关于化解地方政府债务和防范风险的提案

关于化解地方政府债务和防范风险的提案（精选6篇）

篇1：关于化解地方政府债务和防范风险的提案

审计研究简报第6期

（总第201期）

审计署审计科研所 2010年9月14日

防范和化解地方政府债务风险的几点建议

我国现行法律规定地方政府不得举债、预算不列赤字。而现实情况是地方政府规避法规约束，多头举借债务，尤其是地方政府融资平台举债融资规模膨胀迅速，资金运用效率不高，偿债风险日益加大。地方政府债务问题的成因是多方面的，既有地方政府为促进当地经济社会发展需要融资的现实需求，也有政府与市场边界不清，地方政府财权与事权不统一导致地方政府资金紧张等体制性因素，还有政府官员绩效考核导向偏差引发的地方官员非理性投资冲动，以及统筹监管不到位，缺乏有效监督等管理因素。对于地方政府的债务管理情况及债务风险，各级审计机关要予以高度的关注，客观分析和看待其形成的原因，准确把握问题的核心，从如何更好地发挥审计“免疫系统”功能角度，研究和提出防范和化解地方债务风险的建议。

一、分类施治，疏堵结合，完善风险管理，建立控制体系

（一）清查存量债务，积极化解风险。

根据先清理后规范的要求，应该把妥善处理地方政府的存量债务,作为当前地方政府工作的一项重点内容。

1．摸清债务总量，分清类别结构。

对于中央政府来说，当务之急是全面摸清各地债务规模底数，并在与各地财力比较的基础上初步确定债务总体风险大小；同时分清地方政府债务结构，掌握各种类型债务的特点及成因，以确认偿债风险，划分层次、区别对待，有针对性地研究制订相应化解措施。

2．区分举债主体，落实偿还责任。

对政府部门、机构和全额拨款事业单位的债务，以及由差额拨款事业单位、融资平台公司因提供公共服务产生且无偿债资金来源的债务，地方政府应承担直接偿债责任；对各类融资平台公司因基础设施、公益性项目建设而产生，且有偿债资金来源的债务，地方政府应督促其按计划、合同的要求严格履行还款义务，尽量避免其向政府直接债务转化；对与公共服务无关的市场行为所产生的债务，应本着“谁举债，谁偿还”的原则，由举债主体自行偿还，政府不承担兜底责任。3．保障还款来源，全力化解风险。

在分清举债主体、落实偿还责任的基础上，要及时制定偿还计划，科学筹措偿债资金，按时履行偿债义务。其中：

对承担直接偿还责任的债务，地方政府应根据自身财力状况、债务规模和期限，及时安排偿债资金；对承担兜底责任的债务，如高校、医院、交通等单位因公益性项目举借的又具有收入的项目债务，主要通过项目收入逐步化解，不能满足偿债需求时地方财政要适度给予补助，将其风险控制在一定范围内；对不承担兜底责任的债务，地方政府应督促地方政府融资平台公司完善法人治理结构，规范运营管理，提高自身持续经营能力，通过自身收益来逐步偿还，也可引进民间资本，优化股权结构，提高偿债能力。4．关注敏感类型，分类评估风险。

对通过“借新还旧”方式偿还的债务，地方政府应积极关注举债主体的偿债能力，分析“还旧”中本金和利息的比重，并合理测算其未来收入，以评估其风险；对主要依靠土地出让收入偿还的债务，地方政府应加强对土地市场的动态监控，及时掌控、准确评估和跟踪提示该类债务风险，同时严格土地出让金管理，以保障还款资金来源；对举债建设的在建项目，应由财政部、发展改革委等有关部门牵头，及时统计清理，在督促地方政府理顺债权债务关系的基础上，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题，保证其后续融资来源，防止因信贷政策变动造成“半拉子工程”。

（二）规范新增债务，实现有序管理。

随着经济社会的不断发展，地方政府新增债务不可避免。从长远来看，应建立健全地方政府债务的管理体系，实现债务增长适度，管理规范。

1．允许地方政府适度举债。

市场经济所要求的分税制财政体制，内含地方适度举债的必要性和合理性。国际上实行分税制财政体制的国家普遍赋予地方政府举债权。基于当前分税制财政体制的逐步完善和地方政府现实的融资需要，在划分政府间事权的基础上,赋予地方政府包括举债权在内的应有财权,是进一步深化财政体制改革的重要步骤，也是规范政府性债务管理的根本出路。中央政府应给地方政府留下一定的融资空间，允许地方政府公开发行地方债券，使得地方政府除了贷款之外有了更多的举债途径。这样，一方面可以避免地方政府过度依赖银行融资，分散风险，能够推动隐性债务显性化；另一方面，由于发行债券的审批条件严格,可以促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。同时,由于债券发行是市场行为，通过公众购买的选择取向，可以提高政府投资建设项目的社会公益性和经济效益性。

在地方债发行初期，建议发债权限定在省级人民政府，市县政府如有发债需要，须在省级安排发行额度中进行统筹安排。同时，建议先期在东中西部分别选定经济发展较快、偿债能力较强的省份进行试点，根据试点结果确定进一步推行的深度和广度。

2．科学确定地方政府债务规模。

从各国情况看，管理地方政府债务的有效手段是合理确定地方政府债务规模。确定地方政府债务规模要综合考虑相关因素。中央政府要统筹控制地方举债的总体规模，在协调

国债与地方债务规模关系的同时，综合考虑各地经济社会发展水平、在“十二五”规划中的发展功能定位、财政收入状况、偿债能力以及历史债务规模等因素，合理确定地方债务省际平衡比例，科学确定举债计划。鉴于东、中、西部的实际情况不同，如中央转移支付在财政收入中所占地位差异悬殊，在确定债务规模时应有所区别。一般而言，根据偿债能力，各地债务规模应控制在全国平均水平的一定比例范围内（以±20%为宜）。通过建立地方政府债务的风险预警指标体系控制债务的规模。风险预警指标体系中需要综合考量各类债务风险指标，如主要选取负债率、债务率、偿债率和偿债准备金等四个关键指标进行风险控制。由于目前国内这方面的研究成果尚未成熟，更缺乏实践检验，因此应先将其作为内部掌握的观察指标来评判适用性，待条件成熟后再作为地方政府举债规模控制的公开依据。同时为增强对地方政府举债责任的约束，提高地方政府偿债能力，应建立偿债准备金制度，其资金来源于债券发行溢价、投资项目收益等。借鉴国际经验，同时考虑到我国经济快速成长期的承受能力较强，可以确定当年债务还本付息总额的一定比例如80%～100%作为偿债准备金。

