标是消除社会中的贫困现象，缩小国家内的贫富差距，实现收入均等。新自由主义认为，政府应该减少对社会福利的支持力度，社会福利应该充分建立在尊重个人选择自由的基础上，充分推崇经济自由和机会均等。而积极型社会福利的政策目标应该是充分消除“社会排斥”，对于社会成员而言，如果创造机会均等的精英模式，那么只会造成“能者多赢”的局面，弱势群体在竞争中必然处于劣势。而结果均等的社会福利政策无疑会带来福利依赖。因此，随着经济社会的发展，在满足社会成员基本需求的基础上，建立广泛的包容性，让社会成员尤其是弱势群体得到社会整体的尊重和支持，实现个人价值，有利于消除社会排斥，增进整体福利。

2.中国积极型社会福利的实施机制是多元主体分担与协作。传统福利国家模式中，国家包办社会福利项目和支出，通过立法对社会和经济发展进行干预，通过社会福利支持对国民收入进行再分配。积极型的社会福利理念认为，社会福利应当坚持国家主导模式，但国家并不是唯一主体。应该充分发挥市场、社会组织和个人之间的责任，确立各主体之间在社会福利中的协调机制，而不是替代关系。包括政府、市场、社会组织和个人都是社会风险的承担者，接受国家的社会福利是社会成员的合法权利[14]（P104）。多年来，中国社会福利基本处于政府包办状态，早已不堪重负。社会福利社会化就是要充分利用社会资本发展社会福利事业，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时强调个人的责任意识。因此，在政府主导模式下，倡导多元主体分担的社会福利供给体系是社会发展的必然趋势。

3.中国积极型社会福利以市场化为发展方向。总体来看，传统福利国家模式是一种官僚化的管理模式，具体表现在中央设立社会福利管理机构，负责全国范围内的福利安排，地方同样设立福利派出机构，负责地方福利的管理事宜。这种管理模式在很大程度上造成公共服务的质量和积极性不高、服务项目缺乏选择性等弊端。积极型的社会福利理论认为，依靠自上而下的社会福利分配政策，一定程度上是缺乏民主内涵的，它的主要动机是基于保护和照顾弱势群体，但没有给予被照顾者以更大的自由选择空间，从而违背了设计社会福利制度的初衷[15]（P117）。对于中国的社会福利而言，应当倡导市场化改革，政府通过制定一系列优惠政策，吸引和鼓励私人资本进入社会服务福利领域，以政府赋权的方式鼓励私人资本兴建福利院、养老院等福利机构，减轻政府负担，提高其他主体参与的积极性，促进福利来源的多样性和多元化，给社会成员以更多的自主选择权。

4.中国积极型社会福利以人力资本开发为支持重点。“权责并重”是积极型社会福利的基本主张。积极型的福利理念认为，促进社会成员更多地参与社会，承担责任并为自己的福祉负责，才能避免掉入“福利陷阱”。一味地“输血”只能造成福利依赖，而只有“造血”才能让更多成员拥有更高的生活水平。传统福利国家的弊端就在于福利依赖而造成福利危机。改革的方向应当是一种“投资型国家”，具体指要投资于人力资本。中国在发展社会福利的过程中要避免“福利陷阱”，既要建立基于全体社会成员的普惠型的社会福利，又要充分发挥个人的积极性，变消极的福利为积极的福利，强调基于工作基础上的福利关系，特别是一些“教育、培训、健康”等相关的高层次福利安排。

四、中国积极型社会福利的实践路径：从消极走向积极

从世界范围来看，社会福利长期被认为是国家经济发展的“毒瘤”，其主导声音认为，社会福利支出的扩大导致了政府的扩张和财政赤字，这是造成经济衰退的主要原因[16]（P288）。但近年来，随着学者们加强了对于福利国家开支与经济发展的关系研究，发现结果并不一定如此。佩斯蒂厄认为，无法直接推出政府福利支出与经济增长的负相关关系。林德尔特通过实证分析后指出，政府福利开支不仅不会对经济发展产生不利影响，而且有着明显的推动作用[17]（P86）。积极型的社会福利不仅是对社会成员公民权的重塑，同时也符合经济社会同步发展的内在逻辑。政府应当变消极应对为积极干预，用积极的态度去应对社会福利社会化带来的挑战，构建中国社会福利制度体系。

