金融ADR机制的本土化路径研究——基于金融消费者保护视角

关键词：争议提供金融消费者

金融ADR (Alternative Dispute Resolution) 制度, 指为解决金融服务机构向金融消费者提供金融商品、服务或在营业活动中与金融消费者产生金融消费争议时, 相关争议受理机关提供诉讼以外的一种纷争解决机制。[1]本文拟从金融消费者权益保护视角出发对金融ADR机制进行讨论, 以形成金融纠纷解决机制的有效纵深, 建立有效的金融消费者保护机制和良好的金融生态环境。

一、问题的提出

金融危机之后各国学术界初步达成共识:提升本国在全球的市场份额和竞争地位, 只是金融监管的一项目标, 它不应当牺牲金融监管的一些基础价值, 首要的即是保护公众投资者、存款人等消费者的权益。[2]对金融消费者权益的保护逐渐成为世界的发展趋向与需求。随着金融服务业态的日益综合化、多样化, 以及金融产品服务的复杂化、专业化, 金融消费形式向一体化交易延伸, 使金融消费者在信息获取、风险认知和专业层面上相较于金融机构的劣势地位进一步加剧。

“一行三会”的分业经营、分业监管的保护格局模式虽然职能分化较为明确, 但救济途径缺乏层次性与统合性。现实中许多小额金融消费者并不愿意将案件提交司法程序, 原因在于纠纷处理的显性或隐性成本的提升、诉讼耗时长、举证困难, 加之实体权利义务所依据的法律制度本身缺失与不健全, 金融消费者胜诉概率不高, 传统的诉讼途径难以满足金融消费者对纠纷公平且快速解决的需求。金融危机以来各国立法和监管的改革动向之一即是建立和完善本国的金融ADR制度, 但此项制度于我国而言仍几近空白。经济全球化、资本国际化的趋势使我国建立金融ADR救济机制变得愈加迫切。

二、金融ADR机制的域外立法

(一) 英国的金融ADR制度

英国的金融ADR制度体现为金融申诉专员服务 (FOS) 制度, 是国外较为典型的范本, 为“调解/裁决”模式。FOS纠纷解决范围涵盖整个银行、保险及投资业, 其将此前分散的争议解决计划整合成为新的、法定的覆盖整个金融行业的“一站式”投诉处理机构, 由独立的申诉专员根据公平原则, 迅速和非正式地解决金融消费纠纷。在纠纷解决程序上, 金融消费者可以向FOS进行投诉, 但需按照程序的非正式性到正式性进行, 非正式性程序指金融机构内部的投诉处理程序, 以此作为FOS投诉受理正式程序的前置程序。正式程序分三步:客户服务部的初步处理→审裁员的临时性评估→申诉专员的最终裁定。三步程序具有层级递进关系, 如果消费者选择接受最终裁定, 不论金融机构如何, 该结果对双方均有拘束力;若消费者拒绝接受裁决, 则裁定对双方均不具拘束力, 但消费者还可将案件提交法院审理。

FOS制度安排体现了完整式一体化的纠纷处理机制, 不受传统诉讼程序的限制, 而且FOS是独立、非官方的法人, 独立性的具备更利于实现消费者与机构之间的实质平等。但由于申诉专员裁决案件以公平合理为准则, 且证据的提供无严格规范, 容易导致裁决的不一致性, 确定性较低容易使金融消费者双方对案件的处理结果缺乏合理预期。对裁决的拘束力问题上单方面取决于消费者接受与否, 容易导致消费者的滥诉现象。

(二) 美国的金融ADR制度

美国的金融ADR机制较为复杂, 各行业形成了对应职能的分散救济的制度模式, 其以调解和仲裁为主, 具有特色的金融ADR制度在同业协会方面, 证券业发展出全国单一性消费者争议处理机制, 证券纠纷多是在金融行业监管局 (FINCR) 提供的平台进行, 为“调解/仲裁”模式。在纠纷解决程序上, 其设立调解平台方便交易双方协商和解, 但调解不是案件进入仲裁的必经程序。金融消费者可以根据需要选择调解与仲裁同时进行, 或者调解之后再进行仲裁。在最终裁决的约束力上, 对纠纷双方均具有约束力。

