电子决策_预防行政领导职务犯罪的有效手段（通用1篇）
篇1：电子决策_预防行政领导职务犯罪的有效手段
电子决策:预防行政领导职务犯罪的有效手段
徐晓林
摘要：运用手中的决策权力谋取不正当利益，滥用决策权力是导致行政领导职务犯罪（下简称“职务犯罪”）的重要原因之一。要有效预防行政领导职务犯罪，就必须有效约束和监督行政领导手中的决策权力。电子决策能有效推动政府决策模式的改革和创新，能实现决策程序的规范化、决策过程的透明化，让决策权力得到有效制约和监督。随着信息技术在政府管理领域的应用，电子决策将成为政府决策的主要模式之一，电子决策也将成为预防腐败的重要手段。
关键词：决策权力电子决策预防职务犯罪
作者简介：徐晓林，男，华中科技大学公共管理学院院长、教授、博导。
一、电子决策概述
（一）电子决策的内涵和特点
电子决策是政府信息化环境下的一种新型决策模式。电子决策的本质是政府应用信息技术等电子化手段实现决策过程的自动化和智能化。随着信息技术的发展和广泛应用，其对决策信息、决策组织结构、决策效率、决策权力等方面已产生深刻影响，电子决策可以看作是信息技术推动政府决策模式变革的一种结果，电子决策具有如下几个基本特点。
电子决策是一种科学化的决策模式。所谓科学决策，就是在科学决策理论的指导下，形成科学的决策体制、决策组织，并且科学地提出决策的目标，按照科学的决策程序，运用科学的决策方法而进行的决策①。决策科学化的本质是充分应用专业技术知识和信息技术实现决策的可重现性和可重复性。电子决策应用信息技术手段将科学的决策程序，科学的决策方法固化在管理信息系统和决策支持系统里，能去除人为的干扰，其必然是一种科学化的决策。电子决策是一种民主化的决策。决策民主化就是要依法保证公民充分参与，保证公民有畅通的渠道充分表达其偏好，在决策过程中深入了解和充分考虑公民的偏好。电子决策应用互联网和通信技术能为公民和政府提供双向沟通平台，公民有渠道就某项即将出台的决策充分发表个人意见。可见，电子决策是一种基于民意的决策，是一种民主化的决策。
电子决策是一种群决策。群决策通过一种在成员之间进行有关假定、证据和解释性关联等信息的交换，达成意见一致性②。我国城市政府决策还基本停留在经验决策和领导个人决策等非科学的决策模式，决策失误较多，究其原因主要是：领导者的个人才智、经验和精力有限。电子决策是面向决策组织所有成员的开放平台，每个决策组织成员都可以独立地依据赋予自身的决策权力，就决策问题表达自身的偏好，电子决策在集结所有成员偏好的基础上，从备选方案中优选出一致满意的方案进行执行。群决策机制的建立，可以防止个别领导或少数人操纵决策结果。①刘雪明,刘东文.“政府决策科学民主化机制”研讨会综述,CPA资讯,2006(6)
②Thagard P.Coherence in thought and action.MIT, Cambridge,2000
电子决策是一种智能化的决策。信息技术的广泛应用是电子决策的最大特点。电子决策模式下，各个决策环节都通过特定的信息系统予以实现，如问题发现和报警系统能自动识别需要关注和解决的问题，采集系统能自动采集决策问题的基本信息，专家系统能自动给出每个备选方案的评价结果以及实施后可能出现的后果。可见，电子决策能实现决策程序的自动流转，能突破决策者在知识面、反映速度等方面的瓶颈，能有效提高决策的质量和效率。
电子决策是一种虚拟化的决策。电子决策环境下，政府决策过程变得不可见和虚拟化。一方面，决策者之间的沟通交流和协作在虚拟的环境中完成的，不需要面对面，但可以紧密地合作。另一方面，决策者的部分决策权力被程序所替代，不需要人为的参与，就能按照事先的约定和规范做出最终的决策。
（二）电子决策的层次框架
电子决策的层次框架模型由决策体制层、决策实体层和决策系统层构成。决策体制层是基础层，决策实体层是中间层，决策系统层是应用层。决策体制层主要包括决策组织、决策机制、决策权力配置、决策流程等。决策组织是决策的实施机构，主要包括决策委员会、决策核准委员会、决策咨询委员会、公民社会、决策执行委员会、决策监督委员会等。决策机制主要包括察觉机制、沟通机制、公众参与机制、专家参与机制、制约机制和协调机制①。决策权力配置主要是解决决策权能在各个职能部门之间的划分问题。决策流程是对决策问题提出、决策信息采集、决策问题分析、各方偏好信息集结、决策准则确定、备选方案设计、备选方案评价和后果预测、决策方案选定等决策过程和环节的设计。
