贾康：我国分税制改革思路及政策安排

关键词： 税收政策 节能 减排 规划

贾康：我国分税制改革思路及政策安排（精选2篇）

篇1：贾康：我国分税制改革思路及政策安排

2010-11-17

1994年分税制改革回顾

1994年的分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入恢复性增长，财政体制与为全局服务的能动性显著提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进流动、市场化配套改革等都可圈可点。

1994年的分税制改革，建立了以分税制为基础的分级财政体制框架。我们可以从以下几个视角来理解这一改革。

首先，小平同志南巡确立了目标模式，构建间接调控体系就顺理成章地要求在财政体制框架方面实现新的突破，由原来的行政性分权上升到经济性分权，在宏观调控体系中，主要依靠经济手段。计划只能是作为方向性的要求和政策导向，落实必须依赖于政策、财政政策这样规范化的经济杠杆。而要运用好这样一套间接调控的政策工具，没有一个经济性分权体制是无法想象的。

第二，当时下决心进行改革有一个很现实的压力，就是中央财政已经被逼到无路可走、难以为继状态了。1980年分灶吃饭后，财政实行包干体制，到1990年代初，中央已先后三次向地方借款，日子实在过不下去。1994年改革推出之后，不再按行政隶属关系组织财政收入，并且由原来的40多种税减并到20多种，改革的力度、难度、决策层的决心之大世界罕见。后来的实践证明，这么大的改革动作，比预计的小，成绩比预想的更好。

第三，分税制改革的实质内容是从行政性分权转为经济性分权。分税制改革之后，企业不分大小、不论行政级别，法律面前一律平等，该交国税交国税，该交地税交地税，税后可的部分按照规范和政策环境由企业自主分配，从而真正为企业划出了一条公平竞争的起跑线。在处理政府和企业、中央与地方的基本关系上，分税制改革是一个里程碑式的突破。

第四，这一改革不可避免地带有非常浓重的过渡色彩，这是中国在渐进改革路径依赖之下的必然特点。中央和省实现了分税制框架，但是省以下还有四级政府，却未能进入分税制状态。中央和地方共享的税，比如的25%，以及其他由地方掌握的各种税，如何在地方四个层级划分，当时试图由省以下自己试验，希望走出中国特色的五级分税制道路。在当时分税制方案中，所得税不得已仍然按照行政隶属关系组织，没有进入分税制状态。

1994年的分税制改革取得了显著的正面效应，财政收入恢复性增长，财政体制与财政政策为全局服务的能动性显著提高。政企关系、中央和地方关系的处理、促进生产要素流动、市场化配套改革等都可圈可点。但在分税制之后的运行中也出现了一系列新矛盾，目前面临越来越明显的挑战。尤其是最近几年，财政体制所面临的指责和批评不断。对此，我们应该认识到，这并不是分税制这一基本制度出了问题，而是改革并未完成，分税制的目标没有推进到位。如何深化改革、进一步改善体制框架，应该是我们下一步要考虑的重点和战略性问题。分税制改革以来，一个突出的问题是基层财政的困难，表现为财权重心上移而事权重心下移。1994年改革时没有说清楚的事权，都以一票否决的形式压着基

层承担责任，比如社会治安、公共事业发展、“普九”等，出了问题政绩免谈。财力不够怎么办?只能逼着地方东挪西借，甚至借。另外，这几年在资源制约条件下，不动产在整个经济中的影响越来越大，与此有关的对“土地财政”的指责之声不绝于耳，很多讨论往往会归咎于财政的分税制，甚至激烈抨击财政体制是万恶之源，认为是由于分税制导致的地方财政收入不足，使得地方政府把更多兴奋点放在办企业、搞建设项目、抬高地价增加土地批租收入等短期行为上。

这些体制方面的不顺，可以归结为多方面的原因。其中一个非常重要的基本事实是中国地方税体系至今没有成型，省以下迟迟没有形成真正的分税制。比如江苏、浙江、福建明确说省以下不搞分税制，而是分成制，其他地方虽承认是分税制，但实际上也都是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓重的分成制，很难明晰各个层级拿什么税。所以，现在媒体动辄就拿地方政府短期行为不规范、地方政府合理职能执行不到位说事，指责分税制，成了一种时髦的批评。我认为把这些问题归咎于1994年分税制改革，是把板子完全打错了地方。

