中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示

关键词： 有效性 指标体系 绩效评价 指标

中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示（共3篇）

篇1：中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示

中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示

【摘要】本文首先梳理和总结了西方主要发达国家和我国的财政科技投入评估体系,然后对中外财政科技投入绩效的评估体系进行了比较分析,并在此基础上对改善我国财政科技投入绩效评估提出了相关建议。

【关键词】财政科技投入 绩效评估 评估体系

财政科技投入是保障科技水平的先决条件,我国财政每年投入大量资金直接资助或间接引导相关科技项目的开展,对财政科技投入绩效评估的研究也就成为一个值得关注和探索的问题。

发达国家的财政科技投入因其经济社会发展状况、科技发展水平和科技发展战略不同,表现在投入的领域、方式、方向和结构上也具有各自不同的特点,对于财政科技投入绩效的评估体系和评估方法也有自身的特点。相比之下,我国财政科技投入绩效评估起步较晚,至今尚未形成规范的体系,目前还处于初级阶段。本文通过对中外财政科技投入评估体系进行了比较,以期对我国财政科技投入的绩效评估提供借鉴和参考。

一、发达国家的财政科技投入评估体系

20世纪中期开始,一些西方国家将绩效评估逐步应用于财政支出管理,西方发达国家对财政科技投入已经建立了较为完善的绩效评估制度。

1、美国的财政科技投入绩效评估体系

美国是世界上最早实施科技评估工作的国家,始于20世纪20年代。经过多年的发展,美国的科技评估已是制度性、经常性的工作,并建立了科技评估支持系统。财政科技投入绩效评估作为科技评估系统的一个分支,其完善的评估机制以及严谨的评估形式和内容,影响了众多国家,同样也值得我们借鉴。

美国国会于1993年1月通过了《政府绩效与结果法案》(GPRA),该法案是美国财政科技投入及政府部门绩效评价的重要法律依据。同时,根据该法案的规定,美国政府于1993年3月成立了国家绩效评价委员会,负责法案的监督和实施。

美国国家科学基金会(NSF)成立于20世纪50年代初,是专门负责推进美国科学和工程事业的一个部门。NSF对其资助项目绩效评估的模式和方法,可以作为美国财政科技投入绩效评估的一个突出典范。20世纪70年代,NSF就开展了基础研究及其影响力的评估方法研究。在《政府绩效与结果法案》的框架下,NSF重新整合、规范了评估工作,扩大了绩效评估的范围,使评估指标和方法更为灵活多样。

根据《政府绩效与结果法案》,NSF要在规定时间内提交绩效报告。绩效报告不是对单个资助项目的结果进行评估,而是对项目中的一类项目乃至对实现本机构某一方面特定任务的诸多项目开展综合评估,以展示其整体绩效水平。

NSF将项目绩效评估指标分为三类:资助结果、内部管理和投资过程。对反映资助结果的绩效目标评估多采用定性指标,而对反映内部管理和投资过程的绩效目标评估则尽可能采用定量指标。

为了在《政府绩效与结果法案》的框架下更好地开展绩效评估,NSF特别重视与绩效目标相关的数据采集、核实和认证工作。实施《政府绩效与结果法案》之后,NSF要求结题报告提供详细的内容,并进入由NSF维护的网络系统,便于快捷查询。NSF的评估数据源主要是中心数据库和独立的专项数据库。中心数据库主要有项目网上申请系统、项目受理数据库、资助数据库、项目发布系统、业务信息系统、评审专家库和绩效报告系统等;独立的专项数据库主要有科学出版物、新闻发布会、专家委员会和顾问委员会独立评价系统、项目学科年度报告、全委员会年度报告及内部数据库等。必要时,NSF还利用其外部建立与维护的合同数据库。这些信息资源,为NSF有效开展制度化的绩效评估活动提供了保障。

