乡镇行政发展途径论文

关键词： 兰州市 效能 乡镇 行政

摘要：随着乡镇行政区划和村建制调整改革，基层干部队伍也进行了调整，但仅完成形式上的组合还远远不够。农村要发展，乡村要振兴，需要一支得力的基层队伍，需要一大批在政治立场、为民服务、责任担当等方面皆发挥作用的基层干部。下面是小编整理的《乡镇行政发展途径论文(精选3篇)》，欢迎阅读，希望大家能够喜欢。

乡镇行政发展途径论文 篇1：

论兰州乡镇基层政府行政效能建设

摘要：乡镇基层政府行政效能的高低、人员素质都直接影响兰州市政府行政效能建设和各项决策目标的实现。当前兰州市政府坚持以科学发展观为指导，积极改善政府治理，改变工作作风，加强行政效能建设力度，取得了很大成绩，但乡镇基层政府行政效能建设仍然存在许多问题，已经严重妨害了人民群众的切身利益。通过对兰州市乡镇基层政府行政效能建设存在的问题分析，从行政效能的基本内涵出发，有针对性地提出提高乡镇基层政府行政效能的合理化建议。

关键词：兰州乡镇基层政府；行政效能；建议

在经济全球化的背景下，政府的行为规范不规范、服务到位不到位、办事效率高不高、行政成本低不低，是一个地区核心竞争力的重要组成部分。建设以“廉洁、勤政、务实、高效”为核心价值的效能政府已经成为时代发展的必然趋势。地方政府行政效能建设取决于各层级政府、各政府部门功能发挥的协调与效率，它需要层级政府之间、行政部门之间、行政人员之间的思想统一，步调一致，需要政府和人民群众之间的和谐关系。乡镇人民政府是最基层的政府组织，是国家三农政策的最终执行者，兰州市的61个乡镇做为130万农民群众的直接服务机构，其政府形象、行政效率、人员素质都直接影响市政府行政效能建设和各项决策目标的实现。兰州乡镇政府行政效能建设对于地区经济发展，社会主义新农村建设，民主法治进程，构建和谐社会都具有十分重要的影响。

1 政府行政效能建设的涵义

行政效能建设是以提高行政效能为目的，全面提升国家行政及其公务员行政管理活动行为、能力、运转状态，效率、效果、效益的工作。行政效能是行政效率、社会效益、民主政治、法治行政等因素的综合反映，体现在行政管理的各个环节、各个层次中，是对全部行政管理活动的整体要求。行政效能的提高，必须以一定的民主为基础，符合法治行政原理的基本要求，在保证决策科学合理，并能够带来良好社会效益的前提下，通过提高行政效率来实现。在机遇与挑战并存的形势下，加强行政效能建设已是兰州市政府提高执行力、公信力、构建服务型政府的必然选择。当前兰州市政府坚持以科学发展观为指导，积极改善政府治理，改变工作作风，加强行政效能建设力度，通过行政机构的整合减编、行政审批制度改革、推行行政问责制、首问责任制等措施来提高行政效能，适应政府职能转变。其强调在民主、法治的平台上，提高办事效率和服务水平，这是兰州公共行政改革的重要一步，对于实现立法民主、司法公正、行政高效的理想政府机构具有重要意义。在此过程中，兰州市政府取得了一定的成绩，但其辖区下的乡镇基层政府效能建设仍然存在一些问题。

2 当前兰州乡镇基层政府效能建设的主要问题

加强兰州乡镇基层政府行政效能建设，是贯彻落实党的十七大精神、建设服务型政府的重要内容，是创造规范高效的政务环境、推进镇域经济跨越发展的现实需要，是改进干部作风、顺应群众期盼的迫切要求。一年来，兰州市政府通过开展“行政效能建设年”活动，乡镇基层政府干部理论政治素养和岗位业务能力较大提高，服务意识得到增强，整体形象较大提升，但仍然存在以下问题：

2.1 乡镇管理体制制约效能建设的整体提升

乡镇管理体制与当前效能建设存在一定冲突，特别是在某些具体事务的处理中处于矛盾状态，只有义务，没有职权，一旦管理就涉嫌越位，撒手不管又意味着不作为。乡镇政府是国家机构中最基层的政府机关，服务对象是本辖区内所有群众，按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，负有“两执行、一管理、二保护、三保障、一办理”的职能，这使得基层乡镇政府必须成为“全能型”政府，才能真正履行职责。然而当前乡镇的“权、责、利”关系并不对称，“上面千条线，下面一根针”，特别是一些阶段性、临时性、突击性任务比较多，乡镇干部经常是“跑断腿，磨破嘴”。乡镇政府中农林、水利、计生、社保、建管等具有服务性质和宏观经济管理职能的部门大多受上级职能部门直接管理，致使乡镇政府一方面要竭力完成上级地方政府及其职能部门交办的各种指标任务，另一方面又没有相应的管理权限和支配权限，本职工作难以完成，乡镇政府面临责任重、任务紧、执行难等多重困难。特别是欠发达的、依靠财政维持的乡镇，各个上级部门都是“大爷”，谁也不能得罪，摊派下来的众多责任目标不得不想尽办法去完成，本职工作开展面临经费、人力资源等诸多困难，经济发展更加举步维艰。

2.2 乡镇经济体制使效能建设效果不突出

现在乡镇的经济体制只能维持乡镇基本运转，无法保证农村公益性事业的投入和农村经济的发展，想要为民办点好事、实事，就得“跑”项目“要”钱，致使效能建设成果不突出。拿新农村建设来说，要求乡镇政府要强化服务理念，下移工作重心，创新服务模式，增强对“三农”的公共服务功能，发挥政府在新农村建设中的主导作用，把乡镇政府建设成为直接面对老百姓提供公共产品、社会治安等服务的实体性政府。但由于存在着中介组织不健全、资金和技术缺乏、信息渠道不畅等问题，广大农民群众往往感受不到政府的帮助和引导，勿论公共服务和公共产品。这就要求我们乡镇基层政府必须抢时间、赶速度，千方百计抓住稍纵即逝的发展机会，力争改变不发达面貌，实現社会公众的最大利益。

2.3 效能建设在干部作风建设上治标未能治本

一是干部思想不解放，创新意识不强。有的领导干部在一个岗位上一干就是几十年，已习惯于传统思维想问题、办事情，不能创造性的开展工作，主观能动性较差，为群众服务的能力和本领弱化。二是学习深度不够，自觉性不高。在效能建设中，组织了经常性的各种学习，但形式单一，深度和广度不够，乡镇干部外出培训学习的机会很少，视野不开阔，知识更新慢。学习自觉性不高，有的干部不能很好的结合实际去学习，面对工作中出现的新情况、新问题，驾驭能力不很强，难以更好的服务群众，引导群众。尤其乡镇基层政府面对的是社会最底层的贫弱农民，开放的环境使他们有一定的信息获取空间，但他们自我发展能力不高，信息渠道相对狭窄，又缺乏一定判断力，很可能只能获取到残缺不全的信息，对国家政策、政府行政方式产生误解，加之他们社会地位不高，在办事过程中可能受到过某些乡镇政府工作人员的恶劣对待，使这些底层农民对政府和公务员更加不信任。三是创业精神和进取意识不强。有的干部在农村工作中面临的新形势、新任务认识不清，对农村出现的新问题缺乏深层次思想，工作方法肤浅，处理问题能力不够强。有的干部认为无权、无钱，就无力为群众办实事、办好事，不能很好的帮助群众解决实际问题。以上这些现象和问题，尽管发生在少数干部身上，但在公众中留下的印象却是极其恶劣的，短时间内很难消除。群众认为本应模范遵守社会公德、职业道德的国家机关工作人员却屡屡出现行为失范、品质失德的现象，对他们不再信任，以至于群众反映问题往往直接找乡镇主要领导，或者根本跳过乡镇政府，直接找到县级人大、信访等部门，还有群体性事件中参与群众已经不局限在直接利益关系人，有的无直接利益冲突的群众也愿意参与其中，以此发泄对社会不公平现象的愤怒和无奈。这些不但降低了行政效能，而且损害了党和政府的形象，对此，应进一步增强行政效能建设的责任感、紧迫感和使命感，把干部作风和机关效能建设作为一项长期的重要任务抓紧抓实抓好。