（一）合理定位社会福利的价值目标，树立积极、理性的价值理念

理念是行动的指南和方向，任何一项社会制度都需要坚持与社会状况相一致的行动理念。目前，中国社会福利的执行缺乏明确的价值定位，“福利恐惧论”、“社会责任论”和“可替代论”等观点的存在，都造成了对社会福利事业的误解[18]。从历史发展来看，改革开放前，我国实行高度集中的计划经济体制，与之相对应，建立了由政府主导和全面保障的社会福利制度。改革开放以后，我国建立了社会主义市场经济体制。为保证社会福利制度与国家经济、社会发展相协调，我国相继对社会福利进行改革，在改革过程中，一定程度上造成了价值混乱，片面认为社会福利完全是政府的责任，忽视其他主体的责任，抑或认为市场机制可以完全提供社会福利，否定社会福利的公益性。因此，重塑中国社会福利的价值理念，在“社会整体”和“長期发展”维度上进行统筹，厘清社会福利的目标和原则，为中国社会福利发展提供明确的发展路径。

坚持积极的福利理念，就要制定与社会发展相一致的社会福利制度。首先，要正视中国社会福利滞后于社会发展的现实，不断提高对社会福利的重视程度，充分认识到社会福利在提高社会成员生活水平方面的作用，积极加快中国社会福利的建设步伐。其次，把社会保险、社会福利、社会救助等社会保障制度结合起来，为社会成员提供多样性和多层次的社会福利。应当把社会福利镶嵌在整个社会保障体系中，寻求社会福利与社会保险、社会救助的协调发展，为满足社会成员不断增长的社会需求发挥不可替代的作用。除此之外，坚持理性发展的福利理念，就要使社会福利的保障水平与经济发展水平相结合。任何一项社会制度的发展都是渐进的，从历史经验来看，很多例子都证明，福利冲动会为制度的健康发展带来隐患，导致与制度建立初衷相背离的后果发生。中国东西部经济发展水平差距较大，各地区在发展本地区社会福利中呈现非理性的趋势。例如，东部地区对于老年群体提供的福利水平较高，包括生活照料、医疗护理、文化娱乐等服务，并且建立了豪华的养老院。与此同时，流动人口和农民工群体在城市还没有享受到基本的老年服务，这种做法不利于社会福利制度的可持续发展。因此，理性地发展中国的社会福利，既要考虑到福利发展的公平性，又要和中国经济发展水平相结合，提供适度层次的社会福利水平。

（二）重塑政府角色，建立政府主导模式下的多元福利供给体系

政府角色失位是中国现阶段社会福利发展滞后的最重要因素。政府不仅要认识到社会福利对于社会公平的推动作用，使社会成员能够更好地享受到经济社会发展成果，还应看到，积极有效的社会政策，对于经济效率同样具有巨大贡献[19]。单纯依靠政府的福利供给已显得步履维艰，构建多元部门参与的福利体系已成为社会发展的必然趋势。福利多元主义认为，社会总福利主要来源于四个部门：国家、市场、社区和民间社会，社会总福利等于四个部门提供的福利之和[20]（P21）。因此，在发展社会福利的过程中，应当充分认识到不同部门的性质和发挥作用的社会条件，建立中国社会福利的多部门供给体系。国家代表正式的福利来源部门，为全体社会成员提供基本的福利供给。市场代表竞争性的主体，提供自由的、可供选择的福利。社会作为社会福利的重要补充来源，体现出志愿性和社会互惠的价值。而社区作为生活和交际的主要场所，是非正式福利的主要来源，强调家庭的责任和社区成员之间的团结互助。

具体来说，首先，确立国家在社会福利中的主导地位。国家代表着正式的福利供给，通过科层制的组织原则，为全体社会成员提供平等、安全的福利。政府要主动承担起自身在社会福利中的作用，完善中国社会福利的法律政策，制定社会福利发展的总体方针，包括基本原则、总体目标、发展步骤、实施方式等。在此基础上，允许各地区因地制宜地制定本地区社会福利的具体实施细则，提高政策实施的有效性。政府应为其他部门参与社会福利营造良好的社会环境，转变职能，注重激发私人资本进入社会福利领域。应建立相应的监管机构，完善管理体制，强化监管职责，对社会福利制度实施进行监督，以保证政策的可持续发展。其次，突出市场在社会福利中的核心作用。西方福利危机之后的市场化改革为我们发展社会福利提供了全新的思维。受经济发展水平的限制，政府提供的福利只能保障基本生活，这就为市场主体留下充足的发展空间。市场部门进入社会福利领域，不仅减轻了国家压力，而且能够提供多样性的服务。再次，社会主体提供的福利是社会福利的重要补充。随着我国大力构建社会主义和谐社会，中国社会主体在社会福利事业中将发挥着越来越重要的作用。非营利组织的非政治性和灵活性使其在社会福利领域中具有很强的适应性，引导非营利组织参与社会福利事业能够弥补政府的不足，提高服务的效率。另外，随着中国经济的发展，社会捐赠也将越来越多，据《2015年中国慈善捐赠报告》指出，2014年中国社会捐赠总量达到1046亿元。社会捐赠虽然不是社会福利的主要来源，但是作为重要补充，同样能够发挥一定的作用[21]。最后，重视社区和家庭在社会福利中的重要作用。长期以来，人们忽略社区和家庭这种非正式的福利供给。社区为社会成员提供了服务场所和交际空间，家庭對社会成员而言是不可取代的，家庭提供的精神福利是任何主体都无法提供的。因此，完善社区层面的社会福利设施，重视家庭的作用，才是符合中国国情的福利模式。

