论调解机构在农村医疗纠纷解决中的“角色扮演”——以东部沿海新农村为例

关键词：私力丰县身陷课题组

当下我国农村医疗纠纷矛盾突出, 以“江苏丰县杀医事件”为例, 身陷医疗纠纷的村民不再将纠纷的解决寄希望于司法机关与调解机构, 更多地选择采取私力救济的方式。课题组以东部沿海新农村为研究对象, 从调解机构着眼, 重点分析农村医疗纠纷调解机制存在的困境, 并针对性地提出对策, 完善农村医疗纠纷的调解机制, 以期缓和消解矛盾重重的农村医疗纠纷。

一、农村医疗纠纷调解机制相关概念界定

立法上法律法规对医疗纠纷做出了粗略的界定, 《医疗事故处理条例》 (1) 规定医疗事故为医疗机构及其医务人员在医疗活动中, 违反医疗卫生管理法律、行政法规、部门规章和诊疗护理规范、常规, 过失造成患者人身损害的事故。笔者结合学界相关研究和立法建议, 将本文所研究的农村医疗纠纷定义如下:我国农村地区的医患双方因医疗过程中的医疗行为引发的民事纠纷。此处所称医患双方包括医疗机构及其工作人员、患者本人及其亲属。笔者在此探讨的农村医疗纠纷的调解机构是指作为第三方, 通过排解疏导等方式促使农村医疗纠纷当事人依法自愿达成协议的机构。

二、农村医疗纠纷现状及解决机制的现状

(一) 农村医疗纠纷现状

建国以来, 医疗纠纷增长速度快、社会牵涉面广, 农村医疗纠纷也不例外。笔者调查浙江省沿海地区四家乡镇卫生院, 发现东部沿海地区医疗纠纷数量呈不断上升趋势, 医患矛盾突出, 亟待解决, 见图1。

(二) 农村医疗纠纷调解机制现状

无论是行政正义系统, 还是司法正义系统, 农村居民基本上是根据自身的社会资源来选择利用的, 并且在现实的纠纷解决中, 他们多数倾向于自己找对方商量解决或者求助非正式的调解, 而不是诉诸于行政正义系统或者法律途径 (3) 。

医疗纠纷虽有多种争议处理方式可供选择, 但医患双方自行协商、卫生行政部门调解和提起民事诉讼是《条例》规定的医疗纠纷解决的三种主要方式。实践中, 医疗纠纷发生后, 医患双方往往更愿意首先采用双方自行协商来解决纠纷。据笔者在浙江沿海地区调查的结果结合东莞市常平、茶山、大岭山、樟木头四镇2007-2011年医疗纠纷处理状况的调研数据可以得出近似的结论。

由上表1、2可知, 调解机构在农村医疗纠纷解决中所起的作用是有限的。调解机构因其自身缺陷的限制无法发挥其本该具有的效用, 重新定位调解机构在农村医疗纠纷的角色扮演十分必要。

三、农村医疗纠纷调解机构的局限

(一) 调解机构的总体局限

1. 调解机构组织上的混乱

在调解的形式上, 全国各地出现很多构造的调解组织, 如居 (村) 调委会、街镇调委会 (或调解中心) 、区以上联合调委会等依据区域划分而产生的区域性调解组织, 在此基础又产生诸多如医疗纠纷调解委员会等专业性、行业化的调解组织, 导致组织架构上的、管理上的混乱, 极易造成一事多管或者一事无人管的后果。

2. 调解机构工作人员的队伍落后

农村医疗纠纷的调处需要具备法律和医学知识的专业人才, 而现今调解队伍的凋零、调解人才的匮乏已成为制约各大调解机构发挥作用的一大阻碍。调解员的待遇低下, 经济保障薄弱, 根本无法留住和吸引人才进入机构。如目前温州市医疗纠纷人民调解委员会在职人员无住房公积金等基本待遇。 (5)

3. 调解协议的履行不能

一方面, 法律除了对司法调解及卫生行政部门对医疗事故的调解所达成的调解书有明确的规定, 对其他调解机构所达成的调解书均无明确规范。很多调解方式得出的调解结果由于缺乏国家强制力的支持而不具有强制执行力, 一旦出现和解不成或违反和解协议, 不仅意味着将花费更多的时间成本和重复费用, 还可能导致当事人错过其他医疗纠纷的解决方法 (6) 。另一方面, 农村地区的乡镇卫生院、卫生室等医疗机构财力薄弱, 经济效益低下, 赔付能力极为有限, 无法承受高额赔偿款, 导致调解协议不能履行。

(二) 各调解机构的局限

1. 人民调解机构调解

当前, 人民调解以其经济便利性成为了医患之间的减压阀, 其有助于缓解司法压力和降低解决农村医疗纠纷的成本。但是人民调解机构由于其自身的缺陷而发挥不了太大的重用。其一, 调解不透明。温州地区调解终结时, 医患双方只能知道最后的赔偿金额, 对于评估专家是如何认定的, 赔偿金额是如何计算的, 这些细节一概不会向医患双方透露。因此患方认为调解不够透明。 (7) 其二, 资金缺乏保障。人民调解机构特别是农村地区从财政上得到的投入往往不如人意, 调解员的工资也是极为微薄, 以致人才无法留住和招揽, 更造成调解工作开展难度增大。其三, 医疗纠纷由于涉及人的生命健康权而冲突对抗极为严重, 习惯于处理日常事务的人民调解对此种强度难以及时适应, 在纠纷处理能力方面颇显劣势。

