避灾扶贫搬迁

关键词： 搬迁 地质灾害 移民 避灾

避灾扶贫搬迁（精选六篇）

避灾扶贫搬迁 篇1

一、提高思想认识,增强做好地质灾害避灾移民搬迁工作的责任感和紧迫感

我省扶贫开发自2003年开始实施移民搬迁以来已完成搬迁安置37万人,移民扶贫搬迁一直是省政府民生工程的重要任务之一。因此,做好地质灾害避灾移民搬迁工作,本身就是我们落实民生工程实施移民扶贫搬迁的重要任务。各级扶贫和移民部门要统一思想,认真领会省委、省政府实施地质灾害避灾移民搬迁决策部署的重大意义,深刻认识到地质灾害频发是造成我省农民群众致贫和返贫的重要原因,实施地质灾害避灾移民搬迁,是贯彻落实以人为本、执政为民理念的具体实践,是根本解决危及人民群众生命和财产安全问题的治本之策,是保障和改善民生的紧迫任务,是扶贫和移民部门义不容辞的艰巨使命,从而以强烈的责任感和紧迫感贯彻落实好省委、省政府的决策部署,坚决打好实施地质灾害避灾移民搬迁攻坚战。

二、深入调查摸底,全面掌握实施地质灾害避灾移民搬迁对象准确情况

根据省政府研究意见,避灾移民搬迁由扶贫和移民部门牵头负责组织实施。各级扶贫和移民部门要在国土部门核定避灾搬迁对象的基础上,进一步深入调查摸底,掌握准确情况,扎实做好基础工作,根据地质灾害隐患危害缓急程度,摸清急需避灾搬迁、自愿避灾搬迁、急需并自愿避灾搬迁的户数及人数情况,将避灾移民搬迁核准到点、核实到户、核定到人,并于7月20日前以设区市为单位将调查摸底情况汇总报省。同时,根据国土部门核定的需要搬迁对象情况和发改、住建部门农村危房改造计划安排,抓紧确定今年避灾移民搬迁4万人对象,按照经省政府同意并由省扶贫和移民办、省发改委、省财政厅、省国土厅、省住建厅联合下达各地今年避灾移民搬迁计划任务,将41个重点县和西部政策延伸县扶贫移民搬迁计划安排1万人、41个县以外试点安排1万人和农村危房改造安排2万人避灾移民搬迁对象落实到人。

三、统筹制定规划,周密安排地质灾害移民搬迁工作任务

各级扶贫和移民部门要认真贯彻执行省政府办公厅《关于在全省开展地质灾害避灾移民搬迁工作的通知》(赣府厅字[2011]92号)的部署,在各级党委、政府的统一领导下,协调相关部门共同制定好本地避灾移民搬迁规划。各地规划要根据调查摸底掌握的准确情况,明确避灾移民搬迁的工作目标、进度安排、落实措施、政策保障、组织领导,以及搬迁移民避灾安置选点、安置点基础设施建设、移民后续发展扶持措施等方面内容。鉴于实施避灾移民搬迁时间紧、任务重,各级规划工作可结合调查摸底工作同步进行。县级规划于7月30日前上报设区市审批,设区市审批汇总后于8月20日前报省备案。同时,各级扶贫和移民部门要抓紧今年计划实施进度,确保完成当年任务,为明年全省顺利铺开和基本完成避灾移民搬迁任务打下良好基础。

四、落实扶持政策,保障地质灾害避灾移民搬迁工作顺利实施

省政府研究决定,实施地质灾害避灾移民搬迁与实施移民搬迁建房补助统一标准并适当提高至每人补助4000元,避灾搬迁移民扶持政策也与移民扶贫搬迁优惠政策统一起来。对此,赣府厅字[2011]92号《通知》以及省扶贫和移民办、省发改委、省财政厅、省国土厅、省住建厅联合下发今年避灾搬迁计划的通知,已明确规定了补助资金落实渠道、搬迁扶持优惠政策和相关部门责任。各级扶贫和移民部门要积极主动开展工作,在各级政府的领导下协调落实避灾移民搬迁补助资金,并加强与相关部门的沟通,在安置点建设用地、移民建房规划以及安置点交通、水利、通电等基础设施建设方面,协调有关部门落实扶持政策,齐心协力保障地质灾害避灾移民搬迁顺利实施。

五、精心组织实施,确保地质灾害避灾移民搬迁任务全面落实

根据赣府厅字[2011]92号《通知》明确的职责分工,扶贫和移民部门负责避灾移民搬迁的日常组织和协调。各级扶贫和移民部门在履行职责中,要坚持政府主导的原则,在各级政府领导下协调整合各方面力量开展工作,共同完成地质灾害避灾移民搬迁任务要贯彻群众自愿的原则,深入做好政策宣传和搬迁发动工作,增强群众避灾意识,确保在自愿基础上实施避灾搬迁;落实整体搬迁的原则,围绕根本“解危”目标,以整体搬迁帮助地质灾害严重地方群众规避地质灾害的危害,最大限度地保障人民群众生命和财产安全;执行公开透明的原则,严格参照《江西省扶贫移民搬迁工作操作规程》实施避灾移民搬迁,确保避灾移民搬迁各个环节的工作在阳光下运行。同时,要边实践、边探索、边总结,注意发现、排查和解决存在的问题,及时总结推广实施避灾移民搬迁的好做法、好经验。要大力宣传实施避灾移民搬迁的政策、典型和成效,扩大避灾移民搬迁惠民德政的社会影响,为实施避灾移民搬迁营造良好的社会氛围。

总之,各级扶贫和移民部门要把抓好避灾移民搬迁,作为贯彻落实今年中共10号文件精神的重大举措,作为深化移民扶贫搬迁新的突破,作为实现“十二五”扶贫开发良好开局的重要体现。我们坚信,有省委、省政府的高度重视和坚强领导,有各级相关部门的共同努力,有社会各界的大力支持,我们一定能把实施地质灾害避灾移民搬迁这件得民心、顺民意、惠民生的好事办实、实事办好。

陕南避灾扶贫搬迁的安康实践 篇2

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陕南避灾扶贫搬迁的安康实践

陕南避灾扶贫搬迁的安康实践

【摘要】 陕南避灾移民搬迁工程对安康来说是避灾工程也是生态建设工程、民生工程、扶贫工程、发展工程和城镇化推进工程，要整合全市资源动员全市力量抓紧抓好工程的实施，经过2011年的艰难起步，2012年的攻坚克难，安康的避灾移民搬迁工作正在由任务驱动搬迁阶段走向总结经验、建章立制、规范管理、提升质量的新阶段。三年搬迁实践中安康的一些做法和经验对同属陕南避灾扶贫搬迁工程项目区的其它地市、对陕南扶贫搬迁工程后续8年的工作开展都有非常重要的借鉴意义。

【关键词】 陕南 避灾扶贫搬迁 安康 实践

为了从根本上消除重大自然灾害对人民群众生命财产的威胁，改变贫困山区人民生产生活条件，2011年陕西省委、省政府决定实施陕南避灾移民搬迁工程。在未来10年里，陕南秦巴山区将有240万人搬离洪水地质灾害多发区、不适宜人类生存的高寒山区和重点生态功能区，仅安康市就有22.6万户88万人需要搬迁。陕南避灾扶贫搬迁工程是新中国成立以来“最大规模移民搬迁工程”。它是尊重自然、顺应自然、保护自然，保护脆弱生态环境的理性选择，也是推进陕南城镇化进程，实现陕南循环发展的综合措施。

一、科学规划、扎实推进

安康市地处南北气候过渡带的秦巴土石山区，当地山势陡峭，地廋土薄，洪涝、泥石流等灾害频发。资料显示，1949年以后，安康地区每年在救济灾民、灾后重建以及零星的搬迁工程中投入巨大。但仍是年年有灾年年救，年年救灾年年灾。尤其是2010年，陕南遭遇“7·18”特大暴雨泥石流灾害导致多年来对农村的巨大投入毁于一旦，房屋倒塌，良田被毁，道路被埋……，仅安康市汉滨区大竹园镇七堰村一夜间就有12人死亡、17人失踪，几十间民房被深埋进了四十余米深的泥石流下。

为了从根本上消除重大自然灾害对人民群众生命财产的威胁，改

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变贫困山区人民生产生活条件。2011年省委省政府果敢决策实施陕南移民搬迁工程，依据《陕南地区移民搬迁安置总体规划》，未来十年安康全市一共需要搬迁22.6万户88万人，其中地质灾害避险移民搬迁56854户，224229人，占移民搬迁总户数和总人口的25.12%、25.57%；洪水灾害避险移民搬迁16740户，65515人，占移民搬迁总户数和总人口的7.4%、7.5%；扶贫移民搬迁69685户，274995人，占移民搬迁总户数和总人口的30.8%、31.3%；生态移民搬迁82973户，312090人，占移民搬迁总户数和总人口的36.67%、35.6%。

