浅析“不干涉内政原则”

关键词：干涉内政原则国际关系

不干涉内政原则是是国际关系和国际法上的一项基本法律原则, 也是指导当今国际关系的一项重要准则, 主要就是对促进国际和平与安全以及维护国际社会正常秩序起着重要作用。本文对其不干涉内政的起源及发展进行简述、“内政”及“干涉”的进本内涵进行简述, 主要对该原则在适用上的一些例外因素进行分析, 从中了解各国学者对该原则的认识分歧, 从而导致该原则在适用上的一些问题和障碍。

一、不干涉内政原则的产生和发展

所谓的“不干涉内政原则”, 是指每个国家都有平等的主权, 每个民族都有决定自己命运的权利, 任何国家或任何国际组织都无权以任何方式去干涉其他国家在本质上属于国内管辖的事物。

不干涉内政原则最早由法国提出。法国资产阶级革命胜利以后, 法国政府为反对欧洲封建势力对其内部事务的干涉, 在1783年法国宪法中规定了不干涉内政原则。

资产阶级当时提出这个原则的目的, 是保证自己得以建立其新的剥削制度而不受周围一些君主专制国家的侵犯。随着资本主义的发展, 特别是到了帝国主义时代, 这一原则遭到了粗暴的破坏。1823年, 美国总统门罗则发表国情咨文, 宣布美国奉行“不干涉政策”, 实际上美国是把美洲圈入气独家控制的势力范围, 阻止了欧洲国家干涉美洲各国的事务。

第一次世界大战以后, 《国际联盟盟约》首次以条约形式肯定了不干涉内政原则, 该《盟约》第15条第8款对其进行了规定, 大意为一旦某项争议经争端一方声明, 并为国际联盟行政院承认, 属于该争端方的国内管辖事项, 国际联盟就不得介入。1954年签订的《联合国宪章》将“不干涉内政原则”列为了七项基本法律原则之一, 与《国际联盟盟约》的规定相比, 特点是明确强调了联合国不得干涉“本质上属于任何国家国内管辖的事件”, 取消了“国内管辖事件”须经国际组织某机构承认的规定, 但同时也明确了任何国家均不得以“内政”为由来对抗联合国安理会为维护集体安全而作出采取执行行动的决定。

1954年, 中国、印度、缅甸三国共同倡导的和平共处五项原则将之称为“不干涉内政原则”。这种提法突出了各国实施不干涉内政原则中的对等义务和责任, 使得该项原则的表达更合理。这是对于该原则的理解和现实指导意义的大突破, 也是中、印、缅三国对现代国际法发展作出的举世称颂的贡献。

1965年联合国通过的《关于各国内政不容干涉及其独立于主权之保护宣言》对不干涉内政原则的涵义进行了初步的概括, 对“内政”的范围及“干涉行为”的表现也初步的进行了描述。

1970年联合国大会通过了《国际法原则宣言》, 该宣言对不干涉内政原则进行了详细的解释, 把该原则的具体内容归纳成五个方面, 相对于1965年的宣言, 进一步丰富了不干涉内政原则的内涵, 并对其运用提供了比较明确的标准。

二、“内政”和“干涉”的界定

“内政”和“干涉”的界定问题的存在会影响不干涉内政原则在适用上的界限不清, 所以笔者认为有必要对这两个问题进行下分析。

(一) “内政”的涵义

什么是“内政”, 就如“不干涉内政原则”一样, 学者们有很多不同的见解。

有学者认为, 国家主权范围内的事务就是国家在宪法中所规定的事项以及与国家行使主权相联系的一切对内对外活动;有学者认为, 从国际法角度看, 内政或国内管辖事项是指应由国家自主处理的一切事项;也有学者认为, 按照有关国际法文件的规定, 凡在本质上属于国内管辖的事件, 均属内政。众说纷纭, 这些界定或太绝对得将宪法规定的事项解释为一国的内政, 或不知道什么是“应由国家自主处理事项”, 或者是根本没有一项国际文件从内涵上给“内政”下过明确、恰当的定义。

笔者认为, 从合理的角度出发, 所谓的“内政”应该是指未经国际法确定为某国的国际义务, 而可由该国自由行使的任何事项。这个涵义具体而言:

其一, 关于“内政”, 我们不能简单将其理解为发生在一国境内的任何事件, 因为在一国境内发生但侵害到了他国的权益的事件就可能属于“非内政”。同样的“属于国内管辖事件”的说法也是不能划清两者之间的界限。

其二, “内政”与“非内政”的划分要看有关国家在相关事务上是否已经承担了“国际义务”。比如, 某国已参加了《禁止酷刑公约》, 其司法部门仍然在国内对嫌疑犯或被告采用刑讯逼供, 这无疑是违背了所承担的国际义务, 这就属于“非内政”。

其三, 国际义务是否存在的依据则是国际法, 而非各国的国内法。

其四, “内政”不是由一国的政府确定, 或是有某一国际机构确定, 而应该是由这个国家是否受到国际义务的约束。简言之, “内政”与“非内政”的界限:一国是否受某项国际义务约束。