为更好地对绩效评估进行监督,NSF加强了外部专家委员会的职能:除了继续监督同行评议过程之外,还把各资助项目评估结论作为工作重点。

2、澳大利亚的财政科技投入绩效评估体系

澳大利亚是较早实施项目绩效评估的国家之一。澳大利亚联邦政府从1985年开始实施财政科技投入的绩效评估试点工作;1993年开始全面推行财政科技投入绩效评估;1999年开始对公共部门的所有支出预算进行绩效评估。

(1)澳大利亚财政科技投入绩效评估的内容和步骤。澳大利亚的财政科技投入绩效评估主要包括三方面

内容:适当性评价、效率性评价和有效性评价。评价重点根据项目目标和项目生命周期所处的发展阶段决定。澳大利亚对财政科技投入的绩效评估贯穿于立项、实施、结题的全过程。其主要步骤为:进行项目分析,确定评估重点;找出评估需要解决的主要问题,确定评估项目和战略;收集、分析评估资料;起草、发布评估报告;回顾绩效评估;充分利用评估结论。

(2)澳大利亚财政科技投入绩效评估的管理。绩效评估成功的关键在于对评估工作的管理。澳大利亚对财政科技投入绩效评估的管理主要包括对评估的组织、实施、控制、检查以及对评估结论的应用。从组织结构上看,评估的管理组织包括评估指导委员会、项目评估的管理者(负责评估项目的制定和具体的组织实施)和评估工作小组。

项目绩效评估活动的监督管理体现在项目绩效评估的整个过程中。有些部门建立了监管委员会,在监管委员会的监督下,评估小组按规定程序工作,保证评估的管理者及其小组成员尽职尽责,以达到评估的目的,实现评估的功能。

评估管理的关键是对整个绩效评估过程的控制。澳大利亚对项目绩效评估过程的控制是根据评估的规模和复杂程度而定的。如评估小组定期召开会议,分析评估进展情况,为评估工作建立定期检查机制。为保证财政科技投入绩效评估的质量,澳大利亚政府设立了评估的质量标准体系。

3、其他一些发达国家和地区财政科技投入绩效评估体系

欧盟以公共资金支持研发计划的时间较早,可追溯到20世纪70年代末期,而绩效评估的施行则始于20世纪80年代初期,主要有英国、法国、德国、荷兰、瑞士和北欧等国家。欧盟科技研发计划的绩效评估,基本是伴随着欧盟各期架构的研究计划而演进的。1996年欧盟发布了“Sound and Efficient Management 2000”方案,要求开展系统性的绩效评估。其目标是促进各个计划项目的有效完成,并通过评估结果,反馈到欧盟的决策层次,以提升未来计划项目的执行成就并引导未来研究项目的方向。欧盟着重于以下五个方面的评估内容:计划筛选的程序、计划管理、计划的一般特色、计划的产出和成果的扩散利用。其基本特点是立足于从组织内部改进管理,不强调预算的重新分配。日本于1998年3月在经济产业省下成立了政策评估研究会,制定了《科学技术基本法》、《科学技术基本项目》等大政方针,规定今后若干年科技的研究方向及其预算目标额度。在此基础上,各省厅制定了年度《科学技术重点指针》,严格制定年度预算编制。日本政府预算实施过程中有一套完整的项目管理评估体制和预算监督机制。项目一旦确定,它的每一笔开支必须按预算执行,如需调整,须经政府主管部门的同意。2001年11月,日本政府又公布了《国家研发评估实施方针》,要求对项目进展情况定期检查,发现问题要及时提出调整意见,供下年度制定预算时参考。经费由项目执行单位负责管理,执行过程中除有本单位和上级主管部门的严格管理、评估外,国家还设有专门的国家审计员制度,以监管科技经费。

二、我国财政科技投入评估体系的现状

我国的科技投入产出绩效评估起步于90年代初。1993年,国家科委开始将科技绩效评估手段引入科技宏观管理环节,作为国家重大科技管理的突破口;1997年,在原国家科技经济发展研究中心的基础上组建了国家科技评估中心;1998年,国家科技部决定对国家重点新产品计划的立项进行评估试点,并在选择了北京、上海、天津等七个省进行试点后,在全国各地相继成立了科技评估机构。

