中国土地制度改革

关键词： 土地 基本 农村 制度

中国土地制度改革（精选十篇）

中国土地制度改革 篇1

一、农地制度演变的四个过程

从建国以来,中国农村土地制度在不同的政治环境变化影响下,经历了大致四个相应的演变发展过程。一是,建国初期实行的土地改革,把封建土地制度改变为“耕者有其田”的农民所有私营制,呈现出强制性的制度变迁。二是,以土地改革为基础,实行以土地、牲畜、农具等生产资料入股分红的互助合作形式的农民私有合营。三是,借助高级农业合作社、农村人民公社来实现的集体公有公营。从制度变迁理论和产权理论来分析,人民公社制度存在包括产权模糊和残缺、代理人的两难选择、监督和激励的困难、退出机制的丧失等缺陷(傅晨,2001;陈剑波,1994),从而在70年代末,废除了“政社合一”的人民公社制度,实行集体所有家庭承包经营,即“以家庭承包为基础,统分结合的双层经营体制”。因而农地制度演变到第四个阶段,通过建立土地所有权与经营权相互分离的新土地制度,使农民获得了自主进行生产经营活动的基本权利,重新确立了农户家庭经营的主体地位,形成了现有的家庭承包背景下的农地制度。

二、现行农地制度的研究概述

但是家庭承包制背景下的农村土地制度并没有也不可能穷尽农地制度的极限,结合我国特殊的国情和经济发展态势,现行农地制度的研究主要关注其制度的缺陷、土地所有制关系的调整、农地产权制度改革的推进、地权的稳定和土地承包立法等等。

1、现行农地制度的主要制度缺陷

(1)土地产权的主体和客体模糊,即其主体虚置、权属关系不清。农村土地“集体所有”,是集体经济组织所有还是集体组织的成员所有,“集体”是指哪一级等等在政策法规上依然比较模糊。在法定体制中,“集体经济组织”并未明确指定,在现实村庄中最重要和最关键的角色由村委会承担,而村委会作为政府代理人、集体财产法定代理人和公共事务管理者,在政府行政、村务管理、农民财产保护方面,其三位一体的角色蕴藏着巨大的矛盾冲突(陈剑波,2006),政治权力结构使乡村干部成为土地所有权的人格化主体(党国英,2005),出现大量的土地违法行为,严重损害了农民的利益,从而一定程度上导致集体统一经营形同“虚设”。

(2)农民的土地产权不完整,依然残缺。农户的土地经营权虽然相对充分,但财产权严重不足,也没有退出集体经济的权力,不具备完整的自主经营权,土地使用权保障预期很低(党国英,2005)。比如,农民不具备土地抵押权,无法抵押土地使用权以获取银行贷款。还有,虽然农民具有土地的转让权,但现有农地产权主体不明晰,产权不完整,产权交易市场不完善,使得现实土地资源要素的配置扭曲,土地产权无法有效的交易和变现,产权效率很低,农民并未能实现有效的产权收益(阮建青,2011)。此外,农民由于各种原因,往往缺乏充分行使自己土地权利的能力,组织化程度也较低,使得其土地权益易受侵害,这使得产权缺乏有效的实现途径和保护机制。而如何行使和保护农民的土地产权,现有的政策和规范却是落后于实践发展的需要。

(3)农业经营规模不经济。农村按人口均分土地的方式形成了超小型的小块土地经营格局,而人动地调的方式进一步强化了土地经营规模不断细分的发展趋势。在一定程度上,土地均分细化的持续进一步促使了土地经营的兼业化和副业化,严重阻碍了土地利用效率的提高(郭晓鸣,2011)。我国农业的关键问题是小规模家庭经营,主要是小规模与细碎化、兼业化、副业化、老龄化与妇女化,农户“不以农为主、为生、为业”(罗必良,2007)。

(4)土地承包关系不稳定。农民的承包地由于人口变动而频繁调整,土地经营规模更趋于细小和零散,由此,农民无法对土地经营产生稳定的经济预期,将加剧其对土地的短期化掠夺或经营行为。如此不稳定的土地分配和调整方式更使得土地经营权市场难以发育。

(5)土地产权不对等。我国土地被划分为国有和集体所有两种,严重的不对等普遍存在于两类土地的产权中,国有土地可以在一级市场交易(阮建青,2011),而农村集体土地只能通过征收转为国有,而这一过程中政府过度介入现象日趋严重,普遍的“代民做主”使农民权益被大肆侵害。政府为增加土地财政而竞相进行的土地掠夺造成大量农地的流失。

2、土地所有制关系的争论

学者们认为,现行土地集体所有制造成土地经营规模过小,从而导致农业经营规模过小而引发农村改革的突出矛盾,这就使得调整土地所有制关系成为讨论热点,主要观点有土地产权私有化、土地产权国有化、在坚持集体所有的基础上完善。

(1)农地私有化。中国农村现在面临的最核心问题是土地制度问题,而农村土地不属于农民所有是“三农”问题的根本症结,应当实行土地私有化(杨小凯,2002)。反对土地私有原型,即私人拥有土地的目的是为了耕种,就是认为农民不会认真种地,应该在加大国家土地管理力度的基础上使土地私有原型明朗化、稳定化(魏正果,1989)。还有学者提出,在某些地方,土地的集体所有制只具有一定的法律象征,农民倒成为土地的实际所有者(李庆曾,1986),应当将农村土地的所有权给予农民,真正实现马克思所说的“重建个人所有制”(李永民等,1989)。上述观点对中国国情缺乏深刻认识,中国农民未必欢迎土地私有。而且在经济转型期,农地私有产权的农业绩效低(陈志刚等,2007)。土地私有化将引发巨大的政治风险(刘国臻,2006),将使中国爆发“马尔萨斯危机”的可能性处于不可控制的境地(杨成林等,2011)。

(2)农地国有化。社会主义国家必须实行土地公有制,现行农村土地的集体所有权主体缺位,产权不够明晰,只强化农民的土地使用权。农村土地名义上是集体所有,实质上却是国家所有(文迪波,1987)。有学者认为,现实可行的一种制度选择是实行土地产权国有化,这不会引发经济、政治和社会生活中剧烈动荡(安希伋,1988)。国家所有,私人经营是农村土地产权制度的最佳选择,便于国家对土地资源的高效管理(杨勋,1989)。一方面可以通过国家租赁制,全部土地国有,成立专门的经营管理部门,将土地租给农民,农民按租赁合同规定向国家缴租、纳税(蔡昉,1987;杨勋,1989);另一方面可以通过国有永佃制,即所有权归国家,不允许土地的买卖或转让,通过法律形式将土地使用权永佃给农民,政府只征收统一地税(安希伋,1988)。但上述观点也受到了质疑,包括土地转归国家是通过收买还是剥夺,如何解决在农地利用过程中的纵向困境和横向困境(陈志刚等,2007),所有权被形式化是否就是私有化等等。

(3)坚持完善土地集体所有制。根据我国现阶段社会生产方式和基本国情,现行的集体所有家庭承包经营的土地制度是基本适应的。因而,农村土地制度现阶段改革的重点不是改变土地所有制,而是完善两权分离机制,土地经营使用制度的改革是核心,促进土地有偿使用和合理流动机制的建立和健全(刘书楷,1989)。在农村土地制度建设上,关键是稳定和强化土地家庭承包责任制,力求强化农民承包权,明确土地所有权,积极开辟承包权流转市场(骆友生等,1988)。深化改革家庭承包制,核心是赋予农民长期而有保障的土地使用权,实现土地使用权的长期化,把土地承包期限延长,把农民土地使用权内涵拓展,并给予制度确认和法律保障(迟福林,1999)。还有学者提出建立“土地微观使用决策权、收益权以及一般转让权归农户,宏观使用权与最终处置权归国家所有”的复合土地产权结构的观点(曲福田,1991),并对农地制度和征地制度提出改革方案(党国英,2005),还从农业绩效优化的角度探讨了农地集体所有制是相对较优的所有制安排模式(陈志刚等,2007)。上述观点坚持“土地承包关系长久不变”,给农村土地制度未来发展进一步留下空间。

3、推进农村土地产权制度的改革

(1)土地制度创新的前期实践。新制度经济学和产权学派的理论,为农地制度的改革提供了更为广泛和深刻的理论支持。现行农地制度的合约结构,农地经营的组织特征,农地产权安排和产权残缺等因素在制约着农户的投资、积累和长期预期(刘守英,1993)。由此开展的农村土地制度创新的局部实践,包括“规模经营”、“四荒”使用权拍卖、“两田制”、土地股份制等制度创新。中国农村经济制度变迁改革体现了新产权合约及其执行和保障系统之间的互相配合,不仅仅是产权创新(周其仁,1995)。中国农村改革获得成功的根本原因是赋予了家庭经营的劳动者剩余索取权,从而不必对劳动进行监督和计量(林毅夫,1992)。

(2)土地的市场化流转。农村土地承包经营权流转不够畅顺,农地征收矛盾突出等现象的原因在于农村集体土地产权不明晰、土地流转制度不够完善、农民的土地权利无法得到有效的制度保障等(郭晓鸣,2011)。应该通过农地使用权的市场化流转,而不是土地的行政调整,来推进农业和农村经济结构的战略性调整(杨学成,2001)。土地产权制度改革如何加速和规范农地的流转成为关注的热点。大量的实证研究关注农地流转的各种影响因素(罗必良,2007;傅晨等,2007)。当前全国各地普遍面临的农地制度改革复杂难题,就是规范构建土地有限产权的交易制度、实现对有限产权的利益保护。

(3)近期土地制度改革的典型模式。在推行农村土地制度改革的这些年以来,出现的比较典型的创新模式主要有“成都模式”、“嘉兴模式”和“苏州模式”。其中,“成都模式”是以“还权赋能、农民自主”为核心的农村土地制度改革,包括确权颁证有权,出台相关法规,搭建交易平台,建立“政府引导、市场运作”的投资平台,创新农村金融体制,在全国率先设立耕地保护基金。而“嘉兴模式”是指“两分两换”,把宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开,以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障等权益。“苏州模式”是指“三集中”、“三置换”与“三大合作”。此三种模式具有创新意义和典型意义,是因为它们加强了土地资源的规模利用,改进了农业生产效率,实现了农民土地的财产性收入,提高了农民的生活水平,同时,它们的出现都是朝着制度演变中交易成本最小化的方向发展的。