3．严格执行举债审批程序。

地方各级政府在债务警戒线和中央核定的债务限额内，应按照预算确定债务举借规模、方式与举债资金使用方向、偿债安排（包括偿债准备金）以及旧债还本付息情

况，报上级政府审核后编制债务预算，然后报经同级人大审核批准。同时，地方政府发债需要完善审批制度, 遵循审慎性原则和必要性原则, 严格审批,不得随意举债, 对举债的必要性要进行充分论证, 实行严格的项目审批制度，举债筹措的资金用途、投向必须明确, 符合政府履行公共服务职能的要求。举债的用途应集中于解决公益事业和民生问题。根据国际上通行做法，结合我国的实际情况，政府举债资金除短期债务外，不得用于经常性支出，只能用于与公共事业相关的资本性支出。具体包括：一是非经营性公益事业，二是当前必须解决的民生问题，三是当前必须解决、又没有收入来源的公共建设项目。政府需要明确哪些是其能够承受和控制的风险，然后决定以承担或有债务的方式对哪些项目提供支持，最后还需要建立风险分担及对项目的监督和控制机制。除了源自不可控的外部风险，政府面临的内部风险主要是项目选择和设计，良好的设计能够减少项目的潜在财政风险。1

4．明确管理机构，归口统一管理。

从国际上来看，在债务管理部门的确定上,除个别国家外,绝大部分国家都由财政部直接承担地方政府债务管理职能。鉴于各级财政部门是政府债务的直接担保者和最终偿还者，而且政府债务的规模和效益与各级财政状况等紧密相关，因此，应明确财政部门为地方政府性债务的主要管理部门，强 1白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi 马骏主编梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年6月第1版第69页。

化集中、统一管理力度，全面负责地方债务的统计分析、举债审查、登记备案、规模控制、偿债资金筹措、债务资金使用监控、风险预警等工作。同时，将清理规范后的地方融资平台公司划归财政部门统一管理，严格限定和强化管理其融资行为。

5．纳入预算管理，改革预算会计制度。

西方国家的债务管理实践表明，将地方政府性债务纳入预算管理是增强债务透明度的有效举措。地方政府应建立起债务预算编制体系，对债务进行确认、记录、报告，不仅反映债务数量金额的变动，而且反映债务对其资产负债状况及风险的影响，并据此统筹财力状况与举债规模、债务结构。对直接债务，应纳入债务专项预算管理;对或有负债中的显性负债，应在预算附表中显示, 并应对各类担保的数额、结构和基本运行情况进行详细说明。同时，改革现行以收付实现制为基础的预算会计制度，最终建立起以权责发生制为基础的政府会计制度，据实反映地方政府债务增长情况、或有负债情况、债务项目的建设及绩效情况，强化债务借、用、还全过程的管理与监督。6．强化风险预警，健全监管体系。

由于财政风险来源广泛，其监控和管理涉及到许多部门，因此，这些部门之间的协调十分重要。

首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。哥伦比亚、美国等国债务管理实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建

立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

具体测算，负债率即年末地方政府债务余额与当年地方GDP的比。根据国际经验，发达国家一般将负债率控制在45%左右的水平，但是发达国家财政收入占

GDP的比重一般都在30％—40％之间，远高于我国，我国负债率指标拟设定为25%—35%。债务率即年末地方政府债务余额与当年财政收入的比。目前,国际上没有统一标准，但大多在100%左右，我国拟设定为80%—100%。偿债率即当年还本付息额占当年财政收入的比重，国际上一般为20%，我国拟设定为16%—20%。另外，设立偿债准备，并将其限定在债务还本付息总额的80%—100%。其次，各级人大和社会公众应加强对地方政府举债情况及债务资金使用情况的监督，以有效制约地方政府举债权的滥用。日本的地方债制度表明，地方债券使用效率高低的关键在于债券项目管理是否科学。因此，增加地方债券使用的透明度、公开性，有助于提高地方债券使用效率。

其三，金融监管部门应加强对金融机构向地方政府放贷的监管，督促金融机构建立起以项目风险、融资平台公司自身风

险和地方政府财政风险为一体的综合风险评估模式，严格审查新增贷款，并对既有贷款重新进行风险评估，完备手续。

二、着眼长远，促进发展，推动完善体制，健全法律法规

（一）深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。

明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。同时还要积极发挥财政转移支付制度的作用，在财政支出中大幅压缩转移支付比重的前提下，扩大一般性转移支付，清理整合专项转移支付并压缩其比重。也可借鉴德国等国家的成功经验，尝试横向转移支付。

（二）加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。

从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准

确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为, 实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

（三）修订完善相关法律法规，加强债务法治化管理。以法律确认地方政府举债权，是实现对地方政府债务制度约束的最有效举措。为此，我国应尽快修改预算法，规定允许地方政府发行债券，赋予地方政府法定的举债权。同时，预算法要

明确规定地方政府债务要纳入预算编制，地方政府要严格编制债务预算、决算、向人大报告和向社会公众披露，以增强举债全过程的透明度。

修改担保法，强化地方政府担保的法律责任，允许地方政府除了为外国政府转贷担保外，还可有条件地为政府债务进行担保，并对担保条件、原则、程序、方式等加以严格限定；同时，在《财政违法行为处罚处分条例》中，加大对地方政府违规担保的处罚力度，在司法实践中增加对地方政府违规担保行为造成损害的民事赔偿责任的追究力度等。

（四）确立政府中期财政预测制度。

为了推动财政的可持续性，我国政府应该加强对财政中长期风险评估，引入一套中期财政预测（如三年预测）制度，在这一制度框架中应包括：将债务风险在内的财政风险纳入财政分析和决策中；根据国家的风险融资和风险管理能力采取措施；考虑预算外和预算内项目的中期财政成本及运作效率。政府应该将中期财政预测纳入每年向人大提交的预算报告。这一机制可以使得政府对短期政策的长期后果作出定量的估算，为人大对这些后果进行评估提供可能性。这将从体制上有效地限制政府发生过度直接负债或隐性负债。只有将或有和其他财政风险都考虑到的情况下，中期财政预测、预算本身、政府融资和借款计划才会比较贴近现实。2

三、加强审计，强化问责，创新方式方法，促进债务管理

（一）开展专项审计调查，掌握地方政府债务规模及结构。

虽然近几年来不同的部门如财政部、银监会等都对地方政府债务进行过不同方式的统计和调查，但由于动机、视角和信息透明度的不同，并未能完全掌握地方政府债务的规模，也就不可能深入地揭示其中隐含的风险。仅就审计署2010年对18个省70个市本级地方政府债务进行的专项审计调查来看，如果不及时理清债务规模、结构，对债务风险的防范就无从谈起，因此，审计机关应该加强对地方政府债务的专项审计调查，以便及时掌握规模、控制风险。

（二）强化审计问责机制，完善经济责任审计指标体系。为了改变因缺乏问责机制所导致的地方政府领导干部无视举债规模、存在风险的现状，应强化在领导干部经济责 2白海娜《政府或有负债：影响财政稳定的潜在风险》见《财政风险管理：新理念与国际经验》Hana Polackova Brixi（白海娜）马骏主编梅鸿译/校，中国财政经济出版社2003年第1版，第43页以下。