陕南移民搬迁工作启动3年来，安康已经搬迁7.5万户，28.6万多人，其中，2011年，计划搬迁2.2万户8.8万人，实际搬迁25964户92771人，占计划任务的118%。2012年，计划搬迁3.1万户11.4万人，截至2012年11月份，已搬迁34313户12.7万人，占2012年总任务数的105.5%。2013年的搬迁计划任务是：2.2万户8.36万人。在已经搬迁移民中，安康的集中安置率2011年为75.54%，2012年为89%。安康市移民社区建设实行一次性规划，分期建设实施。在住房建设的同时规划了给排水、堤防、道路、电力等基础设施和社区便民服务中心、医疗卫生、休闲健身、文化教育、购物消费等公共设施。充分发挥社区设施齐全，功能完备的辐射带动作用，吸纳周边群众搬入社区居住。经过积极探索，安康市形成了“6663”避灾扶贫搬迁工作思路：将避灾扶贫搬迁作为统筹城乡发展的重要抓手，实行移民集中安置与县域经济发展、农民进城入镇、保障性住房建设、产业园区建设、重点镇建设和新农村建设六个结合；推行进城居住、集镇安置、社区安置、产业园区安置、支持外迁和分散安置六种搬迁安置方式；建立分级负责、科学规划、示范带动、资源整合、督查考评、公开运行六个机制；建设市、县（区）、镇（办）三级避灾扶贫搬迁集中安置示范小区，取得了较好的成效。

二、难题颇多、亟待解决

通过近几年的工作，“搬得出、住得下”的问题正在解决，而“稳得住、能致富、可持续”的问题则是当前亟待解决的问题。集中表现为以下几点。

1、生产用地难调剂

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陕南人均耕地少，连片的耕地更少，落实避灾移民有土的难度很大，为移民调剂耕地实施有土安置的难度更大。在原承包地退耕还林或难以远距离耕种的情况下，要保证搬迁移民人均至少1亩的基本口粮田，只能把目光投向迁入地农民承包地，而迁入地往往人口压力重、人均耕地少，耕地调整的余地不大，且迁入地农民不愿将自己原有的承包地调剂给新搬迁的移民户，要实现搬迁移民的有土安置难度很大。

2、建设用地难寻找

省国土厅计划今年为陕南三市安排6000亩移民搬迁安置建房用地指标。而按照陕南三市今年搬迁6万户的任务，实际需要用地12000亩，用地指标缺口很大。而地质专家们对安康乃至陕南地质的总体定位是：地质环境极其脆弱，以滑坡、崩塌、泥石流为主的地质灾害隐患数量多、分布广、密度大、发生频繁、危害严重。目前，陕南地区约有400万人生活在距离公路5公里以上的山区和水库库区，安康所辖的一区九县，大块平地只有平利县灞河川道和汉阴县、汉滨区的月河川道，在其它地区“巴掌大”的平地都难找。建设用地难寻找是移民搬迁的一大难题。

3、有业安置难实现

从已经搬迁的移民就业状况看，要让移民们达到“搬得出、住得稳、能致富”的要求，恐怕还有相当的距离。虽然各地都非常注意将移民安置社区建设与地方产业布局、劳动就业相衔接，但大多数移民社区经济基础薄弱，产业项目少，吸纳就业能力低，无法提供足够的就业岗位。除此以外由于职业安康教育资源相对短缺、职业教育水平不高、培训方式单

一、培训的针对性不强，移民很难得到及时有效的技能培训，外出就业谋职难，所以实现有业安置，保障收入水平难度很大。

4、致富愿望难圆梦

“搬得出、稳得住、能致富”是陕南移民搬迁的基本要求。但是，由于有土安置难实现、有业安置不到位，移民致富梦难圆。搬迁前村民住在山上，均以种地养猪为主，少数年轻人外出务工，就业门道窄，仅靠几亩薄地连基本生活都难以维持，很难致富。搬迁后大家居住在最新【精品】范文 参考文献

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新社区，种田不便，就业无路，而生活成本支出加大，经济负担加重，致富难的问题更加突出。

5、市县资金难配套

按照陕西省的规定，每搬迁户政府将补贴3到5万元，算下来，这笔钱大约为120亿元。安康市的搬迁补贴实行差别化补助政策，即按照分散安置，集中安置中的统规统建、统规自建，集中安置的上楼单元房安置三个类型，每户分别补助3万元、4万元、5万元。按照省政府规定：移民搬迁建房资金省、市县按5：5的比例筹措。特困户每户按30―50平方米标准，由政府建房集中安置，五保户实行集中供养（特困户、五保户比例不得超过搬迁安置总户数的10%）；仅此安康市县政府需要投入60亿元，如果加上每户基础设施和和公共服务建设资金4万元，则安康市县政府需要投入160亿左右。这对财政十分拮据的安康市来说，无疑是一个巨大的压力。市县配套资金很难足额到位，现在所有的集中安置点建设工地，材料以及工费都在上涨，由于资金短缺导致的停工现象时有发生。

三、破解难题、稳步推进

陕南移民搬迁，贵在“搬得出、住得稳、能致富、可持续”，这也是检验移民搬迁成功与否的标准。破解移民搬迁过程中的诸多难题，既要多方着眼多处着手，又要着眼当前考虑长远；既要科学发展，又要有效推进，从实践的状况来看，解决移民搬迁的诸多难题，必须解决“钱”从哪里来？农民如何富？怎么可持续的问题？

1、多方筹措资金保证“搬得出”

安康移民搬迁涉及的农户大多居住在深山，本身就不富裕，要在不增加农民负担的前提下确保群众搬得出来，资金就成为最关键的问题。

（1）加大财政补贴力度。要按照搬迁群众“不拿钱、少拿钱”的原则，合理确定搬迁建房补助标准，加大财政投入力度，现在是每户3万块钱的补贴标准，省上应该对这一补贴标准实行动态管理据建房成本的变化实时调整，并适当提高省级财政的负担比率。县区按照省上要求，根据搬迁安置情况，结合自身实际落实配套资金。县区要通过土地开发增值、减免土地出让金以及市场运作等多种方式筹措移民搬迁安置配套资金，同时要整合各类政策和财政补贴资金用于移民

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搬迁工程建设，要加大项目资金争取力度，支持移民搬迁，2012年安康市向省上争取了20亿元的补助资金，同时还为汉滨区恒口镇等典型的跨区县、跨镇办集中安置小区从省上争取筹措了周转金2亿元。安康市县本身筹集了配套资金2亿元，同时，向上申报了基础设施和公共服务项目资金10亿元。

（2）做好部门资金整合。按照“统一规划，统筹安排，渠道不乱，性质不变，相对集中，配套使用，确保效益”的原则，引导部门项目资金集中投向移民搬迁项目。如：由水利部门负责河堤和安全饮水工程建设，交通部门负责配套路、桥设施建设，住建部门负责硬化、亮化市政工程建设，林业部门负责园林苗木绿化，教育部门配套建设小学、幼儿园，电力、电信、移动等部门配套建设电力和电话通讯设施。

（3）广泛吸纳社会资本。引入市场机制，鼓励和吸纳民间资本参与移民搬迁安置建设，探索移民搬迁安置建房与商品房开发建设有机结合的路子，用商品房开发增值收益补助移民搬迁安置建房，降低移民搬迁安置房价格。如汉滨区牛蹄镇陈龙新，是北京京康房地产开发公司的老总，去年年初回到家乡牛蹄镇后，他垫资一千余万元，连片建成统一样式和风格的80间2层砖混新房，让镇内30户116名群众喜住新居。宁陕县皇冠镇利用企业和社会资金来实施一个镇的移民搬迁，把搬出后的山沟投资20多亿建成旅游景点。在重点镇建设方面，可以通过对居民点的重新规划布局，用节约的建设用地开发增值部分补贴移民搬迁，农民不仅不拿钱，而且在获得住房的同时解决了经营用房。

（4）鼓励银行贷款投放。信用联社要加大对移民搬迁户的信用贷款投放力度，应总体按照户均5万元的信贷规模投放移民搬迁安置建房贷款。鼓励农行、工行、建行、农发行、邮政储蓄银行等金融机构向移民搬迁安置户投放建房和产业发展及创业项目贷款。积极争取国家支持，特别是要结合生态保护、生态移民、地质灾害治理、退耕还林等方面的政策，积极争取国家有关部委的资金支持。

2、促进产业发展实现“稳得住、能致富”

（1）把移民搬迁与工业园区建设相统一。以县域生态工业园为

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抓手，创建就业创业平台。旬阳生态工业园位于县城近郊，园区里有矿产开采加工、水泥生产、汽车制造、魔芋加工及烟草生产等多种企业，已经展现出蓬勃的发展生机。据介绍，目前园区就业人数已达4800多人，预计未来5年将达到25000人。形成配套产业链，是园区增加岗位、解决就业的重要举措。当地的尧柏水泥生产线，依靠配套产业尤其是下属公司解决了大量农民的就业问题，也依靠农民促进了资金流转问题，取得了多重效益。同时县域工业还给1万多名城乡居民提供了就地就业岗位，成为解决就业、实现增收的重要渠道。