4、地权的稳定和土地承包立法

(1)探讨地权的稳定。学者应用计量经济模型探讨农地制度与农业经济绩效之间的关系,发现农民的绿肥使用面积受到地权稳定性的显著的正面影响,产量并未受到显著影响。稳定地权的作用主要是通过促进土地长期投资达到可持续发展的目的,而不是产量的立竿见影的效果(姚洋,2000)。还有实证研究以广东省为例得出,土地产权制度安排或土地使用权的稳定性,不仅影响农民对农业用地的长期性投入,以提高土地肥力,还影响其农业用地的短期投入(何凌云等,2001)。从土地的职能角度来看,土地的长期稳定产权在于稳定农民的社会保障,学者认为,在当前土地对农民的生存保障功能重于生产功能的条件下,土地规模是影响农户家庭经营投资行为的决定因素(温铁军,2000),土地的长期使用权促使农民投入的增加,通过农业产量来提高农民的收入。

(2)土地制度的法律困境。土地承包经营权的法律性质是法学界的民法学者和产权经济学者讨论的主要议题。大体上看,中国相关法律的改进已经整体滞后于农村土地制度改革的实践。现行《农村土地承包法》中,促进土地流转相关的法规有很强的限制性,自愿性的谈判协调机制和利益激励机制极其缺乏;不允许任何单位和个人直接与集体经济组织协商,不可以直接通过土地产权交易在集体土地上从事非农业建设和经营活动;政府对农用地转化为非农用地拥有绝对控制权,农民作为土地产权主体所应有的权利被极度忽视,农民在土地利益分割中处于极其不利的地位(郭晓鸣,2011)。学者对土地承包经营权性质的研究正试图不断分析和解决上述法律困境。

综上所述,现行农地制度中,家庭经营条件下农民得到的土地长期经营权,并不是诱致性的制度变迁演化而来的,并未经过市场途径,还是通过国家强制的制度安排而得的,这就使得现行的农村土地制度仍存在其产权被不断侵蚀模糊的可能,特别是在城市化和工业化的进程中。因此,进一步推进农村土地产权明晰化进程,不断加速农村土地适度集中和规模经营,依托产权的分割和产权的流动,构建土地承包经营权流转市场,发展城乡统一的建设用地市场,解决好农民的社会保障问题等将是我国农村土地制度改革的基本发展思路。

摘要：本文从制度变迁理论、产权理论的视角对中国农村土地制度改革的研究进行文献梳理,主要从农地制度演变的过程对现行农地制度的制度缺陷,现有农地所有制关系的争议,农地产权制度的改革,地权的稳定和土地承包立法等方面进行概述。

关键词：农地制度,农地产权,产权明晰

参考文献

[1]文迪波.《还农村土地所有制形式的本来面目》,《农业经济问题》1987年第8期.

[2]安希伋.《论土地国有永佃制》,《中国农村经济》1988年第11期.

[3]杨勋.《国有私营:中国农村土地制度改革的现实选择》,《中国农村经济》1989年第5期.

[4]魏正果.《我国农业土地国管私用论》,《中国农村经济》1989年第5期.

[5]李永民,李世灵.《农村改革的深层障碍与土地产权构建》,《中国农村经济》1989年第4期.

[6]刘书楷.《构建我国农村土地制度的基本思路》,《经济研究》1989年第9期.

[7]骆友生,张红宇,高宽众.《土地家庭承包制的现状判断和变革构想》,《经济研究》1988年第11期.

中国农村土地制度改革 篇2

土地制度是农村的基础制度。集体土地流转是当前农村基本经营体制的一次创新，涉及到土地资源的整合，涉及到农业产业结构的调整，涉及到农用地结构的调整。其包括农用地承包经营权流转和农村集体建设用地使用权流转两个方面。土地综合整治，可以有效促进农村土地从粗放、低效利用向集约、高效利用的转变，释放建设用地空间，增加有效耕地面积，实现经济发展与农业生产统一发展，是解决土地管理问题的有效途径，同时可以促推新农村建设，拉动经济增长。

一、当前中国农村土地制度改革的现状与问题

土地政策的显著特点是强调中政府要实行世界上“最严格”的土地政策,以保护中国日益紧缺的土地资源,控制乱占和滥用土地。目前农民上访和投诉中涉及到的土地案件已经占到全部上访和投诉数量的首位。据估计,全国失地农民数量达到3000万以上。从近年土地被征用的数量和国农民人均土地面积这两方面判断,3000万失地农民的数量估计并不为过。少数农民因为得不到合法的土征用补充费用,与村集体的干部和地方政府发生冲突,成为常年上访户。还有的地方农民集体与征地单位或地方政府对抗,造成严重的地方社会治安问题。农村土地承包法》使所有权在国家与集体、农户之间发生分割土地承包法实际上显示了国家、集体和农户对土地所有权的分割,但却没有明确地合理地界定它们之间的权利边界。深入想,这种界定是不可能的。土地承包法的本意是要克服传统集体所有制的弊端,但又想继续维持集体所有制的框架,不免在逻辑上漏洞昭然,在实践中弊端丛生。

二、土地制度改革的政策建议

(一)农地制度的改革路径”农地国有化主张退出权”方案设计。

建立混合所有制的主张。改革建议假设中央政府采用下述农地制度改革的方案:农村耕地承包权独立化、长期化、商品化。

(二)农地征用制度改革

关于中国土地制度改革的思考 篇3

自十一届三中全会以来，历次三中全会都作出了关乎国家发展的重要决定。但十八届三中全会不同于以往，党中央作出了“全面深化改革”的决定，涉及到经济、政治、文化、社会、生态和党建等6个方面。

全会强调，经济体制改革是全面深化改革的重点，而经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系，要发挥市场在配置资源中的决定性作用。市场的很大一个部分为要素市场，而经过35年的改革开放，我国的要素市场尚未完全建立。要素市场中的土地市场由政府独家垄断土地的供给，矿产资源领域，尤其是石油等战略能源也尚未向民间开放。

消除“二律背反”是理顺土地相关法规的关键

目前的土地制度和政策，不是限制农村承包地和宅基地转让，就是规定无偿退出机制。由于缺乏有效的土地流转和退出机制，两亿多进城务工的农民大都在农村保留着宅基地和承包地，农村土地的流转额不足10%。这不仅使农民工难以获得在城里安家落户和创业发展的资金，而且难以斩断与农地千丝万缕的联系，阻碍了农地向种粮大户的集中，使农业产业化和现代化难以推进。

国务院发展研究中心的“383改革方案”中提到：以权利平等、放开准入、公平分享为重点，深化土地制度改革。现行土地制度存在权利二元、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公等弊端。改革的目标是建立两种所有制土地权利平等、市场统一的土地制度，促进土地利用方式和经济发展方式的转变。

“发挥市场在资源配置中的决定性作用”意味着我们要“建立城乡统一的建设用地市场”，而5年前的十七届三中全会上，该提法为“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。5年间，该项工作进展缓慢的原因在于土地的征收条例、补偿条例要以《土地管理法》作为依据，直到去年国务院法制办提交全国人大常委会讨论的修改意见只有一条，即“取消对征地农民补偿最高为30年农业收入”的上限。《土地管理法》的修改之所以如此艰难，在于上位法《宪法》的约束。

我国的《宪法》中有两条相互矛盾的规定：一方面，《宪法》规定城市的土地归国家所有，农村的土地归农民集体所有，这就意味着凡是城市化和工业化新增的土地需求，无论是公共利益的需要，还是非公共利益的需要，都必须通过国家的征地行为（即把农村集体所有的土地转变为国有土地）来满足；另一方面，《宪法》又强调，国家只有出于公共利益的需要，才能对农地实行征收或征用。很明显，要满足前一种要求，就会违反后一种规定；而遵守后一种规定，又不能满足前一种要求。所以说消除《宪法》中有关土地制度的二律背反是理顺一系列土地法规的关键。

建议修改相关法规内容

根据上述宪法精神，建议将《土地管理法》第二章“土地的所有权和使用权”第8条“城市市区的土地属于国家所有”改为“城市市区的土地可以属于国家所有，也可以实行集体所有”。

取消《土地管理法》第43条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，赋予农村集体在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自行设定建设用地使用权的权利。

取消《土地管理法》第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”增加相应条款，赋予农村集体在符合城乡规划和土地用途管制的条件下自行设定建设用地使用权的权利，允许集体建设用地使用权自主平等地进入市场；赋予农村宅基地使用权人自主处分（出租、转让、抵押）其宅基地使用权的权利。

取消第48条“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”

取消第26条第2款：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地交回发包方。”

将《城市房地产管理法》第8条修改为“建设用地使用权出让，是指国家或集体将建设用地土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家或集体支付建设用地使用权出让金的行为。”

城中村改造与小产权房的治本之策的基本原则是赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间以及城乡居民之间转让；农民的宅基地可以抵押；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治在节省出的建设用地上兴建改善性或商品性住房。城中村改造在城市规划的前提下，保持集体土地所有制性质不变。

此外，国有宅基地使用权应无偿续期。主要理由有三：第一，当初交易发生时并没有向买房者明确70年后土地会无偿收回，续期还需交费；第二，在一般的土地交易市场中，土地使用费如逐年逐月交付属于“租”的性质，一次性付清则具有“买断”的性质，而当初买房者都是把70年土地使用费一次性缴清的，买房者主观上认为买的就是土地所有权；第三，在买房者支付的房价里，房子本身的价格比如建筑成本和利润，只占不到50%，而50%以上的房价都和土地的各种费用有关，花了很多钱只买了土地的使用权难以服众。