任审计中对地方政府举债行为的评价力度，将地方债务的相关指标、风险状况、化解旧债情况等纳入地方领导干部经济责任审计的指标体系，建立完善领导干部任期内长期的财政绩效评估机制，避免地方政府的短期行为。

（三）深化预算执行审计，促进完善地方政府债务管理。将债务纳入预算管理是国际上通行且比较成功的做法，我国现阶段财政体制改革的一项重要内容就是要推动预算的公开、透明。现阶段对地方政府债务审计的缺乏也使得预算执行审计的内容不能完整反映政府财政运行的真实状况。因此，通过深化预算执行审计，将债务审计纳入预算执行审计的法定范围，是加强对地方举债约束、推动地方政府加强债务管理、推进预算公开、透明的重要举措。

（四）改进审计组织方式，保证债务审计的力度和深度。我国地方政府债务涉及面广、点多、量大。而现阶段对地方政府债务的审计组织方式，在纵向上说，往往仅局限于一级审计机关，未能形成上下沟通；从横向上说，也大多是局部审计，不能涵盖全部。这样的方式既不能使上下级审计机关信息充分交流，也不能对债务全面掌握，无法满足及时提示债务风险、为国家财政、经济运行决策提供政策依据的目标。因此，在未来对债务的审计中，应该在审计署的统一指导下，协调中央、省、市、县四级审计机关的力量，通过组织不同级次、不同领域的债务审计或审计调查，同时结合预算执行审计和地方领导干部经济责任审计，形成力量整合、上下联动，以推进地方政府债务审计不断深入和推广。

该课题为审计署审计科研所2010年立项研究课题作者：南京特派办课题组

课题统筹：李玲课题负责人：刘利课题组成员：丁德明胡正禄钱夫中王小霞王景东赵青郑海峰

卢红柱韩华溢郭珊珊刘素合牟遥黄敏杰宋秀辉刘洪洁吴继光主题词：防范化解地方政府债务风险建议报：署领导。送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京审计学院，署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印190份编辑：罗伟芳签发：王秀明

篇2：关于化解地方政府债务和防范风险的提案

此前，国务院总理李克强在简政放权、铁路投融资改革、深化改革释放人才红利、部署推进一批“补短板”的重大工程建设等方面，都曾通过公开讲话提及改革。

专家认为，决策层下半年的调控思路正日渐清晰，就是要真枪真刀地推进改革，以解决长远问题的办法确保当前经济社会平稳发展。

强调预算管理改革是“重头戏”

国务院总理李克强9月2日主持召开国务院常务会议，研究完善预算管理促进财政收支规范透明的相关意见，部署加快发展体育产业、促进体育消费推动大众健身。

“预算管理改革是财税体制改革的‘重头戏’。”面对参会的各部委负责人，李克强说，全面规范、公开透明的财政制度，不仅能保证财政资金安全、提高资金使用效率，在提升政府公信力、推进“制度反腐”方面，也具有不可替代的作用。

李克强视“预算公开”为深化预算管理制度改革的关键环节。他说，近几年，国务院推动各级政府公开“三公”经费，受到民众的广泛好评和肯定，但公开的范围还有所限制。“不光是中央部门、国务院各部门以及各级政府部门，所有使用财政资金的部门，全部都要公开预算。”他加重语气强调，“没有什么用得着‘藏着掖着’的，除涉密信息外，所有的预算都必须公开！”

他提醒与会部门负责人“要做好准备”：“预算不仅要全面公开，还要经得起人民的质询，回答得了群众的疑问。对预决算公开过程中社会关切的问题，要规范整改、完善制度。”他严令，要对各单位的“小金库”“私房钱”开展清理整顿，坚决堵住公共资金的“跑冒滴漏”。

去年以来，李克强力推审计署彻查整顿各部门各种名目的“小金库”。他在2日的常务会议上说，若干年来，很多财政资金在各部门、地方的账上“打呼噜”，有些已经沉淀了10年、甚至20年，造成巨大的浪费。“根据修改后的预算法和新推出的改革方案，再有长期不用的沉淀资金，我们就要收归中央财政，让它们真正用在刀刃上！”李克强说，“这些‘奶酪’必须要动！要让那些躺在账上‘打呼噜’的钱，真正用在有利于调结构、惠民生等重点领域。”

依据新修改的预算法，允许地方依法适度举债，但要纳入预算管理，不得将债务资金用于经常性支出。李克强就此强调，要通过改革堵“偏门”、开“正门”，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，推广使用政府与社会资本合作模式。建立地方政府性债务风险预警和应急处置机制，勒紧债务风险的“缰绳”。他特别指出，要妥善处理存量债务，确保在建项目后续融资，为经济社会发展出力。

信号财税改革将“快马加鞭”

多位专家认为，此次国务院常务会议在预算法修订后即聚焦预算改革相关问题，释放出财税改革要“快马加鞭”的信号。“下半年，一方面要落实已经推出的改革措施，另一方面要进一步加快推进改革，我想这是国务院常务会议释放出的信号。”财政部财科所副所长白景明告诉《经济参考报》记者。

此前，全国人大常委会表决通过预算法修改决定，修改后的预算法将于2015年1月1日实施。白景明表示，我们现在要推进国家治理体系和治理能力现代化，要加快推进财税制度改革。“预算法已经修订了，在公布实施后，就为我们推进财税改革提供了法律依据。在这个基础上，国务院从行政层面就可以加快推进了”。

“目前来看，怎样执行好这一法律是需要面对的问题，很多技术性的工作还是要政府来完成，所以政府的工作压力很大，改革的任务比较重。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华在接受《经济参考报》记者采访时称。

修改后的预算法明确政府融资只能通过地方政府发行债券的方式，“我们需要看到，这是建立支撑国家治理体系和治理能力现代化的长效机制，不是短期解决问题，是长效的制度建设。”白景明认为，地方政府性债务的问题追根究底是制度上的问题，无论经济形势好坏，制度的问题都必须要解决。“我们的制度问题体现在地方政府性债务上，主要是举债主体不明确、举债渠道不明确。而这些问题在这次预算法的修订中都界定清楚了，地方政府举债只能通过地方政府发行债券，要把地方债纳入预算管理，对偿债资金的来源也有了明确规定”。

在汪德华看来，对于地方政府债务，预算法的立法意图还是偏谨慎的。按照预算法确定的法律框架，具体如何应对债务还会有一些难题。“比如按照预算法要求，地方政府举债以后只能通过发行政府债券，但是存量债务怎样转换是个难题。存量债务规模很大，如果以政府债券替换，那是否会对我国政府的赤字率造成影响。”汪德华认为，改革中存在一些具体的问题和困难还需要政府加大决心逐一解决。

此外，一些专家认为，从这次会议的内容看，国库资金管理的改革也是国务院关心的一个重点。“目前而言，我国很难做到货币宽松，而财政方面也不能扩充债务，因此把存量资金调动出来就尤为重要。”汪德华表示，“国务院强调存量资金，希望通过改革来唤醒趴

