浅析我国非诉讼纠纷解决机制现状及发展

关键词：明确提出推进依法治国社会

党的十八届四中全会明确提出了全面推进依法治国的重大任务。随着我国各项体制改革的深入推进, 各类社会矛盾呈现不断增长的趋势。在构建和谐社会的大前提下, 纠纷的及时化解对于经济稳定和社会和谐将起到至关重要的作用。诉讼作为一种传统的方式, 选择率相对较高, 然而诉讼具有成本较高、方式不够灵活、周期较长等不足, 因此仅靠诉讼这种单一的途径难以满足解决各类社会矛盾的需求, 多元化纠纷解决机制应得到各国立法、司法机关的重视, 这不仅有利于依法治国方略的实施, 也符合我国社会法治建设可持续发展的需要。

一、概述

(一) 非诉讼纠纷解决机制的兴起

多元化纠纷解决机制包括诉讼纠纷解决机制和非诉讼纠纷解决机制, 国外称非诉讼纠纷解决机制为替代性纠纷解决机制, 即所谓的ADR (Alternative Dispute Revolution) 。最初是指20世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式, 现已引申为对世界各国普遍存在着的、诉讼制度以外的非诉讼纠纷解决程序或机制的总称。ADR作为争议解决方式, 最早肇始于美国, 初衷是在政府的支持下通过ADR来解决“诉讼爆炸”带来的社会问题, 解除法院沉重的诉讼负担。自产生以来, 迅速在世界范围内掀起一股ADR潮流。近年来, 随着西方国家司法改革进程的不断加深, ADR因为程序灵活而简便、费用低廉等优点受到青睐, 在世界各国日益受到重视并广泛应用, 逐步被纳入法治轨道, 形成了与诉讼制度相互衔接、协调并行的多元化纠纷解决机制。

非诉讼纠纷解决机制是一个综合性、广泛性的概念, 一般认为有广义和狭义之分, 广义的ADR指诉讼以外的具有选择性、替代性、合法性、自主性的各种纠纷解决方式, 包括仲裁在内, 而狭义的ADR则不包括仲裁, 即指诉讼和仲裁以外的纠纷解决方式。本文主要针对广义的ADR展开。

(二) 非诉讼纠纷解决机制的特征

从各国对ADR的实际运用中可以看出, 其所呈现的许多特点具有共同之处。大体来说, ADR具有如下基本特征:

1. 纠纷解决依据的非法律化。在非诉讼纠纷解决机制中, 不需要严格使用实体法的规定, 在法律规定的基本原则框架内, 可以有较大的灵活适用的空间, 允许适用法律以外的各种社会规则解决社会纠纷。

2. 程序上的非司法性。一是在ADR程序中, 当事人无需专业律师代理, 自己也可维护其合法权益。二是经过ADR程序获得的纠纷解决结果不具有司法强制力 (仲裁裁决除外) 。

3. 平等性。在ADR程序中, 纠纷解决者与当事人的地位是平等的, 中立第三方并不是职业法官, 其行为也不是行使国家审判权的裁判行为。

4. 互利性。在纠纷解决过程中, 利益双方体现出协商互利的友好解决纠纷的精神, 这不仅能够降低解决成本, 而且有效节约和利用司法资源。

5. 方式的多元化。多元化纠纷解决机制不仅包括民间的ADR纠纷解决方式, 也包括具有司法性和行政性的ADR纠纷解决机构, 当事人自由选择有效途径。

二、我国非诉讼纠纷解决机制现状

十八届四中全会明确提出了要健全依法维权和化解纠纷机制。但目前我国多元纠纷解决机制情形不容乐观, 主要存在以下问题:

(一) 法律自身的限制

诉讼需要严格依法进行。而法律本身具有立法滞后性、法律规范矛盾、价值选择冲突等不足。在程序上, 则存在立案门槛高、程序繁琐以及法官自由裁量偏差等不足。社会生活日新月异, 纠纷矛盾复杂未知, 法律不能完全预知这些可能发生的纠纷, 因此需要多种方式辅助解决。