2001年1月,国务院下发了《科技评估、R&D项目招标投标工作资格认定暂行办法》,2001年6月正式出版了我国科技评估活动的第一个行为规范和技术规范——《科技评估规范》,作为国家《科技评估管理暂行办法》的重要配套文件。《规范》不仅进一步明确了科技评估的定义,而且还明确地规定了科技评估所应遵循的原则和基本职业道德,同时对科技评估的类型、范围、评估程序、评估关键环节、评估方法、组织管理、机构和人员,以及所涉及各方的权利、义务及责任作了明确规定。

随着我国公共财政体制框架的建立,以及各项财政制度改革的推进,建立财政支出绩效评估制度成为财政支出管理工作的必然要求。财政资金绩效评估工作已成为规范财政支出、提高资金使用效益的有效手段,受到各级财政部门的重视。

2002年,财政部颁发了《中央本级项目支出预算管理办法》(试行),其中明确规定要对财政预算安排的项目(计划)的实施过程及完成结果进行绩效评估,并将项目绩效评估的结果作为以后安排财政预算的依据。

2003年,财政部印发了《中央级教科文部门项目绩效评估管理试行办法》,并结合教科文部门的实际情况,制定了《中央级教科文部门项目绩效评估规范》,对如何进行财政科技投入评估作出了明确规定。部分省市财政部门也颁发了项目绩效评估的管理办法,并在办法的指导下开展了财政科技投入绩效评估的试点工作。目前,我国财政科技投入评估的主体包括政府下属预算独立的科技评估机构和政府部门内部的科技投入绩效评估。按科技活动的管理过程,具体的评估一般可分为事先评估、事中评估和事后评估:事先评估是在科技活动实施前对实施该项活动的必要性和可行性所进行的评估;事中评估是在科技活动实施过程中对该项活动是否按照预定的目标、计划执行,并对未来的发展态势所进行的评估;事后评估是在科技活动完成后对科技活动的目标实现情况以及科技活动的水平、效果和影响所进行的评估。

具体而言,科技评估工作的对象和范围主要有:科技政策的研究、制定和效果;科技计划的执行情况与运营绩效;财政科技投入的前期立项、中期实施、后期效果;科技机构的综合实力和运营绩效;科技成果的技术水平、经济效益;区域或产业科技进步与运营绩效;企业和其他社会组织的科技投资行为及运营绩效;科技人才资源;其他与科技工作有关的活动。

三、中外财政科技投入绩效评估的比较

比较分析国外几个发达国家开展财政科技投入绩效评估的现状,不难发现,其在评估主体、评估程序方面具有如下的共同点。

1、评估主体

国外发达国家基本上建立了完善的、全国性的财政科技投入绩效评估体系。各国广泛采用三层次评估体系,中央政府、地方政府部门、独立的科技评估机构共同开展财政科技投入绩效评估工作,并通过立法形式,运用制度予以推行。

2、评估机构的独立性

发达国家在政府主导下进行财政科技投入绩效评估的过程中,非常注重评估机构的独立性。一方面,政府部门下属的评估机构实行独立预算,由中央政府直接拨款;另一方面,政府积极鼓励和支持社会独立的评估机构建立。

3、评估程序

国外开展财政科技投入绩效评估的基本程序一般是评估准备(设立专家委员会)、评估设计、信息获取、评估分析与综合、撰写并提交评估报告。其中,专家组进行同行评议是各国开展财政科技投入绩效评估的主要方式,同时也增加了定量评估方法的使用。

相比之下,我国财政科技投入绩效评估还存在很多问题,集中体现在以下几个方面:没有形成完善的评估体系;没有形成科技评估的专业队伍;科技评估程序方法还不够规范,评估范围偏小;缺乏科学高效的绩效评估工具;科技评估的结论缺乏权威性,有些评估流于形式等。