在账上的存量资金，让它发挥作用。从财政的意义看，有其优势，因为这不会额外增加政府债务、增加财政风险，可以提高财政资金的效率。”

高频半月内五提“改革”

算上2日的国务院常务会议，李克强在半个月内五次在公开场合强调改革问题。8月19日，李克强主持召开国务院常务会议，决定推出进一步简政放权措施、持续扩大改革成效。李克强说，从过去习惯审批“画圈圈”，到不断自我消权，进而创新事中事后监管，这是政府职能转变的一场“自我革命”。今后越向纵深挺进，越要啃“硬骨头”、驱“拦路虎”。必须“痛下决心”，持续协同推进“放权”与“监管”，真正打造现代政府。

8月21日，在听取国家杰出青年科学基金设立20周年人才培养和科研成果的汇报，并同历年“杰青”基金获得者代表座谈交流时，李克强指出，中国经济要保持中高速发展、向中高端水平迈进，既有诸多机遇，也面临新的挑战。在这个关键阶段，不仅继续需要财力物力投入和付出辛勤汗水，更要依靠13亿人的创造潜能和无穷智慧，通过深化改革挖掘人才资源富矿，使改革红利与人才红利叠加，推动中国经济在发展中提质增效升级，跃上新台阶。

8月22日，李克强考察铁路总公司时强调，铁总要在政企分开、投融资体制改革等方面进行大胆探索。这不仅是为自身发展寻求新的机遇，也是为大型国企改革创造经验。他还提出，大力发展铁路建设，必须加快融资体制改革步伐。

8月27日，李克强主持召开国务院常务会议，部署推进生态环保养老服务等重大工程建设，以调结构促发展、推升级。他说：“今年上半年经济数据好转，外界有人议论，是不是因为我们推出了‘强刺激’？但事实上，我们的货币政策一点没变宽松，唯一的‘刺激’就是强力推进改革。”

市场分析认为，总理短期内反复强调推进改革，说明决策层下半年宏观调控的思路已经十分清楚，就是要通过改革，以解决长远问题的办法确保当前经济社会平稳发展。

“‘强改革’还是‘强刺激’？”中国农业银行战略规划部高级宏观分析师王静文表示，今年上半年政府虽然出台了一系列“微刺激”政策，并收到了良好成效，但在更具风向标意义的货币政策方面，决策层却始终没有全面放松。与此同时，政府在推进改革方面可谓不遗余力。总而言之，在“全面深化改革元年”，决策层在稳增长的同时，更注重改革措施的齐头并进，甚至一些“微刺激”本身就是改革措施。这些措施的施行，短期内有助于激发市场活力和经济内生动力，长期内则有助于推动中国向现代治理国家的转型。

篇3：关于化解地方政府债务和防范风险的提案

一、正确把握政府性债务问题本质

(一)举债融资促进经济社会发展

“十五”以来,在投资拉动下我区经济发展势头强劲,经济社会深入转型发展,工业化、城镇化、信息化和农牧业现代化稳步推进。2000-2013年, 地区经济总量由1539.12亿元增至16832.38亿元, 年均递增18.63%。全社会固定资产投资总额由430.42亿元增至15520.72亿元, 年均递增29.19%。投资对地区经济增长贡献由4.29% 调整至15.17%,提高10.88个百分点。城镇化率由42.19% 提高至57.73%,提高15.54个百分点。政府公共基础设施建设投资与政府性债务融资呈正向相关关系。截至2013年6月,全区政府债务总量为4542.07亿元,其中直接债务为3391.98亿元,或有债务为1150.09亿元,全区政府总债务率达77.18%。

(二)举债融资积累大量优质资产

地方政府性债务是经过多年形成的,在加快基础设施建设、推动经济社会发展、提高公共服务水平、弥补地方财力不足、应对危机等方面起到了重要作用,由于有一定的偿债收入,也形成了大量优质资产。一方面,各地政府通过举债引导社会资本参与公共基础设施建设,特别是公共交通基础设施建设,形成了大量的铁路、公路、民航优质股权。另一方面,积累了大量行政机关、事业单位和国有企业优良资产,有效增加了政府资信评价等级和市场化融资基础。

(三)举债融资实为城市化建设筹资

就政府债务本质而言,不同经济发展阶段,政府举债渠道、模式、资金用途各不相同,但无非是政府在推进城市化建设和城乡社会治理过程中而采用的一种主要融资手段。对此,我们要客观公正看待,既对政府举债融资在加快城市基础设施建设、改善居民生活环境和为政权建设、城市建设、经济建设和社会建设提供资金保障所发挥的杠杆和支撑作用予以充分肯定,又要积极规范地方政府举债行为,建立健全政府债务风险评价机制和预警机制,有效防范和化解地方政府性债务风险。

二、科学评价政府性债务总体风险

(一)债务总量规模相对较大

从规模绝对数来看,20102013年,内蒙古政府债务总量增速为43.50%,比同期GDP和社会各项贷款余额增速36.06%、42.49% 分别高7.44和1.01个百分点,略低于地方财政收入增速0.18个百分点。从规模相对数来看,政府债务占GDP比重由24.35% 提高至25.68%,提高了1.33个百分点。政府债务占全社会贷款余额比重由35.88% 提高至36.14%,提高了0.25个百分点。地方财政收入占GDP比重由14.90% 提高至15.70%,提高了0.8个百分点。全社会贷款余额占GDP比重由67.85% 提高至71.06%,提高了3.21个百分点。由此可知,近年来我区政府性债务规模扩张速度快于同期GDP和财政收入增速,政府债务总量规模累积风险较大。

(二)债务资金使用效率不高

一些地方盲目举债、攀比举债,缺乏科学的项目论证和经济效益分析,致使一些债融资金无法投入运营,造成大量资金闲置和浪费。不但如此,即使债融资金投入运营,但由于项目盈利预期、市场状况、管理水平等原因导致的亏损现象也普遍存在。政府性融资平台种类繁多,融资管理不规范,融资成本较高,融资效益较低,资金利用率低,闲置浪费严重。2013年全区共有融资平台公司135家,有127家负有830亿元政府性债务,其中,40家亏损、47家利润为零、32家注册资本金不到位或抽逃资本达54亿元。资金闲置0.5-1年的有26亿元,资金闲置1-2年的有31亿元,资金闲置2年以上的有2.2亿元。闲置期间需累计支付利息3.4亿元。

(三)短期债务偿还压力较大

截至2013年6月,政府及其部门和融资平台公司借债合计占全部债务总量的69.68%,且短期偿债压力较大,20142017年偿还的债务占全部债务的39.24%。债务负担不均衡,市县政府负债压力大,2013年盟市和旗县政府负债占比分别为33.85% 和50.36%,二者合计84.21%。随着企业债、公司债、中期票据等融资工具增多,融资成本大幅增加,政府偿债能力与偿付义务间的期限错配程度加剧,近期内政府债务偿还压力增大。