3 进一步提高兰州乡镇政府行政效能的对策

政府行政效能建设在不断推进，新情况新问题层出不穷，干部群众对高效办公的要求也不断提高。乡镇作为最基层的一级政府，工作千头万绪，承载着招商引资、安全生产、环境保护、社会治安、计划生育、义务教育达标等“一票否决”的巨大压力和各级各类检查评比，同时肩负着服务群众、建设社会主义新农村，构建和谐社会的重任。要真正适应新的形势、新的要求，充分发挥乡镇党委政府领导核心作用，坚持科学发展观，开展效能建设，转变服务理念，改进工作能力，创新工作机制，增强服务水平，才可从容应对各种困难和问题，适应新的形势发展。

3.1 以权责统一为目标简化乡镇政府的职能职责

乡镇政府职能应该进一步简化，形成权责统一的职能设置，强化包括发展经济、提供服务、维护稳定、建设基层民主在内的四项基本职能，更加强调解决“三农”问题，一是制定科学发展规划，引导农村产业结构调整，招商引资、培育龙头企业，不断发展壮大农村经济；二是向农民提供医疗卫生、社会保障、义务教育等公共服务；三是及时了解民情，解决民困，化解社会矛盾，竭力维护农村社会稳定；四是加强乡镇组织建设，推进村民自治，完善基层民主制度。

3.2 强化思想意识，转变工作作风

（1）强化发展意识。要按照一乡（镇）一业、一村一品、一人一技农村经济发展战略，增强解放思想意识。坚决克服各种形式的消极畏难情绪，激发干部敢试、敢干、敢创一流的超越精神，为突破发展注入活力、增添动力、凝聚合力。要在发展思路、发展模式、发展重点、发展途径的选择上有所飞跃，突出主攻方向、突出产业重点。要多元发展、重点发展、规模化发展、产业化发展。只有在思想上不断强化发展的观念，才能带来思想的新一轮大解放，观念的新一轮大更新，力促乡镇工作的大调整，经济社会的大发展。

（2）强化“小政府，大服务”意识。乡镇效能建设主要是服务，主要是落实，主要是到位。具体说，要搞好五个服务。一要搞好政策服务。二要提供技术服务。三要提供信息服务。四要提供便民服务，推行延伸服务、跟踪服务、预约服务等服务形式。五要提供强有力的法律服务和维权服务。

（3）强化守位意识。使乡镇明确该管啥，不该管啥，切实守好位，尽好责。比如要强化信访秩序的管理，强化社会治安的管理，强化安全生产的管理，加大农保服务，加大农合服务，加大救灾救济服务等。

3.3 加强乡镇干部素质教育

（1）加强乡镇干部为农民服务意识教育。积极主动为民服务，把群众利益始终放在首位，想群眾所盼，解群众所忧，谋群众所需；始终把群众的意见和呼声作为决策第一信号和依据；始终把群众满意不满意、答应不答应、高兴不高兴作为工作的出发点和归宿。进行解放思想，大胆创新教育，引导乡镇干部转变思想，开拓进取，拓宽视野，敢闯敢干。

（2）增强服务功能，强化干部培训。围绕农村政策，先进实用技术，市场经济知识和法律知识，以短、专、快的专题培训为重要形式，大力开展乡镇干部技能转型培训。增强针对性，做到“缺什么补什么，什么人才少，就培训什么人才”。切实提高乡镇干部指导农民致富的服务本领，依法行政的能力和运用市场经济规律推动农业产业发展的能力。

3.4 以制度建设为保障完善行政效能监察机制

建立透明规范的运行机制，通过建立相应制度，推进机关内部管理制度化、规范化，解决权责混乱、效率低下、管理无序、奖惩不明等问题。构建乡（镇）、村两级公共服务平台，将服务延伸到乡镇的每个角落，切实为基层群众排忧解难。建立严密完善的制度体系，优化办事流程，形成行为规范、有章可循的“以制度管事管人”的有效机制。建立高效便捷的办事机制，进一步简化办事程序、压缩服务时间，提高服务效率。加强电子信息系统在行政效能建设中的运用，通过电子监察，实现对行政机关及行政审批窗口的全方位监督，及时发现和纠正行政“不作为”、“慢作为”、“乱作为”行为。在效能建设中要主动贴近服务，延伸服务领域。出台党员标杆管理考核细则、建立乡村党员公益服务日制度、村务质询监督制度等，着力构建“干部经常受教育，群众长期得实惠”的长效工作机制。

乡镇政府作为最基层的行政机关，它是党的农村政策的贯彻、执行者，担负着领导和组织农村经济建设、精神文明建设、民主法制建设和基层组织建设的重任，其行政效能的提高直接体现在农民收入增加，财政增强，发展后劲增大和群众生活质量提高上。因而，提高乡镇政府的行政效能对于建设富裕民主文明的社会主义新农村有着重要意义。

参考文献

［1］陈群祥.关于加强行政效能建设的思考［J］.江东论坛，2006，（4）.

［2］付庆一.行政效能建设是政府改革的重要实践［J］.四川政报，2008，（2）.

［3］白雪.关于加强行政效能建设的思考［J］.大连干部学刊，2007，（6）.

作者：张慧　郑蓓媛　王莉莉

乡镇行政发展途径论文 篇2：

乐山乡镇行政区划和村建制调整改革后基层干部队伍建设探析

摘 要：随着乡镇行政区划和村建制调整改革，基层干部队伍也进行了调整，但仅完成形式上的组合还远远不够。农村要发展，乡村要振兴，需要一支得力的基层队伍，需要一大批在政治立场、为民服务、责任担当等方面皆发挥作用的基层干部。剖析“两项改革”后基层干部队伍面临的新情况，有利于查找问题的根源，从而探寻解决途径，打造一支放下思想包袱、凝聚发展动力、提高服务能力的基层干部队伍，推动基层干部队伍向“调适、调顺、调优、调强”转变，做好“两项改革”基层干部队伍建设的“后半篇”文章。