我们要认识到，1994年改革之后出现各种问题，例如县乡财政困难、土地财政等，都是因为分税制没有随时代发展而贯彻到位所导致的问题。倒退没有出路，只能前行，而这就需要我们有战略思维，以及正确思路指导下的可行方案。深化改革的思路与政策要领

改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”，另外一个是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。

财税体制的改革牵一发而动全身，今后的关键在于处理好渐进性改革与配套改革。

改革的基本思路，是把五个层级框架扁平化到三个层级。一个切入点是“省直管县”，另外一个是“乡财县管”引出的乡镇综合改革。如果通过综合配套改革，让省直管县、乡财县管在大多数地方修成正果，那样就能形成“中央—省—市县”三级的框架。在这个扁平的框架下构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制，就从原来的山重水复，变成了柳暗花明。

基本框架的设置，可以在“中央—省—市县”三层级框架下，明确“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级，一级产权，一级举债权”的原则。事权方面我们要争取在“十二五”期间形成一个初步的事权明细单，明确哪些归中央，哪些归地方，哪些需要中央、地方共同承担，以后再动态优化。财权最关键的是税基怎么配，中央要拿的有、社会保障税、;在省一级，营业税在没有被增值税替代之前可以归它，因为与第三产业的协调有关，另外就是地方体系中省和市县先采取共享办法;到市县这级，意义重大的是不动产税或者是房地产税;在资源富集而工商业活动不太发达的地区，可以主要依托资源税。这样一来，税基在中央、省、市县就可以相对清晰地按照分税制合理配置。

财权划分清楚之后，每一层级都应当实行现代意义的预算管理。公共财政建设在这方面已经有很多铺垫。产权方面，十六大已经说清楚了，中央、地方分级行使出资人职责，在三个层级上都组建专门机构。

举债权在2009年和今年也有重要的制度突破，地方债已经登堂入室，虽然是附带了财政部代理发行这个规定，相当于引入了中央的隐性担保，但是已经正面称为地方债，以后会发展为更大规模的地方阳光融资机制，替换和置换隐形。这

种制度安排的内在契合，实质内容是坚持市场经济框架、坚持经济性分权替代行政性分权以后的新体制配套，坚持按照分税制处理政府与企业、中央与地方的基本关系。

同时，要构建合理有力的中央、省两级自上而下的转移支付，以及辅助性的横向转移支付。即使是最欠发达的地方也有基层政权，也需要有基本公共服务，因而需要自上而下的转移支付使其履行政府职能，以后还有可能发展横向的生态补偿式的转移支付，也不排除进一步规范发展现在对口支援的横向转移支付。这些转移支付要提高规范性，纳入预算法治覆盖面。

以上这条路要走通，还需强调几个重要事项。第一是地方税体系建设。第二是地方阳光融资体系构建。现在地方政府的“土地财政”就是因为缺乏财政收入支柱，也没有一个可以从前门走通的融资制度框架，所以除了变相搞融资平台和隐性负债之外，不得已依赖于土地一级市场批租，而这又激发领导人短期行为，尽量一把来把钱拿足，在自己任期内形成政绩。这种与市场经济相抵触的激励机制要靠以后的制度建设去克服，而非简单强调地方官员觉悟高低能够解决。第三是外部配套改革，从长期来看，如果要扁平化，肯定会涉及行政区划的优化，如会并县、县改区、大省划小等。有学者说以后如果中国扁平化到三级，可以考虑把大省化小，省级行政区增加到60个左右。最后是政治体制配套的决策优化，在公共财政概念下提高透明度、公共参与度。市场制度方面，从财产的实名制度、保护制度、登记制度合在一起提供基本环境的生产要素的流动制度，也势必要结合连推。

相关的政策要领有必要提出以下几点。

第一，现在各方越来越关注的增值税转型，需要和地方税支柱打造形成呼应，采取“在后跟随”的方式来推进，如果没有资源税相对充分的发展和房地产税的破题和确立，使其至少在发达地区较快地形成一定的支撑力，那么先行贸然做增值税扩围，必定导致中央和地方关系的矛盾更难处理。