(四)政府债务与经济发展保持均衡

总体来看,除个别地区债务偿还压力较大,债务率、当期偿还率较高外,当前大部分地区和单位政府性债务尚处在政府财力可承受范围之内,政府债务与地区经济社会发展大体保持均衡态势,短期内引发大范围系统性财政经济风险的可能性较低。一是2010-2012年全区政府债务率分别为24.35%、25.68%、26.98%,均低于60% 的国际警戒标准。全口径政府总债务率为77.18%,低于100% 的国际警戒标准;二是我区资源储量丰富,工业基础良好,产业结构日趋合理,经济增长引擎动力较足,偿还债务的经济基础坚实,抗风险能力较强;三是财政赤字依存度较低。2013年,全区财政赤字依存度保持在0.73左右,财政赤字占税收比重大体处于1.47左右,财政自给度由0.42提高到0.72,财政自给能力提高和财政收入质量改进增强了风险缓释能力;四是我区政府性债务融资主要对象是市县两级政府及其融资平台公司,借款来源主要是银行贷款,风控渠道较为集中,债务风险传染能力较低,短期内不易引发财政支付危机。

三、深刻剖析政府性债务产生原因

(一)行政体制改革缓慢

当前,行政管理体制改革进程缓慢,政企不分、政市不分、政资不分是造成政府债务管理混乱的主要症结。一是现行行政管理体制模式下,机构臃肿、人浮于事、行政效率不高,导致公共服务支出规模刚性扩张,挤占了财政建设支出和民生支出的有效空间,进一步推升了政府债务规模;二是政企不分导致政府“越位”和市场“缺位”矛盾突出,市场尚不能在资源配置中起到决定性作用,政府投资引导型的城市化建设模式,在可用财力规模相对有限的情况下,愈发形成债务融资依赖,导致基础设施建设的债务依存度较高;三是传统政绩观模式下,一些地方政府片面追求GDP,形成GDP崇拜,不惜融资举债大搞“形象工程”和“政绩工程”,使地方政府背上了沉重的债务包袱,陷入“拆东墙补西墙”、“借新债还旧债”的恶性循环。

(二)财政分权体制影响

1994年分税制改革以来,分税制体制下财政分权特点显著,财政集中度大幅度提高,事权划分不清晰,财权上移与事权下移矛盾突出,地方政府财政支出责任增多。据估算,2000-2013年,全区财政收支缺口累计6400.60亿元,专项转移支付规模累计4484.26亿元, 二者之间差额达2000亿元左右。随着全面深化改革力度的加大,地方政府经济建设投入也随之增加,在现行转移支付制度相对稳定的条件下,财政支出压力逐年增大,举债融资成为当下政府推动地方经济社会发展的无奈选择,也是唯一选择。另外,政府职能界定不清,事权与支出责任匹配错位,造成财政性资金过多地投入到生产性、竞争性领域,使地方财政承担了本应由市场承担的风险。

(三)金融集权体制限制

一是现行“一行三会”金融管理体制模式下,存在诸多金融体制和机制漏洞,致使地方政府融资渠道日益狭窄,融资渠道愈发受到约束,只能通过各种影子银行、民间信贷等融资成本相对较高的渠道进行债务融资,融资成本叠加对政府偿债和融资效率形成负向约束;二是现行投融资管理体制有待进一步完善。目前,我区城镇化建设正处于快速发展阶段,城市公共基础设施建设资金需求量较大,且投资规模较大、投资期限较长、投资回报率较低,私人资本和民间企业参与度和积极性不高,地方政府通过财政税收支持城市公共发展的路子难以为继,因此只能通过融资平台向银行、企业、个人、非银行性金融机构等进行变相举债,以解决政府财力紧缺的问题。

(四)债务管理体制不完善

长期以来,政府债务管理制度建设滞后,不能适应经济社会发展需要。各级地方政府债务风险管理意识淡薄,缺乏规范的管理体制机制和独立的债务管理机构,政府债务管理职能和权限过于分散,债务管理流于形式,缺乏实质有效的监督和约束。规范有序、运行顺畅的债务管理工作机制没有及时建立,借债举债信息披露机制、评价监督机制和风险预警机制缺乏,导致地方政府或相关部门举债行为陷入混乱无序的局面,各种显性债务和隐性债务规模迅速膨胀。

四、积极探索政府性债务管理举措

(一)加快推进行政体制改革

一是防范和化解地方政府性债务风险,根本措施在于转变政府职能,加快推进政企分开进程,还政于市场,让市场真正成为资源配置的主体,减少和降低政府对经济的干预,避免政府直接参与经济运行和管理,实现由“建设型政府”向“服务型政府”转变;二是对社会公共物品和准公共物品的提供,政府要创新公共管理模式,引入市场机制,采用私人企业运行的方式来发展基础设施和基础能源设施建设,提高基础设施建设项目的效率;三是防止“缺位”与“越位”行为发生,坚持“有所为有所不为”的原则,地方政府要退出经济建设领域,专注于提供社会公共服务,规范市场经济运行基础,防止地方政府大规模举债行为发生;四是改革和完善分税制,提高财权与事权的匹配度,提高地方政府可用财力水平,合理划分地方政府支出范围,实现财权与事权的科学对接和匹配。

(二)完善政府债务管理体制

一是严格按照《预算法》、“国发43号文件”和相关法律规定,防范和化解存量债务风险,禁止借新债还旧债,提高地方经济运行质量;二是实行举债归口管理,加大对政府融资集中统管力度,指定专门机构对政府举债进行论证、许可和统管,严令制止政府违规担保,严格审批BT、垫资施工、信托融资、融资租赁等融资申请,严把举债融资审批关口,抓好债务管理头寸;三是对赤字和发债实行硬约束,将举债融资纳入党政领导干部问责范围,把政府负债作为评价领导干部任期履职和考核的重要依据,并追究相关人员的责任;四是提高地方政府的守法意识和守信意识,禁止和避免违规举债、变相担保、违法融资等行为的发生,切实提高政府公信力。

(三)拓宽政府债务融资渠道

一是转变政府融资模式,改变以政府融资平台举债为主的传统模式,逐步转向以发行融资债券为主的融资渠道上来。引导地方政府在一定约束条件下发行基础设施融资债券,并将债务纳入公共监督系统,实行阳光举债融资,保障政府具备稳定的偿债来源;二是清除民间资本进入基础设施和公益性等领域的体制机制障碍,充分利用民间资本资源,通过特许经营权制度建设等吸引民间资本直接参与基础设施建设, 采用PPP、BOT、TOT等多种先进的项目融资模式,减轻地方政府举债偿债压力;三是借鉴西方发达国家经验,推行市场化购买试点,吸引私人资本直接参与基础设施建设,按照市场经济等价交换规则,对私人承建的公益项目和基础设施工程进行一次性政府购买,放开民间资本准入限制。