美国的金融ADR制度体现出分散救济的特点, 对于富有特色的FINCR机制, 允许调解与仲裁方式的自由选择, 具有灵活性。但是行业仲裁一方面增强仲裁专业性的同时, 也难免会引起大众对其行业偏私的质疑。此外对于仲裁方式以及证券经纪合同当中载明的事先强制仲裁条款也有待商榷, 原因在于采用仲裁方式时双方专业能力等各方面相差悬殊, 保护金融消费者实质上的公平应该更加关注。

(三) 新加坡的金融ADR制度

新加坡解决金融机构与消费者之间纠纷的机构是新加坡金融业争议调解中心 (FIDRe C) , 为“调解/裁决”模式, 涵盖的界别包括整个金融行业。在纠纷解决程序上, FIDRe C的处理分为两步:第一步为调解, 项目经理对属于管辖范围内的纠纷与涉及的金融机构联系进行双方调解;第二步为裁决, 如果调解不能达成, 金融消费者可以交由审裁员或审裁委员会听审并裁决。在纠纷处理的约束力上, 裁决结果对金融机构具有单方的约束力, 但对消费者不具有约束力, 其仍可以通过诉讼方式寻求救济。FIDRe C制度具有特色的地方在于其鼓励协商, 反对滥诉的措施:如果属于第三方申诉案件需要裁决时, 消费者需支付250新元管理费, 金融机构支付500新元。如果裁决支持消费者且支持额达到了索赔额的50%以上, 消费者可得到200新元的返还, 相反则金融机构可得到200新元的返还[3]。

综上所述, 上述国家金融ADR制度呈现出下列特点:第一, 重视调解的作用, 均对调解进行鼓励性的制度设计。第二, 建立不依赖于任何行业与组织的独立的覆盖多个金融行业的第三方纠纷解决机构。第三, “调解/裁决”模式下最终裁决具有单方约束力, 金融消费者仍可寻求其他途径。第四, 金融ADR机制建构均有对应法律层面文件将其准确定位。相较而言, 英国以及新加坡的“调解/裁决”模式更宜我国借鉴。

三、我国金融ADR机制的现状检讨

在立法层面, 此项制度于我国而言仍几近空白。目前关于金融消费者保护的法律散见于消费者权益保护法、证券法等基本法律以及“一行三会”制定的行政规章。其规定较宽泛, 很多仍然属于原则性的规定。在救济层面, 我国证监会设投资者保护局, 保监会下设金融消费者保护局, 央行、银监会内部设立金融消费者保护局, 实行专人负责与信访管理。在现有监管体制和行业自律都无法发挥作用的情况下, 消费者还可通过仲裁或诉讼解决侵权问题。除了诉讼方式外, 现有的金融消费纠纷解决机制主要分为三类:投诉、调解以及仲裁。现对这三种纠纷解决机制进行逐一梳理:

(一) 投诉

在考虑投诉时间、投诉成本、争议解决的便捷性方面, 向金融机构投诉是消费者最先选择的途径, 接着才会向金融监管部门、政府部门的专门投诉机关或是消费者保护协会等组织进行投诉。对金融监管机构的投诉渠道方面, 银监会、证监会、保监会及其地方管理局处理对应行业消费者的投诉需求。除此之外, 还出现一些地方政府设立的着眼于解决金融业务中某些特定领域的金融消费纠纷的专门金融消费者保护机构, 如央行无锡市中心支行成立的金融消费者投诉中心、央行黄冈市中心支行下设的黄冈市金融消费者维权中心等, 但仍未出现跨银行业、证券业、保险业三大行业的统合性的金融消费者保护机构。

(二) 调解

调解主要有人民调解以及消费者协会主导下的调解和行业协会主导下的调解三种方式。人民调解法中第2条规定:“促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议, 解决民间纠纷的活动”。再者, 消保法第39条的规定, “消费者和经营者发生消费者权益争议的, 可以请求消费者协会调解”。这两项争议解决程序均属于普遍性的适用规定, 因此属于宽范围的救济渠道。对于行业协会的调解, 有一一对应的行业, 理应专业性更强, 但与此相反行业协会往往承担着监管者的角色, 因此又做监管者又做裁判者的尴尬境地使得行业协会的调解程度也并不起太大效用。