（三）稳步推进“城乡一体化”建设，构建城乡社会福利协同发展机制

计划经济体制下的社会福利模式是一种城乡分割的模式，城市和农村居民在社会福利制度和范围上存在着较大差距。从宏观上看，推动中国社会福利制度的可持续发展，消除城乡“二元”结构和基于身份的社会治理模式，就要实现中国社会福利制度的全面整合，尤其是城乡社会福利的整合。应当从发展目标、政府职能和基本内容三个方面入手，努力推进城乡社会福利“一体化”进程，构建城乡社会福利协同发展机制。

推动城乡社会福利一体化进程，首先，要制定一体化的具体发展目标。要统一城乡社会福利制度类型，即统一社会福利的筹资渠道、管理机制、评估体系等，消除社会福利“城乡二元”的制度隔阂。受经济发展水平的限制，城乡社会成员在社会福利保障水平方面具有一定的差距。因此，应正视现阶段农村社会福利制度发展滞后的现状，在一段时期内，加大对农村社会福利的支持力度，逐渐消除城乡社会福利的发展差异，平衡城乡社会福利的发展水平，为“城乡一体化”奠定基础。其次，要合理定位政府在推动城乡一体化中的基本职能。随着国家财力的增强，要敢于创新，勇于突破，抓住时机，充分调动其他主体的积极性[22]。政府要承担自身在发展社会福利中的主导作用，在推动社会福利城乡一体化的过程中，应当看到，社会福利制度具有刚性，一旦提供就要持续供给，因此，建立与城乡经济发展水平相适应的福利保障水平尤为重要。在一定时期内，允许城乡社会福利水平的差异化，随着“一体化”进程的推进，不断调整福利水平，直至统一。最后，要制定社会福利城乡一体化的基本内容，重点推动教育福利、医疗福利和老年福利的一体化发展。一直以来，城乡教育失衡都是中国社会各界普遍关注的问题。虽然我国不断加大对农村教育的投入，尤其是2005年以来，在农村地区推行了“两免一补”政策，但事实上，城市教育投入仍然快于农村教育投入[23]。另据资料统计，目前，中国农村仅有农村养老服务机构3.1万个，收养各类老年群体170万[24]，绝大多数还是靠家庭养老。除教育、养老之外，还要加大对农村卫生服务投入，促进城乡基本医疗服务均等化，逐渐改善国家卫生资源不平衡的发展状况。因此，在发展社会福利的过程中，要逐渐消除社会福利的城乡差距，建立统一协调的社会福利制度。

（四）弘扬中国传统文化中的积极元素，建立具有中国特色的福利文化

长期以来，人们侧重于从经济、政治因素角度对社会福利进行研究，忽视了文化因素对于社会福利发展的积极作用。例如，结构功能主义认为，社会福利制度的决定因素是工业化快速发展所带来的经济和社会结构的变化。艾斯平·安德森等学者通过对德国、瑞典等国家社会福利制度的研究，指出工人运动等政治因素对于社会福利制度的推动作用。然而，学者们的研究存在一定的片面性，即无法回答“为什么经济发展水平相似的国家却选择了不同的福利制度”。虽然社会结构、政治因素对于社会福利发展具有不可或缺的影响因素，但文化因素是一个国家和民族在长期历史条件下经过不断探索和累积的精神价值。“一个国家社会福利制度的诞生与发展，必然是回应了某种社会文化、政治和经济因素的结果”[25]（P114）。虽然由工业化带来的经济发展和社会结构变迁产生了对社会福利的需求和满足这种需求的可能性，但对这种可能性的具体形态进行塑造的则是该国所固有的历史文化传统[26]（P14）。

因此，中国积极型社会福利在发展过程中必须与中国传统文化相结合，构建中国特色的社会福利模式。首先，弘扬中国传统文化中的积极元素。中国五千年的历史发展中，创造了丰富的可以挖掘的福利文化因素，例如，“尊老爱幼”的文化传统，“公平正义”的价值理念，“慈善互助”的社会公德，“海纳百川”的文化包容性等，这些文化传统对于建造中国特色的福利文化意义重大。只有立足于本民族的福利文化传统，才是当代中国特色福利文化建设的重点[27]。其次，构建具有中国特色的福利文化。建立中国特色的福利文化要在继承中国现有的福利传统中的积极因素的基础上，反对福利文化中的“自我中心主义”和“排外主义”，充分吸收和参考国外福利制度中积极的价值理念，取其精华、去其糟粕。最后，在实践的基础上，不断宣传中国的福利文化。对福利文化进行宣传，提倡正确积极的社会价值观，抵制低俗落后的福利文化，为社会福利制度的有效实施营造一个良好的社会氛围。