关键词：“两项改革”;基层干部队伍建设;新情况;改革目标

近年来，和四川省其他市州一样，乐山市广大农村呈现人口“空心化”、产业“空壳化”、“三留守”现象突出等诸多问题。原有乡镇和建制村数量多、规模小、密度大、实力弱等问题，稀释了公共资源、降低了服务效能、制约了经济发展、影响了乡村治理，导致微观体系不适应宏观战略、空间布局不适应城镇化进程、管理架构不适应治理能力现代化要求[1]。基层治理体系和治理能力现代化的短板日益凸显，乡镇行政区划和村级建制调整已是势在必行。按中共四川省委、四川省人民政府的统一部署，乐山市于2019年7月启动，至2020年6月顺利完成了全市11个县（市、区）的乡镇行政区划调整和村级建制调整改革（以下称为“两项改革”）工作。

虽然此次改革的宗旨之一是人员待遇、编制不减，但在实际调整过程中，辖区面积、产业、人口变化引起的要求服务能力加强问题，部分干部职务的变化引起的思想问题，合并村、镇干部队伍整合后的团体磨合问题……都影响了乡村振兴的进程。剖析“两项改革”后基层干部队伍面临的新情况，有利于查找问题的根源，从而探寻解决途径，迅速打造一支放下思想包袱、凝聚发展动力、提高服务能力的基层干部队伍，推动乡、村两级干部队伍向“调适、调顺、调优、调强”转变，做好“两项改革”基层干部队伍建设的“后半篇”文章。

一、乐山市完成“两项改革”的基本情况

2019年7月，四川省委、省政府出台《关于推动县域经济高质量发展的指导意见》，提出“按规定适当调整乡镇行政区划，稳妥推进撤乡设镇、乡镇撤并、村居撤并，优化乡镇规模结构”的改革原则。按部署安排，2019年7—9月为全省部分市、县乡镇行政区划调整改革试点阶段，乐山市夹江县在试点之列;2019年10—12月，在试点的基础上，全省非贫困县或已脱贫摘帽县推进乡镇行政区划调整改革，乐山市有市中区、沙湾区、五通桥区、金口河区、峨眉山市、犍为县、井研县、沐川县8个县（市、区）完成调整工作;2020年3月，峨边彝族自治县、马边彝族自治县在脱贫摘帽后，也启动实施“两项改革”，并于5月全部完成乡镇行政区划调整。各县（市、区）在乡镇行政区划调整中，同期进行了村建制调整。截至2020年5月底，全市11个县（市、区）全部结束村建制调整，1114个新建制村挂牌运行，标志着乐山市“两项改革”前半篇文章顺利完成。

（一）乐山市乡镇行政区划调整情况

2020年5月，随着峨边彝族自治县、马边彝族自治县乡镇行政区划调整工作的完成，全市乡镇行政区划调整结束。此次调整是新中国成立以来调整涉及面最大的一次，全市11个县（市、区）均进行了调整，乡镇（街道）总数从218个调整为132个，调减幅度为39.4%。其中调整幅度最大的为夹江县，乡镇减幅达到59.1%;调整幅度最小的为金口河区，乡镇调减幅度为16.7%（见表1）。

（二）乐山市各县（市、区）建制村调整情况

夹江县于2019年在全市率先启动建制村调整。截至2020年5月底，乐山市所有新建制村均实现正式挂牌运行。全市建制村数量由1949个减少到1114个，减幅42.8%。其中减幅最大的为夹江县，建制村减幅为68.7%;减幅最小的为马边彝族自治县，建制村减幅为8.8%（见表2）。

二、樂山基层干部队伍建设在“两项改革”后面临的新情况

“两项改革”后，乐山市乡镇（街道）数量从218个减少为132个，减幅39.4%;建制村从1949个减少到1114个，减幅42.8%;村民小组由16696个调整优化到9274个，减幅44.6%;社区从269个调整优化到263个。调乡、合村、并组、优化社区等改革“四部曲”的完成，实现了县域经济版图的整体性重塑、城乡融合格局的系统性再造、基层治理体系的结构性变革。同时，立足“优结构、强功能”，全市乡镇领导班子结构实现换届后的“三升一降”（全日制本科及以上文化比例、具有镇村规划和环境整治等专业背景比例、具有2年以上乡镇工作经历比例上升，干部平均年龄下降）。2020年6月底，全市所有乡镇党委圆满完成换届任务，换届选举产生的1086名新一届乡镇党委委员平均年龄34.7岁，52%拥有全日制本科及以上学历，87%具有2年以上乡镇工作经历。换届选举产生新一届村（社区）“两委”班子成员8412名，平均年龄43.8岁，大专以上学历占比41%，村（社区）党组织书记、村（居）委会主任“一肩挑”占比达99%，村（社区）“两委”交叉任职占比达38%[2]。其中大批女性干部、优秀农民工、本地致富能手、退役军人、村医村教等人员的加入，使基层干部队伍结构更趋多样化，总体实现组织和群众“双满意”。

“两项改革”实现了乡镇及建制村面积扩大、人口增加、资源整合、要素聚集、结构优化的目标，但基层干部队伍建设也出现了干部工作负荷加大、队伍融合不到位、群众对新组建队伍的认可度还不高等新情况。

（一）基层干部工作负荷加大

此次改革前，乐山市乡镇平均人口1.63万人，人数最少的乡镇人口仅有2100人;乡镇平均面积57平方公里，面积最小的乡镇只有13.5平方公里。改革后，全市乡镇平均人口达到2.69万人，平均面积达到94.1平方公里，增幅为65%。改革要求乡镇行政、事业编制总量不缩减是指全县总量，一些改革前编制数较多的乡镇反而在合并其他乡镇后出现减少。同时，对于那些四（乡、镇）合一、三（乡、镇）合一、二（乡、镇）合一的新组建乡镇来说，基层干部的服务半径较之前扩大，有的甚至从改革前的十分钟车程变为改革后的半小时以上车程。加上“放管服”改革向基层延伸后下放公共服务事项181项、下沉行政权力事项302项，也使乡镇干部人均工作量较改革前大幅增加。

建制村方面，改革前全市建制村平均人口仅1823人，平均面积为6.38公里;改革后全市建制村平均人口达到3190人，平均面积为11.15平方公里，增幅达到75%。各县（市、区）对建制村常职干部的设置基本按照人口2000人及以下设4职、每增加2000人多设1职的标准，在4-7职内限额核定。从调整后的实际情况来看，在新建制村的面积、人口均大幅度增加的同时，各县（市、区）村常职干部总数减幅却在25%～40%之间，工作量大大增加。

当前，随着乡村振兴、基层治理、农村公共服务等各项工作的层层叠加，加上各种会议、检查，基层干部工作繁重已是普遍现象，一年365天在线、一天24小时待命是常态。这些对基层干部队伍的服务能力和治理效能都是一种挑战。

（二）基层干部队伍融合不到位

此次“两项改革”推进速度较快，全市各乡镇基本在2个月左右完成行政区划调整，随即开始换届。镇村干部队伍人员变动较大，导致新组建班子成员之间的融合、干部与干部之间的融合还不到位。