四、加强和改进我国财政科技投入绩效评估工作的建议

1、建立健全财政科技投入绩效评估的相关法规政策

制度建设是财政科技投入绩效评估健康发展的基本保障条件。我国的财政科技投入绩效评估目前还没有建立完善的制度和法律,虽出台了项目绩效评估管理办法和规范,但对绩效评估过程的监督检查及绩效信息管理等制度和法律仍需进一步加强。应该借鉴发达国家的经验和做法,通过完善政策和立法使我国财政科技投入绩效评估走上制度化、规范化道路。

2、进一步完善科技投入和产出绩效的评估机制

第一,除考虑科技投入和产出的经济效益指标或财务指标外,还必须将生态效益指标和社会效益指标加入到科技投入和产出绩效评价的框架中来,切实关注科技创新对生活质量、资源节约、环境优化及社会和谐的正面与负面影响效应。第二,应当动态地看待科技投入的投资回报率。要着眼于长远的效益而不能局限于近期的收益,更不能以当年的产投比来作为衡量科技投资回报率的唯一依据。因为科技投入往往具有投入量大、风险性较高、研究成果转化到实际应用的时间较长等特点,而科技产出则大多具有后发效应、衍生效应、溢出效应等特征。第三,要关注某些评估指标的内部差异性。如专利包括发明专利、实用新型专利和外观设计专利三类,其科技含量依次递减,对产出绩效的贡献程度也有所差异,故在定量评估中的权重赋值也应考虑

到其内部差异性。

3、建立相对完备、权威的财政科技投入绩效评估数据库

要想实现全面、客观、公正、准确的科技绩效评估,必须具有相应完备、详实的权威数据支撑。我国目前没有建立支出效益评价信息采集体系,与各类支出效益相关的数据资料十分匮乏,评价所需的公正合理的标准值很难确定。因此,要借鉴国外数据收集、处理、分析和利用的经验,逐步建立适合财政支出效益评价所需的信息采集体系。一是选定不同行业、不同类型的财政支出项目评价工作初始数据源,做好数据信息的分类管理;二是制定各类财政支出效益评价的分类标准,扩大评价数据信息收集范围,推动社会公众信息指标和标准的研究制定工作;三是改进评价数据信息采集方法,重点收集大中型财政支出项目从立项决策、项目实施到生产经营等的各类技术经济指标和数据资料,确保评价数据信息采集的有效运转;四是开发评价数据处理软件,促进提高数据处理效率;五是运用评价数据信息研究测算综合评价和行业评价标准值。

4、建立财政科技投入绩效评估信息反馈机制和绩效报告公开制度

具有影响力的绩效评估结果对项目承担单位和管理部门具有重大的激励作用和监督作用。我国应建立绩效报告公开制度,通过将评估结果与被评估对象的信息进行反馈,发现项目实施和管理中存在的问题,最终提高承担单位的项目实施能力和管理水平。

因此,对于财政科技投入绩效评估最终形成的结论,如不涉及保密内容,建议在一定范围内加以公开,并通过报刊、电视、网络等传播媒体及时地告知公众,加强公众对科技管理工作的了解和监督,最大限度地发挥财政科技投入绩效评估的作用。

5、建立跨部门合作机制,成立综合绩效评估部门

财政科技投入绩效评价工作所需要的数据来自各个不同的政府部门,开展此项工作离不开各部门的协同合作。应加强政府各部门科技管理职能的协调,财政部、科技部、教育部、发改委等各个部门间宜建立联席会议制度,定期协商与沟通各个部门科技投入的主要领域、支持重点、重大成果以及各个部门科技计划的衔接问题。应对某些分散在各部门内部的统计数据进行整合,设立新的统计指标,为科学评价财政科技投入绩效提供必要的支持。