（作者系清华大学政治经济学研究中心教授）

中国城乡土地制度改革的方向辨析 篇4

地租是西方古典经济学中使用的一个概念，从亚当·斯密到大卫·李嘉图以及约翰·穆勒等经济学家都对地租做出了分析，认为地租是生产要素的分配，是土地的收益。马克思依据剩余价值理论，同时借鉴古典经济学尤其是李嘉图的观点，在《资本论》中对土地理论做出了一些新的阐释。我国的土地制度在建国以后虽几经变化，但也主要是依据马克思主义经济学的土地产权和地租理论制定的。

（一）土地所有权的由来和特点

土地所有权是个历史社会范畴。资本主义生产方式消除了地主在政治上法律上的特权，使他们只能够依靠土地所有权来分享一部分剩余价值。土地所有权衍生出占有权、使用权、处分权和收益权。马克思论述了将来共产主义社会消灭土地所有制后地租自然消失。

（二）地租的概念和来源

地租是土地所有权在经济上的实现形式，是农业资本家剥削得来的剩余价值转给土地所有者的超过平均利润的部分。所以，资本主义地租来源于农业工人创造的超过平均利润以上的那部分剩余价值。土地所有者以获取地租的方式参加剩余价值的分配。

（三）地租的形态

资本主义地租主要有两种形态，即级差地租与绝对地租。资本主义级差地租是租佃较好土地的农业资本家向大土地所有者缴纳的超额利润。绝对地租是优、中、劣各类土地绝对必须缴纳的地租。

（四）级差地租的本质和分类

它是由优等地和中等地农产品的个别生产价格低于按劣等地个别生产价格决定的社会生产价格的差额决定的。级差地租根据土地的自然属性和边际产出的不同有两种形态，即级差地租Ⅰ与级差地租Ⅱ。

（五）绝对地租产生的条件和原因

由于农业属于资本有机构成比较低的社会生产部门，农产品价值高于生产价格，剩余价值大于平均利润。这使得租种劣等地的农业资本家把农产品按高于生产价格的价值出售，为在平均利润以上有一个余额用来缴纳绝对地租提供了前提条件。土地私有权垄断的存在使得农产品按价值不是按生产价格出售，并把农产品价值超过生产价格以上的余额截留下来转化为绝对地租。

此外，根据具体产业表现形式，经典马克思主义著作还对垄断地租、矿山地租和建筑地段地租做出了论述。

可以看出，马克思对土地和地租的论述主要是基于资本主义社会的现实做出的分析，但是仍然有对市场经济共性规律的总结。而且我国实行的土地制度也是依据马列主义经典论述制定，例如计划经济时期国有土地无偿划拨，白白地放弃了地租这块收益和调节经济的杠杆，所以我们要一方面继续继承，另一方面要与时俱进。

二、我国城乡土地制度的现状和缺陷

（一）现行的土地制度

我国的土地制度实行的是城乡不同的制度。城市的建设用地属于国有，在城市实行征收土地使用费。理论上说，地租是土地使用费的一部分，土地使用费的价值构成等于地租加上投入资本折旧和利息。农村的土地属于集体所有，在农村实行家庭联产承包经营责任制和统分结合的双层体制，农民对土地有承包权。

根据我国《宪法》《土地管理法》及其实施条例的规定，我国土地使用制度内容包括以下方面

1．土地的权利归属制度。

《宪法》第十条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”

2．土地所有权禁止转让制度。

任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。

3．国家实行土地登记制度。

县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册，属于国有土地的，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。属于集体所有土地的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

4．国家实行国有土地有偿有限期使用制度。

除国家核准的划拨土地外，凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等，均实行有偿有限期的使用。

5．国家实行土地用途管制制度。

《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

6．国家实行保护耕地的制度。

国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。同时还规定，国家实行占用耕地补偿制度。

7．国家建立土地调查制度和土地统计制度。

县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查。

（二）现行土地制度的缺陷

随着我国的经济快速持续发展，对土地这种生产要素的使用提出了更高的要求，尤其是现在全球农产品价格高企和城市房屋价格趋高的情况，要求我们提高土地的使用效率。现行的土地制度是明显的有中国特色的二元分化模式，对农村和城市实行的是不同的制度，这一制度加大了城乡发展的不平衡。这种管理模式已经不适应现在高速发展的市场经济体制。现存的问题主要有以下几个方面。

1．城乡二元结构的土地管理体制阻碍了生产要素的流动和自由配置，加大了城乡差距。

由于农村土地的集体性质，家庭联产承包制虽然改革开放开始的时候调动了农民的积极性，促进了生产了的发展。但是由于农民对土地权益的不完全占有以及户籍等其他因素影响，不能集约经营。由于个体的差异性，农民务农所得赶不上进城务工所得，农业生产缺乏效率。另外，农村住宅不能出租出卖赠与，城市户口不可以购买农村住宅，这也是明显的表面保护实际损害农民利益的政策，削弱了农村金融市场，减少了农民的财产性收入。还有，征用农村土地对农民的补偿太低，而且经常被集体组织以各种借口挪用，经常引起社会群体事件。

2．城乡建设用地粗放，激励和惩罚机制不健全和缺位。

推进工业化、城镇化不可避免地要占用一些土地，但近年来乱占滥用耕地、严重浪费土地的问题，已经到了触目惊心的地步。耕地资源短缺矛盾突出，国家粮食安全受到挑战。近几年，我国的耕地面积以惊人的速度减少。有的地方为了提高地方财政收入，建设用地成倍增长，占地增长速度大大高于经济增长速度。有的地方甚至在今后几年内，将用完除基本农田的全部耕地，面临无地可用的局面。有数据显示，目前中国城乡建设用地约24万平方公里，城市人均建设用地已达133平方米，远远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。一方面土地资源稀缺，另一方面土地浪费严重。如果按这样持续下去，新型工业化、城镇化进程将难以为继。

3．征地监管工作薄弱，监督流于形式，尤其是征后跟踪检查滞后。

在我国征地制度中，对征地的监管是一个薄弱环节，虽然自2003年以来中央加强了对土地问题的监管，明确我国“实行最严格的土地管理制度”，但是，地方国土管理机构同时是地方政府的行政管理部门，它的人事、财政关系都隶属于地方，对地方领导批条子往往无能为力。同时，土地出让金是地方政府重要的收入来源之一，有的城市甚至是主要的财政收入来源，以致我国土地案件频发、查处阻力重重。除了上述在征地范围、征地程序、补偿、安置等方面监管工作存在问题外，有的地方政府遵守土地法律法规的意识淡薄，或违反法律法规批地、占地，或违规下放土地审批权，或非法压低地价招商，对土地违法行为也执法不严、打击不力，尤其是对征地过程缺乏实时监管，征地后的后续监管更是薄弱环节。有的地方耕地保护和土地管理的责任制度尚未建立或形同虚设，致使的土地违法的责任官员不承担责任。在农村，土地违法行为甚至会影响和削弱党的领导地位。

4．中央和地方土地管理目标不一致，土地闸门控制不紧，影响经济宏观调控效果（周天勇，2006）。

中央强调粮食安全、耕地保护以及避免房地产过热，而地方强调的是招商引资以及税收增加，两者之间目标存在差异。又由于土地的属地化（不动产）、土地利用转化的不可逆特性，监控、审批权在中央，具体使用权在地方等特性，待中央发现土地违规时，土地已经转变用途了。这种时滞的存在，常常使土地违法事件“因公违法违纪”下不为例而难以纠正。

三、城乡土地制度发展方向的分析和评论

2007年8月国务院发布《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，这是13年住房体制改革以来第三次国务院直发文件，加大对低收入群体的住房保障力度，强调加大对廉租住房的建设投入（土地出让金收入用于廉租房建设的比例要提高到10%）。这对于完善城市土地制度有重要意义。

2008年10月12日，十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，指出“健全严格规范的农村土地管理制度。土地制度是农村的基础制度。按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度。”

我国人多地少，土地后备资源严重不足。为了尽快建立市场配置土地资源，高效能集约用地的新机制，可以采取以下措施完善土地制度。

（一）逐步转变现行二元管理体制

按照十七届三中全会要求，“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革”。各级政府要加快转变职能，征地范围不能滥用，更不能损害原有权属人合法的土地利益。形成城乡一体化的土地市场，集体所有的土地全部转归国有，但是怎么管理农村土地还需新型集体经济组织的存在。还要在法律上重新梳理农民与土地的关系，根本目标就是在保证一些公益性和全局性的目标下（例如国防建设、粮食安全、生态文明、环境保护等），促进生产要素的流动，使劳动力和土地都能配置到效率更高的地方。

（二）健全征地补偿标准和失地农民社会保障制度

农民经营使用土地，一方面要向乡（镇）政府和村委会上交提留或承包费用；另一方面还要向国家低价交售农产品和缴纳农业税（2006年已经全面废止）。这实际上是国家通过隐形方式从农村土地中抽取巨额地租，所以现在农民增收困难存在根本上的体制原因。对农民的利益最大忽视就是征地补偿标准偏低，建议像城市一样提供货币补偿和实物补偿两种方式供农民选择。解决安置保障问题总的思路应该是，将失地农民的安置保障纳入城市统一的社会保障体系中，灵活采取各种安置方式，在保证农民生活无后顾之忧的前提下，使农民成为社会建设的劳动力量。这就需要将被征地农民与市民同等视之，将其安置问题与城市化统一考虑。城市建设土地属于国家所有，建筑地段地租应该属于国家所有。其次，加大对中低收入的转移支付。而不是像现在建筑地段地租都属于地方政府和原有计划经济时期占有大片土地的单位。

（三）重视土地产权和管理权的完善和建立

目前农村集体土地产权主体不够明确，同时各种权能界定不清，这直接造成土地权属关系不清，土地征收征用大量发生且不规范，耕地大量流失。农村土地制度也表述混乱，照现行法律规定，集体土地所有权的主体是“集体”（宪法）、“农民集体”（土地管理法）、“集体经济组织”（土地承包经营法）。这些都不能准确表述现状，例如合作社名存实亡。我们要建立的土地制度一定不能是西方的土地私有制度，但是也不能限制作为生产要素的土地自由流通配置资源的性质。成熟的发达国家一般也实行土地国有，例如美国国有土地占40%左右，澳大利亚占80%左右。印度由于实行土地私有，基础设施严重落后，严重制约经济发展。而我国的土地制度保证了交通以及工业用地的快速供应。未来实行城乡一体的土地制度和市场，农村要形成一种互相制衡的体制来协调个人利益与集体利益，兼顾目前利益和将来利益。