( 四 ) 强化地方融资平台管理

一是按照“分类管理、区别对待”的原则,依“国发43号文件”规定,整合规范各级各类融资平台,集中优势打造一批实力雄厚、管理规范、高效运营的融资平台;二是按照抓大放小的原则,重点搞好几个跨地区、跨领域、跨行业的大型融资集团,将那些资本实力不强、融资能力差、偿债风险高的中小融资平台推向市场,实行转制转型;三是推行省—市—县纵向一体化的融资模式,每个省级单位只允许建立一两个大型融资平台,其他的融资平台要通过兼并重组、关闭改制、引进民间投资等方式,限期进行清理归并;四是严格控制融资平台举债,禁止融资平台变相举借政府负有偿还责任的债务,坚决制止政府为融资平台违规提供担保和承诺。

(五)增强政府偿还债务能力

篇4：如何认识和防范地方政府债务风险

一、我国地方政府性债务的现状及问题

1我国地方政府性债务的现状及规模。目前，我国政府性债务主要分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，其举借主体主要是融资平台公司、政府部门和机构、经费补助事业单位；其主要资金来源为银行贷款、BT和发行债券。第二类是政府负有担保责任的债务；第三类是政府可能承担一定救助责任的债务。根据审计署的公告，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务额为10885917亿元，负有担保责任的债务额为2665577亿元，可能承担一定救助责任的债务额为4339372亿元。这些债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目。在已支出的政府负有偿还责任的债务10118877亿元中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出8780613亿元，占8677%。截至去年底，全国政府负有偿还责任债务的负债率为36.74%，低于国际通常使用的60%的参考值；全国政府外债占GDP的比率为0.91%，低于国际通常使用的20%的参考值；全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%，处于国际货币基金组织确定的90%到150%的参考值范围内。此外，三类债务的逾期债务率均处于较低水平。

2我国地方政府债务管理中存在的问题。一是，地方政府负有偿还责任的债务增长较快。截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务余额10578905亿元，比2010年底增加3867954亿元，年均增长1997%。二是，部分地方和行业债务负担较重。债务的借新还旧率超过20%，债务偿还压力较大。三是，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的3723%。四是，违规融资、违规使用政府性债务资金；违规通过BT、向非金融机构和个人借款等方式举借政府性债务。

上述这些问题处理不好极易引发财政风险以及金融风险。所以如何认识政府债务风险，怎样加强政府债务管理是我们当前所要研究的问题。

二、我国地方政府面临的潜在债务风险

虽然日前地方政府债务整体风险可控，但我们也应该看到，一方面由于地方政府债务中70%来自银行贷款且债务额增长过快，地方政府变相和违规提供信用担保致使部分地区和行业债务负担沉重。另一方面，偿债资金渠道单一，还款压力比较大，财政运行风险加大。加之偿债依赖较大的土地出让收入，在未来几年面临房地产业价格下行和规模收缩的风险，因此来自金融贷款的风险不容忽视。

1财政风险与金融风险并存。由于融资平台在人、财、物等各方面与地方关系密切，政府信用和地方财政为平台提供隐性担保已是不争的事实，一旦融资平台债务风险集中爆发，极为容易引发政府债务危机，从而向主办者和第二还款人的地方政府快速传递。另外，部分银行机构在抢占地方金融市场的过程中，过于倚重政府信用担保，导致脱离市场规则，金融风险有所积累。一方面，银行对融资平台贷款的条件审查存在诸多漏洞，风险意识较为薄弱，缺乏法律上的约束；另一方面，由于信息不对称，银行难以真实全面评估地方政府整体债务水平，造成对融资平台公司的信贷管理的缺失。因此，平台的债务风险处理不当，容易引发财政风险和金融风险，严重时会造成大量的呆坏账。

2政府担保面临法律风险。目前，地方政府融资平台普遍存在政府信用隐形担保的现象。在《预算法》对赤字财政限制的硬性约束下，地方政府不能发行政府债券，只能绕道寻求其他筹集建设资金的渠道，于是政府隐性担保下的地方融资平台就成了较为便捷、有效的融资手段。2013年审计署审计结果公告中指出地方政府及所属机关事业单位违规提供担保335915亿元；融资平台公司等单位违规发行债券42354亿元。另外很多地方政府融资平台在向银行系统进行融资时通常以收费权、经营权、土地所有权等作为抵押、质押物进行担保，而这也违背了《担保法》关于政府担保的明文规定。

3土地财政面临收支失衡风险。由于政府债务资金投向大部分是社会公益事业及民生工程，项目建成后不能形成直接的收益，政府又没有规定固定的还款来源渠道，大多数政府债务偿债资金来源都集中在土地出让收益这一主要渠道上。若遇土地出让不能达到预期增值收益或国家宏观调控政策，将会导致债务不能按预期偿还，形成债务风险。

三、加强政府债务管理防范财政金融风险的有效途径。

1加快政府职能转变和投资体制改革，规范地方政府投资行为。从根本上解决地方政府的举债投资冲动，需要政府职能的转变。首先，应合理界定和划分地方政府的职能范围，准确把握政府与市场的边界，将政府职能真正转到提供公共产品和公共服务上来；按照构建社会主义市场经济体制和公共财政制度的基本要求，改变目前我国政府活动范围的“越位”和“缺位”现象。其次，规范地方政府的投资行为和担保行为，实行严格的债务投资决策机制，制止地方政府违规担保承诺的行为，加强对违规决策投资和担保的责任追究。

2深化分税制财政体制改革，合理划分中央与地方的财权与事权。明确的事权划分是配置财权、确保财政供给能力与财政支出责任相匹配的前提和基础。1994年我国实行分税制改革，但事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题一直困扰各级政府，造成财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。为此，需要进一步明确划分中央以及地方各级政府的事权，合理划分财权，促进二者匹配。

3对融资平台贷款实行差异化处理。严格限制新增融资平台贷款，控制地方政府债务总量；清理整顿现有融资平台公司，规范融资平台的运作与监管模式；对不同类别的融资平台，开展不同的治理方式。比如对未来可以用项目收益全覆盖的融资平台，可以通过开展资产证券化方式融资；对于项目现金流部分覆盖的平台贷款，可以通过资产证券化和发行市政债方式将其规范。

4持续改进区域金融生态改善金融机构的经营环境。尽可能地减少地方政府对金融机构的行政干预，保证商业银行按照安全性、流动性、盈利性的原则稳健经营。建立健全金融监管和稳定协调机制，加强监管信息沟通和资源共享，防范和化解区域性、系统性金融风险。继续扎实推进国有商业银行改革。在产权明晰、治理结构、内控机制