决策实体层主要是对决策问题的描述集合。每个决策问题的描述内容包括决策目标、决策环境、备选方案集、后果集、决策准则②等。决策目标用来表示决策人的愿望或决策人所希望达到的、努力的方向集。决策环境是对决策问题所处的自然状态和时空状况的一种描述。备选方案集用来表示决策人可能采用的所有行动的集合。后果集用来描述每种可选方案的各种可能后果的集合。决策准则集用来描述决策者必须遵循的原则。
决策系统层主要包括政府业务系统、政府信息资源共享平台、群决策支持系统、专家系统、决策监察系统、决策反馈系统等。政府业务系统是政府各个职能部门管理信息系统的统称。政府信息资源共享平台是各种政府数据创建、管理、维护的综合平台，是政府信息资源整合、集成和获取的基础平台，是协同办公的数据支持中心，是电子决策的数据支持中心，为应用系统提供数据访问、提取和转换服务。群决策支持系统（GDSS）综合应用通信技术、计算机技术和决策支持技术，同时关注社会需要和活动任务，能系统地指导讨论的方式、时机和内容，能提供构造决策分析模型的技术③，是电子决策的工作平台。专家系统（ES）是电子决策的专业技术知识支持中心。决策监督系统是权力机关监督决策权力是否正当使用的窗口。决策反馈系统能及时反馈决策方案执行的状况，以便决策者及时调整决策。
决策体制层、决策实体层、决策系统层是相互联系的整体，是电子决策的基本要素，也是电子决策实现的先决条件。电子决策能从体制和技术两个层面规范决策行动，能实现决策①
②
③王满船.政府决策机制的内涵及其完善[J].国家行政学院学报,2003（6）岳超源.决策理论与方法[M].北京:科学出版社,2003G.DeSanctis and R.B.Gallupe, “A foundation for the study of group decision support systems,” Manage.Sci., vol.33, pp.589–609, 1987.的科学化和民主化，更重要的是能有效预防决策者滥用决策权力。
二、电子决策能从机制上有效预防行政领导职务犯罪
科学规范的决策程序是预防职务犯罪的必备条件之一。职务犯罪的基本特点是行政领导不按照基本法规，利用自己职务上的便利和决策权力为自己或他人谋取私利，其本质是决策者有意做出了损害公共利益的“错误”决策。要预防职务犯罪的发生，就要通过建立科学规范的决策程序防止行政领导故意做出有损公共利益但利己的不正当决策。电子决策通过推动政府决策机制的改革，通过建立科学规范的决策程序，能有效预防职务犯罪的发生
（一）电子决策的发展能逐步改变政府决策的组织结构和决策模式，使得职务犯罪滋生的土壤逐渐消失。政府组织中的决策划分为三个层次：一是战略层次的决策；二是管理控制层的决策；三是管理操作层决策（Anthony，1965）。其中战略层次的决策主要是高层次管理考虑的范围，决定组织未来的走向；管理控制层的决策则主要集中于组织资源使用的效率；操作控制层的决策则涉及到具体任务的实施。信息技术的运用能改变这种决策组织结构，“我们过去创造的等级制、金字塔管理制度，现在由电脑记录，我们可以把机构改组成水平式”（约翰.奈斯比特，1984）。具体来说，电子决策的发展，使得原有决策组织结构中专门从事信息收集和处理的中层机构会大量减少，同时决策组织结构会趋于扁平化（Rainey ｅｔ．ａｌ．，1993）。这样通过决策组织结构的扁平化，使得行政领导不再位于政府官僚组织结构的塔尖，其所拥有的决策权力也将受到严格的限制和制约。
（二）随着政府信息化和电子决策模式的发展，政府决策机制逐渐由单个领导决策机制向群决策机制转变。无论代表大会，领导班子，还是咨询机构，在决策理论中都称为群(Group)，群所作的决策称为群决策(Group decision making)，或称多人决策①。群中的成员各有其所长，也各有其偏好，群决策就是要集中群中各位成员的意见，充分利用众人的经验和智慧，发挥集体的优势，形成集体的意见，制订出符合广大群众利益的正确决策，而不是谋取个人私利的不正当决策。群决策能通过一种在成员之间进行有关假定、证据和解释性关联等信息的交换，达成意见一致性②。如果，个人决策带有固有的情感性，那么群决策就要求，通过在成员间共享大家对不同行动、目标的肯定或否定的情感，以达到一种情感的一致。群决策者的决策是对理性认知和感性因素的一种综合，社会心理机制能促进在群决策者内部达成情感的一致。情感感染、利他主义、争论方法、类推、移情作用等机制能传播个人的感情态度，从而导致决策方案的冲突。感情驱动的群决策者之间的交互能导致包括达成意见一致等在内的有趣结果③。可见，群决策机制是一种每个成员独立表达自身偏好，逐步达成意见一致的决策机制，能确保决策过程和结果不被少数人操纵。同时，在群决策过程中，个人偏好和决策信息在成员间相互透明，在机制能保证群体成员间的互相监督机制。总之，群决策能在决策机制上有效地防止行政领导的决策权力被滥用，可以看作是在政府决策组织内部防止职务犯罪的第一道防线。① 同