（四）改革目前土地转让费中地方政府收入比例过大的局面

城市土地属于国有，中央政府应该享有土地地租。《土地管理法》第五十五条规定, 新增建设用地的土地有偿使用费30%上缴中央财政, 70%留给有关地方政府, 专项用于耕地开发, 但这样的条款在实际操作过程中形同虚设。应该研究新型的合约制度，加大中央政府的分成比例，同时加大对地方的转移支付，改变房价过高的情况，这样才能使人民敢于消费，而不是目前一辈子攒钱就为了买一套房子。地方政府财政过度依赖土地转让费，是不可持续的，也是不健全的增长方式，最终必会财政赤字，甚至造成房地产泡沫以及随之的经济危机。

(五) 完善土地征用过程中的监督机制以及土地转让过程中的土地拍卖制度

随着社会主义市场经济和政治民主乃至行政民主的迅速发展，公共政策已经成为政府调控现代市场经济和进行社会管理不可或缺的重要手段之一，其作用和影响愈来愈大。实践中土地拍卖恶意串通现象层出不穷，主要是监督体制不完善和惩罚力度偏小。所以，政府在土地调控政策制定和实施过程中，应积极建立、健全参与机制，并不断增强公众的参与能力，加大惩罚力度，改变经济主体机会行为预期。遵循公开的原则，实行公示制度，将有关政策草案公布于众，举行专家咨询会和公众咨询听证会，增加信息公开透明，减少暗箱操作。

参考文献

[1]周天勇.农村土地制度改革的模式比较和方案选择[N].中国经济时报, 2004-2-26.

[2]唐礼彬.统筹城乡发展土地制度该改革的思考[J].特区经济, 2008 (4) .

[3]郝凤英.改革城乡土地二元管理制度[J].中国房地产金融, 2008 (3) .

中国土地制度改革会议记录 篇5

时间：2008年4月7日晚上7点

地点：北青办公室

主持人：季晨雪

参加人员：郭俊林毛星芝王成陈家欢贺治方

刘琦倪凌聂淑亮侯英睿梁瑞银

讨论主题：中国土地制度

一、政策解读：

2003年实施的《农村土地承包法》却从法律层面体现了对于合法土地承包经营权的保护。该法中规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权，可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。而这部法律的颁布，被人称作中国土地制度的第三次创新。按照土地所有权与使用权分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过拍卖、招标、协议等方式将土地使用权以一定的价格、年期及用途出让给使用者，出让后的土地可以转让、出租、抵押。这是中国土地使用制度带有根本性的改革，打破了土地长期无偿、无限期、无流动、单一行政手段的划拨制度，创立了以市场手段配置土地的新制度。2005年7月，广东省政府发出《广东省集体建设用地使用权流转管理办法（草案）》明确农村集体建设用地使用权可于2005年10月1日起上市流转。这意味着广东全省包括农村的经营性用地全部走向市场，并可以通过招标、拍卖、挂牌和上网竞价四种方式进行“阳光交易”，此《管理办法》意味着农村土地使用权流转进入了市场化的阶段。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。

二、讨论要点如下：

1、季晨雪：从广义上来说，包括一切土地问题的制度，是人们在一定社会经济条件下，因土地的归属和利用问题而产生的所有土地关系的总称。包括土地所有制度、利用制度、规划制度、保护制度、征用制度、税收制度、管理制度等。从狭义上来说：仅指土地的所有制度、使用制度、国家管理制度。

2、贺治方：目前的土地产权不健全；土地收益权得不到保证；土地处置权不明确

3、陈家欢：拿印度、日本为例，印度实行土地私有制，造成大片土地被兼并；日本实行三

位以体的模式，即：小农地权——农民组织——政府保护

4、毛星芝：目前存在的几种土地流转形式：

●以租代征：企业集团与地方政府合作，通过“以租代征”的方式获得建设用地，并与农民签订合同，规定租用的期限，租期结束后，土地上的附属物老百姓须按当时价格赎买，方能收回土地使用权。

●国家征用：国家作为征地主体，具有征地行为的强制性、征地条件的补偿性和土地所有权的转移性的制度。

●股田制：重庆农民以承包土地入股，建立农村经济合作组织和乡镇集体企业。

●以土地换身份：成都实行“双放弃”政策，农民自愿放弃土地承包经营权和宅基地使用权，在城区集中安排居住，并享受与城镇职工同等的社保和医保等待遇，而腾出的土地大部分被开发商建成各种楼盘和别墅出售。

●盖集体房：置换出土地，实现土地资源纷扰节约利用。山东一些经济实力比较强的村统一在一定区域建设农民住宅，八周围的村民搬迁过来，空出的旧村用地作经济开发使用。●土地市场化：

5、王成：案例：农村林权制度改革

6、郭俊林：中国土地制度的缺陷（目前中国土地制度存在的问题），引导大家积极讨论，从现实中存在的问题入手

7、毛星芝提出问题供大家讨论交流：地方政府问绕土地要如何使农民实现增收？

（1）政府间接配置，让开发商与农民直接接触

（2）招商引资，扶持集体企业，发展农村经济合作组织

（3）乡镇改革：小村合并、建集体房、兼业创收

（4）征地补偿要到位、公开、透明（省直管县、乡财县管）

（5）城镇化

三、目前中国土地制度存在的问题及对策研究：

1、土地产权要清晰明确

中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度：一是缺乏对土地产权的明晰界定和解说；二是国有土地所有权主体抽象、虚置，所有人与代理

人之间没有厘清界限和责任；三是集体土地所有权有多个主体代表，模糊不清；四是集体土地所有权处于弱势地位，将集体土地以“所有权”称谓之，实乃名不副实。

2、防止权力寻租、滥用土地征用制度

现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金，忽视了农民的土地权利。这是社会矛盾凸显、越级上访不断的症结所在。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败。完善征地制度，维护农民利益作为一种制度安排，征地制度应当考虑国家、各级政府与农民之间在利益分配上的均衡，切实维护国家的利益，维护农民的利益。

3、土地管理制度滞后

首先，法律框架不确定，《土地管理法》对土地市场问题基本没有涉及。其次，没有建立明晰的土地产权制度和完善的契约制度。第三，土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场之外，导致土地资产的价格与价值严重背离，大量的土地资产价值被人间蒸发。

4、土地流转不规范

在农村既定的土地制度安排下，传统的计划手段在集体土地的流转过程中仍起主导作用。农村土地流转要顺畅就必须有科学、完善的流转机制，包括：依法确立土地流转的程序和方式。建立科学合理的土地估价体系。成立土地交易的中介组织和场所以及监督机构。保证土地交易的公正、合理，确保农民利益不受损。

中国土地制度改革 篇6

【关键词】农村；土地制度；困境；破解路径

土地制度是指包括一切土地问题的制度，具体指在一定的社会经济发展条件之下，土地的所有权归属和土地的利用形式等问题所形成的土地关系的总和。改革开放后，社会主义经济制度的不断变化和发展赋予了土地制度更广泛的含义，包括土地的流转制度、耕地的保护制度和土地用途管制制度等一系列新的土地关系、土地制度。

一、我国现行土地制度下存在的问题

家庭联产承包责任制的实行，提高了农民的生产积极性，极大地解放了农村生产力，促进了我国社会主义事业的建设发展。但在现行的土地制度下，我国依然面临严峻的问题和挑战。

1.耕地面积的减少

2002年至2008年的7年间，我国耕地面积呈逐年减少的态势，总耕地面积从2002年的127.61万平方公里减少到2008年的121.76万平方公里。2008年以后，随着国家对耕地的保护力度加强，可供耕地面积的下降趋势有所缓和，至2014年，我国总耕地面积为121.72万平方公里。

2.对土地财政的依赖

土地财政一般是指地方政府通过出让土地的使用权的方式来获取财政收入以维持财政支出。2005年土地使用权出让收入占到公共财政收入的40%，而财政部公布的2014年财政收支情况表明，地方政府公共财政收入为7.59万亿元，而国有土地的使用权出让收入为4.26万亿元，占公共财政收入的56%。

3.忽视农民利益

地方政府给予农民较低的补偿，将土地征收为国有，然后通过招标、拍卖等方式将征收的土地出售给房地产商、工商业企业等，通过差价来增加政府财政；房地厂商也能够对有开发价值的土地进行开发来获取巨额利润；而农民仅仅获得较少的土地补偿价。政府有时还会以强行征收的方式获取农民的集体用地，对征地补偿安置不合理，难以满足农民的诉求，损害了农民的利益。

二、我国现行土地制度下存在问题的原因分析

1.现行土地管理制度的缺陷

在我国现行的土地管理制度下，政府等有关部门既是国有土地的管理者，又是国有土地的经营者。这种土地管理制度容易造成政府部门对土地财政的过度依赖，缺乏招商引致的动力，使农民得不到土地被征用过程中的实际利益。

2.财税制度的不合理

1994年，我国实行了分税制改革，改革之后我国中央财政占比不断增加，而地方财政收入占国家总财政收入的比重不断下降。2014年我国一般公共财政收入14.035万亿元，地方财政收入为7.586万亿元，仅占比54.05%。地方财政收入相对减少，而地方财政支出的压力却在增加，有些县级地方政府甚至出现财政运转困难的问题。公开招标拍卖土地则成为了地方政府弥补财政赤字的最有效途径。

3.地方政府对法律的漠视

有些地方政府在土地的征收过程中不按照法律程序办事，在征收方案的审批、公告以及征收补偿方案的审批、公告等环节出现漏洞，有时甚至非法强制征收农民土地，严重损害了农民的利益，甚至会造成群体性冲突。

三、土地制度改革的破解路径

1.明确土地产权

土地财产是农民作为集体成员的最主要财产之一。要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度。明确土地产权，保障土地承包经营权的有效流转，以市场为导向，实现土地财产在市场中的优化配置。

2.配套改革财税制度

过度依赖土地财政不是政府的长久之策，也会减少子孙后代的福利。随着更多的集体土地进入市场进行交易流转，土地财政的空间越来越小，此时需要配套改革财税制度来与土地流转相适应。在财税制度改革过程中，减少对土地使用者的乱收税费的现象，曝光税费收取的透明度。政府应积极创造良好的环境，建设完善的基础配套设施来加大招商引致，通過企业的培植、入驻来增加财政收入。在财政收入的分配上，增加地方财政收入的比重，让地方政府有充足的资金进行财政支出。

3.农民和集体的充分参与

我国现阶段进行的土地制度改革坚持“保障经济社会发展、保护耕地资源、保障土地权益”的原则国家政府在进行土地制度改革的过程中要充分让农民和集体参与进来，确保农民的利益，避免土地制度改革成为对农民新的剥夺方式。

参考文献：

[1]时旭辉.农村土地制度问题的调查与思考[J].中国农村经济，1997，02：58-60.