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DOI：10.16029/j.cnki.1008-410X.2017.01.013

作者：汪连杰

职能创新的社会管理论文篇3：

马克思恩格斯的社会管理思想及其现实意义

马克思、恩格斯的社会管理思想是历史唯物主义的一个重要理论范畴，本文把它概括为三个方面：社会管理是政治统治的基础，国家本质决定社会管理活动的性质，人民主体地位是社会管理的最高原则。新时期新阶段，新的社会问题层出不穷，如何应对和解决这些新问题是社会管理面临的重大挑战。研究马克思、恩格斯的社会管理思想，可以为当前研究社会管理规律进而完善社会管理提供丰富的理论资源和思想指导。

[关键词]马克思；恩格斯；社会管理；政治统治；国家本质；人民主体地位

龚剑飞(1974—)，男，江西省社会科学院助理研究员，主要从事马克思主义理论、马克思主义中国化研究。(江西南昌 330077)

党的十七大报告在分析我国发展呈现的新的阶段性特征时指出，进入新世纪新阶段，我国社会活力显著增强，同时社会结构、社会组织形式、社会利益格局发生深刻变化，社会建设和管理面临诸多新课题。这对于如何完善社会管理①，推进社会管理体制创新，提出了新的挑战。迎接挑战，破解难题，需要丰富的实践经验，更离不开科学的理论指导。事实上，马克思、恩格斯在创立历史唯物主义的过程中就已经把社会管理理论作为一个重要的理论范畴进行过缜密的思考，并得出了科学的结论。因此，在新的历史条件下，阐扬马克思、恩格斯的社会管理思想，可以为当前研究社会管理规律进而完善社会管理提供丰富的理论资源和思想指导。

一、社会管理是政治统治的基础

马克思、恩格斯的社会管理思想是和他们的国家与社会理论分不开的。马克思通过批判黑格尔的国家理想主义建立起正确的国家和社会的关系，把黑格尔的头足倒置的国家和社会关系颠倒了过来。马克思认为国家产生于市民社会，“家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力。”[1](P251)恩格斯深入考察了家庭、私有制和国家的起源后认为，国家是私有制的产物，是一定社会力量作用的结果，产生于社会又凌驾于社会之上，“确切说，国家是社会在一定发展阶段上的产物；国家是承认：这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无力摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且同社会相异化的力量，就是国家。”[2](P170)而英国资产阶级学者约翰·洛克在阐释国家起源问题上，认为国家产生于人们放弃了一部分自然权力结成一个共同体，以保护私有财产。“任何人任放弃其自然自由并受制于公民社会的种种限制的惟一的方法，是同其他人协议联合组成为一个共同体，以谋他们彼此间的舒适、安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外任何人的侵犯。”[3](P59)这种世俗的国家起源说，对当时反对君权神授的主张、打击封建制度有一定的积极意义，但是其目的是为资产阶级的利益张目。正如马克思在《政治经济学批判》中所说，洛克在经济学说方面是一切形式的资产阶级的代表，所以他的政治思想也必然是要为资产阶级的政权辩护的。

马克思指出，市民社会与国家都是阶级社会的产物，随着无产阶级从政治解放走向人类解放，市民社会与国家必将随着阶级的消灭而消亡，但这并不意味着马克思忽视了国家本身的转变过程。要实现每个人的自由而全面的发展，无产阶级首先必须取得国家政权，建立社会主义政权，把生产资料变为国家财产。社会主义社会不仅没有取消国家的社会管理职能，而且必须在改变社会管理根本性质的基础上积极有效地行使这些职能。在《法兰西内战》中，马克思明确指出，胜利了的无产阶级，铲除的不是国家本身，而是资产阶级国家的军事官僚的暴力机关。应当对国家机器进行革命的改造，废除它代表旧阶级的压迫和统治职能，保留它的社会管理职能，并把这些“为数不多但很重要的职能”交给“严格负责的勤务员来行使”[4](P56)，同时，要在体制、组织上加以保证，“旧政权的纯属压迫性质机关予以铲除，而旧政权的合理职能则从僭越和凌驾于社会之上的当局那里夺取过来，归还给社会的负责任的勤务员。”[4](P57)这里说的合理职能指的是国家的公共事务管理职能，政治统治得以推行必须执行必要的社会管理职能，有效的社会管理是政治统治的基础，不管是专制政府还是民主政府。恩格斯通过波斯和印度历代政府都要经营或管理河谷灌溉的例子说明了这一点，他写道：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。不管在波斯和印度兴起和衰弱的专制政府有多少，每一个专制政府都十分清楚地知道它们首先是河谷灌溉的总管，在那里，没有灌溉就不可能有农业。”[4](P523)“一切政治权利起先总是以某种经济的，社会的职能为基础的。”[4](P526)