等关键领域取得改革突破，真正通过强化金融系统内控机制，遏制地方财政风险向金融风险转化。

5强化风险预警，健全监管体系。

首先，财政部门应建立债务风险监控与预警机制。实践证明，完备的风险预警和监控体系对防范债务风险起到了重要作用。财政部应牵头尽快研究建立统一的地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，以保证地方债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。指标体系可考虑经济发展水平、财政水平、负债率、偿债率、债务依存度、预期借款需求占政府收入的比例等因素，根据实际情况设定风险控制线，对越线的地方政府及时发出风险提示，并督促地方政府建立偿债准备金制度，提高地方政府防范和化解债务风险的能力。

篇5：关于化解地方政府债务和防范风险的提案

近年来，“防控金融风险”成为县域经济发展的关键词，位列“三大攻坚战”首位。防范化解金融风险是一场输不起的战斗已成为县级政府和人民群众的共识，如何打好这一战役，防控县域政府性债务风险是关键。

一、对县域政府性债务的认识

近年来，政府性债务在推动县级城市经济社会发展中扮演着不可或缺的角色，地方政府性债务作为地方政府的资金筹措手段，目的是地方政府为满足经济社会发展的需要，满足人民群众的需求，在自身财力不能满足其需要时，借助政府信用，向金融组织或社会法人、其他组织进行举债的行为。而债务是一把“双刃剑”，一方面它会助跑经济，另一方面它又会因为对它的依赖性而产生一系列的风险。政府性债务风险是一场输不起的战斗，值得深思。

（一）县城政府性债务的普遍现状。

政府为什么要举债?归根结底，是人民日益增长的城镇化需求和地方财力严重不足之间的矛盾所致。尤其是县级城市是国家城镇体系中最基本的单元，是连接城乡的纽带，处在城乡结合的连接点，人民群众对城镇化建设的需求最为强烈。而县城相对税源较少，依靠投资拉动经济发展的动力严重不足，地方政府只有依赖举债，加大对城市基础设施建设的投入，推动民生事业的进步，从而拉动经济社会的快速发展。

近年来，各级政府举债热席卷全国，地方政府性债务规模逐年增长，尤其是县级城市，一些政府秉着不举债就是吃亏的理念，大行举债的现象逐渐蔓延，债务存量规模不断增大，巨大债务导致的不确定因素不断增加，地方政府债务对县域经济增长的负面影响不断涌现，如何防范和化解风险成为了举债热后的一大遗留难题。

（二）县级政府大行举债的原因。

近年来，举债发展县域经济已经成为各县区非常普遍的现象，县级政府的债务杠杆率越来越高，债务越来越多，县级政府为什么普遍大行举债?主要有几个方面的原因。

1、财力有限，县域经济城镇化发展资金缺口大。县域经济竞争激烈，投资、消费两架马车动力不足，大量的人力成本、配套资金的配置、创建活动的开支、城镇化建设等压力重重，为抢占发展机遇，各地不得不通过逐年投入大量资金来加快发展，不可避免带来负债。

2、制度滞后，政府债务管理随意性大。从中央到省、市，没有形成自上而下的成熟的债务预警、管理、监管、评估机制，给予了地方政府非常宽松的自由裁量权。各级政府举债搞建设、举债购买服务在全国上下成为常态，政府举债基本依靠自我约束，3、监管乏力，缺乏有效的监管体系。人大监督、审计监督、民众监督都未建立常态的监督机制，约束效力十分有限。近年来，许多地方人大常委会积极为政府背书，甚至违法为政府举债融资作出承诺或者担保等决议。在各方面需求和利益的驱使下，各种各样的地方政府债务行为在监管空白地带肆意运作，不断膨胀。

4、GDP唯上，政绩观出现偏差。事实证明，举债发展确实能推动地方经济发展，刺激GDP的增长。一些领导干部瞄准了这一“红利”，忽略了风险、无视隐患，大兴举债，给项目穿上更华丽的外衣，让购买的服务更加高大上，将大笔举债而来的资金不计成本的投入到一些面子工程，创造政绩，积累升迁资本。

（三）县域政府性债务的特点

除了政府性债务的普遍特点以外，县级城市政府性债务还存在一些特殊性。主要表现在，一是增幅迅速、规模巨大。在当前地方政府性债务存量大的基础上，地方政府性债务仍呈增加之势，普遍规模巨大。二是举债无规划，投资随意性大。部分县级政府性债务年初没有制定计划，或随意变更计划，清偿无规划，项目建设没有严格的认证和科学决策。三是使用效益较低。举债资金的使用效益普遍不高，财政无能力安排偿债准备金，偿还债务的来源存在不确定和不稳定性。四是基础设施建设负债多、收益低。大量的借款用于新城的开发建设和工业园区的整体发展，比如新城城区道路建设、管网建设、垃圾处理工程、工业园的基础设施投入等，这些投入都难在短时间内产生效益。

二、县域政府性债务带来的影响

（一）积极作用

近年来，不可否认，地方政府性债务对于推动地方经济社会发展发挥了重要作用，它弥补了地方财力不足的硬伤，在改善城市基础设施建设、推动民生事业发展、保护生态环境等方面发挥了举足轻重的作用。

一是城镇化水平提升。许多城市在近五年内，发生了巨大的变化。尤其是县城，随着休闲、娱乐、文化、体育活动场所都不断，基础设施不断完善，城市化进程不断加快。

二是民生不断改善。随着教育、医疗、卫生、文化等社会事业的投入的不段投入，经济的活跃度增强，就业岗位明显增多，加强医疗卫生机构、文化设施、体育健身场所设施、旅游服务设施、公园绿地等公共服务设施建设，廉租住房、社会救助、社会福利等保障性措施不断升级，人民群众的生活水平明显改善。

三是推动经济快速发展。通过政府举债融资，地方财力明显增强，在促进财政收支平衡、增加财政收入，支持地方经济和社会发展上发挥了积极作用。

（二）负面影响

1、内部驱动力削减。长期靠融资拉动经济，“借旧还新”的模式循环，获取短暂的收益，长期来看，足以影响政府的基本宏观手段，从而限制了了地方财政的可持续发展能力。

2、滋生腐败。近些年，随着政府性债务的增加，地方投融资平台公司越来越多，其经济大权与政府机关的职权交集捆绑，平台公司负责人权利较为集中，监管体制的不完善给腐败可乘之机，不法分子将举债当作任意挥霍的通行证，在举债中坐收渔利等违法现象时有发生，一些融资平台负责人纷纷落马，腐败现象频发。

3、导致信任危机。政府长期举债，只能依靠微薄的财政收入，甚至许多县城偿债来源主要来自土地财政，过高的地方债直接推高土地和楼市价格，种种现象，容易让公职人员陷入恐慌，更为严重的是逐渐失去人民群众对政府的信任，极大损害政府的公信力。