[2]郭晓鸣.中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势[J].中国农村经

济，2011，04：4-8+17.

[3]张琦.中国农村土地制度改革模式探索[J].当代经济科学，2006，05：1-9+123.

[4]丁任重，倪英. 我国农村土地制度改革问题研究[J].学术研究，2008，01：80-84+160.

[5]刘守英.中国土地制度改革的方向与途径[J]. 上海国土资源，2014，01：1-8

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改革二元土地制度保护人民土地权益 篇7

中国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式:城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。国家为了公共利益的需要,可以依据法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》规定,中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有,即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要,可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

宪法、土地管理法,与其他土地法律一起构成一个土地法律体系,形成了中国城乡土地二元制度的基本格局———以土地二元所有权制度为基础,以土地二元使用制度和土地二元征用制度为主要内容,以政府垄断为重要特征,辅以二元土地交易市场和二元土地价格,形成了一个对城乡格局、城乡产生重大影响的、体现和反映中国特有的二元结构的城乡二元土地制度。

在土地资源城乡“二元”分割的管理基础之上,中国政府对土地的使用和配置进行了严格的管理,对土地资源实行了高度集中的严格管制:形成了国家对于城市建设用地一级市场的垄断;凡农用地转为非农建设用地,必须通过国家的征收或征用,从而形成了国家与地方政府对农用地征用的垄断。在这种土地二元结构之下,占有最终的支配权和“终极所有权”的是政府,这是中国城乡二元土地制度的一个极为重要的特征。

二、农民与城市居民拥有不同土地权利

在中国二元的土地制度和二元的土地法律体系下,民众的土地权利被摒除在土地城市化之外。在法律上,农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位,这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离,形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系,而农村土地市场则被国家严格控制,农用地要转变为非农建设用地,必须经过政府审批。这样的二元体制对于拥有农村土地使用权的人很不利,也使城市土地市场的效率低下。城乡二元体制造成城市和农村的土地享有不同的权利体系。一般说来,城市土地所享有的权利比农村土地要多和更充分。

农民作为集体组织的成员,平等地拥有对集体土地的成员权,但并不能按份分割农地的所有权。《土地管理法》和《农村土地承包法》虽然向单个农户提供了三十年土地的承包权,但只限于农业用途,一不能进行土地交易,二不能将土地抵押融资,只是一种残缺不全的权利。既然没有明确农民的土地产权主体地位,他们就不是法律意义上的“卖家”,就没有决定卖与不卖的权力。现实中经常出现土地在农民不知情时被村干部出卖、农村土地被肆意侵占的情况,而农民却很难得到合理、足额的经济赔偿,很难公正地享有土体权利。

城市居民比农民拥有更多的土地权利:虽然城市土地属于国有,但居民的房产私有权已经被法律确认,在非公益项目的拆迁中,地方政府无权动用强制性手段进行征用,作为拆迁人的开发商和作为被拆迁人的居民应该是一种平等的民事协商关系。但在现行法规中,双方并不是一个平等的关系;作为居民而言,仍然没有选择卖与不卖的权力。原来的拆迁条例不强调被拆迁人的意愿,无论被拆迁人意愿如何,都与政府是否批准拆迁并无关系;被拆迁人没有是否同意出卖自己的私有房产而接受补偿安置的权利[1]。如果不能和开发商达成协议,或者是在规定的期限内拒绝搬迁,等待被拆迁人的就将是强制拆迁,从而上演了各种因强制拆迁而引起的人间悲剧,甚至造成被拆迁人自焚、自杀、被埋等血淋淋的惨案。

三、城乡二元土地制度引发社会问题

1. 农民土地权利弱化。

政府对土地一级市场的垄断,使得土地征用过程和由此产生的补偿对农民极为不公平,这也是当今中国引发社会不满的一个主要原因。这造成他们不能分享自己的土地在城市市场所产生的增值收益,也不能将自己的土地直接投放市场。与此同时,他们所获得的土地补偿只与这些土地被农作时的价值相关,常常只是其农用价值的若干倍,远远低于其在城市被作为他用时的土地价值。这种土地收益分享的极大差异所产生的不公平,已日益成为社会紧张的来源。而目前实施的农村土地承包法,迄今未建立一个方便的机制,使农民能有效地对抗集体对于他们权利的侵犯,这进一步加剧了农民土地权利的弱化。

2. 地方财政过度依赖土地转让收入。

现行做法助长了地方政府对土地强制征用的不健康依赖,因为政府既要依靠它获得预算外收入,也要以此去补贴发展。相关研究表明,土地转让收入已经占了很多地方政府财政收入的20%~30%,有些地区的土地转让收入甚至超过了政府财政预算收入。让人担心的是,越来越多的地方政府通过“土地储备机构”把征用来的土地抵押给银行以获得贷款,有些城市的城建所需资金的约60%~70%是通过这种方式获得的,这使本来就脆弱的银行系统承担起土地价格波动带来的风险[2]。

3. 低效的城市扩张模式加速耕地流失。

人为的农村土地低价,助长了土地更为粗放利用的投资方式,刺激了对土地的无效利用,包括强调城市的外延扩张,而不是对现有城市空间进行更有效利用,这导致了土地密集型城市发展中大量土地资源的浪费。调查显示,目前城市被征用土地中有43%闲置,城市经济发展的低效模式导致了更多农业用地的流失,使得设计和实施保护农地的措施很难成功。根据资料显示,从1957—1995年,全国累计减少耕地6.51亿亩;1997年,全国人均耕地面积为1.57亩,1998年为1.56亩,1999年为1.54亩,到2003年全国耕地面积继续减少,全国净减少耕地253万公顷,人均耕地已由2002年的1.47亩降为1.425亩;中国已有5个省市和666个县区市的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0.8亩警戒线,其中有400多个县、市低于0.5亩,主要分布在东南沿海经济发达地区[3]。这对可耕地只占国土面积14%的中国而言,必须采取措施保护农业用地不受这种低效模式的影响。

4. 巨大利益级差与租金空间引发土地腐败。

中国城乡分割的“二元土地市场”,形成了城镇建设用地与农村农用土地之间巨大的利益级差,特别是在城乡结合部。这种利益级差包括土地产出价值级差、土地社会功能负担级差、土地利益分享级差。城镇建设用地使用的内部收益高于农用土地的使用,这意味着农业用地向城镇建设用地的转化有利可图,因为国家对建设用地与农用地实行二元管理方式,那么土地在两种管理体制之间的转换就形成了一个巨大的租金空间[4]。土地转换租金的控制权却属于中央和地方共同享有,地方享有更大的租金控制权。各级地方政府代表的都是各级地方利益,这导致了各级地方政府在追求地方发展的过程中,都愿意扩大农用地向建设用地的转化。这样非常容易激化地方政府与被征地农民的矛盾,经常造成各种激烈的冲突与集体上访,损害了农民的利益,激化了社会矛盾,危害了社会的和谐与稳定。同时,现存的二元土地制也都助长了各种腐败的发展,由于支付给农民的补偿与土地作城市使用的价值之间存在巨大差额,加上从农村获得的土地只有很小一部分采取公开拍卖的方式,以及许多地方的土地管理缺乏透明度和问责,导致在土地领域频频出现腐败。

总而言之,城乡二元土地制度为地方政府大肆圈占农地、侵害农民利益、从中牟取暴利提供了极大的便利,是现在流行的“土地财政”的根本原因。它加深了城乡二元结构,扩大了城乡差距,严重阻碍了城乡统筹发展,对中国的经济格局产生了巨大的影响;它侵害了农民权益,激化了社会矛盾,造成了城乡之间的巨大隔阂,妨碍了社会主义和谐社会的构建。因此,改革城乡二元土地制度,在全国国土范围内,取消土地市场“双轨制”,建立城乡统一的土地使用权转让市场,是十分必要和迫切的。

四、改革二元土地制度,保护人民土地权利

城乡二元土地制度是中国经济社会中的一个顽疾,必须采取措施进行改革,保证城市居民与农民享有“同地、同权、同价”的土地权利,实现城乡土地制度、土地市场的一元化。

1. 坚持以人为本的科学发展观,改革政绩考核制度。

在以经济建设、GDP增长作为主要政绩考核指标的大背景下,地方政府往往会以地方利益为中心,以实现经济增长为主要目标,不断征用土地、拆迁房屋、买卖建设用地,这已成地方政府扩充财政收入、带动房地产及相关产业发展、刺激经济增长、做好政绩数据与指标的一个捷径。在仕途前景的压力与诱惑之下,就容易不顾农民与城市居民合法的土地权利与居住权利,侵犯老百姓的利益,激化社会矛盾,损害国家利益。为此,必须坚持以人为本的科学发展观,严格遵守“为人民服务”的宗旨,着重改善民生,更加重视人民的呼声、遵从人民的意愿,让人民共享经济发展与改革的成果,将老百姓的土地权益、居住权利作为政绩考核的重要指标。