鄉镇行政区划调整后，各县（市、区）对受到调整的干部按照“五个一批”的原则进行了安置，原先的乡镇科级干部只有一部分留任，其他有的交流安排回县级部门，有的推荐使用，有的转任晋升。对于普通干部，各地基本上采取了“先归拢，再分类，后微调”的原则，将涉及改革乡镇的普通干部先统一集中到新组建乡镇，再根据各乡镇空编情况，统筹考虑岗位人员需求、性别结构、年龄结构，进行人员集中划转。这就必然存在队伍合并调整后干部的经历、知识、专业、性格等方面的差异，以及领导分工、部门负责人确定、工作人员调整等问题。个别班子成员缺乏有效的沟通和协调配合，有的干部不能正确处理好集体领导与分工负责的关系，致使个别班子整体功能发挥不够理想，与工作要求存在一定差距。有些干部看到资历比自己浅、年纪比自己轻的干部被提拔重用，觉得自己没有得到合理的安置，于是摆资格、闹别扭，以至于影响了队伍的团结。一些新组建乡镇还出现了原有乡镇工作人员抱团的现象，严重影响了工作的开展。

这次改革中村建制调整的力度非常大，存在村干部的留任和卸任、正职变副职的问题。全市村书记、主任“一肩挑”比例达到99%，其中新任党组织书记比例近30%。一些村干部在调整改革之前是村主任或村书记，这次调整后成为新组建村的村委委员，有的心态还没有摆正，工作存在一定的消极情绪。

（三）群众对新组建的干部队伍认可度还有待提高

此次村建制调整，按照“大村合小村、强村合弱村、山上山下合”的原则进行了村组的合并。尽管在村社干部换届选举前一再宣传、强调纪律，但在实际选举中一些村仍受到宗族、房头、姓氏观念的影响，一些地方还暴露出人情票及不正当拉选行为，县、市组织部门、市“心连心服务热线”12345均接到部分举报，有的地方还进行了重选。

在新组建的村“两委”上任后，一些合并前较弱的村书记、村主任未能当选为新组建村“一把手”，部分弱村的群众觉得原来的村今后会事事吃亏，新组建的村委肯定偏向他们原来的“娘家”;一些强村的群众觉得新组建村“两委”将上级资金、项目向弱村倾斜，是新官们“花钱买人心”，不顾以前的村民们的利益。加上随着乡村振兴各种资金、项目的下乡下村，群众质疑镇村干部在安排项目选址、资金使用时藏有私心的情况也不断出现。

乡镇行政区划调整后，由于区域面积的扩大、服务半径的延长，一些干部跑田间地头的时间少了，和群众接触的机会少了，基层情况不够熟悉，办事效率也降低了。调查中发现，有的农村基础设施损毁后，经组、代办点、村层层向乡镇上报，迟迟得不到解决，经常是村民打市“心连心服务热线”12345，由市向县、县再向乡镇交办下来才能解决。这些，都影响了老百姓对新组建干部队伍的认可度。

（四）部分基层干部存在一定的利己思想

近年来，随着党对农村基层工作的重视，基层干部晋升的空间较之以前有所扩大。许多地方的组织部门在提拔使用干部时，具有乡镇工作经验的干部可优先考虑，这就造成一些年轻干部的功利思想。他们到乡镇工作，并不是真正热爱党的基层事业，而是把乡镇工作当成履历上重要的一笔，当成向上发展的跳板，有的还没熟悉完基层情况就调走或考走了。

在2014年中央出台的《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》和2017年出台的《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》中，均明确指出，要注重从优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部。同时，各县（市、区）重新核定了合村后的村组干部误工补助标准，补贴标准较“两项改革”前有了大幅度提高，“一肩挑”干部基本报酬达到3000～4000元/月，村实职干部中报酬最低的文书每月标准也在2500元左右。身份可以转变，收入又有提高，这是近年来部分人当村干部的“初心”。还有一部分有个人产业的人竞选村干部的初衷并不是为了带领乡亲们发家致富，而是为了有“村干部”这个身份的政治地位后方便自己今后业务的开展，方便自己能从乡村振兴的下乡项目中分得一杯羹。

（五）后备人才储备不足

自党的十九大报告提出乡村振兴战略以来，经过四年的部署、建设、发展，农村基础设施建设进一步完善，村容村貌得到大幅提升，产业布局、规模进一步扩大，城乡差距不断缩小。但不可否认的是，当前城乡差距仍不可忽视，城市对于农村人口特别是农村年轻人仍有相当大的吸引力。农业生产劳动强度大，且生产周期较长，期间因气候、虫害瘟疫、市场价格波动等不可预见因素的影响，使得农业收入并不稳定。加上农村教育、医疗卫生水平明显落后于城市，许多年轻人仍然选择去城市工作、生活，农村“空心”现象并没有多大改观。农村年轻人的持续流失，直接导致后备人才储备不足。这一次村建制调整后的村级组织换届，许多地方能够推出来选择的村干部少之又少，有的村根本没选择余地。

农村基层发展党员的情况也不容乐观。一般临近县城、经济比较发达的乡村，发展党员工作较为顺利;偏远山区和经济不发达的乡村，发展党员困难重重，有的根本完不成年初发展计划。同时，针对大学生、退伍军人、外出务工人员等返乡就业创业人员的落地政策、创业优惠政策以及扶持力度不够，部分政策不具连续性，人才回引后的持续扶持力度小，造成愿返乡的优秀人才少，能储备的后备干部就更少。

三、加强基层干部队伍建设，做好“两项改革”的“后半篇”文章

近年来，乐山市“心连心服务热线”12345接到来自基层农村的情况反映增多，一方面说明农村居民的法制意识、权益意识、公共意识不断增强，这是好事，是农村社会进步的表现;另一方面，许多问题其实可以解决在基层，但却要等市一级或县一级反馈回去才能解决，说明我们的一些基层干部在服务百姓的时候思想认识还不够、业务水平还不高，有时候程序多、流程长、解决慢甚至不反映，导致群众不满意。

随着乡镇行政区划和村建制调整改革，基层干部队伍也进行了调整，但仅完成形式上的重组还远远不够。农村要发展，乡村要振兴，需要一支得力的基层干部队伍，需要一大批在政治立场、为民服务、责任担当等方面皆发挥作用的基层干部。必须认真分析基层干部队伍在“两项改革”中面对的新情况，积极思考新对策，最大限度激发新组建队伍的活力、增加干事创业的动力，最后形成推动乡村振兴纵深发展的合力，为“两项改革”基层干部队伍建设做好“后半篇”文章。

（一）加强基层干部队伍教育培训

干部教育培训是建设高素质干部队伍的先导性、基础性、战略性工程，是培养和造就一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质干部队伍的有效助力。“两项改革”向基层干部队伍提出更高要求，要通过教育培训不断提高基层干部的政治思想素质、专业知识水平和工作能力，才能跟上改革的要求，适应乡村振兴发展的需要。

1.抓实理论教育。加强习近平新时代中国特色社会主义思想、党的基本理论、党史党章、党中央重要会议精神的学习教育，同时将读原著、学原文、悟原理的要求融入“三会一课”组织生活中，引导广大基层干部加强理论武装，夯实思想之基，牢记初心与使命，正确处理党的基层事业和个人发展之间的关系，不断提升思想认识。还要对村“两委”干部进行党在农村的各项方针政策的系统培训，使他们熟悉和掌握党的各项农村政策，增强执行政策的自觉性和维护政策的严肃性。

2.突出能力培訓。坚持因材施教、按需供给，在实践调研、征集意见的基础上开设专业化课程，着力破解干部“本领恐慌、工学矛盾”等难题。聚焦改革“后半篇”文章，开展基层治理、经济发展、乡村文化建设、现代信息技术等学习培训，不断提高干部队伍的服务水平和治理能力。