财政科技投入绩效评价涉及大量数据和专业知识,必须在制定和不断完善相关评价制度的前提下,配备专业的绩效评价队伍,给予充分的人力资源保障。这种专门的评估组织应由高素质的政府工作人员和专业的评估人员共同负责。政府工作人员对政府机构的运作以及财政资金的划拨和使用情况较为了解,能够为专业评估人员提供公开资料和书面材料难以反映出来的意会知识;而专业评估人员则能利用其所掌握的各种专业知识,用最低的成本、最高效地完成绩效评价报告。

【参考文献】

[1] 邓向荣、刘乃辉、周密:中国政府科技投入绩效的考察报告

——基于国家级六项科技计划投入效率与问题的研究[J].经济与管理研究,2005(6).[2] 考燕鸣、王淑梅、马静婷:地方政府债务绩效考核指标体系构建及评价模型研究[J].当代财经,2009(7).[3] 莫燕:区域R&D绩效评价[J].科研管理,2004(1).[4] 王桂强、张青:基于“指标靶”概念的地方政府财政科技投入绩效评价模型体系的构建[J].科学与科学技术管理,2006(7).[5] 谢福泉、任浩等:财政科技投入产出绩效评价体系的构建[J].中国科技论坛,2006(6).

篇2：中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示

1 评价指标筛选的原则

基于财政科技支出的基础研究绩效评价指标体系, 是度量高等院校基础研究的发展水平和效率的工具, 为了使测量结果全面、准确、客观, 在选取评价指标时, 遵循以下基本原则:

1.1 系统性原则

评价指标体系设计遵循系统性原则, 即要求所建立的评价指标体系具有足够的涵盖面, 包括学术成果、人才培养、成果产业化、改善科研条件等多个方面, 反映充分的信息量。

1.2 科学性原则

指标体系的科学性要求制定评价指标体系时, 应注意遵循基础研究活动的规律, 所选取的指标要能体现出高等院校基础研究活动的不同特点。

1.3 可比性原则

即要求评价指标体系中各指标的含义、统计口径、统计时间和范围等必须明确, 以确保评价结果能够进行横向与纵向比较。因此, 评价指标应尽量平衡相对指标和绝对指标。

1.4 可操作性原则

这一原则主要包括3方面的内容:数据资料的可获得性, 数据资料能通过调查问卷获得;数据资料的可量化性, 定性指标尽量少用, 定量指标要保证其数据的真实、可靠、有效;评价指标不宜过多, 应尽可能简化。

2 绩效指标研究综述

目前, 国外学者对基础研究绩效指标的研究较多, 但是, 他们提出的绩效指标比较宽泛, 操作性不强, 以定性为主。相对而言, 国内学者或机构研究提出的指标则比较具体, 更具实践指导价值。因此, 本文以国内研究和实践中提出的绩效指标为参考 (详见表1) , 通过综合各方意见提出本文的绩效指标体系框架。

国内学者从不同评价需求, 提出基础研究绩效指标涵盖的内容也不尽相同。例如, 李正风等 (2002) 和孟:等 (2005) 提出的绩效指标包括论文、专著、学术会议报告、专利等, 属于基础研究活动的直接产出绩效。而周洪芳等 (2002) 提出的绩效指标, 既包括项目后续应用和人才培养等间接绩效指标, 也包含了论文、专利、获奖等直接绩效指标, 但是却没关注专著、会议报告等指标。

与此同时, 国家和地方科技行政部门根据工作需要, 也开展基础研究绩效调查实践, 提出了相应的绩效指标。国家科技部基础研究管理中心 (2006) 为了掌握各省市基础研究能力和国家基础研究项目实施情况, 进行绩效调查时, 创新性地提出了研究平台条件、项目团队水平、专项经费等投入指标。其指标涉及面广, 较宏观, 但是没有采用专著、会议报告、以及后续项目应用、人才培养等指标。广东省自然科学基金绩效评价小组 (2007) 提出的基础研究直接产出成果和间接产出成果方面的指标也没把学术会议报告纳入其指标体系。此外, 该小组还研究提出了项目管理方面指标, 关注的是基础研究工作制度性建设, 值得我们进一步研究。