(二) 诉讼负担加重

随着法律的普及以及人们法律意识的提高, 到法院起诉被认为是最有效最合理的方式, 这就导致人民法院审理案件的数量逐年增多, 所有纠纷都进入司法程序并不符合经济合理的原则, 也不符合“法律是维护公平正义的最后一道防线”, 反而使法律成为“第一道防线”。

(三) ADR和诉讼尚未形成一个有机整体

传统的诉讼与非诉讼纠纷解决机制作为一个统一整体, 应该在强调发挥诉讼作用的同时, 与非诉讼方式形成相互衔接、互相补充的关系, 具体表现为, 仲裁、调解等为主的非诉讼方式适度发展。但非诉讼纠纷解决机制的运作需要一定的人力、物力、财力的支持, 当前我国存在缺乏人员、经费等障碍, 与诉讼方式难以真正衔接, 从而难以真正发挥作用。

三、关于完善我国非诉讼纠纷解决机制的几点思考

目前, 尽管我国非诉讼纠纷解决机制存在种种问题, 在社会需求、和谐社会构建理念以及世界性ADR潮流的推动下, 非诉讼纠纷解决机制的理念已经逐步为社会接受。为适应和谐社会对于纠纷解决的需求, 合理分配使用司法资源, 就必须建立以诉讼为主的多元化纠纷解决机制, 并在法治框架下, 使诉讼与各种非诉讼纠纷解决机制 (ADR) 的和谐发展成为可能, 保障社会主义法制建设进一步完善。

(一) 建立大调解机制

大调解, 是指党政主导、主体多元、手段多样、方式灵活、反应灵敏、协调顺畅的矛盾纠纷的协商和处理。大调解植根于深厚的调解文化。大调解机制的运行基础是通过各相关部门调解工作触角的延伸和调解工作网络的对接, 主动排查社会矛盾, 及时报告疑难纠纷, 做到早发现、早沟通、早化解, 以保证调解工作“以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”战略预期的有效实现。在大调解机制中, 从各地制定的相关制度来看, 其受案范围不仅包括公民之间、公民与法人或其他组织之间发生的民事争议, 也涵盖了公民、法人或其他有关组织与行政机关之间发生的行政争议。大调解机制整合纠纷的各种解决力量, 调动一切可用因素, 畅通群众的诉求表达渠道, 给当事人提供更多及时有效的纠纷解决方式。

纵观各地做法, 上海的做法值得推介。据了解, 上海在委托调解模式、参与调解模式做了大量的创新, 将调解应用于医患、劳动、房地物业等各类纠纷, 成立专业人民调解委员会, 同时整合资源, 创新人民调解与信访管理相结合的模式。可以说, 在上海小到家庭矛盾、邻里纠纷, 大到重大决策工程项目可能引发的问题, 都能找到化解的“钥匙”。

当然, 随着大调解网络的日益健全, 以利益、价值、观念等为特征的新型共同体一经生成, 大调解机制也面临着一系列问题, 如调解人员综合素质的提升、调解效力的确保、调解经费的保障以及各部门的通力合作都是影响其发展及作用能否充分发挥的重要因素。

(二) 重视发挥仲裁的作用

仲裁是指纠纷当事人在自愿的基础上达成协议, 将纠纷提交仲裁委员会审理, 并作为对争议各方均有约束力的裁决的一种解决纠纷的制度和方式。仲裁适用于平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产纠纷, 依照《仲裁法》的规定, 婚姻、收养、监护、抚养、继承纠纷及依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁。仲裁具有自愿性、灵活性、专业性、保密性、快捷性、独立性、经济性、国际性的优点, 既体现当事人意志, 又能有效化解纠纷, 且仲裁裁决一经仲裁庭作出即发生法律效力, 与法院判决具有同等法律效力, 可申请强制执行。