（二）着力提高基层服务能力

“两项改革”推动了基本公共服务向镇村延伸，更好满足了农村居民的基本公共服务需求。但是，伴随着新组建镇村区域的扩大，管理和服务半径也增大了，需要更强的公共服务能力去满足人民群众的更高要求。做好“两项改革”后增强服务能力的文章，要聚焦更好满足人民群众对美好生活的新期待，在生产生活全领域、全过程切实回应他们的重大期盼、利益诉求和发展愿望[3]。

1.要立足解决好调整中出现的现实问题，化解系列矛盾。要重视调整后一些偏远乡村离中心场镇较远的客观现实，留驻的“便民服务中心”不能成空壳子和摆设，要高效运转，强化“远端服务”[3]。适当对调整前发展较弱的镇村进行资金、项目的倾斜，让老百姓切实感受到调整改革释放的发展红利;利用调整后的产业规模加大的优势，把群众组织起来规模经营、抱团发展，建立村集体与群众利益共享、风险共担的经济利益共同体，通过发展真正消除他们心中的村界、乡界。同时，将村级重大资金支出、重大项目实施、大额补贴申报等一律提交村民大会或村民代表大会审议，通过直接参与提高群众的归属感、信任度。

2.全面加强基层组织建设。加快构建全心全意为群众办好事、办实事、办成事的服务型政府，转变服务职能。构建小而精、专而强的公共服务中心，加强中介机构、社会组织、行业协会等主体之间的合作，加快健全公共服务多元化体系;推动镇村智能服务体系的建设和应用，依托“互联网+”，以APP、小程序、服务号等线上服务为抓手[3]，实现公共服务线上线下的有效联动。越是基层，领导干部越应该加入百姓的群、村民的群、组员的群，要学会通过网络走群众路线，善于运用网络了解民意、开展工作，促进公共服务质量持续提升，让老百姓真满意、真认可。

（三）聚焦队伍合力打造

“两项改革”实现了镇村机构精简、干部队伍精干，但新组建的镇村干部队伍的稳定、团结、协调、融洽等需要一定的磨合时间。只有队伍真团结、真融合，才能各履其职、各尽其责。也只有分工有效、合作良好，才能持续提高治理效能。干部队伍从“形聚”到“神聚”真融合，是决定治理效能提高的重要因素。因此，做好“两项改革”后半篇提高治理效能的文章，要聚焦打造一支不忘初心、团结一心、干事创业齐心的推动基层治理体系和治理能力现代化的基层干部队伍。[3]

1.思想认识融合。加强内部沟通交流，引导干部正确对待岗位的调整、职务的调整，把好思路、好做法带到新岗位，打开新局面、创造新业绩。倡导老同志发挥基层情况熟悉、农村工作经验丰富、擅长做群众工作的优势，做好年轻同志的传帮带工作;肯定年轻干部一般理论功底较为扎实、有干劲闯劲、懂网络等长处，鼓励他们多为老同志分担工作。通过引导和交流，发挥每一个干部的优点，实现团体思想同心、目标同向、行动同步。

2.加大制度建设。区划调整后，之前所在乡镇不同的干部可能在工作制度、工作方式等方面存在差异。为统一标准，应以“可量化、可操作、务实管用”为原则，制定新组建队伍的各项规章制度，并强化制度落实，实现用制度管人、管事。要形成能者上、庸者下、劣者汰的良好氛围，纠正干部不愿担当的思想，引导干部工作作风向实处、深处转变。

2.镇村组干部融合。乡镇干部包村工作制是促进乡村治理的一项重要制度，可以有效加强镇村组干部联系，促进队伍融合。要加大监督力度，防止有的乡镇干部联系村走形式走过场，杜绝打着联系村的幌子办个人私事的现象。要切实将制度落到实处，定期不定期开展包村干部与所包片区村组干部的见面和工作对接、群众走访，宣传本乡镇近期重点工作的同时，全面了解群众“急难愁盼”的事情，真正实现干部工作开展与服务群众的全面融合。

（四）多方加大后备人才储备力度

要加大人才回引优惠政策，吸引优秀的大学生、成功人士返乡创业。要注重从复员退伍军人、外出务工返乡青年中“选优”，善于从专业大户、能工巧匠等农村致富带头人中“挑优”。积极探索村党组织书记跨村任职制度，从农村工作基础较好、经济相对发达的村交流到一些条件相对较差的村任职。创新选派机关干部入村任职制度，通过组织推荐、个人自荐，将年轻干部纳入后备干部“蓄水池”。

农村要成为能吸引人、留住人的家园，城乡差距就必须缩小到年轻人可以接受的地步。因此，发展农村经济、提高农民收入是关键，健全农村社会保障是重点。只有聚集起了人，党的农村事业才有充足的后备人才储备。

（五）加强法治乡村建设

要正视乡村熟人社会的传统，理解农村居民对于宗族、房头、姓氏的归属感，这与老百姓在长期的生产生活中形成的社会关系网及认同感密切相关，具有深厚的历史和制度合法性。农村现存的一些思想问题，归根结底还是权力使用不规范的问题，有的时候还存在用人情办事而不是以制度规章办事的现象，影响了群众对基层干部队伍的认可。我们必须清醒认识到，基层干部是人民权力的受托者、党的农村制度的执行者，必须正确使用人民托付的权力。要严格以法律办事、制度规章办事，消除农村社会存在的不正确的权力观。切实推行村务公开、乡镇事务公开，对各种惠农补贴、村集体经济收入、农村公共事业岗位更要及时、全面公开。当前，乡村振兴的各种资金陆续到位，特别要加大资金、项目落地选址的意见征求和公开力度，严禁在资金使用中夹带私心。纪检监察机关要严格对下放农村资金、项目的监督检查，切实把权力关进制度的笼子。

四、结语

乡镇行政区划和村级建制调整改革后，乡、村两级的人口、面积、产业等资源要素分布发生了重大变化，对协调推进区域经济发展、配套公共服务设置、统筹城乡民生保障、共建共治共享社会治理等都提出更高要求。能否打造一支放下思想包袱、凝聚发展动力、提高服务能力的基层干部队伍，尽快构建起适应乡村振兴和高质量发展需要、符合新时代基层政权建设定位、经济实力和服务能力明显增强、社会治理水平明显提高的乡村两级干部队伍，关系着“调适、调顺、调优、调强”改革目标能否实现，也是能否把改革“前半篇”确定的愿景、构建的框架、形成的格局、激发的活力转化为“后半篇”高质量发展、高效能治理、高水平服务的实效，不断增强基层群众获得感、幸福感、安全感的关键。

参考文献：

[1]胡建林.谋深做实镇村建制调整改革“后半篇”文章[N].四川日报，2020-04-08（06）.

[2]彭雄.我市高质量完成村（社区）“两委”换届[N].乐山日报，2021-02-08（01）.

[3]漆雁斌，鄧鑫.以进一步解放和发展生产力为导向做好镇村建制调整改革“后半篇”文章[N].四川日报，2020-08-21（06）.