3 绩效指标分析

本研究认为, 以项目为单位进行调查统计时, 为了保障评价结果的客观全面, 以及满足后续组合评价工作需要, 应根据系统性、科学性、可比性等原则, 来分析和筛选绩效指标。

3.1 投入指标

国内开展基础研究绩效调查时, 投入指标包括项目经费、项目团队水平、研究平台条件等三方面指标。本论文认为, 项目经费是政府为支持基础研究活动而投入的资金, 其最终会转化成为科学研究所必须的人才、材料、设备、信息等资源;项目团队着重通过拥有的专业知识、科研经验以及辛勤劳动, 攻克科学难关, 因此团队水平的高低对项目成败有着十分重要的影响;研究平台条件指标反映了项目承担单位的科研条件和积累的基础性成果水平, 是项目团队启动基础研究活动的物质基础, 其优劣对项目研究成败具有重要影响。因此, 本文在建立绩效指标体系时, 采纳了以上三项指标。

3.2 直接绩效指标

在产出指标方面, 论文情况、获奖情况、专利、专著、学术会议报告是衡量基础研究项目直接绩效指标。前三项指标在国内研究和实践中已得到认可, 后两项指标具有一定争议。我们认为, 专著是研究成果系统化、体系化的标志, 其学术价值和影响力不是论文所能代替的;学术会议报告则标志着项目研究选题具有的前瞻性, 研究进展和成果代表该领域研究的最新水平, 因此, 我们采纳了这两项绩效指标。

3.3 间接绩效指标

在过去的研究和实践中, 项目后续应用、人才培养与引进、设备购置等指标被用于衡量基础研究项目间接绩效。其中, 项目后续应用情况反映了项目成果水平的高低, 体现其社会经济价值, 后续应用领域越广泛, 得到各方资金支持越大, 项目绩效越大;研究人才是基础研究的主体, 通过项目实施, 培养或引进更多高级科技人才, 增强地区基础研究人才队伍建设。培养或引进人才越多, 层次水平越高, 项目绩效越大;项目实施过程中购置科研设备, 有利于改善科研条件, 在其它成果产出不变的情况, 购置科研设备越多, 对项目承担单位基础研究能力强化作用就越明显。因此, 本论文建立绩效指标体系时, 采纳了以上三项指标。

3.4 过程管理指标

广东省自然科学基金绩效评价小组 (2007) 提出的绩效指标包括了项目管理指标。设计该指标的目标是用于评价省自然科学基金的管理制度建设情况, 其评价对象是政府行政部门。但是, 本文认为, 国家自然科学基金委员会、科技行政部门制定出台的自然科学基金管理制度, 对其资助的所有项目均有约束力, 而各高等院校和科研机构的项目管理权已下放给科研团队或科研人员, 科研管理部门基本不参与具体项目组织工作, 因而对各个高校、院所的项目而言, 该指标是无差异化指标。而且, 项目绩效评价本质是以结果为导向的评价, 所有过程管理均可通过产出指标来体现。因此本文设计的指标体系没有采用过程管理方面指标。

4 绩效指标体系的设计

在综合、分析国内学者以及政府有关部门实践经验的基础上, 根据基础研究绩效指标之间相关性, 依据可操作性原则, 本文研究提出了基于财政科技支出的基础研究绩效评价指标体系, (详见表2) 。

该指标体系共包含2个一级指标, 6个二级指标, 16个三级指标。一级指标由投入指标和产出指标两项构成。其中产出指标, 按照绩效属性分类合并, 确定了学术成果、知识产权、研究能力强化作用等几个方面指标:

4.“1学术成果” (2.1) 部分是基础研究直接绩效成果之一, 包括论文、专著、学术会议报告、成果获奖情况等。此外, 由于后续项目来源和资金是衡量学术成果水平的重要指标, 因此把这两项指标归并到这一部分。