第二，地方的压力有可能促成分税制的倒退，这种情况一定要避免，坚决不能做“一省(区)一率”的任何安排，这是1994年分税制改革基本制度成果需坚持的底线，如果突破这个底线，分税制改革的根基就会动摇。

第三，在税改顺序上，近期，资源税要趁势扩大区域覆盖面和品种覆盖面;近中期，要鼓励像上海、重庆这样有积极性、有战略全局思考的地方决策层，先行先试搞，经过一段时间实验，再考虑扩大覆盖面;在中期，“十二五”前期应该确立社保税的框架，启动环境税改革措施，个人所得税也势必做优化调整;中长期，应当对遗产和赠与税进行积极研究和讨论，虽然在一段时间看起来难度比原来想的大一些，但是如果把眼光放得更长远一点，遗产和赠与税的制度是很有意义的。小平同志晚年强调，发展起来的问题不比不发展时少，最重要的是怎么避免中国两极分化造成的威胁。

总的来说，财政体制的改革要标本兼治，安稳民心，安定官心，积极稳妥，治本为上，实现制度创新。只有抓住制度创新，我们才能继续前进。

(贾康 财政部财政科学研究所所长)

篇2：贾康：我国分税制改革思路及政策安排

一、构建中央、省、市 (县) 三级政府和三级财政体制

从世界范围看, 成功地实施分税制财政体制的国家通常只有三级政府财政级次。如美国除邦政府以外, 有50个州政府, 8000个地方政府, 还有一些学区以及数百个土著美国人政府;纵向序列共分联邦、州和地方三级。欧盟主要成员国也是中央、大区和地方政府三级架构。日本是有一亿多人口的大国, 也只有都道府县和市町村二级行政区划。我国目前实行五级政府和五级财政体制, 是世界上主要国家中政府层级和财政层级最多的国家。我国现行税种有28个, 5级政府与28种税的对比状态, 使得中国不可能像国外那样比较完整地按税种划分收入, 而只能走加大共享收入的道路。把目前的税种分成3个层次相对容易, 而要分成5个层次则难上加难。也就是说, 我国目前的五级政府和五级财政体制使得“分税种形成不同层级政府收入”的分税制基本规定性缺少最低限度的可操作性。鉴于我国政府层级过多, 应着力构建“中央政府一省级政府一市 (县) 政府”三级政府体制, 相应形成“中央财政——省级财政——市 (县) 财政”三级财政体制。

这种三级政府与三级财政体制, 应逐步取消市管县体制, 总体上按城乡分治原则实行市县分治, 即使短期内难以做到市县行政同级, 但至少可以做到财政同级, 切实减少过多的财政级次, 随后分步推行省管县体制。省管县可与重新调整省级行政区域相结合。目前全国的县级政区有2200个左右, 如果省区数目增加到50个左右, 平均每省将管辖40~50个县。对于中央或省区而言, 40~50个下属政区的管理幅度是适宜的。第二, 撤乡并镇, 恢复其县级政府的派出机构的性质。目前乡级财政日益陷入困境, 沦为负债财政和危机财政, 根本无力为农村社会提供基本的公共产品和服务, 庞大的乡镇机构与脆弱的农业经济基础已不相适应, 成为加重农民负担的根源。因而, 有必要撤乡并镇, 将其变为县级政府的派出机构。

二、以法律形式明确合理地界定中央与地方各级政府的事权职责

事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否, 直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应, 也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。解决当前基层财政的财力困境问题, 也必须着手于调整各级政府间的支出事权。同时, 事权界定要与中央、省、市 (县) 三级政府架构相结合, 并以法律形式加以规范。总的原则是, 属于全国性共同事务, 应由中央政府决策、承担和管理;属于地方性共同事务的事权, 应由地方政府在中央统一政令许可范围内自行决策和承担, 划归地方政府管理。凡是低一级政府能够有效处理的事务, 一般不上交上一级政府, 凡是地方政府能够有效处理的事务, 一般也不上交中央政府来处理。