(三) 仲裁

从实践上看, 虽然从2007年起上海、广东、重庆、武汉、杭州等地相继成立的金融仲裁院, 但仲裁法第4条规定“没有仲裁协议, 一方申请仲裁的, 仲裁委员会不予受理”, 也即是给仲裁的纠纷设置了前置条件。而实践中金融消费者和金融机构所签订的大多是格式合同, 少有金融机构会在格式合同中规定仲裁条款, 变相地剥夺了金融消费者的选择权。同时, 仲裁方式对金融消费者以及仲裁人员提出了较高的能力要求, 仲裁的方式并不能很好地体现对金融消费者的倾斜保护, 因此此种形式尚未大范围铺开。

综上所述, 我国金融纠纷替代性解决机制总体上仍存在以下几个问题:

1. 纠纷解决方式看似多元, 但缺乏衔接性与统合性

现阶段我国的金融监管体系仍然是“一行三会”各自在自己领域进行监管的分业监管模式。一定程度上说我国金融消费者保护体系的现状是分散和割裂的, 不能适应金融混业发展的趋势。[4]在金融消费纠纷中, 金融消费者可以直接向金融机构投诉, 或者向监管部门、行业协会以及消费者协会提出投诉。下图为目前我国金融纠纷替代性解决机制主要途径[5]。在处理金融消费纠纷时的衔接性较为混乱, 虽然纠纷解决方式很多, 但并未有效融合。比如消费者向消协投诉, 消协会将投诉转送金融机构, 并督促其解决, 如果消费者与金融机构不能达成和解则转入仲裁或者司法程序。因此上述部门实际上在纠纷解决中并不发挥实质作用, 仅仅是在兜了一个圈后又将争议交回到消费者与金融机构之间, 因此只增加了反映投诉的渠道而已, 未形成一种有效的层次性的推动关系, 见图1。

2. 纠纷解决机制多不具有实效性和约束力我国虽有调解、仲裁和投诉等方式, 但是通过机构调解的方式促使双方得到切实履行并不容易, 因为完全取决于金融消费者和金融机构的单方行为。如果金融机构或者金融消费者不愿履行协议中的义务或者在调解后又反悔的, 调解成本就大大提升。[6]投诉处理机制所达成的协议在法律上也是没有约束力的, 当纠纷无法协调时, 仍旧只能诉诸司法程序。

3. 金融服务内部投诉处理和纠纷解决程序遭旁落

内部纠纷处理机制对于消费者而言应该是最直接、经济效益最高的纠纷解决方式, 从上文对域外机制的分析中可知, 如双方未能经调解达成一致意见, 才诉诸外部程序处理。我国法律并未规定金融机构内部解决程序前置, 金融机构投诉渠道的公开透明度也不够, 有些金融机构的网点只公布总部客服热线, 没有说明专门的客户投诉电话。在一些金融机构的官方网站上也并没有公布完整的消费者投诉处理渠道。

四、金融ADR机制的本土化路径

在金融ADR机制的本土化路径中, 笔者认为内部机制需进一步完善, 外部机制借鉴域外制度进行创新, 形成内外并举的态势。外部机制主要通过调解/裁决的模式, 将小额金融消费者纠纷的非诉程序从仲裁中剥离, 建立独立的第三方金融消费纠纷解决机构, 以此使机制具有衔接性与统合性。具体构想如下:

(一) 完善金融机构内部纠纷解决机制

金融机构的内部解决机制应是消费者最先寻求的救济途径, 但是由于上述种种原因致使其遭旁落, 解决的路径应是主动与被动相结合, 为消费者提供便捷有效的投诉平台。“主动”体现在金融机构主动化解纠纷的动力, “被动”体现在外部监管部门的制约性限制。笔者认为, “主动”机制可以采取如下思路:第一, 明确纠纷处理责任归属。金融机构应当完善金融消费者投诉处理的相关责任人负责制, 对消费者的投诉应当认真核实, 并对金融消费纠纷提出整改调解措施。第二, 建立配套投诉反馈制度, 对金融消费者投诉都应该建立相应的档案资料, 包括金融消费纠纷的基本情况、处理结果、当事人反馈等内容。第三, 金融机构投诉渠道更加公开透明。规定金融机构的各分支网点必须公布总部客服热线及说明专门的客户投诉电话并在网站上明确公布完整的消费者投诉处理渠道, 便于消费者知晓。对“被动”完善金融消费纠纷解决渠道主要来自监管部门的外部监督。应当对机构内部处理机制做原则性的规定, 并将对消费者的投诉的解决程度作为对金融机构考核的标准之一。