2. 改革二元土地制度,实现城乡土地制度的一元化。

土地二元所有权制度是中国城乡土地二元制度的基础。笔者认为,所有土地,包括城市和农村的土地,都归属于国家所有,实行土地国有化,城市居民和农民拥有长期、稳定、物权化的土地使用权,征用土地的审批权限归国务院,实现城乡土地制度一元化,或是解决目前城乡土地二元制度顽疾的有效方法。

必须改革土地征用制度与二元土地市场。以市场价值来确定公正的补偿,是中国征地改革中最为急迫的任务。从长期来看,要确保公平地对待失地农民,就应运用能真实反应土地市场价值的补偿标准,而这将取决于一个真实的城乡土地市场的出现。目前二元土地市场所形成的巨大利益级差是目前地方政府热衷于圈地的利益根源,因此,只要改变目前的土地二元市场,实现城市建设用地市场与农村土地市场的一体化,使农村集体土地和城市建设用地“同地、同价、同权”,国家征收农村土地,必须与购买城市建设用地一样,按照市场价格购买农地使用权,使失去土地的农民能得到与土地市场价值相当的补偿费用。这样就可以从根本上切断地方政府掠夺农地的黑手,也可消除村委会侵犯农民土地权益、截留土地补偿费的空间。

3. 加强土地法律建设,建立系统的土地法律体系。

土地制度的安排必须要有法律的保护,法律要明确规定各产权主体的权利与义务及实施细则;制定政策法规,凝固所有权,放活使用权,有期限的使用权进入市场交易;促进土地使用权的流转,实现土地资源与其他生产要素的优化组合;规范承包与发包的行为,明确所有权主体与经营使用者的权利与义务;确定国家、土地管理部门、地方政府、农民对土地的权利,将村委会的职责与农村土地相分离,成为一个纯粹的社区组织;规定新的土地征用制度,确定城乡一元土地市场的建立与运行,确保农民与城市居民拥有同样的土地权益;修改城市房屋拆迁条例,落实与贯彻《物权法》,尊重居民真实的意愿,确保城市居民合法的财产权利、居住权利不受侵犯。

4. 改革土地储备制度,促进城市土地的有效利用。

近年来,中国地方行政管理部门设立机构进行土地储备的做法已成为一种现象,且成为一道无所不在的独特景致。这是一个迫切需要更有效管理的领域,因为地方进行土地储备的做法可能会遍及全国而使土地储备达到极大的规模,这将对整个经济、尤其是银行和财政部门产生严重的后果。现在迫切需要制定一部有关土地储备的全国性法律,综合地方政府、银行、财政部门等机构进行全方位的监管,将政府储备土地限定为存量土地,慎行公共土地征用,促进城市土地得到更有效的利用,阻止城市的无效扩张。与此同时,还要审视中国的土地储备在多大程度上背离了其初衷,它已成为一种有计划、有秩序地释放政府剩余土地的机制,并且还正在进一步朝这个方向演进[5]。

5. 赋予农民国民待遇,完善社会保障体系。

要切实保障农民土地权益,就必须改革现行的社会保障制度,及时将失地农民纳入社会保障体系之中。一些地区将失地农民纳入城镇社会保障体系的改革试点结果表明,完善社会保障体系、赋予农民国民待遇虽然增加了社会保障负担,但由于失地农民的土地权益得到了有效保障,有利于消除因土地征用造成的社会不稳定因素。从农村土地流转的角度看,目前农村土地流转机制不畅的主要原因就是农村缺乏有效的社会保障制度,土地承担着太多的社会福利保障功能。国家应建立与征地对应的社会保障体系,各级政府必须从国有土地出让、出租收益中提取一定比例的资金作为社会保障基金,以保障被征地农民、被拆迁居民的生活、居住权益。鉴于中国的实际情况,可先把土地被征用或转包给他人的农民纳入社会保障体系中,以后再逐步扩大到所有农民。

参考文献

[1]宗和.改革,通往我们的理想土地[J].廉政瞭望,2006,(9):8-10.

[2]夏祖军整理.改革城乡二元土地体制:第2版[N].中国财经报,2005-11-11.

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[4]李恩平.建设用地的经济学分析[N].经济日报,2004-02-09.

改革农村土地产权制度 篇8

(一) 城镇化建设与耕地保护矛盾。

一方面人多地少是中国土地资源的特征及资源禀赋的基本情况。中国人口多, 人均耕地少, 土地是农业最基本地生产资料, 也是农民最可靠的社会保障。而城镇化和非农产业的发展都在不断地减少耕地, 人地矛盾日益突出;另一方面由于我国的城市化主要表现为“摊煎饼”式的外延扩张, 而且城镇规划贪大求全, 导致我国的城镇化在快速发展的同时也带来了耕地面积迅速递减、土地资源极大浪费的问题。

(二) 城镇化过程中大量征地, 农民失地现象严重, 征地拆迁引发各类社会矛盾。

目前, 全国每年新增征地大约300万亩左右, 每年有200~300万农民失去赖以生存的土地。而大部分的农民没有专长、文化知识层次低, 土地是他们赖以生存的根本, 土地一旦被征用, 他们就面临失地、失业的危机。因此, 土地被征用已经成为农民利益流失最严重的一条途径, 征地引发的一系列问题已经影响到国家的安定和团结。

(三) 土地收益分配不合理, 损害了农民利益。

土地转让产生了巨大的收益, 但在分享土地的转让收益时却往往忽视了土地的天然拥有者—农民的利益。据调查显示:土地增值部分的收益分配, 有20%~30%留在乡以下。其中, 农民的补偿款占5%~10%;城市政府拿走土地增值20%~30%;各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等, 拿走土地增值收益的大头, 占40%~50%。

(四) 土地管理者的缺位造成土地抛荒或土地利用价值降低。

政府为控制土地一级市场, 保障城镇化建设统一规划而大量征用土地, 将农村土地纳入政府控制之中, 实行土地储备制度。于是, 许多没有项目、没有规划的征用土地就不可避免地出现征用后仍在耕种甚至抛荒的景象。而当政府急于推出土地开发, 廉价出让给开发商时, 有些开发商并没有及时投资, 或者稍稍开发以表样子, 结果出现了大量空置土地, 这可能是开发商资金不够, 也可能是等待地价上涨再转让以赚取暴利。

二、我国农村土地产权制度现状

(一) 集体土地产权主体不清与产权残缺。

第一, 土地所有权主体模糊。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》等重要法律都明确规定:农村土地归农民集体所有。这里的“集体”既可理解为村民小组, 也可理解为村委会, 甚至可以理解为乡 (镇) “集体”。这种不明确的土地所有权主体界定, 使多元的所有权代表对土地物权、财产权模糊不清, 影响农村土地产权关系明晰化和土地流转。第二, 土地所有权主体与使用权主体之间“责、权、利”界定不清。土地使用权主体在名义上拥有了相对独立的经营权, 但他们无法拒绝各级所有权主体代表对其土地使用权行政的、政治的干预, 这必然会侵蚀农民的承包经营收益。第三, 集体土地所有制存在产权残缺。目前的土地承包经营权仅仅是一种在土地上耕作的权利, 并非真正意义上的地权, 除了承包土地的行为权利明确属于农民外, 有关转包、租赁、抵押、转让等其他土地权利均未进行设定, 土地的使用权、收益权、处置权等的行为主体也未明确。

(二) 现行农村土地产权制度阻碍了农村劳动力的流动。

土地流转机制的不健全, 使土地的福利和社会保障功能日益加强。土地作为农业生产中最重要的基础要素不能自由流动, 必然影响农民向非农业生产转变, 从而增强农民对农业和土地的依附感, 降低农民非农业就业的积极性和阻碍农村剩余劳动力从农业部门向非农业部门的自由转移, 并最终影响我国的城镇化建设。

(三) 现行农村土地产权中蕴涵过多的行政权力。

土地产权应该是单纯的经济权利, 而不包括超经济的行政等权利。随着我国城镇化步伐加快, 尤其是地方政府和乡村组织自身利益的迅速膨胀, 计划经济体制下形成的行政权大于土地所有权的习惯性势力有增无减, 造成各地非法“圈地运动”愈演愈烈。截至目前, 《农村土地承包法》颁布实施有一年多了, 但从各地执行的效果上看很不理想, 我国的行政权大于土地所有权的习惯性势力仍然广泛存在。

三、深化改革我国农村土地产权制度, 促进城镇化建设健康发展

(一) 实行农村土地集体所有向国家所有转化

首先, 农村土地“集体所有”已经不适应我国城镇化和工业化发展。实行土地国有化, 符合社会主义公有制传统理论, 避免了土地私有化可能带来的意识形态方面的争执, 相对降低了改革的政治成本;同时也强化了国家对土地的宏观调控权, 可更加有效地遏止土地产权市场化改革后可能出现的诸如土地兼并等社会问题。

其次, 实行土地国有化有利于稳定现行家庭联产承包制度。2002年11月4日, 新华社全文播发了《中共中央关于做好承包地使用权流转工作的通知》, 强调为稳定农村基本经营制度, 要纠正当前农村土地流转中存在的一些问题, 如随意改变土地承包关系, 强行将农户的承包地长时间、大面积地转租给企业经营, 借土地流转之名, 随意改变土地农业用途等。我们可以看出, 如果不彻底斩断基层政府或集体伸向农民承包地的“黑手”, 《农村土地承包法》中稳定家庭承包经营制度、保护农民利益的立法本意就未必能够实现。

再次, 农村土地国有化有利于理顺国家、集体、个人三者关系。实行土地国有化后, 国家面对的农村“集体”包括两类, 一类是社区性的村民自治组织;另一类是农民在新的土地关系下组建的“农业集体经济组织”。国家与村民自治组织不再发生经济交易, 村委会纯粹为社区公共事业和社区公共管理而存在, 同时, 国家把“农业集体经济组织”视同“企业”。农民和村委会的关系在村民自治的原则下以《村民委员会组织法》等法规来规范, 农民和“农业集体经济组织”的关系则以《公司法》、《企业法》或仿照《公司法》、《企业法》来规范。最后再把“国家和农民”的关系“升格”为“国家和公民”的关系。这样, 在农村土地流转中, 国家、集体、个人的关系就明朗化了。