二、国家本质决定社会管理活动的性质

社会管理活动的实现凭借的是公共权力，而公共权力的性质是由国家本质决定的，所以，社会管理活动的性质归根结底取决于国家本质。马克思主义的国家本质论与国家的起源问题紧密相联，国家产生于市民社会，因此，要科学把握国家本质必须充分理解马克思的“国家”和“社会”的辩证关系。对于国家的本质，马克思这样写道：“国家是统治阶级的各个人借以实现其共同利益的形式，是该时代的整个市民社会获得集中表现的形式。”[4](P132)这个定义蕴涵了国家的阶级性质和社会关系两个方面属性的一般性特点。在阶级社会中，国家反映统治阶级的意志，是统治阶级进行阶级统治的工具。统治阶级为了维护本阶级的利益，必须把自己的意志上升为国家意志，上升为约束整个社会的法律制度。政府作为国家意志的表现，是具体履行国家意志、执行法律制度的机构，承担管理社会公共事务的职能，政府的一切活动体现着国家的本质。

就资产阶级国家而言，“国家不外是资产者为了在国内外相互保障各自的财产和利益所必然要采取的一种组织形式”[4](P132)，“国家只是为了所有制才存在的”[4](P132)。在《共产党宣言》中，马克思和恩格斯明确指出：“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了。”[4](P274)剥削阶级国家实质上是剥削阶级的奴仆和工具，国家权威变成了资产占有者的奴仆，整个国家制度和各种行政机构都沦为他们的工具，一切国家机关都是剥削者的耳、目、手足，为剥削者的利益探听、窥视、股价、守护、逮捕和奔波。[1](P160)在这个前提下，资产阶级政府的管理社会公共事务的职能的政治基础是资产阶级国家机器，其管理的目标必然与资产阶级的利益相一致，其性质也必然与资产阶级国家的本质相一致，社会管理顺理成章地成为占人口极少数的统治阶级的特权。其实现方式主要是通过统治阶级的内部分工，社会管理成为一种专门的职业，被统治阶级中的职业技术官僚所垄断，建立符合本阶级利益的管理模式，以维持他们的阶级统治。而广大劳动人民处于被剥削被压迫的地位，不是社会的主人，自然谈不上参与与自身利益息息相关的社会公共事务。

在社会主义条件下，国家本质发生了根本改变，无产阶级夺取了国家政权，建立了无产阶级专政，社会阶级关系也发生了根本的转变，国家政权代表了无产阶级和广大劳动人民的根本利益。政府的社会管理性质也随国家本质的改变而改变。首先，社会公共事务的管理者“大多数自然都是工人或公认的工人阶级代表”，“自上至下一切公职人员，都只能领取相当于工人工资的报酬。从前国家的高官显宦所享有的一切特权以及公务津贴，都随着这些人物本身的消失而消失了”[5](P55)。其次，社会公职已不再是中央政府走卒们的私有物。“不仅城市的管理，而且连先前由国家行使的全部创议权也都转归公社。”[5](P55)由于国家的共同需要而必须执行的重要职能在社会主义条件下仍然存在，“不过，行使这些职能的人已经不能够像在旧的政府及其里面那样使自己凌驾于现实社会之上了，因为这些职能应由公社的勤务员执行，因而总是处于切实的监督之下。”[5](P121)对于巴黎公社改造传统国家机器的努力，废除官吏所享有的一切特权，防止人们通过公职追求升官发财的机会，马克思大加赞扬，“公社一举而把所有的公职——军事、行政、政治的职务变成真正工人的职务，使它们不再归一个受过训练的特殊阶层所私有。”[5](P97)

三、人民主体地位是社会管理的最高原则

如前文所述，资本主义社会管理是为资产阶级这个少数群体服务的，在社会主义条件下，社会管理则以人民主体地位为最高原则。这一思想是马克思在批判黑格尔的“立法权”与“国家制度”的过程中确立起来的。正像颠倒了国家与社会的关系一样，黑格尔认为立法权本身是国家制度的一部分，国家制度是立法权的前提，这与黑格尔的国家理想主义是一脉相承的。马克思否定了这一观点，并对之进行了颠倒，指出立法权要高于国家制度，立法权是国家制度的原则，在这里，马克思得出了人民作为国家主权者的结论。在《黑格尔法哲学批判》中，马克思指出：“正因为立法权当时代表着人民，代表着类意志，所以它所反对的不是一般的国家制度，而是特殊的老朽的国家制度。”[1](P315)接下来，马克思写道：“人民是否有权来为自己建立新的国家制度呢?对这个问题的回答应该是绝对肯定的，因为国家制度如果不再真正表现人民的意志，那它就变成有名无实的东西了。”[1](P316)这里所说的人民概念，更多指的是无产阶级和广大劳动人民。