目前, 我国政府间事权划分不合理, 一个突出的表现就是各级政府层层下放事权, 导致县乡基层财政事权负担过重, 基层财政陷入困境。一些本该由中央、省级政府承担的事权负担, 比如农村义务教育、公共卫生、社会保障这些大额支出事项, 不合理地推到了县乡基层财政身上。根据财政分析的受益原则和“利益”归宿原则, 这些事权责任应该主要由中央、省级财政承担, 这也是许多市场经济国家的通行做法。而将这些事权责任都压到县乡财政头上, 无疑构成其沉重的负担。以农村基础教育为例, 据测算, 县乡财政集中在教育上的资金支出占两级财政的50%-60%, 某些贫困地区这一比例更是高达80%以上 (腾霞光, 2003) 。因此, 应将农村义务教育、公共卫生、社会保障这此事项的投资主体上升为中央和省级财政, 既能促进这些事业的发展, 也能极大缓解县乡财政的困境。同时, 各级政府间的事权划分一定要以法律的形式加以规范, 杜绝各级政府特别是高层级政府的财政机会主义行为, 保障政府间事权关系的稳定性。

三、在各级政府间合理划分税种, 构建完善的地方税体系

地方政府存在的基本经济理由, 就在于它能够为本辖区内居民有效率地提供满意的公共服务。设置地方税的意义, 即在于使地方政府能够具有一部分较为稳定的收入, 以便提供这种公共服务。因此, 在分税制财政体制改革中, 地方政府稳定的税收能力是应该重点解决的问题。

目前地方政府主要税收来源是营业税和企业所得税。在2002年实行所得税分享改革之后, 来自第二产业的地方税收收入比重下降, 使地方税收更加依赖于第三产业的营业税。但一般而言, 间接税不宜作为地方税收的稳定收入来源。特别是一旦进行增值税扩大范围的改革, 会大大缩小营业税的税基。企业所得税因其不稳定性, 作为地方的主体税种也有缺陷。虽然个人所得税由地方政府管理成本较低, 但出于税制公平的考虑, 其主要部分应放在中央政府, 地方政府只作分率的加成征收, 但出于税制公平的考虑, 其主要部分应放在中央政府, 地方政府只分率的加成征收, 这是发达市场经济国家的通常惯例。

从发展前景来看, 我国应逐步构建起省级财政以营业税为财源支柱、市 (县) 级财政以财产税 (或称不动产税) 为财源支柱的税收分配格局。省级财政仍以营业税为主体税种, 个人所得税、企业所得税、社会保障税等税种也是省级财政的重要税种。市 (县) 财政则应积极发展财产税并逐步将其确立为主体税种, 同时切实增强对城建税以及其他一些地方受益税种的税源监控, 增强市 (县) 财政收入的组织规模和保障能力。

财产税是最适合基层地方政府掌握的税种, 是非常稳定的税源。一是因为财产税的非流动性, 使其可以成为地方政府稳定的收入来源, 并且随着地方基础设施建设的发展, 这一税基会越来越大。二是因为财产税是一种受益税, 财产所有者或使用者是当地公共服务的受益者, 因而较易推广。只要地方政府一心一意优化投资环境, 自己地界上的不动产就会不断升值, 每隔3~5年重新评估一次税基, 地方政府的财源就会随着投资环境的改善不断扩大, 地方政府职能的重点和它财源的培养, 便非常吻合了, 正好适应政府职能和财政职能调整的导向。现在我国税收盘子中财产税还是一个很小的部分 (不超过税收总量的5%) , 对于外资企业征收统一的房地产税, 对于内资企业是房、地分开的, 而且没有充分考虑地段的因素, 没有几年重评一次税基的规定。我们应借鉴市场经济国家的经验, 逐渐把不动产税调整为统一的房地产税来征收, 同时考虑不同地段的因素并几年一次重评税基。这样, 不动产税就会逐渐随市场经济发展而成为地方政府的一个支柱性的重要税源, 有效缓解基层政府的财力困境。

另外, 我国中央与地方的共享税实行划分税额的方式, 这与彻底的分级分税制的改革目标是相违背的, 应借鉴成熟市场经济国家同源课税的经验 , 逐步对共享税实行税基分享、分率计征的做法, 即由中央政府统一确定税基, 不同层级政府分率计征, 这样, 可以使中央和地方收入都能随经济发展而自动稳定增长, 也使各级政府财政收入具有一定的可预见性。

地方政府的非税收入也要逐步规范化。一要取消地方政府和事业单位的预算外资金, 将其纳入征税范围, 接受本级人民代表大会审议、批准和监督;二要对地方政府提供的公共服务进行正确定价, 合理收取使用者付费, 弥补其投资成本, 作为正税的必要补充。