（2）把集中安置与主导产业建设相同步。着力培育致富产业，增加农民收入。对搬迁群众原有的山林土地依法流转，引导有特长和开发能力的农户进行集中连片种植经济作物及林木，搞规模化经营，引导群众参加农技知识、实用技术等技能培训，转变他们的就业观念，增强社区群众的“造血”功能。汉滨区大竹园镇七堰社区，在社区建设的同时同步规划了农业主导产业，逐步打造出“1234”的产业发展增收模式：一条绿色景观长廊；两大龙头大企业。即茶叶精加工企业和规范化无公害养猪厂；三个千亩示范园；四项特色产业。

（3）把产业发展与增加就业岗位相结合。现在规划的小区里面都有一部分经营用房，可以让一部分移民在居民区里从事第三产业，同时，可以依托当地资源发展旅游等产业，通过搞农家乐等方式扩大就业，另外，对于原来土地，只要不是很远且愿意耕种的，还可以继续耕种。

（4）把资本注入与土地流转入股相衔接。借助“工商业主资本+土地流转入股”形式，让搬迁群众有安全的住房、有稳定的工作岗位和收入来源。紫阳县投资1.3亿元的双安闹热村富硒油茶综合开发项目，由业主集中修建农民公寓，对高山农户进行整体搬迁，集中流转土地开发种植油茶2万亩。同时农户与业主签订土地流转，置换房屋合同，再通过房产、林权、土地等形式入股，参与企业分配。这种“公司+农户+基地”的移民搬迁经营模式，已列为市级重点项目并广泛推广，紫阳县还在工业园区周边建设移民安置点，为农民就业创造便利条件。该县在蒿坪镇工业园区建立了10余个移民安置点，敞开大门迎接农民进社区入住，并推荐搬迁农民进企业打工挣钱，多渠道增加

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群众收入。

3、保障基本民生实现可持续

夯实移民社会保障制度是基本前提。移民是一个非常脆弱的群体，搬迁后他们的生产、生活面临一定的风险和困难。如何解决移民安置中存在的问题，保证移民目标的顺利实现，除了移民安置政策外，要从根本上长久地保持移民生活安定，就必须完善移民社会保障制度，为移民提供根本保障。

（1）要全力落实各项惠农政策。移民搬迁后三年左右时间在经济、文化、社会心理等方面都面临着过渡期的一系列不适应问题：一是物质上的经济贫困；二是文化精神上的困惑和与诸多不适应。虽然过渡期的移民贫困是短暂的，但这个过渡期非常关键。若不从长远发展的角度来解决经济贫困，从文化心理上加以调适，从精神素质上加以培养，移民的搬迁乐业就会打折扣，潜伏下来的历史问题就会成为区域社会经济发展的一个“瓶颈”。所以在具体操作中，要完善政策，确保住房安置、生活补贴、就业安置、合作医疗、养老保险等各项优惠政策措施落到实处。这也是将来政府工作的核心问题。

（2）要加强移民社区配套工程建设。在有效解决“建得起”难题的同时，各级政府还全力为搬迁群众“稳得住”想办法，实施社区综合配套工程，妥善解决搬迁群众关心的交通、饮水、上学、就医、购物、娱乐等民生问题，精心构筑“安乐窝”。在已建成社区逐步实现“十配套”：文娱配套（建设文化活动中心）、医疗配套（建设卫生室）、教育配套（建设幼儿园和学校）、饮水配套（建设水塔等集中安全供水设施）、交通配套（道路全部修通）、亮化配套（安装路灯）、净化配套（建设垃圾池）、绿化配套（建设绿化带）、信息配套（宽带网、有线电视网进户）和服务配套（有便民服务中心和购物超市），使搬迁群众过上都市生活，饱尝自然生态，尽享社会保障。

（3）拓宽移民群众就业渠道。对没有能力发展产业的农户，政府在联系企业安排就业岗位的同时还开发社区公共管理服务岗位及村级道路管护、农村清洁、社区管理等工作实现多方就业，增加他们的经济收入。另外，要通过农村低保和“五保“政策解决一批；通过社区建设工地、农业产业化基地及社区公益性岗位就地就业安置一批；通过与市区劳动保障部门共同举办农村适龄劳动人口劳动技能培

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训班向东南沿海企业输送一批；在交通条件较好和安全生产有保证的移民原承包地（耕地和林地）发展种养殖业留下一批；基本上解决了搬迁移民的短期生活之忧。真正使移民基本上实现生产活动不中断、收入水平不降低、基本生活有保障、长期致富有盼头。

避灾扶贫搬迁 篇3

陕南地区大规模避灾移民搬迁作为改善陕南山区群众生产生活条件的民生工程, 将从根本上消除自然灾害造成的威胁。这不仅对富民强省和推进陕西经济社会协调发展具有重大意义, 而且对全国相似地区推行生态移民、灾害移民搬迁也具有示范价值。该工程计划从2011年开始, 用10年时间搬迁陕南地区240万人, 涉及投资数额超过1100亿元, 移民规模远超三峡移民搬迁工程。根据移民搬迁的范围和对象, 可将之分为地质灾害移民搬迁、洪涝灾害移民搬迁、扶贫移民搬迁、生态移民搬迁以及工程移民搬迁等类型, 统称避灾移民搬迁。 (1)

陕南移民搬迁是一项复杂的系统工程, 面临着移民节奏紧张、资金缺口较大、土地资源制约及贫困农户筹款能力有限等难题。工程涉及移民建设投资、基础设施建设投资、公共服务和土地整治投资等较多领域。巨大的资金需求量让搬迁工作变得困难重重, 因而资金来源问题成为了移民搬迁的头等大事。“移民搬迁工程受到了陕南山区群众的普遍欢迎, 但这项利在千秋的惠民工程目前面临着资金缺口巨大的难题。 (2) ”国家统计局安康调查队的数据也显示:根据目前市、县财力, 难以落实如此大量的财政配套资金。 (3) 当地的一些基层干部对此也表现出很大的担忧。因此, 不难看出, 能否及时缓解资金供给困境, 在很大程度上决定了整个移民工程的进程与成效。 (4)

二、样本的基本情况

2012年4月和2012年8月笔者组织课题组成员开展了两次实地调查研究, 团队成员深入到陕西省山阳县十里铺镇高一村、高坝镇老沟村和中村镇等多处移民搬迁安置点, 进行了实地走访调查, 发送调查问卷120份, 有效回收问卷113份。问卷样本涉及山阳县不同经济发展水平的三个镇, 每个镇随即选取1~2个移民安置点。调研内容主要包括资金来源、移民意愿以及现实处境等方面, 并针对搬迁移民自筹资金情况, 运用统计分析软件-SPSS进行分析。为弥补问卷调查的不足, 调查组还与当地移民搬迁者本人进行座谈或半结构式访谈, 并运用查阅文献资料等方法, 尽量确保资料收集的完备性、科学性和准确性。

在113个有效调查样本中有65人为男性, 占调查总人数的57.5%, 女性48人, 占到总人数的42.5%, 年龄分布以31~50岁的村民居多, 约占样本人数的53.1%;文化程度上, 搬迁居民中文化程度整体较低, 样本数据显示, 初中及以下文化程度人数要占到87.6%, 高中及其以上的人数仅占到12.4%。

三、移民搬迁中的资金来源困境

实现陕南移民搬得出、稳得住、能致富的目标, 充足的资金供给是十分必要的。陕西省属西部一个欠发达的省份, 2011年全省实现生产总值12391.3亿元, 财政总收入为2577.97亿元, 全省农村居民人均纯收入5028元, 位居全国第26位, 而陕南三市的财政收入总和仅占全省2.38%, 三个市的财政收入加起来, 还比不过榆林市的一个神木县。这样的经济总量和财政规模对于完成如此宏大的民生工程是相当吃力的。

按照《陕南地区移民搬迁安置总体规划 (2011—2020年) 》要求, 陕南地区移民搬迁安置共需投资1109.4亿元, 其中移民建房投资772.2亿元, 基础设施、土地整治、公共服务及其他投资等325.1亿元, 自主迁移投资12.1亿元, 以及24.8亿元的土地整理项目投资 (5) 。在建房投资的772.2亿中, 村民自筹715.9亿。省级财政扶持资金每年2亿, 10年20亿, 按5∶5的比例市县两级地方再配套20亿, 另外再争取中央财政资金20亿。此外, 规划还建议西安、宝鸡、咸阳等市“对口支援”8.4亿元。

《规划》中所列出的资金数额仅仅是计划投资, 还不是最终实际投资。参照之前三峡移民的实例, 考虑到近年来及在今后相当长时间里, 物价上涨和通货膨胀的因素, 上面所列的投资款项难以满足搬迁的要求。笔者将从移民自筹、地方财政以及时间成本效应的影响等方面对目前移民搬迁中的资金困境进行分析。