4②
③ Thagard P.Coherence in thought and action.MIT, Cambridge,2000Paul Thagard, Fred W.Kroon.Emotional consensus in group decision making.Mind & Society，2005,1（三）电子决策能推动建立科学规范的决策程序。电子决策模式在实际中主要表现为各种类型的管理信息系统、决策支持系统、群决策支持系统和专家系统。这些系统的建设过程，是决策业务重组和梳理的过程，也是决策程序规范和简化的过程。已制定好的各种决策准则和规范主要通过计算机软件程序来实现，在软件程序的编制过程中，这些准则和规范也就自然而然地固化在程序里了。这有点信息技术强迫执行决策准则和规范的味道，当然在实际中还需要健全的系统权限管理和安全机制做保证，不然也可能无法避免人为的干涉。不过，至少在客观上决策程序难以被人为地任意改变和超越。如，群决策支持系统（GDSS）能帮助群体有效改进群决策的过程，实现更快、更满意和更好的决策①。
三、电子决策能实现政府决策过程的透明化和决策民主化
决策信息的不公开和决策过程的不透明是当前行政领导职务犯罪频频发生的根本原因。在不公开、不透明的决策环境下，行政领导就能够 “暗箱操作”，就敢于滥用决策权力，职务犯罪自然就难以避免。同时，决策过程中公众参与的缺失，使决策权力失去基本的监督机制，腐败的发生就成必然。当然，决策信息的公开和决策过程的透明是公众参与决策，保证决策民主化的基础，这两者缺一不可。电子决策环境下，决策过程的透明化和决策民主化能够得到很好的保证。
（一）电子决策能构建新的政府沟通机制，为决策信息的公开提供技术支撑。传统决策模式下，决策组织成各相关主体间的信息传递和交换都是通过正式的层级权威体系进行，金字塔顶端的决策者和金字塔的底层的决策者之间难以进行直接的沟通。一方面，不管是自上而下的信息传递，还是自下而上的信息传送，各参与者都能从自身利益出发，对信息进行过滤和删减，以免对自身不利的信息传送出去，信息失真的现象就经常发生。另一方面，行政领导往往会以各种理由，利用各种手段，封锁一些本该公开的信息，以免给自身带来不必要的麻烦，这将导致严重的信息不对称。在这种环境下，政府职能部门就成为一个个“黑箱”，外人难以知道这个“黑箱”正在发生或已经发生了什么事情，行政领导的“暗箱操作”就能顺利开展，不轨行为也就能堂而皇之地“瞒天过海”。在电子决策模式下，信息技术将彻底改变信息采集、存储、加工、传递的方式，政府组织内部成员之间、政府组织与公众之间能全面地实现信息资源共享，处于不同行政层级的决策者几乎能同时获取各种信息。在电子决策模式下，信息资源共享将成为决策者获取信息的主要方式，行政决策部门的决策者不需要繁琐的权威信息链就能直接获取自身决策所必须的各类信息。当然，由于在信息资源共享方式下，信息将有效地向任何人公开和开放，行政监察部门的决策者能实时获取某决策问题的事实前提信息和价值前提信息，以及决策准则和最终的决策结果，任何滥用决策权力的迹象可能被及时发现，从而能有效遏制决策者的违规操作和腐败行为。
（二）电子决策能再造政府决策流程，能有效地实现决策过程的透明化。政府职能部门的任何一项决策一般都包括决策问题构造、决策问题分析、决策方案产生、决策方案评价① Nunamaker, J.F., A.R.Dennis, J.S.Valacich, and D.R.Vogel.Information technology for negotiating groups: Generating options for mutual gain.Management Science, 1991,37,10:1325-45.和后果分析等决策过程。这每一个决策环节都存在决策者违规操作的可能和机会，要有效防止行政领导滥用决策权力，就必须实现决策的透明化操作。