作者：杜小三

乡镇行政发展途径论文 篇3：

重塑激励：乡镇治理机制创新的结构与路径

摘要：一统性与灵活性是中国国家治理中的一对基本关系。中国幅员辽阔，地域差异巨大。大一统的体制需要适应不同地域经济社会文化的实际情况，需要因地制宜进行创新，才能使中央统一的方针政策更好地落地。乡镇作为行政体制的最低层级，直接关乎国家各项方针政策的顺利实施。大一统体制灵活性的实现，需要乡镇作为载体。通过对湘、鲁、赣三省乡镇治理机制创新的比较研究发现，人事结构、治理事务结构和资源结构是影响乡镇治理机制创新的主要因素。乡镇治理机制创新，并不简单是政府流程再造，也不是完全依托于现代信息技术，而是对政府治理结构的一种整体性重塑。乡镇通过治理机制创新，重新配置权力资源，建立起一套新的激励结构，使乡镇的人财物资源达到较优匹配状态。由此，乡镇治理保持了适应性，国家治理的灵活性也在大一统体制的最末端得以实现。

关键词：乡镇治理;机制创新;政府再造;激励结构

一、问题的提出

科层制具有分工明确、各负其责、专业高效的特征。恰如韦伯指出：“精确、迅速、明确、精通檔案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时，比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来，都能达到最佳的效果。”[1]然而，在现代社会中，科层制的弊端日益显现。尤其是20世纪以来，随着经济社会发展加速，治理事务日益庞杂。科层制因其部门林立、职能分割、协同缺失而导致行政效率低下。

随后，西方国家掀起了一场新公共管理运动，试图通过私有化、市场化、管理分权等措施来克服传统公共行政的弊端，提高行政效率。然而，“这种新公共管理运动在革除官僚制效率低下、反应迟钝等弊端的同时，又进一步强化了‘机构裂化’、‘管理分割’”[2]。新公共管理不仅未能有效解决传统公共行政中的问题，反而带来了资源损耗、服务质量下降等新弊端。这一政府改革运动同样引发了学者们反思。

20世纪90年代中后期，西方国家又掀起了建设整体政府的改革运动。“整体政府的核心目的是通过对政府内部相互独立的各个部门和各种行政要素的整合、政府与社会的整合以及社会与社会的整合来实现公共管理目标”[2]。整体政府的改革就是要打破科层制中的部门分割、资源分散、协同缺失等障碍，在各政府部门间、政府与社会之间形成治理合力。

西方的整体政府改革可以给我们提供参考。不过，中国国情不同于西方。中国行政体制具有高度复杂性。不仅有纵向的多层级政府，而且横向部门林立，条块关系、条块矛盾错综复杂。对于中国行政体制而言，加强政府协同与整合不仅具有必要性、紧迫性，而且更具挑战性。近年来，我国也大力推动政府机构改革，包括大部制改革、行政服务中心建设、“最多跑一次”“一网通办”等。这些改革对于推动政府流程再造、提升行政效率具有重要意义。此外，西方的整体政府理念主要局限于政府流程的重构，尤其是如何采用新型信息技术来加强政府部门间和政府与社会之间的协同。但实际上，建构整体政府，并不仅仅是一个技术性的问题，而且是一个结构性的问题。它需要对政府治理结构进行重塑。因此，在中国进行政府再造，需要超越西方整体政府的理念。

总之，如何克服行政体制的各自为阵、协同不足、效率不彰的问题，对于中外国家都具有挑战性。而中国作为一个大一统国家，发展不平衡特征突出，行政体制架构尤为复杂，如何通过机制创新推进政府再造，更具挑战性。尤其是乡镇基层对于中国国家治理至关重要。党和国家的各项方针政策，最终都需要乡镇基层来予以落实。因此，能否推进乡镇政府再造，使其具备更强的治理能力，事关国家治理任务的落地。本文将以湘、鲁、赣三省乡镇治理的田野调研经验为基础，比较分析乡镇进行治理机制创新的结构与路径，总结乡镇治理机制创新的一般规律。

二、一统性与灵活性：大国基层治理的难题①

一统性与灵活性是中国国家治理中的一对基本关系。亦有学者指出，中国国家治理需要解决的一对深刻矛盾就是权威体制与有效治理，即在确保国家统一权威的基础上，使各项方针政策能够得到顺利落实，实现有效治理的目标。[3]中国作为一个大国，治理规模庞大，纵向管理层级较多，中央需要拥有强大的权威，以确保各项方针政策的落实。中央权威的一统性集中表现为体制、政治和政策的一统性。因此，中国国家治理的一统性与灵活性之间的关系具体可从三个维度去理解：即体制的一统性与机制的灵活性、政治的一统性与治理的灵活性和政策的一统性与执行的灵活性。

首先，体制的一统性与机制的灵活性之间的关系。体制是一种基本的制度架构。它的一统性表现为：一是体制的普遍性。所谓普遍性，即体制在不同层级、不同地区甚至不同领域，具有总体类似的特征和构成。“职责同构”[4]是体制具有普遍性的重要例证;二是体制的稳定性。即体制在较长的时段内总体而言保持稳定，一般不轻易变动。在体制一统性的前提下，治理机制具有灵活性，即可以建立和创新各种治理机制，来整合体制中的人、财、物资源，激发体制的活力。[5]

其次，政治的一统性与治理的灵活性之间的关系。政治的一统性，是指国家在政治上是大一统的。中国作为一个大国，必须确保中央的至高权威，要保证政令畅通。中央权威不容挑战，各地党委政府必须有正确的政治站位，与中央保持高度一致。在治理层面，则应具有一定的灵活性，各地、各领域可以根据实际情况来开展治理。

再次，政策的一统性与执行的灵活性之间的关系。对于大一统的国家而言，国家政策必须具有统一性。这表现为：一是中央政府享有最高政策制定权。二是中央的政策具有指导性。中央政策从总体上、原则上作出规定。它对于各地政府执行政策具有宏观指导意义。但是，在执行政策时，各地政府可以具备一定的灵活性，可以根据辖区内实际情况制定政策落实方案。在中央出台的诸多政策中，往往都会要求各地在不违背中央政策精神的前提下根据自身实际制定政策实施方案。这便是政策一统性与执行灵活性的具体表现。

总之，一统性与灵活性是贯穿中国国家治理的一条主线。国家治理既要有一统性，又要有灵活性。一统性与灵活性之间是否保持动态平衡，是否能够顺利实现转换和支持，将极大地影响着国家治理绩效。对于中国这样一个非均衡的大国而言，实现灵活性的一个前提，就是要考慮不同地区、不同领域的实际情况。换言之，大一统的体制需要适应不同地域经济社会文化的实际情况，需要因地制宜地进行创新，才能够使中央统一的方针政策更好地落地。尤其是地方和基层政府需要将中央和上级的政策与本地实际相结合，对政策进行转化。中国幅员辽阔，地域差异较大，不同地方拥有不同的实际，各地政府在基层治理中形成不同的治理机制创新。乡镇作为行政体制的最低层级，直接关乎国家各项方针政策的落地。大一统体制灵活性的实现，需要乡镇作为载体。同时，乡镇不仅组织机构不健全，而且人财物资源相对匮乏。若乡镇不进行治理机制创新，将难以甚至不可能承接和完成各种自上而下下达的治理任务。因此，乡镇能否进行治理机制创新，将很大程度上决定了国家治理的灵活性能否实现。

