美国石油危机后的能源政策研究之《1978年国家能源法案》

一、法案背景

美国是世界上最大的石油消费国, 其二战后的经济发展很大程度上依赖廉价获取的石油。1970年伊始, 美国一度成为石油净进口国, 且石油和天然气消耗占据国内总能耗的75%左右, 在1973年, 美国人口占世界人口6%, 但石油消耗量占世界石油消耗总量的30%, 每天将需进口600万桶石油, 而日需石油量高达1680万桶, 全年81470万吨。据官方估计到1980年美国进口石油将占其消费总量的50%以上, 占当前能源消耗总量32%。美国以此建立起了强大的工业体系, 对石油, 尤其是进口石油的依赖, 也越来越严重。

而上述原因在于, 和其他能源相比, 廉价获取的石油更具有成本优势。20世纪70年代以前, 石油一直是廉价能源的代名词, 在中东勘测出大量石油储备之后, 中东石油价格一直固定在每桶一美元左右, 在美国人们相信, 廉价的石油是取之不尽, 用之不竭的, 他们经常形容沙特的石油像水一样便宜。

随着美国国内石油消费急剧增加, 其石油产量却呈下降趋。不同于日本本身的资源匮乏, 美国国内石油巨头等垄断资本间的竞争以及对石油的掠夺性开采, 导致其回采率和出油率的大大降低。另一方面, 自1970年, 美国国内石油产量达到最高峰后开始下降, 由于勘探和开发新油田耗资巨大, 其石油生产成本是中东地区的20倍, 单薄的利润使垄断资本不愿开采新的油田。正如卡特总统在能源计划中所说, 近两年来美国对石油的需求每年增加5%以上, 但国内的石油生产却以超过6%的速度在下降。由此导致其进口石油越来越多, 1970年美国石油日产量1130万桶, 进口石油320万桶, 1950-1970年美国石油消耗约占全球石油总消耗的30%, 1973年进口石油占美国石油消费总量的36%, 到1979高达45%。

随着美国石油对外依赖不断加强, 1973年的石油危机无疑给美国政治经济军事和对外关系都造成了严重冲击。中东海湾从二十世纪六十年代末就充当着西方大国的“加油站”, 以1972年为例, 欧共体9国所需石油的63%以及日本所需石油的72%都必须从中东海湾进口。1973年中东石油产量约占世界37%, 出产石油占世界石油总量的55%。因此, 当1973年10月, 石油输出国组织宣布禁运, 一时间使世界石油市场陷入混乱, 其针对的目标就是第四次中东战争中以美国为首的支持以色列并为其提供军事装备和资金支持的国家。虽然1973年美国从阿拉伯国家进口的石油仅占15%, 但禁运期间, 国际油价疯狂上涨, 沉积原油价格从每桶3美元疯狂涨到到了近12美元, 而美国国内石油价格甚至更高, 油价的疯狂上涨使全国都陷入缺油困境。学校、办公楼等场所大量关闭, 每日取消的航班高达300架次, 约13%的石油供应中断, 2万加油站关闭, 使仅存的加油站门口排起了长队, 能加上油便是莫大的幸运, 石油短缺引起的高油价导致了严重的通货膨胀, 大量工人失业, 最终导致了经济全面衰退, GDP从1973年的5.8%下降到1974年的0.5%。1973年11月7日尼克松总统签署了《紧急石油分配法案》, 为减少石油消费, 1974年实施了《紧急高速公路能源储存法》。正是在此背景下, 美国在当年成为了全世界最大的石油生产国。

自此, 对石油的严重依赖使美国的能源立法与石油消耗产生了密不可分的联系。石油危机带来的多方面沉重打击使美国深刻意识到了能源独立的重要性。而至1977年, 美国进口石油依然占石油总消费的50%, 对进口石油的过度依赖给美国经济带来了巨大的不确定性, 因此, 能源安全是美国能源政策亟待解决的主要问题, 也被被视为维护国家安全的重要前提。卡特总统所认为能源所带来的危机如同战争, 因此, 1977年, 卡特总统一上台就将石油问题放在首位, 向国会提出长达283页的“能源计划”, 并下令成立内阁级能源部, 加强政府对能源问题的监管, 他任命前国防部长施莱辛格担任部长, 统筹全国石油日常使用的分配控制和战略石油储备, 并且大力推动可再生能源的研究和煤炭的生产, 使能源监管权利更集中且更权威。卡特多次表示, 能源法案是1978年的第一个优先任务, 他严厉指出美国人现在已成为最大的能源浪费群体, 并对能效拥护者S.David Freeman and Amory Lovins等人的观点进行了深刻地反思, 他们倡导开发节能设备, 从而用更少的能源完成相同的工作, 卡特指出“节约”的确是最快, 最廉价且最实用的“能源来源”, 这也成为了其新能源政策的基础。