1. 移民自筹搬迁资金的来源。

(1) 访谈获得的移民资金情况与实例。调查发现, 搬迁过程中移民资金花费主要包括建新房费用、搬迁中损坏和丢弃物品价值、新增生产工具费用和新添家用物品花费四项费用, 这笔搬迁资金对于大多数农村家庭来说成为其搬迁的难以承受之重。总体来说, 政府对移民的直接补贴平均数额为每户3~4万元, 只占到了搬迁费用的20%左右, 补助显然是杯水车薪;剩余的10多万元不得不由移民自己承担, 移民能否自筹到足额的搬迁资金已成为搬迁难问题的主要症结所在。迁户目前所从事的职业统计数据显示, 目前有40.7%的村民以外出打工为业, 40.7%的村民以务农为业, 两者合计超过80%。而做生意的仅占调查人数的7.1%, 担任村干部的占调查人数6.2%, 其他占5.3%。可以看出移民经济来源方式单一, 主要以务农和打工收入为主, 收入水平相对较低, 自筹资金存在很大困境。

实例1:十里铺镇鹃岭移民安置点的姜老汉, 今年65岁, 原属十里铺镇老沟村村民, 安置房为100m2, 期间缴纳地基费和根基建设分别1万元和2.3万元, 除去政府补贴之外, 现已合计花费自家资金近15万元, 主要依靠在太原打工的两个儿子的工资收入, 无银行存款。

实例2:十里铺镇高一村移民安置点的陈老汉, 原属老沟村一组村民, 访谈时刚从西安市武功镇打工回来, 据介绍其工作每天60~80元, 由于老沟村小学撤销, 为解决孙子上学搬迁到十里铺村。家中经济拮据, 且2010年洪灾房屋受损, 搬入新居需交10万元才能拿到钥匙, 现以一分息从银行贷款5.6万元, 另外自己医病, 儿子结婚还需大量费用, 邻居见其家里负债多, 不愿借钱帮助。

(2) 移民自筹资金状况。作为移民搬迁的主体, 除了得到政府一定量的补贴外, 搬迁户的建房资金来源大多是自筹的。在问及“移民自筹资金来源”时, 60.2%的村民依靠自身积蓄, 78.8%的村民需要向亲戚朋友借钱, 65.5%的村民需要从银行贷款, 还有1.8%的村民不得不求助于高利贷。由于山阳县的搬迁主要以避灾移民为主, 在频繁遭受自然灾害后, 村民自身的积蓄所剩不多, 对于建房的单个搬迁户来说, 资金缺口仍然很大, 由此可以推测出整个移民工程的资金缺口将会更大。银行贷款是融资的重要手段之一, 政策层面也鼓励拆迁户通过银行贷款填补资金缺口, 可是实际上金融机构惧怕信贷危机, 导致银行贷款门槛高, 担保困难, 让很多人无法贷出钱或无法贷出足够的钱;由此使得部分拆迁户铤而走险去寻求民间融资, 即所谓的高利贷, 较高的利息在一定程度上加剧了搬迁户的经济负担, 从而对实现“搬得出、稳得住、能致富”的目标提出严峻挑战。

2. 地方财政与移民搬迁资金的供求矛盾。

陕南地区由于其自身条件的制约, 经济发展相比陕西省其他地区来说, 一直比较落后。境内28个县 (市) 中, 有21个属于国家级或省级贫困县, 财政资金供给能力非常有限。在此基础上来看此次陕南移民的融资模式, 无疑对地方政府财政是很大的挑战。陕南移民搬迁指挥部统计数字表明:截至2011年12月底, 全省移民搬迁共筹集资金27.55亿元, 市、县完成配套资金9亿元, 搬迁农户自筹资金24亿元。此外, 基础设施配套资金12亿元, 搬迁公司筹集资金53亿元, 其中搬迁公司支付周转资金14.47亿元。取得上述成绩, 对资金紧缺的陕南贫困地区政府来讲实属不易。然而移民问题并不能一蹴而就, 在往后相当长时间里必定还需要大量的后续资金。除此之外, 如果仔细研究一下陕南移民搬迁规划中预算的1100亿元资金, 就不难看出, 配套资金主要集中在移民拆迁补贴和建房费用上, 而迁入地的基础设施建设资金、配套公共服务等弹性较大的领域并未规划出清晰的资金数额, 现在的规划资金存在相当大的缺口。倘若考虑到通货膨胀和物价上涨等因素, 预算的1100亿元是远远不够的, 所缺资金怎么办?这就成了地方政府必须考虑的又一难题。

3. 长远效应下影响资金的因素。

(1) 物价走势不容忽视。此次移民工程耗时10年之久, 期间的物价走势也必然成为影响移民效果的重要因素, 尤其是建材价格、人工费、运输费等对于住房建设和基础设施建设投资数额有相当大的影响。尽管无法准确描述各类移民房屋造价中材料费的比重, 但是通过对中价协收集编制的《常用房屋建筑工程技术经济指标》统计数据可知, 在当前房屋造价组成的结构比例中, 人工费约占12%、建材费约占65%、机械费约占8%、其它费用 (如综合费用、施工措施费和规费等) 约占15%。显然, 材料费在房屋造价中占据着主导地位, 虽然2011年前两季度建材价格相对有所回落, 但目前成本推动型价格上涨压力仍然较大。由于国内资源不足, 我国初级产品进口不断增加, 铁矿石、原油、有色金属矿产、煤炭等产品进口依存度不断提高。受我国等新兴国家需求增加拉动, 加上国际投机资本炒作, 近年来国际市场初级产品价格持续大幅度上涨, 我国初级产品进口价格也同步上涨。初级产品进口价格的上涨直接推动国内采掘业价格上涨, 通过产业关联, 间接推动原材料价格、加工工业产品价格上涨。2011年全国原材料、燃料、动力购进价格同比上涨了9.1%。建材价格的飙升也就首当其冲, 在之后10年内大幅降价的可能性微乎其微, 持续平稳上涨必然占据相当长时间。 (2) 人力资本价格上升。劳动力成本上升成为物价上涨的长期压力。 (7) 近年来用工荒已经从东部扩展到中西部, 建筑领域劳动力成本大幅度上涨。“十二五”规划明确提出居民收入增长和经济发展同步, 劳动报酬增长和劳动生产率增长同步, 因此收入分配改革是今后一个时期的重要任务, 所以人工费用在未来10年的增幅会是相当明显的。截至2011年9月, 全国有21个省 (市、自治区) 先后上调了最低工资标准, 增幅约21.7%, 包括陕西省在内的25个省 (市、自治区) 发布了工资指导线, 增幅在14%以上。经济规模的持续扩大对劳动力的需求有增无减, 劳动力供求关系日渐紧张, 将加快工资上涨幅度, 提高劳动成本, 建筑和服务性行业价格趋于上涨。

四、化解陕南移民资金困境的建议

1. 整合财政资金, 加强管理。

陕南各市县 (区) 政府应尽快按比例筹措建房补助资金, 管好用好省财政下达的整合资金和补助资金, 确保已到位的专项资金及时下拨到具体项目, 把钱花在刀刃上, 杜绝资金中断流逝, 保证资金下拨最后渠道的通畅、高效。地方政府必须将省市下达的交通、水利、国土、电力和通信等方面的建设整合资金优先安排到集中安置小区点, 进行系统管理。同时, 对分散安置的群众, 要严格按照省政府规定的建房补助标准对农民进行补助。此外, 需要政府提高补助标准, 降低移民搬迁安置费用, 减轻搬迁安置群众负担。采取“政府补一点、银行贷一点、项目捆一点、群众筹一点、市场运作补一点”的办法, 积极筹措移民搬迁安置建房资金 (8) 。为了规范对陕南移民搬迁安置项目资金的管理, 建议省委省政府制定《陕南移民搬迁专项资金会计核算办法》, 指导各市县 (区) 财务核算工作, 确保项目资金的规范管理和使用, 让搬迁群众“搬得出、稳得住、能致富”。

2. 扶持地方特色产业, 拉动经济发展。

按照陕西省政府于2009年制定和颁布的《陕南循环经济产业发展规划 (2009—2020年) 》要求, 陕南作为陕西循环经济发展的重点区域, 要以科学发展观为指导, 通过保护青山绿水, 发展循环经济, 打造三大产业, 实现陕南突破发展。要长远解决陕南移民资金缺口问题, 重要的是要坚持与生态环境相和谐、坚持集约节约使用土地、坚持资源整合优化利用、坚持开发、合作、互利、共赢四项原则, 将循环经济理念贯穿到指标设置、主体内容、主导产业、项目选择、支撑体系以及政策措施之中, 体现保护和发展陕南的主题。此外还要注意, 陕南发展循环经济, 要以提高资源生产率和减少废物排放为目标, 走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少的新型工业道路, 并以优势资源为依托, 打造生物加工、生态旅游、新型材料三大主导产业, 转变经济发展方式, 提高发展质量, 增加经济总量, 实现陕南经济突破发展。