(二) 确定国家所有权主体属性, 强化所有权职能。

。应当在法律法规上明确国家土地所有权主体代表的身份, 使其具有独立完整财产权利的法人实体, 赋予其在法律规定范围内对土地占有、使用、收益、分配和处置权, 通过对土地的发包、出让、出租、入股、抵押等实现土地使用权再配置。

(三) 明确农民承包土地使用权主体及其法律地位, 赋予农民土地使用物权。

法律确认农民土地使用物权, 从层次上说, 使将政策和有关规章认可的农民通过承包获得的土地实际占有、利用、收益和包括承包期内继承、转让、转包、入股、交换、出租、联合经营等处分权在内的使用权上升为法律, 使“农民土地使用物权”符合“法定主义”原则;从内容上说, 就是赋予农民土地使用权的抵押权。有关专家和学者认为, 给予农民承包土地抵押权能充分扩大农村内需市场, 鼓励农民积极拓展非农业生产, 对于实现工业化和城镇化健康发展的战略任务有极为重要的意义。

(四) 健全土地使用权市场体系, 对农地征用实行市场化运作。

(1) 加强土地的资产和价值双重管理, 使土地取得价值形式, 成为有价商品。 (2) 实行土地交易 (包括国家征用) 的市场化, 提高农民放弃土地的收入, 实现“以农村土地换取城市生活保障”。要把现在村集体的土地出让权利和收益享有权利完全拿掉, 以后但凡土地 (或土地使用权) 转让, 必须让土地的受让方与农民直接谈判或交易, 真正体现农民对自己承包的土地的相关权益。 (3) 合理界定土地使用权流转收益, 着重考虑农民利益。现在的制度弊端导致村集体的干部非常容易拿集体土地做交易, 中饱私囊, 是侵害农民利益、导致各种矛盾的根本原因。

(五) 强化土地产权管理, 完善产权管理制度。

农村土地权利制度改革研究 篇9

1 农村土地权利制度改革的基本原则

农村土地集体所有制不变的原则。现有的集体土地产权制度实际上承担了农村的社会保障功能, 农村土地集体所有制保证集体的每一个成员有田种, 有饭吃, 是农村社会及整个国家稳定的基本保证。改革创新和循序渐进的原则。建立适应社会主义市场经济发展需要的完善的集体土地产权制度, 又不能超过农民的经济和心理承受力。农村土地权利制度的改革有利于完善市场经济体制的原则。明晰土地产权, 规范土地流转, 完善相关法律。应当归属, 农村土地权利制度的改革出发点应以农民的根本利益为主, 农民是农地改革的关键点所在, 离开了农民的拥护, 农地改革就不算真正的成功, 树立为人民服务的意识, 是改革单位应该拥有、必须拥有的专业态度。

2 农村土地改革的方向及内容

党的十八届三中全会会议公报明确指出了土地制度改革的大方向, 即:给予农民更多的财产权利, 建设城乡统一的建设用地市场。与之相应, 会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制, 合理提高个人收益。赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利, 积极发展农民股份合作, 赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权, 慎重稳妥地推进农民住房财产权抵押、担保、转让, 探索农民增加财产性收入的渠道等。这些措施是推进农村土地改革、保障农民土地权益的重要举措。最终要实现的目标就是城乡土地的同地、同权、同价。让农民和城市居民能够同等分享到工业化、城市化所带来的土地增值, 是为经济发展转型和可持续的城镇化提供制度保障。目前, 全国人大常委会公布未来5年的立法规划, 修改《土地管理法》被列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。《农村集体建设用地管理条例》作为《土地管理法》修订的配套法规被列入国务院立法规划。土地制度改革已经成为今后社会关注的热点。

当前农村土地制度现状、存在问题。农村土地产权制度最大的问题就是权利边界不清、主体不明。“我国现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来, 集体土地是家庭承包经营制度作为一场“诱致性制度变迁”结果, 是一个新旧制度妥协、不彻底的产物, 这就造成农地所有权主体不清和边界不明, 给经济的运行带来一系列的问题。”[2]

农村土地流转制度现状及问题。党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》 (以下简称《决定》) , 我国农村土地流转速度明显加快, 并呈现向新型农业经营主体集中的趋势。《决定》的通过是对土地流转政策的进一步完善和深化, 在新政策的带动作用下, 这一轮土地使用权的流转中, 政府积极地介入了土地的流转, 原来是农户之间自发地流转, 现在是政府起了主导性的作用。近几年, 无论是在发达的农区, 还是传统的农区, 都已有一批企业和专业大户进入农业。这些企业和专业大户从事的农业投资项目附加值更高, 市场更为畅通, 从而使土地的级差收益提高, 这也为地方政府和基层组织介入土地的流转带来了可观的利益。企业和专业大户不愿意与一家一户谈判, 土地集中的成本势必会很高, 地方政府和基层组织便比较积极地充当起集中土地使之连片化的角色。

3 现行农村土地法律制度引发的社会和经济问题

农民土地权益被剥夺。“所有现行土地制度指向的结果是农民土地权益被剥夺, 改革开放以来通过征地而从农民那里拿走的资金至少在3万亿以上, 远远超过改革开放前, 在1952年到1982年的30年期间, 靠剪刀差从农民那里拿走的资金, 大概是6千亿。”[3]农村经济发展缓慢, 甚至停滞不前, 三农问题是制约我国经济发展的瓶颈, 也是历届政府关注的重中之重, 却始终难以解决, 究其原因就是农民土地权利的被剥夺。

引发诸多土地冲突和矛盾。农民的土地权益受损, 引发诸多土地冲突和矛盾, 伴随着城市化发展与房地产开发, 农村土地的矛盾有扩大激化的趋势, 向农村腹地延伸。

诱发征地冲动, 造成大量失地农民。土地被征用后一旦用于工业建设或商业投资目的, 其价值便几百倍、几千倍地升值, 征地收入和补偿之间的巨大差价, 势必极大助长地方政府的征地冲动。政府通过表面高价的态度向农民征收土地, 其实实际上它们本身获得的利益并不是这点收益, 有可能是这征收家的几倍甚至是几十倍。政府用这种诱惑的方式向农民征收土地, 使社会上涌现出更多的失地农民, 耕地的面积越来越少, 为投机取巧的人员提供了便利, 极易出现腐败。

4 农村土地制度改革的主要经验

“土地制度是农村生产关系的主要内容, 牵动着整个农业、农村和农民的神经。改革开放以来, 从基本国情出发, 尊重农民首创精神, 把解放和发展农村生产力作为第一要务, 持续不断地完善农村土地制度, 积累了一些必须长期坚持的成功经验。”[3]一是, 坚持土地公有制不动摇, 确保公有制为主体、多种经营制度并存的基本经营制度。土地是农村的主要生产资料, 只有坚持农村土地国家所有和多种形式的集体所制, 才能确保农村经济制度的公有制性质。二是, 坚持不断完善农村基本经营制度, 使农村生产关系始终适应生产力的要求。三是, 必须坚决维护农民的根本利益不放松, 保证农产品供应充足。土地作为农业基本生产资源, 不仅是国家粮食安全的重要保证, 也是农民的命根和饭碗。中国无农不稳, 农民无地不稳。维护和增进农民利益是农村土地制度改革的出发点和落脚点, 在操作上必须把制度创新和维护农民根本利益结合起来。

5农村土地权利的主体

“目前中国农村的实际情况是土地所有权归属于村委会, 村委会将土地承包给农民收取一定的土地承包费政府对农民征收一定的农业税。”[4]无论农民拥有土地的私有产权还是村委会拥有土地的私有产权, 只要农民拥有土地的剩余索取权, 那么农民就将负担税赋, 如果农民拥有完全的剩余索取权, 那么农民将支付所有的税赋, 但是税赋的最高支付率等于市场的地租率。由此可得出土地税赋支付者支付的最高税赋率等于市场地租率, 从这儿就看出农村土地权利并不是农民所有, 而是国家、集体所独占。农民的权益由此受到不明的侵害, 这会导致国家政权受到威胁, 我国是工农联盟的社会主义国家, 在进行重大决策、政策的时候, 要充分考虑到工人和农民的利益。“赋予农民长期而有保障的土地使用权, 首先, 村民小组是土地“集体所有”的产权主体, 以村民小组作为“集体”的边界, 保留村民小组对土地分配调整及其它处分权。同时承认村民小组作为集体土地所有者的排它占有权, 并用法规予以规定, 以便有效抵制对土地的侵权行为;其次, 用制度和法律规定村民小组作为产权主体的义务, 保护村民的合法权益。最后, 在一些地方, 村民小组一时还无力承担土地所有者的职能, 可以实行托管制度”。[5]依托村民自身的力量去管理本片土地, 更好地实现土地的优化组合结构。

综上所述, 当前中国的土地权利制度偏向于国家政府的一方, 完全背离了农民本身的利益。对于中国土地权利制度的研究, 完全要通过其改革程度来看出, 2006年, 国务院对全国免除了农业税, 从这可以看出, 国家对三农问题是越来越重视, 农民对于土地的权利也由租种土地交租的形式转变为自己的土地自己收获的形式。这些改革发展反映了中国对于农地权利的态度显得更贱柔和一些, 把农民的利益看重, 体现了这个国家民主性程度的增高, 人民幸福生活指数在逐步提高。

摘要：中国农村的改革, 最主要的是农村土地制度的改革, 土地制度中最核心的问题就是土地权利的问题。我国现阶段的土地权利制度, 在推动社会发展的过程中起到了不可忽略的重要作用。随着经济的不断发展, 其所呈现的弊端日渐明显。这就要求我国对于农村土地权利制度的改革必须持一种积极的态度, 大力支持我国农村土地权利制度改革。农村土地权利制度关系着我国农村社会的和谐稳定, 对促进新农村建设具有重要作用。本文研究农村土地权利制度既是理论问题又是关乎农村发展的现实问题。

关键词：农地制度,土地权利,农民权益,变革路径

参考文献

[1]郭猛飞.农村土地制度改革法律研究[J].重庆大学学报, 2006, 06.