马克思这一科学论断表明，人民才是国家的原则，也是社会主义条件下无产阶级政府社会公共事务管理的最高原则。“公社——这是社会把国家政权重新收回，把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力；这是人民群众把国家政权重新收回，他们组成自己的力量去代替压迫他们有组织的力量；这是人民群众获得社会解放的政治形式，这种政治形式代替了被人民群众的敌人用来压迫他们的假托的社会力量(即被人民群众的压迫者所篡夺的力量)(原为人民群众自己的力量，但被组织起来反对和打击他们)。”[5](P95)人民当家作主原则的确立，从根本上改变了人类政治文明产生以来由少数人对多数人进行统治的政治形式。

另一方面，人民群众要体现主体地位，还要参与到社会管理中来。对于如何参与的问题，马克思认为，首先是参与选举，选出对选民负责的市政委员。“公社必须由各区全民投票选出的市政委员组成(因为巴黎是公社的首倡者和楷模，我们应因为范例)，这些市政委员对选民负责，随时可以罢免。其中大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级代表。”[5](P121)其次是对行使管理职能的公社勤务员进行监督。“一切社会公职，甚至原应属于中央政府的为数不多的几项职能，都要由公社的勤务员执行，从而也就处在公社的监督之下。”[5](P121)通过这种有效的管理模式，工人阶级破天荒地第一次成为自己的主人，进行自我管理，参与社会管理，逐步走向个人的全面发展，最终推动全人类实现由政治解放向社会解放的转变。正如马克思所说的那样：“工人阶级同时也知道，通过公社的政治组织形式，可以立即向前大步迈进，他们知道，为了他们自己和为了人类开始这一运动的时刻已经到来了。”[5](P99)在《共产主义原理》中，恩格斯也进行了展望：“由社会全体成员组成的共同联合体来共同地和有计划地利用生产力；把生产发展到能够满足所有人的需要的规模；结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况；彻底消灭阶级和阶级对立；通过消除旧的分工，通过产业教育、变换工种、所有人共同享受大家创造出来的福利，通过城乡的融合，使社会全体成员的才能得到全面发展；——这就是废除私有制的主要结果。”[2](P243)

四、马克思、恩格斯社会管理思想的现实意义

当前，我国正处在经济社会快速发展阶段，经济体制、社会结构、利益格局正在发生深刻变革，人们的思想观念也产生了巨大的转变。经济社会发展取得重大成就的同时，也出现了一些社会问题。对此，党中央有着清醒的认识，党的十七大报告在分析了五年来取得的成绩的同时，指出了前进中面临的突出问题：经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难，等等。这些问题的解决对政府的社会管理提出了更高的要求，必须不断创新社会管理模式，提高政府社会管理能力，但是根本的一点仍然是以马克思主义社会管理思想为指导，并与具体实际相结合，形成符合国情的中国特色的社会管理体制。

1.社会管理必须坚持中国特色社会主义发展方向

马克思主义认为，社会主义条件下的社会管理必须体现无产阶级专政的国家本质。在发展中国特色社会主义的时代背景下，社会管理作为人民民主专政的基础，应当毫不动摇地坚持中国特色社会主义发展方向。

进一步加强社会管理是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。党的十四届三中全会以来，以建立和完善社会主义市场经济体制为目标的各项改革不断深化，取得了重大进展，但改革的难度也随着不断推进而越来越大，社会管理也必须不断改进和完善。首先，社会主义制度是我国的根本制度，社会管理要致力于推动我国社会主义制度的完善和发展，赋予社会主义新的生机和活力，建设和发展中国特色社会主义。其次，由于市场存在盲目性、外部性，需要政府加强社会管理，以对“市场失灵”进行必要的矫正。国内外社会发展经验表明，市场对于社会资源的有效配置使市场成为资源利用的最有效手段；同时，由于市场经济条件下，资源管理和分配的公平性的失衡，必须由政府和公众参与必要的社会管理。再次，在社会主义市场经济的发展过程中和改革的不断深入进程中，也出现了一些新的社会问题，需要加强社会管理。

中国特色社会主义的发展需要的和谐稳定的社会环境，来自于有效的社会管理。实践表明，稳定、和谐的社会发展，总是与有效的社会管理相联系，而失衡、动荡的社会往往与低效率的社会管理直接相关。在社会主义市场经济的发展过程中，利益矛盾与冲突日益复杂化，社会问题层出不穷，如何适应社会变化的要求，已成为政府社会管理急需回答和认真解决的重大课题。只有建立健全与发展社会主义市场经济相适应的社会管理体制，切实提高政府的社会管理效能，保持长期和谐稳定的社会环境，才能保持良好的社会秩序，有效应对各种突发事件，维护人民群众的根本利益，维护改革发展稳定的大局，真正实现整个社会的有序、高效运行。