三、乡镇治理机制创新的差异化实践路径

如前所述，不同地区经济社会发展状况存在巨大差异，各地人财物资源配置状况也有不同，因而，乡镇治理机制创新具有差异性。下文以江西省G县、湖南省H县、山东省C市经济技术开发区的乡镇为例，阐释乡镇治理机制创新的逻辑与机制。

（一）乡镇副职领导下沉的机制创新

在江西G县，乡镇治理机制创新的主要方式是建立驻村工作组。据了解，G县各乡镇普遍实行了驻村工作组制度。按照规定，乡里的所有班子成员副职都必须驻村。驻村工作组由乡镇班子成员副职任组长。每个驻村工作组一般由4-5人组成。除乡党委书记、乡长和便民服务中心的2名工作人员外，其他所有乡干部都要求驻村。

驻村工作组采取包干制的方式开展工作。即乡镇将行政村的各项工作包干给驻村工作组。驻村工作组再进行分片包干，每位驻村干部包干数个自然村。驻村工作组组长一般负责行政村各项工作的宏观指导和协调，不具体负责包片。当然，对于某些任务较重的事项，有些驻村领导也亲自包片，承担部分工作任务。副职领导下沉驻村工作组具有高效率、低成本、小阻碍和示范带动等优势。

（二）片线结合的治理机制创新

在湖南省H县，乡镇实行片线结合的治理机制创新。所谓片线结合，是指乡镇将各项工作划分为三条片线，分别是业务线、重点线和驻点片。①乡镇将所有工作进行分类，然后根据不同的工作类型配备不同的干部。不同时期，乡镇治理事务存在差异。大体而言，乡镇的治理事务可分为三大类：一是办公室的业务工作;二是驻村工作;三是重点工程工作，包括征地拆迁等。当然，这三条片线上的工作人员并非固定不变的，而是实行大稳定、小调整的原则。干部调配采用双向选择的方式。乡镇干部可以根据自身需求申请到相应的片线工作岗位上，乡镇领导根据全局进行统筹安排。每个片线上都设有相应的负责人。如果有的干部没有得到各片线负责人接纳，那么就要待岗。待岗期间，只发放基本工资。片线结合的治理机制创新可见下图（图2）②：

概括而言，片线结合的机制创新具有如下优势：一是专业人做专业事。各个片线上的干部相对稳定，长期在某些工作岗位上，可以积累该岗位工作的专业知识和相对丰富的工作经验。二是为干部提供强大的激励。在双向选择制度下，那些消极怠工的干部可能面临待岗的风险。尤其是对于事业编干部而言，重点线配套相应的工作经费，为他们提供了一定的经济激励。三是乡镇干部可以将兴趣与工作较好地结合起来。干部可以根据自己的兴趣爱好来申请相应的片线工作岗位。

（三）农村管区治理机制创新

管区制度普遍存在于山东省内。所谓管区，又称管理区，是介于乡镇和行政村之间的一种准管理组织。[6]每个管区下辖数个行政村。管区人员根据村庄数量、治理事务规模等因素而定。一般为8-12人左右。管区职位包括书记、主任、副书记、副主任、文书等。管区没有独立的人事权、财权。但是，管区对于干部具有较强的激励作用：一是管区具有人员调配的权力。虽然管区干部是由乡镇安排的，但是管区书记可以根据工作需求对干部进行灵活调配。二是管区具有一定的经济激励。虽然管区没有独立的财权，但是乡镇往往会为管区提供一定的工作经费。这些工作经费可以由管区进行自主支配。三是管区是培养干部的重要舞台。管区类似于一个小乡镇。乡镇将各项工作发包给管区，并根据管区工作的优劣来对干部进行评价。管区内部岗位层级较多，管区干部在不同的岗位上得到锻炼和提拔。尤其是管区书记在乡镇的地位至关重要。一般被安排到管区担任书记的干部都是“有政治前途的人”。干部愿意到管区担任书记，也大多是在政治晋升方面有想法的。

管区的治理采取行政包干制方式。行政包干制是县域治理中普遍存在的一种治理模式。它聚焦于政府内部的发包-承包关系，强调政府多元激励的作用，一般以中心工作模式推动工作开展，具体包括目标责任制、领导包干制和临时机构包干制等。①在管区，行政包干制体现为乡镇将各种治理任务发包给管区，由管区来承包治理任务（见图3）。乡镇主要根据管区完成任务的情况来进行考核、监督，并给予管区干部相应的奖惩报酬或者政治待遇。管区则根据辖区内实际来落实完成乡镇发包的治理任务。管区还拥有人力资源整合权，根据工作不同需要来调配不同的人力资源。管区具有综合性、灵活性、群众性和沟通性等优势。

四、乡镇治理机制创新差异化的结构基础

不同地区的乡镇治理形成了不同的机制。这些机制对于各地推动基层治理事务的开展具有重要意义。那么，为什么不同地区乡镇会形成差异化的治理机制创新呢？笔者认为，这跟不同地区乡镇面临的差异化治理结构紧密相关。具体而言，乡镇治理机制创新差异化的结构基础主要表现为人事结构、治理事务结构和治理资源结构三方面。

（一）乡镇的人事结构

乡镇作为科层体制的最底端，其所拥有的资源非常有限。可以说，人力资源是乡镇最重要的资源。如何使人力资源发挥最大效用，达到最优配置，是乡镇实现善治的重要条件。人事结构主要是乡镇的人员身份构成。从身份来看，乡镇的人事结构主要包括公务员、事业编和临聘人员。人事结构是乡镇配置人力资源的基础条件。在江西省G县，当地乡镇公务员数量较少，尤其是年轻公务员数量不多，而事业编人员相对较多。此外，乡镇还有一小部分临聘人员。乡镇公务员中，领导班子成员占比较高。无论乡镇规模大小，各乡镇都配备了10-14人左右的党政班子成员。以Y乡为例，该乡共有55名干部，18名公务员，其中12人为班子成员，另6人公务员中，有3名被上级借调。因此，除班子成员外，乡镇能够调用的公务员数量极少。在此情况下，如何调动班子成员的积极性就成为乡镇治理的难题。当地乡镇副职领导下沉的机制创新，恰恰就有利于调动乡镇领导班子成员的积极性，发挥领导班子成员的优势。

在湖南H县，乡镇公务员数量少，而事业编规模大。事业编干部基本上缺乏政治晋升的通道。但是，事业编干部长期在乡镇基层工作，积累了丰富的基层工作经验和人脉关系。乡镇如果将事业编干部激活，将为乡镇工作带来巨大推动力量。如果不能给这些事业编干部以恰当的安排，他们将越来越缺乏工作的动力，变得越来越消极。所以，乡镇需要调动事业编干部参与乡镇治理的积极性。H县的片线结合治理机制创新，将大量的事业编干部安排在重点工程线等需要丰富群众工作经验和人脉关系的岗位上，发挥他们的优势和特长。乡镇为重点线工作人员提供经费保障激励。在重点工程线上的事业编工作人员，除了获得跟其他干部一样的工资外，还能有额外的重点线工作津贴。如此，乡镇通过片线结合机制将事业编人员激活。在山东省C市，乡镇人事结构的突出特点是干部数量庞大，尤其年轻干部多。乡镇需要为年轻干部提供展示才能的舞台。管区恰恰发挥了这一功能。一方面，管区更加接近乡村社会，管区干部需要做大量的群众工作，跟群众接触的机会更多。将年轻干部安排到管区，可以锻炼他们的群众工作能力;另一方面，管区内部岗位层级众多，制造出更多的隐性晋升层级，为年轻干部提供政治晋升激励。年轻干部在管区从一般办事员晋升到主任、书记，往往需要多年时间。每上升一个岗位层级，管区干部都可以获得一种价值感。