(二) 构建金融机构外部纠纷解决机制

1. 机构的实现路径问题

我国目前实行的是“分业经营、分业监管”的模式, 分业监管容易导致交叉地带权职不明。笔者认为, 应从分业到统合, 分步骤地实现覆盖整个金融行业的一站式统合型的纠纷解决机构。具体步骤分为两步[7]:第一, 在各金融行业设立行业性金融ADR, 并促使金融ADR在各行业内不断完善。第二, 进行各行业分支机构合并的试点, 待条件成熟将试点推向全国, 组建覆盖整个金融行业统合型的第三方金融纠纷解决机构。

2. 机构的权利来源问题

我国的金融ADR的形式虽然也有许多种, 但是并没有规定金融ADR的配套法律。通过上述域外ADR制度借鉴, 英国FOS制度的设立及权力来源的法律基础是2000年《金融服务与市场法》, 是通过特别立法的方式提供法律依据, 我国可兹借鉴。具体分两步[8]:第一, 可先颁布《构建行业型金融ADR办法》, 在行政法规的层面明确建立我国行业型的金融ADR, 同时“一行三会”完善内设纠纷解决机构, 提出统合型金融ADR的试点构想。第二, 在条件成熟时, 应尽快出台《金融消费权益保护法》。在法律层面将金融ADR制度确立下来, 并明确金融消费者的定义以及涵盖的范围, 构建起各项具体制度。

3. 纠纷的解决程序问题

纠纷的解决程序应该分为两部分, 从非正式性程序到正式程序的转换。对于非正式程序, 金融消费纠纷产生之后, 消费者先向金融机构内设的纠纷解决部门投诉, 如果对于金融机构在一定时限内做出的回复不满意, 金融消费者可将投诉提交外部纠纷解决机构解决。对于正式程序, 可以借鉴英国及新加坡“调解/裁决”模式。分三步:第一步, 先由全国统合型的客户服务部对属于职权范围内的进行初步处理。第二步, 由审裁员进行临时性评估, 应当尽量促成双方实现调解为主。第三步, 若是双方达不成协议, 则交由申诉专员作出最终裁定。

4. 纠纷处理结果的约束力问题

对于纠纷处理结果的约束力应借鉴域外模式, 具备终局性和单向性。[9]单向性是指处理结果是否具有约束力取决于金融消费者。消费者同意最终所作出的裁决, 则金融机构也必须遵守。终局性是指若认为最终裁决结果不符合预期, 则通过诉讼等其它方式解决。对于投诉处理机制所达成的协议在法律上没有约束力的现实问题, 应该对纠纷处理过程中当事人双方达成的协议提交法院进行核准, 法院只负责形式上的审核, 审核之后具有等同判决书的效力, 通过这种方式增强纠纷处理结果的约束力。

5. 相关风险的注意问题

第一, 对纠纷处理结果缺乏合理预期。由于所建立的纠纷解决机构裁决案件是以公平合理为准则, 容易导致裁决的不一致性。针对这种风险, 笔者认为可以建立典型案例制度, 对不同类型案件设立一个案例库;另外在接到各地消费者对同种金融商品投诉时, 先裁决其中一个典型的案例, 以确保其它同种类型的案件的判决结果趋于近似。

第二, 消费者的单向性选择易导致滥诉。可以借鉴新加坡的相关措施, 当需要裁决金融消费纠纷时, 先向消费者及金融机构收取一定的行政费用。基于保护机制向消费者倾斜, 消费者支付的数量相对金融机构少。根据裁决的结果是否支持消费者的主张且最终索赔额是否达到一定比例, 若支持则说明返还消费者一定数额的费用, 相反则金融机构获返还, 这样有利于鼓励纠纷双方协商, 一定程度防止“滥诉”。

摘要：现阶段我国金融消费纠纷解决机制, 未形成良性互动、相互衔接、功能互补的模式, 不利于金融消费者权益的保护。通过域外金融ADR机制的对比, 我国应建立独立的覆盖整个金融行业的第三方纠纷解决机构。一方面完善金融机构内部纠纷处理机制的前置程序, 另一方面在外部程序上实行“调解/裁决”的模式, 实现具有统合化、层次性的金融ADR机制的本土化路径。

关键词：金融消费者,金融ADR,本土化路径