当前社会管理的目标定位必须符合社会主义初级阶段的基本国情。党的十七大报告指出，经过新中国成立以来特别是改革开放以来的不懈努力，我国取得了举世瞩目的发展成就，从生产力到生产关系、从经济基础到上层建筑都发生了意义深远的重大变化，但我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾这一社会主要矛盾没有变。“两个没有变”说明坚持中国特色社会主义方向仍然是当前社会管理需要把握的主要问题。这是由于社会主义初级阶段中仍然存在不少“资本主义因素”，作为社会管理者仍然需要认清发展和建设过程中的社会主义方向。具体来说，主要有以下几个方面：首先，要坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，这里的公有制主体地位是丝毫不能动摇的。其次，建立合理的收入分配制度，这是社会公平的重要体现。党的十七大报告根据社会发展的具体实际提出：要坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、资本、技术、管理等生产要素按贡献参与分配的制度，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。这对于缩小贫富差距、逐步实现“共同富裕”具有重大的现实意义。再次，坚持中国特色社会主义民主政治。在发展中国特色社会主义的历史进程中，社会主义民主政治是根本保证，社会管理活动必须紧紧围绕这个我们党始终不渝的奋斗目标。

2.不断创新社会管理体制

经济社会发展向前不断推进势必带来新的社会问题，传统的社会管理体制也面临新的冲击和新的挑战，研究社会管理规律，创新社会管理体制，提高社会管理水平就成为必然的选择。

转变政府职能是创新社会管理体制的关键。目前，适应社会主义市场经济发展需要的社会管理体制初步建立，政府的社会管理职能转变取得较大进展。但也应看到，目前的政府社会管理观念、体制和方式，还不能完全适应时代发展的需要；政府社会管理职能的越位、缺位和错位现象仍带有一定的普遍性；政府组织结构及其权力、职责配置还不尽科学，等等。因此，需要进一步探索社会管理规律，深化社会管理体制改革，建立健全符合社会主义市场经济规律与发展要求的新型的多元化的社会管理新体制。为此，党的十七大提出，要加快行政管理体制改革，建设服务型政府。着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。此外，报告还提出一些新观点，如“大部门体制”、“归口管理”等，为社会管理体制的创新和发展指明了正确的方向。

建立多元化的社会管理主体结构。党的十七大报告提出：要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制。这种管理格局是新时期社会管理方式的创新，具有鲜明的中国特色。与传统的一个管理主体不同，它表达了社会管理主体的多元性，是由国家力量与社会力量，公共部门与私人部门政府、社会组织与公民，来共同来治理我们这个社会。20世纪90年代以来政治学领域兴起的“治理和善治”理论对于创新社会管理体制具有积极的意义。善治是“使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”[6](P8)。现代社会管理是以政府管理与协调，以非政府组织为中介，以基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程，而治理理论符合这个当代社会管理的大趋势，“它强调政府与公民社会的合作、强调自上而下的管理和自下而上的参与相结合、强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调政府对公民的服务，在管理的技术上强调引入市场机制。应该说，这是一种比较理想的政治和社会管理形式，也是在行政改革和管理改革中人们所追求的目标”[7]。

加强社会组织建设，动员社会组织共同参与社会管理。改革开放以来，由于得益于社会主义市场经济和民主政治的发展，各种各样的民间组织大量涌现，这意味着一个相对独立的公民社会②正在中国逐渐兴起，并对经济、政治、社会领域产生日益深刻的影响。市场经济孕育、催生了公民社会，社会主义市场经济同样也可以培育并发展一个健康的公民社会。从另一方面说，社会主义市场经济的发展也可以得到公民社会的推动。事实上，在处于结构转型时期的中国，面对大量社会问题，需要以民间组织、中介组织、行业组织和社区组织等社会组织为主要载体的公民社会共同参与社会管理，特别是在一些政府管不了也管不好的领域。实践也表明，“第三部门”可以在政府和市场均失灵的领域发生作用，提供有效的解决问题的途径。[8]近年来，学界对有关“国家”与“社会”的关系应该处于何种模式尚无定论，但“小政府-大社会”的理念已经得到越来越多的认同，同时也得到党和政府的高度重视。从党的十七大报告中，我们可以发现有多处提到要发展和建设社会组织，发挥社会组织的积极作用，如：“探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织”，“发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”，“重视社会组织建设和管理”，等等。公民社会的兴起，有助于推进中国特色的民主政治和政治文明进程，有助于市场经济的健康发展，也有助于构建社会主义和谐社会。政府应当鼓励和支持公民社会的发展壮大，要在资金、场地等物质条件上给予投入，在人才配备上给予支持，更要在政策制度上给予保障，为公民社会的健康成长创造一个良好的环境。此外，社会组织可以成为社会管理的主体，但从另一个角度说，也是社会管理的客体，政府也要对社会组织进行必要的管理，依照法律规定对其活动加以规范，既防止其成为政府的对立面，也要防止其成为社会主义市场经济发展的障碍。