四、建立规范化的政府间财政转移支付制度

从资金的流向看, 转移支付主要包括资金在中央政府与地方政府之间的纵向转移以及同级政府之间的横向转移。我国目前主要以单一纵向转移支付为主, 缺乏地区间的横向转移支付, 难以实现各地区公共产品和服务水平的均衡。因此, 建立地区间的横向转移支付尤为必要和现实。应根据公平与效率兼顾的原则, 从制度层面上设计一种计算各地应有的财政收入和合理的支出水平的办法, 并使其公式化, 规定资金由发达地区向贫困地区转移的额度, 通过横向转移来实现地区公共服务水平的均衡, 以弥补单一纵向转移支付的不足。另外, 要改变目前的税收返还办法, 加大向落后地区的资金转移支付力度, 使落后地区具备快速发展的能力, 推进各地区的协调发展。

为此, 应在中央集中国内大部分财力的前提下, 建立规范化的中央对地方的各种补助制度, 具体包括: (1) 一般性补助即税收返还。必须按照科学规范的因素法, 建立由各种因素 (如人口、人均GDP、地区教育水平、地区医疗水平、区域面积等) 加权组成的转移支付公式, 测定地方财政公共开支的数额。如果支大于收, 由地方政府统筹使用。 (2) 专项拨款补助。这主要是为了有效贯彻中央政府的有关政策, 解决经济和社会发展中的特殊问题设置的, 是中央实施宏观调控的有力手段。总结我国过去专项补助的经验教训, 参照市场经济国家的有关做法, 专项拨款补助不能随意进行, 不能“撒胡椒面”。具体而言, 一要体现国家产业政策的要求, 明确重点和专门用途, 当前主要是用于重点基础设施建设和建立高新技术产业;二应要求地方有配套资金, 以发挥中央财政的资金导向功能, 从而增大对有关项目建设的资金投入量;三要加强资金管理, 加大项目监督稽查力度。 (3) 特殊因素补助。这包括对老、少、边、穷地区在一般性税收返还基础上, 再增加一些补助, 以体现国家的民族政策, 调节分配结构和地区差距, 特别是扶持经济不发达地区的发展。此外, 还有一些临时性的, 主要针对遭受特大自然灾害和意外重大事故地区的补助。

五、加快支出管理制度改革与创新, 大力推进公共财政体制建设

1994年的财政体制改革已搭起了社会主义市场经济条件下财政体制的基本框架。但这一框架主要着眼于收入划分及其管理, 而财政支出管理改革相对滞后, 已成为完整规范的财政体制的最大瓶颈。目前亟需从以下几方面推进支出管理制度的改革: (1) 实行国库集中收付制度。由政府财政 (国库) 部门对所有政府性收入, 包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理, 同时, 对各部门和各单位的支付过程实行集中统一的处理。 (2) 进一步完善部门预算制度。应加快部门预算的法律制度建设, 改革现行的预算拨款体制, 将预算分配权集中于财政部门。延长预算编制时间, 改革预算编制方法, 对现行预算支出科目进行调整。 (3) 引入市场机制, 全面推行政府采购制度。进一步发展和完善我国的政府采购制度, 应尽快制定相关法律法规, 完善适合我国国情的政府采购法律体系。改变现行分散的国库拨款制度, 逐步实现政府采购的预算管理和国库集中支付。同时, 建立并完善政府采购的监督管理机制。

摘要：进一步改革和完善我国分税制财政体制, 应构建中央、省、市 (县) 三级政府和三级财政体制, 以法律形式明确合理地界定中央与地方各级政府的事权职责, 在各级政府间合理划分税种, 构建完善的地方税体系, 建立规范化的政府间财政转移支付制度, 并加快支出管理制度改革与创新, 大力推进公共财政体制建设。

关键词：分税制,事权,地方税,财政转移支付

参考文献

[1].腾霞光.农村税费改革与地方财政体制建设[M].北京:经济科学出版社, 2003

[2].贾康, 白景明.县乡财政解困与财政体制创新[J].经济研究, 2002 (2)

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[4].田发, 周琛影.重构地方政府间财政关系——基于政府层级变革的分析[J].改革, 2004 (2)

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