[2]王燕霞.新形势下农村土地制度改革研究[J].河北法学, 2014, 06.

[3]张成理.农村土地制度改革思考与研究[J].中共宿迁市委党校, 2009, 09.

[4]刘凤琴.农村土地制度改革的方案设计[J].经济研究参考, 2004, 19.

建国前土地改革制度 篇10

关键词：土地改革,土地政策,井冈山土地法,兴国土地法,减租减息

一、井冈山土地法

井冈山土地法是中国共产党领导下的第一部具有法律效应的、成文的土地法, 该土地法案的制定与实施有着划时代的意义。中国共产党在井冈山革命斗争时期, 在深入学习研究马克思主义思想的基础之上, 吸取列宁改革经验, 参照孙中山先生三民主义思想, 于1928 年制定了井冈山土地法。这部土地法的制订, 对中国中产党推动井冈山地区的革命斗争起到了一定的促进作用。

在中国广大人民群众中, 农民所受的压迫最深, 故此, 农民所具有的改革热情最为高涨, 中国共产党想要带领农民革命, 充分调动农民斗争积极性, 就必须处理好农民心中最关心的土地问题。毛泽东于1927 率领秋收起义的部队进入井冈山地区, 中国共产党从此以后有了属于自己的农村革命根据地。当时的毛泽东通过对中国革命形势的分析研究发现, 井冈山附近地区的政治、经济等因素相对落后, 人民受到严重的剥削与压迫, 具有迫切的革命需要, 较为适合开展革命运动。

毛泽东同志通过调查研究指出: " 边界土地状况: 大体来说, 土地的百分之六十以上在地主手里, 百分之四十以下在农民手里。江西方面, 遂川的土地最集中, 约百分之八十是地主的。" 由此可见, 大部分的土地土地掌握在少数的地主手中, 农民无地可种, 就难以保障自己的基本生活, 只有将土地问题妥善处理, 才能推动革命的有效开展。1928 年5 月召开的中共湘赣边界党的第一次代表大会制定了" 深入割据地区的土地革命" 政策, 此次会议标志着在中国共产党领导下的土地革命运动正式展开。1928 年11 月, 湘赣边界党组织根据中央指示精神, 总结井冈山土地革命的经验, 制定出台了《井冈山土地法》。

《井冈山土地法》推动了革命区的经济发展, 促进了农民的革命热情, 但由于该法案制定于在革命斗争初期, 中国共产党在当时对斗争的认识还不够深入, 使得法令的制订内容存在一定问题。该土地法所规定" 没收一切土地" 而不仅是没收地主的土地, 没收的土地归苏维埃政府所有, 并没有把土地的归属权下放到农民的手中, 农民在主观上认为自己并没有什么实际的改善, 依然没有" 自己的土地" 。故此, 这部土地法的规定并不十分符合当时农民的思想意识, 对革命力量的发展起到的作用并不十分明显。中国共产党在此后的革命斗争中, 积极总结经验, 吸取教训, 根据时局的的不断变化, 将井冈山土地法的实施进行了修改, 将没收来的土地采取灵活的分配: ( 一) 以人口为标准, 男女老幼平均分配。 ( 二) 以劳动力为标准, 能劳动者比不能劳动者多分土地一倍。

在共产党领导下的井冈山革命根据地的土地革命, 推翻了中国维持几千年的封建土地所有制, 这次成功的土地革命推动了中国农业的发展, 使得广大贫苦农民有了自己的土地, 促进了工农大团结, 为中国共产党日后的发展打下了坚实群众的基础, 井冈山的土地革命从根本上改变了生产关系, 为中国共产党日后陆续开展的土地革命积累了宝贵的经验。

二、兴国土地法

中国共产党在成立之初, 对农民问题和土地问题缺乏相关经验。国民革命的失败, 使中国共产党真正看清了中国社会现状, 深刻意识到了土地革命的重要意义。中国共产党颁布的第一个土地法案- -《井冈山土地法》, 其内容具有较强的针对性, 基本解决了土地及山林的分配、竹木的经销、土地征收和使用等问题。但由于中国共产党所存在的经验不足、历史局限、理论不足等缺陷。

中国共产党将第一部土地法实施中出现的实际问题, 进行认真的总结与反思, 于兴国制定并颁发了《兴国土地法》。该土地法的制定符合党的" 六大" 精神, 吸取了《井冈山土地法》的优点与不足, 符合兴国当地实际情况。

《兴国土地法》与《井冈山土地法》的不同之处在于, 该法案将之前规定的" 没收一切土地" 改为" 没收公共土地及地主阶级土地" , 这是《兴国土地法》较之前土地法最大的变化。这种原则上的改变, 进一步承认了农民的土地私有制, 中国共产党颁布实施的《兴国土地法》标志着" 打土豪、分田地" 的正式展开。从此以后, 革命区的农民得到了属于自己的土地, 自己所耕种的土地不再是之前《井冈山土地法》所规定的公家土地, 农民从此不再只拥有土地的使用权。通过《兴国土地法》的颁布与有效实施, 革命区人民的参军、保家的积极性得到了极大提高。根据统计数据表明, 长冈乡在深入落实《兴国土地法》后, 该乡青壮年男性的80%报名参军, 兴国县也因此被受到毛泽东同志的表扬。在中共中央红一方面军开始长征时, 8 万红军中有2. 7 万是兴国县人, 约占总人数的三分之一。《兴国土地法》作为继《井冈山土地法》之后的土地法案, 其内容制定较《井冈山土地法》而言, 更能代表农民的利益, 满足农民的真实需要, 对我党领导农民展开革命打下了坚实的基础。

三、抗日战争时期土地改革制度的概括

抗日战争时期的中国, 主要矛盾已经由国内各阶级间的矛盾上升为中日之间的民族矛盾, 随着日中两国之间的战斗不断激烈。中国中产党为建立抗日民族统一战线, 将之前所制定实施的土地革命进行了进一步的修正完善, 停止没收地主阶级的土地, 创造性的提出了" 减租减息" 这一土地政策。

中共中央政治局在1937 年8 月, 于洛川召开会议, 中国共产党在会议上通过了《为动员一切力量争取抗战胜利而斗争》决议, 该项决提出了将减祖减息土地政策作为中国共产党在抗日战争时期, 于革命根据地执行的土地改革政策。随即, 在发布的《抗日救国十大纲领》中进一步确立了减租减息政策的土地改革制度的重要地位, 切实保障了农民在先前己经获得的土地。随着抗日战争的发展, 中国由最初被动挨打的防御阶段, 转入中日两国的战争相持阶段, 针对该阶段的战争局势, 1939 年11月, 中共中央发出《关于深入群众工作的决议》, 要求我党领导下的各地有效实行减祖减息政策。1942 年1 月中共中央通过《关于抗日战争根据地土地政策的规定》, 决议以进一步发动群众抗日和生产积极性, 团结一切抗日阶层长期抗战出发, 说明了减租减息和保障农民各项权力关系, 指出减租减息是现阶段中共土地政策的指导思想。除此之外, 决议对减租减息的具体政策和办法还做了更为详细的说明。1943 年10 月, 中共中央在《开展根据地的减租、生产和拥军爱民运动》中指出: " 现在根据地已经缩小, 我党在根据地内细心地认真地彻底地争取群众, 同群众同生死共存的任务, 较之过去六年有更加迫切的意义" 。抗日战争的最后两年 ( 1943 - 1945) , 中日两国战争不断加剧, 抗日战争迎来了新的高潮, 在我党领导下的革命根据地, 减租减息政策得到了全面开展, 减租减息政策的有效落实, 提高了革命根据地农民的生活水平, 促进了革命区的经济、政治发展, 为抗战的胜利打下了坚实的基础。

减租减息土地政策的实施促使中国共产党领导的土地革命产生了根本的转变。该政策摒弃了以往单纯的" 没收地主土地" 做法, 为促进抗日民族统一战线起到了积极地作用。除此之外, 减租减息政策的提出也标志着国共两党所追求目标的高度统一, 中国共产党通过对土地改革制度的调整, 向全国各党派人士及人民群众展现了在民族矛盾激化之时, 我党为构建民族统一战线的坚定理念与信心。减租减息政策激发了农民在抗日及生产中的积极性, 解放并发展了抗日根据地的生产力, 中国中产党能在抗日战争阶段发展壮大, 带领中国人民走向胜利, 与减租减息政策的提出是分不开的。

减租减息政策的提出是中国共产集体智慧的结晶, 是中国共产党人对马克思主义辩证思想的灵活运用, 是将理论与实践巧妙结合的典型实例。中国共产党提出的" 减租减息" 政策, 是在没有任何国际先例的条件下独自制定与实施的。减租减息政策也标志着中国共产党政治上的成熟, 让中国人民深刻认识到, 中国共产党是广大人民群众的当家人, 代表着人民群众的切身利益。减租减息政策的提出与实施, 标志着中国共产党领导的土地革命从最初的探索阶段正式迈入过渡时期。其根本表现为停止没收地主土地, 暂缓进行彻底推翻封建地主土地所有制, 实现农民土地所有制的土地革命。针对抗日战争的发展形势而言, 减租减息政策符合时代发展的需要, 推动了抗日救亡运动的发展, 促进了革命根据地的生产, 改善了农民的生活, 保障了抗日救国的胜利。

参考文献

[1]毛泽东选集:第一卷[M].北京:人民出版社, 1991.3.

[2]第一、二次国内革命战争时期土地斗争史料选编[M].北京:人民出版社, 1981:1921.

[3]龚大明.《关于抗战时期中共土地政策的两个问题》[J].贵州工业大学学报:社会科学版, 2004 (2) .

[4]李海新.《论抗日战争时期的减租减息政策》[J].石家庄经济学院学报, 2005 (1) .

[5]刘宁.《试析抗日战争时期中国共产党减租减息土地政策》[J].辽东学院学报:社会科学版, 2005 (5) .