(二) “干涉”的涵义

什么是“干涉”, 在我国的学者中几乎学者对其作出明确的解释, 这也说明了实际判断中存在某些难以确定的因素。曾经英国学者对“干涉”作过界定和解释, 他认为国际法给予了干涉严格的定义, “干涉是指一个国家对另一个国家事务的强制或专断的干预, 旨在一个国家对另一个国家强加某种行为和后果”。

从这位英国学者的界定中进一步引申, 笔者认为, 所谓“干涉”是指一国或几国为实现自己的意图, 使用政治、经济、甚至军事的手段, 以直接或间接的、公开或隐蔽的方式干预另一国的内外事务, 使被干预国按照干预国的意图行使, 以改变被干预国所执行的某种方针、政策或存在的情势。国际法上的“干涉”特点归纳起来主要有以下几点:

第一, 干涉者使用非法手段介入了别国的内政事项。“非法手段”即国际法所不允许使用的方式和方法。比如, 有个很明确的例子, 干涉者威胁和使用武力, 这在国际法上肯定是被禁止的。因为如果干涉包含武力的使用, 它就违反了《联合国宪章》第2条, 该条款规定:禁止使用威胁或武力或与联合国原则不符的任何方式侵害任何国家的领土完整或政治独立。从该条款的措辞可以很明显地看出, 除了使用威胁或武力外, 国际法上显然还包括其它干涉方式可以达到侵害国家的领土完整或者政治独立的目的。

第二, 干涉者必定是使用了强迫手段来干预别国的内政。奥本海认为:“要构成干涉, 干预必须是强力的或专断的, 或者是胁迫的, 在实际上剥夺了被干涉国家对有关事项的控制权。”这里特别指出因为干涉是强制的, 所以提出建议、斡旋或调停等不是干涉。

在国际实践中, 典型的干涉方式主要有三种:武装干涉、经济干涉、外交干涉。除此之外, 诸如向他国派遣特工或通过在他国收买代理人以策动他国内乱, 支持或资助他国反政府组织或恐怖组织以颠覆他国政权等, 均属于干涉内政的行为范畴。

三、不干涉内政原则的适用之例外因素

什么是不干涉内政原则, “内政”和“干涉”的界定给这个定义奠定了基础。但在国际上, 通常存在喜欢干涉别国内政的情况, 特别是西方国家。而且为使干涉内政行为合法化, 西方学者提出了各式各样所谓的“干涉的法律依据”。例如:依据权利的干涉, 保侨干涉, 应邀干涉, 人道主义干涉等等。我国学者一般都反对这种所谓的干涉理论和干涉依据, 并认为这不过是给帝国主义的侵略行径套上合法的外衣, 是为其干涉别国内政的非法行为所找的一种借口。

笔者认为, 干涉并不分“合法”和“非法”, 而应均属于非法, 但从某些方面看, 我们又不能把所有的“介入行为”或“干预行为”都纳入“干涉内政”的范畴。例如:在请求下的援助行为、人道主义干预、外交保护措施等等。

“在请求下的援助行为”是指一国经另一国合法政府请求, 并在其同意的范围内所给予的援助行为。不过这个行为的合法适用需要有两个前提:其一, 请求并同意的内容必须是合法的。其二, 这种请求必须来自请求国的合法政府。例如反政府的邀请必然是非法的, 则属于干涉内政的行为。在请求下的援助行为的最大特点就是没有强迫因素, 而是应他国请求、经他国同意作出的援助行为, 所以, 在本质上就不属于“干涉”的范畴, 应排除在干涉之外。

“人道主义干预”是指在一国严重侵犯基本人权的情形下, 他国或国际社会对该侵害国所施加的一定的强制措施。它的实施关键在于被采取措施的国家违背了其所承担的国际义务, 侵害了受国际法保护的基本人权。当然其中由谁来判断, 怎么来判断是否违背了国际义务也是值得推敲的问题。

“外交保护措施”是指一国通过外交途径对本国公民在海外合法权益所进行的保护。当然这不能简单地称作“保侨干涉”, 两者之间存在着很大的区别。外交保护的本质是针对东道国违背国际义务的行为, 是国际法上的责任问题, 而不属于保护侨民而干涉他国内政。

四、结论

综上所述, “不干涉内政原则”的基本涵义是要求国家在国际关系上不得以任何方式介入别国的内部事务, 不得将自己的立场、意志或者社会制度强加于别国。弄清该原则的适用范围, 首先要将“内政”、“干涉”两个基本概念界定清楚。西方学者为其不法行为所寻找的借口根本不能在法律上站稳脚跟。但从另一角度看, 也不是所有的“介入行为”和“干预行为”都是非法干涉内政的行为, 存在着某些例外因素。正确及合理地运用不干涉内政原则, 才能维护国际社会秩序的长治久安。

关键词：国际法,不干涉,内政,主权