2. 行政机构

卫生行政部门主持的调解较为具有权威性, 故适用较多, 但存在着以下一些问题:首先, 立法层面上, 《条例》规定, 只有确定为医疗事故的医疗纠纷, 卫生行政部门才能对其提出的赔偿请求进行调解。故许多未被定性为医疗事故的纠纷进入不了卫生行政部门调解的管辖范围。其次, 从机构组织上, 卫生行政部门与医疗机构管办不分家, 其作为医疗机构的主管部门, 与医疗机构联系紧密, 中立性大打折扣。最后, 鉴定程序上, 作为调解重要依据的医疗事故技术鉴定是由当地医学会做出的, 其中存在“同行保护”以及鉴定耗时较长的局限。

3. 法院

人民法院是国家审判机关, 但法院在受案之后开庭之前可以组织当事人双方进行庭前调解, 调解成功则纠纷不必进入诉讼程序, 调解不成则开庭审理案件。因此在农村医疗纠纷中, 法院实质也可以发挥调解机构的职能。法院所组织的调解在程序上不具强制性, 可调可不调, 因而在实践中亦未被广泛适用。

四、完善措施建议

综上, 笔者在此提出一个粗浅的农村医疗纠纷调解机构运行机制的设想。

(一) 以人民调解委员会为主

以地级市为单位在市人民调解委员会下设专门性的医疗纠纷调解委员会 (以下简称“医调委”) , 镇、村、乡中发生的无法通过本级调解委员会调解成功的农村医疗纠纷上报至医调委, 由医调委统一管辖、处理、调解。医调委的人员由当地在医学领域具有丰富专业知识的退休医生、拥有丰富社会经验的人士、司法鉴定界专家及具有法律知识的人组成, 实行任期制和考核制, 考核标准应结合当事人对于纠纷调解结果的满意程度。

医调委调解程序的启动需要医患中一方或者双方都提出调解申请。医调委接受申请之后通知双方。调解启动后, 患者本人不能亲自前往的, 也可以委托代理人参加调解。经过医调委调解, 双方就达成的合意签署调解协议书, 此调解协议书具有法律效力, 双方要按照协议内容如实履行。

(二) 以仲裁庭调解为辅

经医调委无法调解达成协议的纠纷或是不愿选择申请医调委调解的纠纷亦可以仲裁作为补充选择。

笔者对于仲裁调解机制提出的设想, 是在现有仲裁委员会内部设立医疗纠纷仲裁庭, 同时以仲裁派出庭的形式, 将集中于城市的仲裁资源投入到农村具体的医疗纠纷解决机制中去, 扩大仲裁机制的覆盖范围, 拓宽农村医疗纠纷解决渠道。同时, 仲裁调解的过程及结果可由双方当事人选择对外公开或者保密。仲裁调解达成的仲裁调解协议具有法律效力, 双方均应按照协议内容履行, 若一方拒绝履行, 一方可就此协议向法院提起诉讼。

(三) 以法院调解为保障

在农村医疗纠纷中, 可以将法院调解设置为一种前置性、强制性的程序来衔接调解与诉讼机制。我国现有的离婚纠纷诉讼就完美运用了这种方法, 而且我国台湾地区的实践表明此种方式对于缓和矛盾效用显著。该“强制性”只为双方进入该程序的一种方式, 而非双方必须达成一种强制性的结果及对双方调解内容的限定。法院调解程序过程中应当加入司法鉴定程序, 以保障审判人员在对事实进行认定时具有清晰的证据凭证。另外, 审判人员在进行调解时可以聘任医学专家进行辅助, 以保障调解的公平公正。调解成功时, 双方就其达成的合意签署调解协议书, 该协议书具有法律效力, 双方都应按协议内容履行。若调解仍未成功, 双方便进入诉讼程序。

(四) 以民间团体参与调解为助力

根据台湾地区的实践经验, 民间团体的参与是取得患者对调解的信任的一大因素。且对于文化程度参差不齐的农村患者来说, 专业鉴定等程序较为复杂, 在民间团体的帮助下, 他们能够更好地参与调解, 也能更好地维护自身的利益。不仅如此, 许多医疗纠纷也能得到令医患双方满意的调解结果。故将民间团体作为一定意义上的调解机构参与农村医疗纠纷的调解也不失为一个可取的新型发展方向。

五、结语

本文通过分析我国农村医疗纠纷中调解机构运行的局限性结合实践的情况, 建议建立一种以人民调解委员会为主、以仲裁调解机构为辅、以法院调解为最后保障的三大调解机构并行的模式来解决日益增长的农村医疗纠纷。本文只是片面地做了浅显的分析, 对机制的建议多有思虑未周之处, 仅以此文的研究成果以期对我国农村医疗纠纷中调解机构的运行的完善略尽绵薄之力。

摘要：近年来, 有关医疗纠纷的研究层出不穷, 但却鲜有关于农村医疗纠纷方面的研究。农村医疗纠纷不同于城市医疗纠纷, 且随着农村经济社会的发展而被进一步激化, 调解机构在其中扮演着重要角色但同时也存在诸多问题。笔者在参考我国立法、相关文献的基础上结合浙江农村医疗机构的相关调查数据, 分析调解机构在实践中存在困境与缺陷, 提出完善和创新调解机制的意见。

关键词：农村,医疗纠纷,调解机构,调解机制