3. 加强移民工程融资, 拓宽融资渠道。

改善国内金融环境, 适当加大基层银行贷款占存款的比例, 扩大放贷规模;降低移民申请贷款的准入门槛, 尝试多种金融机构参与, 更大程度发挥陕南搬迁工程公司的融资作用, 有效地化解贷款担保难的困境;简化贷款办理手续, 缩减放贷程序, 为村民提供简捷、通畅的办理流程;银行为移民提供相对优惠的低息贷款, 鼓励移民办理银行贷款业务。

4. 发挥移民自身积极性, 增加可支配收入。

由于陕南移民搬迁农户大多居住在深山, 收入渠道有限, 本身不富裕, 加之移民搬迁, 带来的农民失地、就业困难等问题, 必然会导致其通过寻求新途径改善自己生活。在被调查的113位村民中, 约有29.2%的人期望增加就业机会, 36.3%的人期望增加收入, 10.6%的人期望加强技能培训, 三者合计约占总调查人数的76.1%。搬迁居民积极投身新家园建设的热情可见一斑。

应根据村民实际经济收入情况让搬迁群众合理地承担费用, 从而促进移民配合搬迁并投入到新家园的建设中。要尽可能将一部分移民搬迁到循环经济产业园区或经济基础相对较好的区域, 这样做, 一方面可为今后迁入地经济发展提供劳动力的供给;另一方面, 可以为拆迁群众提供就业机会, 增加家庭收入。此外, 鼓励移民在迁入地发挥特长, 利用当地自然和经济优势自主创业, 以达到一举多得的效果。

对于广大搬迁的农民来说, 掌握一门实用的技术、寻找一门能致富的门路, 比收到政府一笔补助更能解决现实生活需要, 这也是提高生活质量的必备条件。调查发现, 山阳县超过一半的移民家庭以外出打工作为主要经济来源, 而这些外出务工人员大多文化程度偏低, 从未接受过专门的技术培训, 不得不从事体力活, 收入难以维持家计。建议充分利用各种技术培训, 提高他们技能水平, 实现有效的劳务输出, 使得掌握一技之长的劳务人员稳步带动家人致富, 实现“输出一人, 致富一家”的目标。

5. 鼓励政府与市场合作, 吸引社会资金。

市场在资源配置中拥有重要作用, 但并不是万能的, 尤其是在促进社会公平方面, 需要政府参与来共同配置有限资源, 尽可能实现帕累托最优, 增加正的外部效应。此次移民搬迁需要投入资金多, 要广开资金渠道, 用足用活各项扶持政策, 把移民搬迁配套资金列入年度预算, 并积极引导民间资本参与搬迁。比如, 政府可与企业合作经营当地旅游产业, 吸收企业资金开发当地资源, 从而拉动相关产业发展, 增加工作岗位;此外, 政府可给予房地产商一定补贴, 要求其在建制移民安置房时, 留出一楼的房子作为商业门面, 待移民迁入后公开招标出租, 达到解决部分迁入人员就业, 增加经济收入, 完善基础设施, 定期收取租金, 弥补政府之前补贴支出等一举多得的效果。

6. 提升陕南移民工程规格及级别, 获取国家支持。

作为涉及240多万人口的陕南移民搬迁工程, 仅仅依靠陕西省财政支持, 显然难以有效推进和完成, 可以结合生态保护、生态移民、地质灾害治理、退耕还林、扶贫开发以及水利建设等方面的政策, 努力争取上级部门的对口资金扶持力度。“三峡移民工程”的移民规模是巨大的, 如果仅仅依靠迁出地和迁入地所在省份, 是无法妥善解决移民安置的, 正是由于多省努力争取, 使之由区域性工程转变为国家级计划, 才确保其最终顺利完成。陕南移民工程可借鉴这一模式, 更好更活地利用国家支持西部发展的机遇, 借助外力更好更早完成陕南搬迁移民工程, 是十分必要的。建议通过各种途径向中央政府呼吁将陕南移民工程纳入国家层面, 积极争取中央政府支持, 使陕南移民工程上升为国家政策或战略目标, 获得更大的财政支持和政策倾斜, 以推动这项民生工程深入持续开展。

五、结语

陕南地区大规模避灾移民搬迁工程目前还处在起步阶段, 后续工程量还很大, 任务也异常艰巨。本文虽然以山阳县为调查点, 在其周边多个移民安置点进行系统调查, 对该县移民搬迁的融资现状、存在的问题及资金解决对策方面进行一定的探讨, 但由于笔者知识、能力、经费等因素的限制, 还存在着缺陷。首先, 本文选取的调查对象为一个县的移民安置点基本情况, 样本规模相对较小, 可能产生代表性不强的质疑。其次, 陕南移民工程还处在起步阶段, 缺乏可供参考的前期成果, 理论依据可能相对不足。此外, 考虑到国际国内经济形势不稳定, 通货膨胀、物价上涨等现实不确定因素的影响, 移民的实际效果还有待进一步观察, 但是, 关注这项规模宏大的移民搬迁工程, 破解其资金难题, 无疑具有重要的现实意义和深远影响。

摘要：陕南地区避灾移民搬迁作为区域性的重大工程, 具有重要的经济社会价值。由于移民搬迁规模空前、搬迁周期长、类型复杂和所需投资大等特点, 加之其他各种未知因素的影响, 将会对资金链带来很大的考验。推进避灾移民活动, 资金到位是关键。文章通过对陕南地区避灾移民搬迁规模、资金来源、资金结构等方面的论述, 阐述了陕南移民搬迁过程中资金的制约因素及其破解路径。

关键词：避灾移民,资金来源,资金结构,陕南地区,政策建议

注释

1何得桂, 党国英.陕南避灾移民搬迁中的社会排斥机制研究[J].国家行政学院学报, 2012 (6) :84—88

2刘晓斌.移民搬迁获群众普遍欢迎, 目前面临巨大资金压力[EB/OL].http://news.cnwest.com/content/2012-01/14/content_5857782.htm西部网, 2012-01-14

3王帅.陕南移民搬迁:三大难题亟待破解[N].陕西日报, 2012-02-10 (10)

4李敏.陕西拟十年移民近280万人, 扶贫搬迁资金成难点[J].中国新闻周刊, 2011 (19)

5彭洁.对陕南移民搬迁的思考[J].产业与科技论坛, 2011 (18) :07—08

6梁珂.关于陕南移民搬迁工作的几点思考[J].西部财会, 2012 (6) :09—10

7张健华, 宣昌能等.我国物价波动风险和对策[J].经济研究参考, 2010 (8) :15—17

避灾扶贫搬迁 篇4

关于申请对三阳镇实施2015年避灾扶贫搬迁特困户“交钥匙”工程进行审计的报告

县审计局：

2015年，根据平移办发【2015】50号平利县移民搬迁安置工作小组办公室《关于三阳镇实施2015年避灾扶贫搬迁特困户“交钥匙”工程的批复》文件；2015年平发改农经【2015】77号平利县发展和改革局《关于对三阳镇实施2015年避灾扶贫搬迁特困户“交钥匙”工程立项的批复》文件，我镇对2015年避灾扶贫搬迁特困户“交钥匙”工程进行了建设，具体情况如下：

一、工程概况：

平利县三阳镇实施2015年避灾扶贫搬迁特困户“交钥匙”工程由陕西安康恒鑫建设工程有限公司中标承建，安康市金城工程建设监理有限公司监理，施工合同价3641443.59元，竣工结算价3932587.67元（合同价3641443.59元，变更增加291144.08元），工程招标代理费用55447元，土地征用费

元，工程监理费用 69500 元，建设工程设计费

元，建设工程勘察费

元，建筑工程施工图设计文件审查费

元，防雷检测费

5800 元,项目总投资

元。工程于2016年7月10日开工建设，2016年11月10 日竣工，工期120天。该工程经镇工程验收小组初验，已达到合格标准。

二、建设内容：

工程地点：平利县三阳镇泗王庙村、湖河村、天池村，新建砖混结构安置房均为两层，建筑面积4561㎡，共计92套房。施工范围为施工图纸设计内容及发标给定工程变更内容；招标文件及工程量清单约定内容；招标答疑纪要约定内容。

目前该工程已全部竣工完成，现将项目建设资料报请贵局对建设项目进行竣工结算审计。

三阳镇人民政府

避灾扶贫搬迁 篇5

一、咬定目标,把思想认识统一到省委省政府的决策部署上来

省政府第50次常务会议决定,对居住在危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点的群众,实施避灾移民搬迁,这是省委省政府以人为本,从根本上消除地质灾害对人民群众生命财产安全威胁的一项重大决策,是保障和改善民生的一项重大工程。胡幼桃副主席指出:“地质灾害直接危及到人民群众的生命财产安全,凡是危害程度高,工程治理难度大的地方,原则上实施搬迁,并把它作为一项重大的民生工程抓紧抓实抓好,从根本上消除地质灾害对群众生命财产的危害”。为此,贯彻落实好省委省政府的这一重大战略部署,责任重大,使命光荣。我们必须深刻领会省委省政府开展地质灾害避灾移民搬迁工作的重大意义,切实把思想和认识统一到省委省政府的决策部署上来。主要做到“四把握”:

一是把握目标任务。我省是全国12个山体滑坡、崩塌、泥石流地质灾害危害严重的省份之一。全省地质灾害高、中易发区面积有5.6万平方公里和6.6万平方公里,因地质灾害造成的经济损失在全省自然灾害中仅次于洪涝灾害和旱灾,造成人员伤亡超过洪灾。坦率地说,这些大面积的地质灾害,我们是抗拒不了的,虽然可以采取一些行之有效的手段,但也不能从根本上解决问题,与“天”斗是斗不起的。有句俗话说得好“惹不起,还躲不起吗?”因此,讲究科学,避让搬迁是一个重要手段。今年6月份刚刚出台的《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》中指出:到2 0 2 0年,全面建成地质灾害调查评价体系、监测预警体系、防治体系和应急体系,基本消除特大型地质灾害隐患点的威胁,使灾害造成的人员伤亡和财产损失明显减少。有计划、有步骤地加快地质灾害危险区内群众搬迁避让,优先搬迁危害程度高、治理难度大的地质灾害隐患点周边群众。要加强对搬迁安置点的选址评估,确保新址不受地质灾害威胁,并为搬迁群众提供长远生产、生活条件。从中可以看出,实施地质灾害避灾移民搬迁已纳入国家层面统筹安排的范畴。我们要充分把握好这次地质灾害避灾移民搬迁的目标任务,那就是:使地质灾害区的群众抗灾能力显著增强,居住和安全环境和条件明显改善,生产生活水平有所提高。省政府决定,全省用2年左右的时间避灾移民搬迁8万人。今年先在41个国家扶贫开发工作重点县和西部政策延伸县实施,其余县(市、区)选择部分地方试点,明年扩大到全省。今年安排地质灾害避灾移民搬迁计划4万人,其中在已下达41个县的扶贫移民计划中调剂1万人;41个县以外安排试点搬迁计划1万人;农村危房改造安排搬迁计划5000户2万人。分县的实施计划也已下达,请各地抓紧落实。

二是把握原则要求。主要就是三条,即自愿搬迁原则、政府主导原则和整体搬迁原则。第一条,自愿搬迁的原则是前提。我们要充分尊重群众的意愿,充分理解省领导关于“这是一件为民分忧解难的大实事,要把好事办好”的精神实质。群众既是受益的主体,也是搬迁的主体,如果不尊重群众的意愿,不让群众全方位、全过程参与,就会做出出于好心却伤害了群众的事情。实践证明,群众自愿的原则是我们做好移民搬迁工作一条鲜活的经验,务必坚持。第二条,政府主导的原则是手段。所谓“主导”,就是居主要地位,起重要作用的意思。政府的主导作用,应该是富有中国特色的一个好的做法,也是行之有效百试不爽的好经验。政府在避灾移民搬迁中,必须用强有力的手段,全力推动。但是,政府主导不是政府包办,更不是强迫命令,而是要抓关键环节,抓关健问题。在规划、调控、监管、整合资源、服务等方面发挥主导作用。第三条,整体搬迁的原则,既是重点也是难点。只有地质灾害区域的群众实施了整体搬迁,才能彻底解除地质灾害对人民群众生命财产的威胁,才能最大限度地保障人民群众的安全。

三是把握政策方向。这次实施地质灾害避灾移民搬迁的移民,享受《江西省人民政府办公厅转发省扶贫和移民办关于完善库区深山区移民搬迁扶贫有关政策意见的通知》(赣府厅发[2010]32号)中关于扶贫和移民的所有优惠政策。实施危房改造的搬迁户,同时享受危房改造的相关政策。安置点基础设施建设的扶持政策,要以集中安置点为中心,促进公共资源向集中安置点倾斜,公共设施向集中安置点延伸,公共服务向集中安置点覆盖,按照“渠道不乱、管理不变、各负其责、各记其功”的原则,由移民扶贫、地质灾害防治、新农村建设以及交通、电力、水利等相关资金整合筹措。

四是把握资金使用管理。避灾移民搬迁户的建房补助标准为人均4000元,其中省补助3500元,设区市配套400元,县(市、区)配套100元,直接补助到搬迁户的资金应不少于3500元。实施农村危房改造的避灾移民搬迁户,除住建部门的建房补助资金外,按实际人数人均3500元算账缺口的资金,由地质灾害专项资金解决。这里要强调的是,扶贫移民搬迁是按人均补助的,而危房改造是按户均补助的,在实施过程中,同是危房改造的搬迁户,既要满足危房改造的补助标准,又要满足扶贫移民搬迁的补助标准,请各地在操作过程中注意衔接。

二、精心操作,把避灾移民搬迁的各项工作落到实处

避灾移民搬迁工作时间紧、任务重、范围广、环节多、要求高,并且有50多个县(市、区)还是第一次组织实施移民搬迁,经验缺乏,加上今年的时间已过半,所以要求各市县必须赶快行动起来,精心筹划,严密组织,认真实施,确保今年的任务如期完成。具体来说要做到“四个到位”。

1、对象落实到位。

各地、各有关部门要深入细致的调查摸底,抓紧确定避灾搬迁点和人数,并落实今年避灾移民搬迁对象。避灾移民搬迁对象根据国土部门核查地质灾害的情况确定。今年41个县以外试点避灾移民搬迁的对象和41个县安排避灾移民搬迁的对象由扶贫和移民部门在国土部门核定的需要搬迁对象中确定,由于41个县的扶贫移民搬迁计划已经下达,请各地及时调整搬迁对象,确保完成调剂计划。农村危房改造安排避灾移民搬迁的对象由省扶贫和移民办根据发改、住建部门的计划,在国土部门核定的需要搬迁的对象中确定。

2、宣传发动到位。

为了让人民群众真正了解避灾移民的意义、进程和要求,要加大宣传力度,宣传地质灾害的危害及防护的知识,宣传避灾安全的责任意识,宣传避灾移民搬迁的相关政策及措施。要采取过去在扶贫移民搬迁方面一些行之有效的宣传引导方法,比如召开村民宣传动员会,政策宣传登门上户,制定宣传手册,在当地媒体宣传有关政策等等。通过广泛宣传发动,提高人民群众对避灾移民的重要性认识,及时解答群众关心的热点问题,深入细致地做好搬迁移民的思想工作,引导地质灾害区的群众自愿整体搬迁。

3、工作程序到位。

基本的工作程序分为计划准备、组织实施、检查验收、后续扶持四个阶段,具体地要把握好以下几个环节:(1)规划制定及审批。有搬迁任务的县(市、区),要制定避灾移民的搬迁规划,报市扶贫和移民办审批,省扶贫和移民办备案。(2)宣传发动。通过宣传,使群众对政策了解明白,群众的疑虑解释明白,群众的意愿了解明白。(3)组织实施。各地在具体组织避灾移民的搬迁过程中,要严格按《江西省搬迁移民工作操作规程》进行。实行全过程阳光操作,注重群众全过程参与,保护群众在搬迁过程中的知情权、选择权和参与权,确保操作“公开、公平、公正”。在安置方式上,以集中安置为主,分散安置为辅。安置点的选择尽量做到近路、近水、近电、近校、近医院。集中安置点的选择要坚持“统一规划、统一设计、统一基础设施建设、统一资金管理、统一竣工验收和分户自主建房”。(4)搞好试点。今年在重点县和西部政策延伸县以外的50多个县安排了试点计划21247人,占全省地质灾害移民搬迁计划的53%。其中搬迁任务超500人的县(市、区)13个,超200人的县(市、区)有35个。各设区市要加强对试点县(市、区)的指导,帮助他们尽快地熟悉程序,学习套路,掌握方法。试点县(市、区)要配强领导,抽调专门人员,同时选择各方面条件都比较好的地方进行试点。在此基础上总结提炼好的经验,好的案例,为明年全面铺开打下扎实的基础。(5)检查验收。各地在完成避灾移民搬迁任务的基础上,开展自查和验收,进行相关工作的总结。省办将根据工作的开展情况组织检查和验收。(6)档案管理。县、乡要建立避灾移民搬迁档案制度,做到“一户一档、一点一档、一乡一册、一年一卷”,以便监督和检查避灾移民搬迁工作。在这里,要特别强调的是,纳入危房改造的搬迁户,还要根据农村危房改造的要求,做好档案管理工作。档案资料要分类别、分乡镇收集整理,实行一户一档,并将档案及时录入国家农村危房改造信息系统。关于这方面的工作,省办还将和省住建厅联合召开一次档案管理培训班,各级扶贫和移民部门要和住建部门做好衔接。(7)后续扶持。避灾移民搬迁后可能遇到的最大困难就是后续发展问题,对移民的后续扶持将是实现“长期稳得住,逐步富得起”的关键。因此,我们要积极探索避灾搬迁移民后续扶持的措施,努力提高避灾搬迁移民户的收入水平。要坚持以搬迁促发展、以发展巩固搬迁,实行改善条件与发展经济并重,增加收入和提高素质并重,努力提高避灾搬迁户的自我发展能力。