伴随市场经济发展应芸而生的仲裁法律制度, 摒弃原有行政仲裁的弊端, 运用市场经济的专家, 化解市场经济的纠纷, 为市场经济的稳步发展保驾护航。目前全国已设立200余家仲裁委员会, 从各地仲裁实践来看, 仲裁已日益为越来越多的市场主体所接受和认可, 作用日益凸现。仅以临沂仲裁委为例, 自1998年9月成立以来, 共受理各类案件近5000起, 涉及商品房买卖、保险、建设施工合同、期货交易、租赁等领域, 为当事人挽回近50亿元经济损失, 和解调解率达70%, 快速结案率90%, 当事人自动履行率75%, 化解了多次上访未果涉及社会稳定的大案要案, 为维护市场经济秩序、促进经济建设发展做出了积极的贡献。

“完善仲裁制度, 提高仲裁公信力”是十八届四中全会对仲裁制度提出的具体要求。充分发挥仲裁的作用, 是市场经济成熟的标志, 是法制健全的标志, 也是依法治国战略和构建社会主义和谐社会的必然要求。但目前影响和制约仲裁发展的瓶颈问题我们不容忽视, 如仲裁社会认知度偏低;仲裁员素质参差不齐, 管理存在难度;仲裁裁决虽与法院判决具有同等效力, 但仍面临着不公平对待的尴尬;全国仲裁机构缺乏统一的组织领导等等, 这些都需引起重视, 亟待解决。

(三) 健全完善多元化纠纷解决机制体系

十八届四中全会明确指出:健全社会矛盾纠纷预防化解机制, 完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。这是对党中央在新形势下对健全完善多元化纠纷解决机制体系提出的钢性要求。

当前, 我国以司法为核心的多元化纠纷解决机制已经初见端倪, 但民间性与行政性ADR的功能和分工仍需继续进行整合。笔者认为, 一方面要充分发挥政府的作用。我国的地方立法中, 厦门市人大常委会于2005年10月26日通过了《关于完善多元化纠纷解决机制的决定》, 它是我国第一个以地方立法形式对纠纷解决机制进行规范的法律文件。该规定开创了一种地方化的实践探索途径, 可以为我国的相关立法提供一个较好的思路。

另一方面要克服部门之间的权利与利益之争, 充分调动方方面面的力量, 共同完善非诉讼纠纷解决机制体系。要以社会公共利益和当事人的实际利益为出发点, 兼顾公共资源与私人成本的效益最大化, 以有效、经济、快速和便利解决社会纠纷为共同目标, 实现各权力机关在纠纷解决过程中的协调, 形成民间调解, 行政纠纷和司法诉讼之间的合理衔接。正如四中决定决定提出的, 加强行业性、专业性人民调解组织建设, 完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。完善仲裁制度, 提高仲裁公信力。健全行政裁决制度, 强化行政机关解决同行政管理活动密切相关的民事纠纷功能。

从发达国家的纠纷解决机制看, 多元化纠纷解决机制在现代纠纷解决领域已经远远超过了诉讼而成为纠纷解决的主导力量。虽然近年来我国的多元化纠纷解决机制有强化的趋势, 但是还远远不够。针对当前形势以及目前我国多元化纠纷解决机制发展现状, 还很多具体工作要进一步细化, 需要引起社会关注, 更需要我们法律人潜下心去思考, 扑下身子去做。

摘要：当前, 随着十八届四中全会的召开, 我国已进入全面深化改革时期, 经济体制与社会结构的深刻变革、利益格局的深刻调整以及人们思想观念的变化, 使得我国社会矛盾纠纷呈现不断增长的趋势。面对新形势提出的新挑战, 我们在强调诉讼作为解决纠纷有效手段的同时, 也要加强诉讼以外的纠纷解决机制, 完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。

关键词：非诉讼纠纷解决机制,调解,仲裁