3.以人民群众的利益为根本

马克思主义认为，人民是社会公共事务管理的最高原则，这一原则也是与马克思关于人的全面发展理论紧密相联的。科学发展观的核心是以人为本，毋庸置疑，当前我国的政府社会管理活动必须以科学发展观为统领，着力建设服务型政府，坚持一切社会管理活动以人民为目的、为最广大人民的根本利益而存在。党的十七大报告强调，全心全意为人民服务是党的根本宗旨，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民。要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，尊重人民主体地位，发挥人民首创精神，保障人民各项权益，走共同富裕道路，促进人的全面发展，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。

首先，要积极推进公民教育，培养公民意识。人民群众是社会管理的主人，具有对社会进行管理的天然权利。人民群众要参与社会管理，必须具备必要的主人翁意识和社会责任感。政府应当积极推进公民道德教育，培养社会公德和法制精神，培养公民的主体意识、参与意识、法治意识。党的十七大报告提出，要加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。支持工会、共青团、妇联等人民团体依照法律和各自章程开展工作，参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益。这是“公民意识”一词首次出现在党代会的报告中，对于切实推进我国的公民教育，奠定必要的社会主义民主政治的人文基础，进而发展中国特色社会主义民主政治具有历史性的意义。

其次，激励公众参与。“现代社会管理是以政府管理与协调、非政府组织为中介、基层自治为基础以及公众广泛参与的互动过程。目前，提高社会自治与自我服务能力己成为当代社会管理发展的一个大趋势。”[9]加强社会自我管理和社会自治管理，需要鼓励公众积极参与公共政策的制定和社会管理活动。政府应当积极创造条件，调动和发挥人民群众的积极性，使他们真正参与到社会管理中来。近年来，各级政府在鼓励公众参与公共政策制定方面进行了积极探索。如“民主听证会”、“民主恳谈会”等，但还存在不少问题，应从以下方面逐步进行完善：一是参与代表的选择，注意从阶层结构、职业状况、地域分布等多个角度来选择代表；二是规范公众参与程序，使公众参与有章可循；三是交流对话充分，使公众意见得到充分表达；四是公众意见得到充分尊重，并得到有效体现，等等。

再次，建立覆盖全社会的社会保障体系。“社会保障”就是要保障全体社会成员的最基本的生活条件，特别是要为那些处于边缘、弱势和不利地位的群体提供社会保障和社会服务。目前国内大多数劳动者处于社会保障体系之外，要改变这种现状，发展经济、提高国力和财力自然是首要选择，但重要的问题还在于转变思路，合理调节社会资源的分配，把社会保障和企业分开，使社会保障真正成为“社会保障”。逐步扩大医疗、失业和养老保险金的覆盖面，建立统一的社会保障制度。[10]党的十六大以来，党和政府确立了以保障和改善民生为重点的发展理念，努力推进社会建设，取得了令人瞩目的成就。党的十七大报告进一步提出：完善社会管理，促进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”，20字方略体现了党中央关于民生建设的清晰思路，为各级政府的社会管理活动提供了明确的科学依据，指明了正确的方向。

注释：

①社会管理有广义和狭义之分，与社会有广义和狭义之分相联系，广义的社会管理指对包括政治、经济、四下文化和社会生活各子系统在内的广义社会的管理；狭义的社会管理则着重指与政治、经济、思想文化各子系统并列的社会子系统的管理。但这种区分只是概念意义上的区分，事实上它们是难以截然分开的，在本文的论述中就包含了广义和狭义两种内涵。

②“公民社会”是改革开放后对civil society的新译名，与“市民社会”相比，更具褒义成分，强调公民的公共参与和公民对国家权力的制约，也被称为“第三部门”，涵盖国家、市场之外的所有组织和协会。参见俞可平：《中国公民社会：概念、分类与制度环境》，《中国社会科学》2006年第1期。

[参考文献]

[1]马克思恩格斯全集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1956.

[2]马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京：人民出版社，1995.

[3]洛克.政府论(下篇)[M].叶启芳，瞿菊农.译北京：商务印书馆，1964.

[4]马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京：人民出版社，1995.

[5]马克思恩格斯选集(第3卷)[M].北京：人民出版社，1995.

[6]俞可平.引论：治理和善治[A].俞可平主编.治理与善治[C].北京：社会科学文献出版社，2000.

[7]李景鹏.中国走向善治的理论选择[J].中国行政管理，2001，(9).

[8]陈华.第三部门的功能、困境与发展路径[J].求索，2007，(3).

[9]邓伟志.如何推动社会管理?[N].学习时报，2006-06-26.

[10]张欣.社会保障支付对中国宏观经济变量的效应[J].上海财经大学学报，2007，(2).