4、协调配合到位。

这次避灾移民搬迁工作,涉及的部门多,各相关部门要在当地政府的统一领导下,加强协调,密切配合。扶贫和移民部门负责日常的组织和协调、计划和资金的协调、移民搬迁工程的业务指导和监督;国土资源部门负责地质灾害隐患核查、移民搬迁摸底调查。搬迁安置新址评估、避灾业务指导以及安置用地的保障;财政部门负责移民搬迁资金的筹措、使用和监管;新农村建设部门争取将避灾移民搬迁安置点纳入新农村建设示范点;交通部门负责安置点的公路建设;水利部门负责规划内安置点的饮用水工程建设;电力部门负责安置点的用电建设;其他相关部门,也要按照各自职责,做好相关工作,以上这些要求,省政府在文件中有明确要求,关键是要密切配合,整合资源,形成合力。

三、加强领导,建立和完善避灾移民搬迁的组织、调度和责任落实体系

做好避灾移民搬迁工作,事关人民群众生命财产安全,事关经济社会发展和社会主义和谐建设,事关稳定大局,任务艰巨,责任重大。各级政府、各部门务必坚决做到思想上一丝不苟、责任上一环不漏、措施上一抓到底;务必做到想群众之所想、急群众之所急、办群众之所盼、解群众之所难;务必把这项工作办实办好。具体地讲就是要做到“四落实”。

1、组织机构落实。

全省的避灾移民搬迁工作,由省库区深山区移民扶贫工作领导小组统一领导,省政府明确其日常工作由省扶贫和移民办牵头负责。有地质灾害避灾移民搬迁任务的市县,都要成立相应的工作领导小组,原已成立了库区深山区移民扶贫工作领导小组的机构,可由该领导小组负责此项工作。从41个有移民搬迁扶贫任务县成立的深山区库区移民扶贫领导小组情况看,除个别县外,绝大多数县由县长任领导小组组长,其中遂川、莲花、万安、赣县、永新县县委书记任组长。各县均成立了移民搬迁扶贫工作机构,有专人负责移民扶贫工作,有些乡镇还配有移民专干,有的县移民安置点还成立了村级移民扶贫工作理事会。这些都是好的经验,还没有成立机构的市县,可以借鉴。

2、工作责任落实。

为了掀起做好地质灾害避灾移民搬迁工作高潮,形成浓厚的干事氛围,省办决定建立工作调度制度。采取报表、简报、工作汇报、不定期检查和督查等方式,每半个月进行一次调度,通报工作进展,总结工作成绩和经验,研究和解决工作中遇到的困难和有关问题。各地、各部门也要把避灾移民搬迁工作列入重要的议事日程,作为一件大事来抓。党政主要领导要亲自抓,分管领导要具体抓,职能部门全力抓。各地要充分利用领导小组这个平台,建立和完善管理机制,定期或不定期地召开有关部门参加的协调会,研究解决避灾移民搬迁过程中遇到的突出问题。各领导小组成员单位要将避灾移民搬迁工作的相关部分纳入本单位、本部门的重要工作内容,重点给予支持。各级扶贫和移民部门要把这项工作作为今年的重中之中的工作,制定工作方案,细化工作任务,落实工作责任,确保各项工作顺利开展。

3、时间进度落实。

为了保证完成省政府要求的4万人避灾移民搬迁任务的总体目标,在时间进度上要控制好以下几个节点:(1)搬迁对象核查争取在7月中旬完成,7月20日前以设区市为单位将调查摸底情况汇总报省办。(2)县级避灾移民搬迁规划于7月30日前报设区市审批。(3)设区市将审批后的县级规划于8月20日前报省备案。(4)今年的搬迁安置前期准备工作于8月底前完成。(5)今年的搬迁任务于12月31日前完成。(6) 2012年1月10日前以设区市为单位,书面向省办报送工作总结和自查情况。(7) 2012年2月底前省办组织检查验收。根据这些时间节点,各地要以目标倒逼责任,以时间倒逼进度,以督查倒逼落实,全力以赴,攻坚克难,确保各项工作落到实处。

4、资金筹措落实。

各地要以县为单位,积极整合筹措资金。按照省政府文件规定的补助标准和资金来源渠道,加大资金筹措力度,充分整合各部门和社会资源,确保避灾移民搬迁户的建房补助资金落实到位。要积极协调发改、财政、国土、住建、新村办、农业、电力、交通、水利等部门,整合好涉农相关资金用于安置点基础设施建设。特别是要协调好农村危房改造的2万人和国土部门的1万人的资金到位使用,要足额落实配套资金,确保市、县配套资金及时拨付到位。

避灾扶贫搬迁 篇6

一、避灾移民搬迁政策的积极作用

(一)有力改善人居环境

陕南地区避灾移民搬迁的出发点之一是去除隐患、“挖险根”,把受地质、洪涝灾害威胁的群众搬迁到安全地带,使他们不再为自然灾害担惊受怕,过上安心舒心、更有尊严的新生活。 通过有规划地移民搬迁进行主动避让,可以有效解决洪涝、地质灾害防治等问题。 通过把山区深受自然灾害影响、基础设施难以配套以及交通不便、 无发展潜力的偏远农村居民搬迁到居住安全、 地势平坦且交通相对便利的移民安置小区。 这种移民安置形式具有“离土不离乡”的特点,能最大限度减轻各类自然灾害而带来的威胁, 极大改善搬迁户的生存条件, 使山区民众的生存安全有较为可靠的保障,生活环境得以根本改变,生活质量明显提高,思想观念、思维方式和精神面貌发生了重大变化。

通过避灾移民搬迁, 组织群众主动从灾害多发区撤离出来,比较彻底地使群众远离了“灾害源”。 近三年陕南移民搬迁新址没有出现一户因灾受损的情景。 2012年陕南因地质灾害、洪涝灾害而产生的人员死亡和受伤情况比2011年的同期分别减 少了80%和70%。 问卷调查显示: 有85%的被调查者认为, 陕南避灾移民搬迁工程的最大作用是改善了他们的人居环境。 实践表明,尊重自然规律、主动向大自然低头, 是面对地质、 洪涝等自然灾害的理性选择。“有计划的将居住在危险地带和交通不便的陕南山区民众迁移出来, 使他们较为彻底地摆脱危险以及改善生存环境是现代政府履行公共管理职能的重要体现。 它可以增强山区群众的安全感以及对公共行政组织的认同感, 从而持续促进现代国家与基层社会之间的互动性。除此之外,陕南地区大规模避灾移民活动的开展, 是中央与地方政府协同推进的结果,很大程度上展现了中国的制度优势,也是改善民生的重要举措, 将成为西部地区避灾移民扶贫的新探索。 ”[5]

(二)加快山区摆脱贫困

避灾移民搬迁政策是一项创新性的减贫避灾探索,“拔穷根”是它的重要目标。推进陕南避灾移民搬迁,对于其加快脱贫致富步伐,推进城乡一体化发展将具有重要的积极作用。虽然陕南三市的人口数量、 国土面积分别占到整个陕西省的24%和34%,但它的国内生产总值和财政总收入仅分别占陕西省的11%、2.38%。 受到灾害频发的困扰,导致秦巴山区陷入了“辛苦三年才脱贫,一场灾害就返贫”的扶贫困境。通过移民搬迁改变生存环境,可从根本上破解山区致贫难题。 山区的一般特点是,地广人稀,生产生活条件恶劣,产业发展滞后,商品化程度较低,脱贫致富难度大。如果始终在山里打转转,恶劣的生存条件会像无底洞一样吞噬掉所有投入。陕南移民搬迁, 一方面把贫困人口引导聚集到城镇等经济条件好的人口密集区,为群众从事规模农业、农产品加工业和商贸服务业创造了条件;另一方面,随着山区人口有序进城入镇,促进了农民承包地、山林等经营权的流转, 较好化解了以户为主的生产经营模式对农业现代化的制约。

2006年至2008年间,“陕南农民人均纯收入和城镇居民人均可支配收入占全省的比重, 仅分别增长了1.07个百分点和1.03个百分点,而关中地区则分别增长了0.09个百分点和7.24个百分点,陕北地区则增长了13.45个百分点和12.95个百分点,陕南与关中、陕北差距明显拉大。”[6]2011—2013年,陕南地区的农民人均纯收入增长幅度则高于全国和全省平均水平。这充分证明移民搬迁是刨掉穷根、减少贫困、富裕农民的一项根本举措。开展规模宏大的避灾移民搬迁安置活动, 既是提高陕南城镇化发展水平的一条重要路径, 也是贫困山区加快摆脱贫困和推进区域均衡发展的有力举措。“将人口从不适宜人类居住的地方及时地搬迁出来, 既是一种彻底消除危险的举措, 也是促进贫困人口脱贫致富的有效路径。 ”[7]移民安置活动已明显地改善了移民家庭以及村庄社区的生活生产条件,从而提升生活质量。