4、诱发经济和社会风险。当政府性债务规模不断扩大，得不到有效的防控和化解，必定引发一系列的财政风险，甚至经济风险，从而危及社会稳定。

三、发挥人大优势，着力防化和化解县域政府债务风险

过去的一段时间，县级人大及其常委会在政府性债务的监管中长期处于初级摸索阶段，作用发挥十分有限，甚至长期处于缺位状态，这是由历史原因、自上而下监管体系建设的不完善以及县级人大对政府债务认识局限等原因所致。近几年来，县域经济发展开始面临新一轮的下行压力，大规模的地方举债，偿债压力尤为凸显，各县级政府是否具备相应的偿债能力，是否能够解除债务风险，事关人民群众的根本利益，事关经济发展和社会稳定大局。鉴于人民代表大会制度的根本政治属性，有必要发挥人大的优势，对地方政府性债务进行全面有效的监督。

（一）强化实质性监督，对债务风险进行全面把脉。

县级人大在控制地方政府性债务风险中，应由过去的程序监督转变为实质性监督，切实担当起宪法法律赋予的职责，着力防范债务风险。

1、列入重大事项，开展实质性审查。市人大及其常委会可将政府举债规模、结构、使用、偿还以及计划情况作为决算报告和审计报告的一项重点内容，对这块内容进行重点审查，市人大常委会可以根据实际需要作出相关决议决定，提出意见和要求。

2、纳入工作要点，实现常态化监督。人大常委会可将对全市政府性债务规模进行面上的全口径调查，听取和审议政府性债务管理情况、政府投融资公司经营收支和管理情况、政府购买服务情况等内容，根据本市的实际，列入全年工作要点，通过采取人大代表视察、调研等方式，开展常态化监督检查，确保对政府举债的“借、用、还”各个环节进行全程监督。

3、适时运用刚性手段，确保监督实效。在开展监督活动过程中，遇到政府性债务的一些重大问题上，适时运用专题询问、质询、甚至组织特定问题调查刚性的监督手段，充分发挥人大作为国家权力机关的权威和作用。

（二）强化机构的宏观把控作用，对政府性债务实行动态监督。

由于县级人大财政经济委员会普遍成立时间较短，在政府性债务的监督工作中可能存在工作范围广泛、专业力量不足，知识储备还不强的问题，因此，建议县级人大财政经济委员会组织成立，由人大常委会法律服务团、财政经济服务团等专业人士、以及有经验的人大代表组成的政府性债务跟踪监督小组，加强对政府性债务的日常监督和动态监督，真正发挥人大监督的效能。具体做到：

一是建立政府性债务情况台账。要求政府的相关机构要及时将相关情况报告人大政府性债务监督小组，及时建立政府性预计的贷款计划、债务余额变动情况、本年度的实施项目、贷款计划调整、还贷计划等为内容的台账，以便人大常委会随时了解政府债务情况。

二是重点监督和跟踪监督相结合。对政府性债务的进行提前介入，就其合法性、成本分析、效益、偿还计划等进行研究和审查，强化债务管控；督促政府建立偿债准备金制度；参与各项调研、视察等活动，提出意见和建议，并做好跟踪监督，为人大常委会审议提供依据。

三是加强对政府举债建设的项目的跟踪监督。对政府举债建设的项目进行多方位监督检查，确保资金专款专用和项目有序推进。对检查中发现的问题，及时责成政府及其有关职能部门限期整改，及时止损。

四是多渠道普及人大代表预算管理和风险防控知识。加大组织宣传和培训力度，提升人大代表预算审议解读能力和风险防控相关知识储备。积极扩大公众参与，引导人大代表和公众对政府性债务进行监督并提出建议和意见。

（三）强化制度建设的针对性，全方位规范政府性债务的管理和监督。

篇6：债务风险防范化解方案

一、基本原则

（一）依法依规原则

严格遵照中共中央国务院、省委省政府、财政部、省财政厅等相关文件要求，依法依规处置政府性债务风险。

（二）分级负责原则

成立由区委书记沈裕谋任组长的开福区防控化解政府债务风险工作领导小组，指导全区防控化解政府债务风险工作。按照“谁举债、谁偿还、谁负责”的原则，区领导小组下设办公室，负责区本级具体工作；金霞经济开发区成立相应领导小组，负责本园区具体工作。

（三）平等协商原则

在政府与社会资本方谈判中，遵循平等协商、长期合作、公开透明的原则。

（四）分类施策原则

针对政府和社会资本合作（PPP）及政府购买服务项目等涉及财政责任的重大债务问题进行分类，逐项整改。优先解决财预〔20xx〕50号、财预〔20xx〕87号、财办金〔20xx〕92号文件发布后新举借的债务产生的风险。

（五）稳妥处置原则

避免盲目进行突击整改，防止出现“处置风险的风险”，如用期限短、利率高的流动贷款置换期限长、利率低的贷款等。

二、目标任务

逐年稳妥消化存量，依法严格控制增量，确保我区政府债务可承受、可持续，守住不发生区域性系统性风险的底线。

三、任务分工

（一）妥善化解存量

1、锁定存量债务

区发改局牵头，对照政府年度投资计划，逐项清理核实存量在建政府投资项目和资金落实情况。

区审计局牵头，按照政府性债务、隐性债务和其他债务的口径，逐笔清理存量政府债务情况，分类锁定政府与平台公司的债务。

2、分类筹措资金

区财政局牵头，将存量政府债务中政府应承担的资金分年足额纳入预算，并在预算稳定调节基金中按比例新设防控化解政府债务风险应急专项；指导平台公司按市场化原则多渠道筹措资金，妥善处置其应承担的存量债务；按照资产规模、变现价值、变现时序等口径和要求，逐项清理核对其管理的国有资产情况，制定资产盘活和处置方案。

3、继续完成整改

区财政局牵头，按照《财政部发展改革委司法部人民银行银监会证监会关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔20xx〕50号）、《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔20xx〕87号）要求，继续整改违法担保，纠正政府投资基金以及政府购买服务中的不规范行为，确保将违法违规行为依法依规整改到位。

4、做好配套安排

区法制办牵头，进一步提高部门、单位的法律意识和依法办事能力，切实防止在化解存量政府债务过程中出现违法违规行为。

区金融办牵头，协调监管部门和金融机构确保必要的在建项目可持续融资，避免因盲目抽贷压贷停贷出现资金断链，防范在化解存量政府债务过程中出现“处置风险的风险”。

（二）严格控制增量

区发改局牵头，制定政府投资项目负面清单，科学论证和编制新建政府投资项目计划。对于无法落实资金来源或难以实现资金平衡的项目，不得批准立项和开工建设。

区财政局牵头，强化新建PPP项目的“两评”论证；强化政府投资项目施工图预算（招标上限值）、工程变更、结算和决算的审核，积极介入政府投资项目初步设计概算编制审查。

区金融办牵头，指导平台公司依法依规开展项目融资。

（三）规范平台发展

区委办牵头，进一步厘清政府与平台公司的边界，严格控制新设平台公司，加快整合现有平台公司，推进平台公司市场化转型。

（四）强化考核问责

区审计局牵头，对政府债务进行年度审计，查处违法违规融资举债行为。

区绩效办牵头，将防控化解政府债务风险工作落实情况，纳入区对各级各部门绩效考核范围。