二、法案概述

卡特总统的能源计划中包含113项具体的立法和行政提议。其中, 国会对能源节约、循环利用技术领域的提议没有争议, 对石油天然气价格的接近以及能源税收领域的提议存在争议。最终, 经过激烈讨论, 国会通过了五条法案:

(1) 《天然气政策法案》; (2) 《公共事业管制法》; (3) 《能源税收法》; (4) 《发电厂和工业燃料使用法案》; (5) 《国家能源储备政策法》。

它们被统称为《1978年国家能源法》。其中《天然气政策法案》是最受争议的一项。

该项法案的通过, 具体为在1985年以前实现; (1) 使能源消费年增长率降低到2%以下; (2) 使汽油消耗减少10%, 低于当前水平; (3) 石油日进口量不得超过600万桶, 并约占总能耗1/8; (4) 建立10万桶的战略石油储备 (可供十个月用) ; (5) 使煤产量提高2/3, 每年大于10万吨; (6) 为90%的美国住宅和所有新建筑物安装绝热设备; (7) 让250万户住宅开始使用太阳能。从上述具体目标来看, 其宏观目标是为了使美国重获能源控制权。从短期看, 减少对国外能源的依赖, 限制能源中断问题, 解决当前能源安全困境的燃眉之急;中期内, 为世界能源供给的最终减少做准备;其长远目标则是为经济的可持续发展开发和提供新的、可靠的且用之不尽的能源来源, 确保国家安全以及民众生活稳定。因此这一法案具有临时性和长远性的双重特质。

而为使这些目标得以实现, 该法案从“开源”“节流”两个侧重入手, 前者主要通过增加资金上的扶持以鼓励开发太阳能、原子能等其他替代能源, 实现能源消费结构多元化的目标;后者则主要通过税收手段和能源价格杠杆来调控能源消费、实现节能目标。具体内容为:建立各能源领域的节约项目来降低年需求增长率;引导以石油和天然气为主要燃料的行业及公共设施逐渐向使用煤炭和其他存量充裕的燃料转变;同时积极开展科研和开发项目, 寻找可再生能源和其他能源以满足国内能源需求, 并通过经济激励与经济抑制相结合的手段及其他调控措施作为该法案实施的重要手段。具体来讲, 对于石油和天然气, 该法案通过价格调控来促进其主要消费者节约能源并鼓励新能源的开发, 同时建立更合理的分配方案并防止暴利, 对于国内老油井实施税收优惠政策, 鼓励国内石油生产;另外, 法案计划将战略能源储备扩大到十万桶, 提倡石油进口渠道多元化, 并加速建立海外石油供给中断的应急预案;对于交通运输领域, 该法案鼓励降低对石油等燃料的需求;在能效方面, 提倡减少现存建筑物的能源浪费现象, 加速建立和发展新建建筑物的强制性能效标准并为家用电器、公共设施都等制定强制性的最低能效标准, 加重对未达标汽车的处罚力度;在电力行业, 法案鼓励移除热电联产制度障碍, 并通过给予税收减免鼓励对电热联产设备的投资;为促进工业能源节约和燃料效率的提升, 法案也对节能产业 (包括太阳能设备) 的投资和建筑物的节能翻新给予了税收优惠;最后, 该法案还包括一些税收改进项目。

实际上, 在1978年能源政策法之前, 美国已有大量立法来来应对石油短缺和油价飙升。但不同于这些法案的是1978年能源政策法是一部全面、综合的能源法案, 它几乎涉及到了当时所有的能源领域, 通过能源的舞台影响着各行各业。

摘要：《1978年国家能源法》是美国第一部综合性且具有高度前瞻性的能源大法, 它充分体现了能源安全及能源效率的重要性, 使美国从此走上了能源独立的道路。该法案诞生于石油危机的背景下, 包括《天然气政策法案》、《公共事业管制法》《能源税收法》《发电厂和工业燃料使用法案》和《国家能源储备政策法》五部法案。虽然时隔久远, 但其深刻的历史意义及内容的丰富、全面性, 在今天依然有重要的借鉴意义。

关键词：美国,石油危机,能源政策,能源安全