4.“2知识产权“ (2.2) 是对项目科研成果水平的标准化调查, 这主要是因为知识产权的申请和授权是有明确制度规定和严格审查的, 并且在产业化应用方面具有排他优势, 是论文、著作等学术性成果的重要补充, 也是直接产出。

4.“3成果价值“ (2.3) 部分则是定性指标, 涵盖了社会、科技、经济三大领域, 是对项目成果应用价值的主观调查。

4.4“研究能力强化作用“ (2.4) 则是综合了“人才培养情况““、购置科研固定资产““、学科地位情况“等三个方面。设计这三项指标主要因为, 一方面, 与其它科研活动相比, 基础研究是风险性更高的科研活动, 并不是每个项目都是成功的。对于失败的项目, 只要通过项目实施, 在“失败“中获取经验, 为同行或他人提供了该项研究“不可行“理论依据, 那么该项目“失败也有绩效“。另一方面, 打造了一个有经验的科研队伍, 创造了更好的科研条件, 研究能力的强化作用是显而易见的。

参考文献

[1]李正风.基础研究绩效评估的若干问题.《科学学研究》.2002 (4) .P67-71

[2]孟, 等.对我院基础研究调查问卷的分析.《中国科学院院刊》.2005 (4) .P312-317.

[3]周洪芳, 陈文贤, 张林.医药类基础研究项目的绩效评价初探.《中华医药科研管理杂志》.2002 (9) .P155-157.

[4]国家科技部基础研究管理中心.基础研究数据采集表.内部资料.2006.6

篇3：中外财政科技投入绩效评估体系的比较与启示

1 对现有评价指标体系有效性的基本认识

以国民经济统计指标体系为核心构建的对科技投入产出绩效评估的指标系统 (以下简称绩效评价指标) , 基本上反映了政府在科技投入产出方面的三种绩效情况:一是政府年度投入总量的增加与成果产出的关系;二是科技投入与国家或地区GDP增长之间的关系;三是技术进步贡献率对地区社会及经济发展的影响。该指标体系基本满足了对政府科技投入总量增长与结构分布有效性分析的要求。因此, 长期以来, 该指标评价系统分析的结论一直作为政府制定和调整科技投入以及科技发展计划的重要依据。但是, 以总量投入增长为前提的增量资源配置绩效的评价思路能否完整地体现政府科技投入绩效的测度需求, 是一个值得质疑的问题。

首先, 强调政府投入的数量规模对科技发展的作用, 其绩效评价的重点会自然集中在投入产出的关系上, 而忽视了目标、效率之间的一致性。尽管从政府投入增量对绩效的因果关系的角度所获得的研究结论是正确的, 但它却忽略了3个事实上已经存在的前提。

其一, 持续性大幅度地提高政府增量投入在资源供给约束的前提下有较大的难度。一直以来, 尽管我国经济表现为一种高投入、高增长的发展模式, 但这种增长模式的可持续性始终受到质疑。事实上效益递减规律也越来越明显地表现在各个方面, 而且, 当经济增长逐渐趋于稳定常态, 财政预算对科技投入再行大幅度增加的可能性将极其有限, 在这样一个前提下, 如果继续沿用增量绩效考评体系, 有可能得出绩效测度的非效率结果, 而这个结果显然是不正确的。

其二, 从发达国家的政府投入看, 以政府为主导的投入模式 (机制) 必然向企业主导模式转换, 政府对科技投入的总量在一定时期首先表现为比重的下降, 然后是绝对量也将呈稳定状态, 继而在部分领域呈绝对下降, 并最终退出这些领域。所以, 政府的作用将从直接投入转向间接管理。当政府在科技资源配置中的行为角色发生变化时, 投入产出作为绩效评价的标准将不具有太大的意义。