与以往不同的,这种不再是“简单地复制乡村” 的减贫举措,拥有投入较少、效果较好的特点。 陕南避灾移民搬迁工程可在一定程度上对陕西的人口功能区进行重新调整,有利于这个区域的不同要素(社会、人口、经济、生态、资源、环境等)之间的相互协同发展,进而更好地推动农村剩余劳动力外移。 “通过推进移民搬迁可以有利于加快地区城市化、工业化、 现代化进程。 ”[8]这意味着,通过移民搬迁促进人口聚集,可以为山区城镇化提供现实路径。在尊重群众意愿的基础上,通过移民搬迁,分类引导农民就地、 就近有序进城入镇,以行政推力,加速形成大中小城镇协调发展的城镇体系, 是广大山区实现新型城镇化的有效路径。如果能够成功实施,可以加快促进秦巴山区贫困人口脱贫致富, 加速农村劳动力向城市转移,进而加快城乡经济社会一体化的发展进程。

(三)推动生态文明建设

实施陕南移民搬迁是落实 “再造一个山川秀美的西北地区”的一项重要举措,也是推进西部大开发战略的一个重要组成部分, 为陕南地区发挥生态优势创造了有利条件。推进陕南避灾移民搬迁,让生态脆弱区减轻环境压力,促进自然修复,是加快生态文明建设,敬畏大自然、尊重自然规律的必然选择。 陕南地区避灾移民搬迁工程的推进, 既有助于加快推进当地的城市化、现代化进程,也有利于推动现代农业发展以及促进区域生态文明建设。 从长远角度来看,搬迁地居住者向城镇社区进行集中安置,有利于农业农村面源污染压力的减轻, 对促进迁出区域生态修复以及山地森林化生态建设进程具有积极作用。也就说,“采取以农民主体、政府推动的方式实施陕南移民工程, 既是敬畏大自然和尊重自然规律的体现, 也是推动陕南生态文明建设的一项重要选择。 ”[9]通过移民搬迁实现“人退林进”的局面,可以有效促进陕南的生态功能恢复。 森林是生态的重要屏障,在当前生态形势严峻的情况下,保护广大山区的林木、植被尤为重要。 通过移民搬迁,让群众住在生产生活条件好的人口聚集区, 降低群众对山林的过度生存依赖, 从根本上减少人类活动对大自然的扰动,可以保持一方净水净土。

陕南移民工程不仅较为有效地保障了山区农村居民的人身财产安全, 对于陕南水生态环境的恢复和保护也有利。 陕南全部属于我国南水北调中线工程主要水源保护地的范畴,通过发挥“行政力量与社会力量” 帮助那些在高寒偏远山区以及地质灾害重点防治区生活的民众有计划地继续进行迁移, 不论是对于加强秦巴山区生态文明建设, 还是更好地保护好南水北调中线工程水源安全, 均具有极其显著的战略价值。 长远来看, 陕南地区避灾移民搬迁工程,通过推进水源区居住向城镇社区集中,提高了垃圾污水集中处理率和减少农业农村面源污染, 从而促进山地森林化的生态建设以及移民迁出区生态修复的进程,维护和增加了陕南地区的水源涵养能力。 通过移民安置活动,迁出区域的土地(含耕地、山林等)流转速度可加快,流转的程度能加深,从而为现代农业园区建设创设有力条件, 进而更好地推进当地农业向绿色化、现代化等方向发展。 此外,一些地方在移民搬迁安置过程中所采用的“山下建社区,山上建园区”的创新性做法,既提升当地的城镇化率, 又有力地推动农业产业化的加快发展。

(四)加强政府与社会互动

推进陕南避灾移民搬迁活动, 让公共资源高效配置, 提高土地、 财政投入和公共服务设施使用效益,是公共资源集约节约利用以及集中财力惠民生、 办大事的创新之举。换句话说,通过移民搬迁整合公共资源,可以有效推进城乡公共服务均等化,使广大农村居民共同分享现代化发展的成果。人所共知,陕南山区群众居住分散, 如果还沿用以往的救灾和扶贫模式,那么解决基础设施问题成本高、重复浪费、 经济性差。 通过移民搬迁,告别穷乡僻壤,打破部门界限,统筹使用相关资源,推动公共财政与人口聚集同步同向,较好地发挥了资源聚集效应,探索出了加快“城”、“乡”融合、促进公共服务均等化的一条捷径。

“大规模避灾移民不仅仅是空间上的迁移 ,更是一次涉及城乡统筹发展和社会整合的过程。”[10]作为社会互动的一种表现及过程,市场的力量、行政的力量、 民众的力量以及社会的力量均可在避灾移民政策的实施中拥有一定程度上的呈现或表达。 为了拓展陕南移民工程的融资渠道, 由陕西省财政厅和陕西有色金属控股集团有限责任公司分别出资10亿元、20亿元, 它们还一同组建陕西陕南移民搬迁工程有限公司。 该企业采取了公司化的运作模式进行移民安置活动的资金筹集, 以更好地帮助移民安置点基础设施建设以及移民搬迁安置对象的房屋修建等各项工作全面展开。引导、鼓励和支持各种民间社会资本对陕南移民工程的积极参与, 这也成为了多种筹资模式的一种重要探索与表现。具有主动地、前瞻性的特点,将贫困山区、灾害多发区等不宜居住的村民迁移出来,从而力争实现“挖险根”、“拔穷根”的目的, 这相对于以往由于自然灾害发生后才展开移民活动, 可称得上是公共部门履行职能以及社会管理的一种创新性模式。与“应急式治理”或“滞后性治理”进行比较,该模式已从“滞后性”迈向了“前瞻性”,更加注重的不只是问题的“治疗”,而是对问题的积极“预防”,有效地预测到问题发生的可能性并应用积极有效的一系列预防举措,可称为“预防式治理”。 这对于基层社会和谐有显著地促进作用,同时也是同类地区今后推进避灾移民活动的一种可供选择路径。可见,避灾移民搬迁活动有利于多方力量的互动与加强,促进和构建“预防性治理”模式。

避灾扶贫移民搬迁工程的实施, 是尊重自然规律,尊重群众意愿的科学决策。它是从根本上解决环境恶劣地区群众生产生活问题的有效途径, 也是改善民生、扩大内需、加强生态建设、加快城镇化进程的重大举措。 在改善山区农民群体的生活及居住条件的同时, 对于经济发展要素的合理流动具有促进作用。 与此同时,它也是实现科学发挥、循环发展的根本举措, 对于促进社会建设与政府治理具有重要意义,将产生深远的积极影响。

二、避灾移民搬迁政策的消极作用

在多维度地分析了陕南避灾移民搬迁安置政策的积极作用之后, 有必要指出其可能存在的一些弊端, 以便于更好地分析这项公共政策所可能带来的多面向的影响。一是如果相关制度安排不当,特别是仅仅在陕南地区每个县(尤其是每个镇)之内进行迁移,受到当地土地资源制约和生态环境承载力所限, 将会造成自然灾害因素的转移或搬家, 进而形成或引发新的和不可预见的环境、生态、灾害问题,这与避灾移民搬迁政策“挖险根”、保生态的初衷背道而驰; 二是政府推动下的大规模避灾移民搬迁行为和工程, 如果对山区移民搬迁对象的生计可持续发展问题不能够进行很好地解决, 将会造成大量的次生贫困人群及规模不小的脱离土地的失业农民,“拔穷根”的目的也难以实现;三是假如避灾移民搬迁工程所需资金筹措不畅, 特别是融资渠道和机制不够有效形成, 很有可能造成财政负担严重超出了地方政府和搬迁对象承受能力的现象,一定程度上出现“借 (负 )债搞搬迁 ”的现象 ,进而影响到政府的形象 ;四是如果移民搬迁安置的不科学、不合理,将致使移民搬迁安置对象和迁入地的原有居民群体在就业机会、 公共服务机会和自然资源分配等方面产生不必要的争夺, 从而可能引发较为严重的社会冲突和消耗,不利于社会的和谐稳定。五是如果山区移民搬迁政策执行不到位,特别是出现偏差、扭曲等现象,很有可能偏离移民搬迁的瞄准机制, 出现 “搬富不搬穷”现象,造成“穷人戴帽子,富人得实惠”的不公问题,进而削弱政策的预期成效。这些潜在或者说蕴含的山区移民搬迁问题, 对这项公共政策的执行将产生一定的影响, 需要引起政策制定者高度重视并采取有力措施予以规避。

三、结语