传统的决策方式下，政府只会对外公布最终的决策结果。政府组织内部，除了真正参与决策的主要领导之外，其他人对决策过程也一概不知，社会公众就更不了解诸如重大政策之类的决策是怎么出台的，在他们心中这些永远都是一个“谜”。正是决策过程的不透明，给行政领导提供了广阔的活动空间，以权谋私等滥用决策权力的职务犯罪行为就不断滋生。在电子决策模式下，各种群决策支持系统和专家系统的广泛应用，让决策过程像“鱼缸中的鱼”一样清澈透明，政府组织内部各成员的决策行为都互相公开。尤其电子监察系统、联网核查系统的投入使用，让监察部门能实时监控政府职能部门的决策过程。在这种决策模式下，行政领导难以节外生枝，通过操纵决策过程，让决策结果实现个人利益的最大化。由于政府组织的任何一项决策都是在给定的价值前提和事实前提的基础上作出的。决策者是否以实现社会利益最大化等组织价值目标为决策准则，进行备选方案的选择，在透明化的电子决策模式下，社会公众和行政监察人员都能看得非常清楚。深圳市纪检部门曾经做过一项统计，深圳建市以来，因腐败而被绳之以法的党员干部，90%以上都涉嫌行政审批——领导干部腐败就是利用手中掌握的权力“批”出来的。2006年，深圳市28个部门的197项非行政许可的其他审批事项也纳入监控。在这个监察系统下，软件系统会自动采集每一项行政审批办理过程的详细信息，监察机关同步监控行政审批的实施过程。服务窗口上还设有视频监控，能够现场监督公务员的服务态度和办事效率等情况。一旦审批过程中发生违规行为，或者有发生违规行为的苗头，系统就将根据预先设置的每一项行政审批事项的审批内容、法律依据、审批条件、审批程序等14个规范化要素和罚则，分别给予“预警”“黄牌”和“红牌”警告，还自动通知行政审批责任人，同时监察机关将进行调查处理、督促整改。这在很大程度上减少了行政首长“一支笔审批”、权钱交易、权色交易等腐败现象。同样，2006年，广州市财政局利用电子化财政监督信息系统，查出了违规使用财政资金2.45亿元,针对这违规事项财政就收回资金1.3亿元。可见，决策过程的透明化是预防行政领导职务犯罪的有效途径。
（三）电子决策能为公众参与政府决策创造有效渠道，能推动决策民主化。决策民主化是预防行政领导职务犯罪的重要机制之一。在我国，社会公众的偏好是政府决策的事实前提，社会公众的利益是政府决策的价值前提，即民意是政府决策的基础，追求群众利益最大化是政府组织决策的价值目标。国家权力机关赋予政府的行政决策权力是为人民谋福祉的。要实现此决策价值目标，并非易事。决策者在缺乏公众有效监督的机制下，极易利用手中的决策权力谋取私利。决策民主化，即公众的广泛参与是保证政府决策实现这一决策价值目标的重要机制，也是防止腐败的有效手段。在传统的决策环境下，公众要了解政府的决策信息都难，参与决策就更难了。电子决策环境下，信息技术能为公众参与政府决策提供丰富多彩的各种方式。广大公民可以通过政府门户网站，了解政府的动态，随时表达自己的政见；可以通过网络直接和政府高层进行在线沟通；可以通过上网进行投诉，也可以及时了解投诉处理的状态和结果。这种方式本身就能给决策者的决策行为安置密密麻麻的“电子眼”。政府①
②①②③④徐晓林.联网核查:对政府管理过程实施监督的思考[N].光明日报,2004年11月29日 任建明, 杜治洲.在全球互联网新时代 网络效应催生反腐新气象.人民论坛，2007年7月30日 ③ 同上
④ 广州市纪委.广州市大力推进电子化网上财政监督.监察部网站,2007年06月26日
也可通过自身的门户网站，就某项具体的决策广泛征集社会公众的意见和建议，将民意作为决策的基本依据。最主要的还是，公众可以在纪委和监察部门的举报网站上直接举报各类腐败分子，行政领导的违规行为在网络世界里几乎无藏身之地。据调查，80％的职务犯罪是通过举报发现的。举报在反腐工作中具有不可替代的作用，如何充分发挥举报的质量对于有效打击腐败尤为重要，而互联网可以提高举报的效率，提高腐败的发现率。如，关于韩桂芝案导火索的黑龙江宝马案以及东海龙宫袭警案的讨论异常热烈，网络信息传达出民间强有力的声音，网友跟帖超过了50万条，引起中央的高度重视，最终成功地将韩桂芝的不法行径曝光，将其绳之以法。可见，政府决策在网上接受公众监督是反腐的利器。
综上论述，电子决策的发展成熟，能从制度、技术等多个层面建构预防行政领导犯罪的防护网，但是，电子决策模式的建立并非易事，需要决策体制创新和政府信息化的同步发展。②①
①
② 同上同上