（二）乡镇的治理事务结构

治理事务结构包括两个方面：一是治理事务的内容;二是乡镇的治理规模。治理事务内容主要是乡镇所需要完成的事务领域。在不同地区，由于经济社会发展阶段不同，乡镇所要完成的治理事务内容存在较大差异。比如，在江西省G县，乡镇的主要工作是驻村工作，即通过驻村完成自上而下的各种治理任务。另有一部分工程项目、征地拆迁的工作任务。乡镇需要将各种治理任务落地到村庄。由乡镇副职领导带领驻村工作组开展工作，其推动力度更大，有利于驻村工作的落实。

在湖南H县，X镇为城关镇，各种重大项目、征地拆迁较多，因此，乡镇需要调动人力资源集中投入到重点线上。而征地拆迁需要大量具有丰富群众工作经验、熟悉本地社会关系情况的干部。事业编干部长期待在本地，既熟悉本地情况，又因为长期在本地工作而积累了丰富的群众工作经验。因此事业编干部成为乡镇动员来参与重点线工作的首选。虽然也有少量公务员参与重点线，但是公务员流动性大，一般不会长期待在一个地方。且公务员数量偏少。在不同地区，乡镇治理规模也存在差异。在江西G县，县内下辖25个乡镇（街道、工业园区）。当地为山区，幅员广阔，人口较为分散。县内各乡镇所辖行政村（居委会）数量普遍较少。比如，Y乡下辖8个行政村（居委会），总人口1.7万人，F乡下辖7个行政村，总人口1.5万人。最小的W乡只有约5000人，下辖5个行政村。乡镇规模较小，再加上乡镇干部数量相对充足，使各乡镇能够建立驻村工作组制度，大大充实乡镇的驻村力量。在山东农村，乡镇下辖行政村（社区居委会）数量众多，大大增加了乡镇的治理规模负荷。乡镇需要将治理规模进一步细分，以更好地对接乡村社会。在乡镇内部设置管区就成为一种较好的选择。因此，乡镇的治理事务规模（管理幅度）也是影响乡镇治理机制创新的重要因素。

（三）乡镇的资源结构

从根本上说，干部是乡镇最重要的人力資源。乡镇对干部的激励面临一系列资源约束条件。其中最主要的包括政治资源、经济资源。政治资源是指政治晋升，就是给予干部相应的政治前途。经济资源就是乡镇所能采用的经济手段，包括考核奖惩、工作经费配套等。

在江西G县，乡镇所拥有的政治资源和经济资源都极为有限。在政治资源方面，乡镇党委书记掌握的最重要资源就是乡镇副职领导干部的推荐权。也就是说，在乡镇副职班子成员晋升时，乡镇党委书记享有一定的推荐权。副职班子成员要想获得乡镇党委书记的推荐，需要积极配合党委书记的工作。因此，在当地，调动副职的积极性、推动副职下沉，成为乡镇更好地完成各项治理任务的不二选择。而在山东C市农村管区，乡镇组织内部隐性层级多，各种层级岗位构成了乡镇激励干部的重要政治资源。管区干部每上升一级，都意味着政治进步。尤其是管区书记，往往是乡镇班子成员的重要提拔对象。因此，在当地，乡镇拥有相对更为充足的政治资源来激励管区干部。湖南H县X镇为城关镇。该镇经济发展任务重，经济资源相对较为充裕。尤其是县城内各种征地拆迁工作较多，县里为X镇提供较多的征地拆迁工作经费。乡镇可以采用经济激励的手段来调动干部的积极性。比如，乡镇为重点线上的干部提供一定的工作经费配套。对于工作业绩突出、在征地拆迁工作中做出重要贡献的干部，还给予一定的经济奖励。

可见，不同地区、不同形态的乡镇治理机制创新，根植于当地的一系列结构性约束条件。乡镇的人事结构、治理事务结构和资源结构，为乡镇治理机制创新提供了基础，共同形塑出不同的治理机制创新模式。

五、结语

总之，中国国家治理必须妥当处理一统性与灵活性之间关系。国家治理的一统性是灵活性的前提，为灵活性提供基本的秩序保障。没有一统性作为前提，灵活性就容易陷入各自为阵、各行其是。同时，灵活性又是维系一统性的途径。通过治理机制的灵活性、政策执行的灵活性，来更好地整合优化一统体制的资源，激发一统体制的活力。国家治理任务的最终落地，需要依托于位居一统体制最末端的乡镇政权。因此，乡镇在保持国家治理灵活性中发挥着至关重要的作用。权小、人少、责重的乡镇能否自主开展治理机制创新，重塑乡镇政府治理结构，直接关系到国家治理灵活性能否实现。

中国幅员广大，不同地区因为经济社会发展阶段及其制度传统的差异性，使乡镇面临着不同的人事、事务和资源结构性条件。这些结构性条件进而要求乡镇做出不同的治理机制安排（见表1）。乡镇治理机制创新，并不简单是政府流程再造，也不是完全依托于现代信息技术，而是对政府治理结构的一种整体性重塑。当然，乡镇在从整体上重塑政府治理结构的同时，也维持了乡镇治理体制的稳定性、完整性。乡镇既有的部门和功能仍然得以保留。质言之，乡镇治理机制创新是在确保体制稳定基础上展开的，并不构成对乡镇治理体制的冲击。

乡镇治理机制创新的实质是激活体制资源、使体制更好地对接乡村社会，其核心就是如何激励人的问题。乡镇通过治理机制创新，重新配置权力资源，建立起一套新的激励结构。乡镇的激励结构主要包括两个层面，一是激励对象，二是激励手段。就前者而言，乡镇需要根据自身的人力资源状况确定主要的激励对象，比如在班子副职领导较多的乡镇，如何激励调动副职领导的积极性就至关重要，而在事业编干部较多的乡镇，事业编干部就应该是乡镇的重点激励对象，而在年轻干部较多的乡镇，必须充分激励年轻干部。就后者而言，乡镇需要根据自身掌握的资源状况来采取相应的激励手段。比如，在经济资源较为丰富的乡镇，那么经济激励可以作为乡镇的主要激励手段。而在政治资源相对较多的乡镇，政治激励就应该是乡镇的主要激励手段。乡镇通过治理机制创新，建立新的激励结构，使乡镇的人财物资源达到更优匹配状态，尽可能实现人尽其才、物尽其用。由此，乡镇治理保持了灵活性、适应性，国家治理的灵活性也在一统体制的最末端得以实现。

参考文献：

[1][德]马克斯·韦伯.经济与社会：下卷[M].林荣远，译.北京：商务印书馆，1997：296.

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[3]周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011（10）：67-85.

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[5]田先红.适应性治理：乡镇治理中的体制弹性与机制创新[J].思想战线，2021（4）：116-127.

[6]杜鹏.制度化动员型结构：乡镇有效治理的深层基础——基于“管区制度”的分析[J].云南行政学院学报，2017（6）：14-20.

责任编辑：杨 炼

作者：田先红