从中国经济发展的现实出发, 从投入总量的增长上解决绩效问题并不具有现实性。与增量绩效评价相比, 在现有存量资源配置效率提高的基础上讨论增量投入将更有意义。

其三, 绩效评价的意义在于通过对政府在不同科技项目上的投入绩效和在不同产业上的科技投入绩效的考察, 提供政府资源配置有效性的测度结论, 从而获得如何能最大限度地发挥政府资源配置的综合作用。但现有的绩效评价指标并不能提供有关这方面的明确结论:第一, 测度指标仅仅提供了基本面的数据分析, 当使用一套指标进行测评时, 会存在数据分析的技术支持不足;当采用不同的指标进行测评时, 则会因指标之间的定义冲突和模糊, 而不能达到相互验证、贯通使用。第二, 指标评价提供的分析结论, 主要是事后分析和过程的静态分析, 对于目标监督管理绩效提升的要求无法满足。第三, 绩效评价方式存在“同质性”假定, 忽视了科技投入的资源配置差异对绩效形成特性的影响, 使绩效评价结果模糊、笼统、务虚, 难以为决策部门提供有效的指导意见。第四, 对政府科技资源配置绩效的评价, 不仅要反映总量的投入和结构的分布及对项目进行有效的监督和管理, 还要从政府的职能作用上考察政府资源配置对社会资源配置调控的影响力, 即政府投入能否引导更大量的社会资源向R&D集中, 能否促使社会科技资源配置绩效的提升。这就要求绩效的评价指标体系不仅要反映政府投入的直接绩效, 也要反映政府投入的间接绩效。而目前的绩效评价体系更多满足了前者绩效分析的要求, 几乎没有反映后者绩效评价的目的。

综上所述, 建立一套适合我国科技投入绩效的评价系统, 从指标测度入手解决现有指标体系测度的有效性, 对提高政府科技投入绩效的有效性评价具有现实意义。

2 利用现有指标体系提高绩效评价有效性的思路

现在所使用的绩效评价指标体系基本上是依托科技统计指标体系形成的, 通过多年不断地修正与完善, 该指标体系在数据的系统性、时序性和统计口径的连续性上已经形成一套较为完整的系统。完全否定它而设计一套新的指标体系并不是一个好的方案, 况且, 在数据资料的采集与应用上, 也存在诸多的技术难点。因此, 在现有的指标评价体系基础上进行指标的扩展与测度系统的创新, 是目前解决绩效评价有效性的一个可行的思路。这个思路包括两大部分。

2.1 提高政府科技投入的直接绩效评价的有效性

1) 利用现有指标体系的系统性扩充对绩效分析的研究范围。针对现有评价指标分析上的模糊性和雷同性问题, 建立具有在一般绩效分析基础上的反映总体与局部科技资源配置特点与绩效的创新指标体系, 进一步明确指标体系中的层次结构与类型结构, 使指标提供的数据分析能支持对不同项目与不同地区R&D存量资源配置的效率分析, 解决有限资源的重点投入与集中配置问题。

2) 利用现有指标体系的连续性加强对绩效的动态研究。该研究主要满足两类绩效评价要求:首先, 要满足科技资源动态配置过程的绩效测度要求, 即不仅是对科技资源配置的指标进行时间序列的描述与分析, 还要从资源的自然流向和分布中考察资源的配置状况及其发展的趋势, 研究这种趋势形成的动因, 以及对增量资源配置的影响;其次, 要满足对科技资源的动态管理过程的绩效测度要求, 即不仅要对项目执行的结果进行考察, 还要对项目执行的“事前”“事中”的过程监督效果进行考察, 力求达到绩效评价前置的有效性。

3) 在现有指标体系的内在关联性基础上, 加强指标分析中的规范化和贯通性, 解决现有指标因存在大量的内置性冲突使指标分析结论不能相互验证、指向含义不明确、不具体、不直观的问题, 提高为决策部门提供有效指导的质量。

2.2 建立与完善间接绩效评价体系

从未来发展趋势看, 随着政府投入在总比重上的下降, 以及资源投入上的进一步集中, 反映政府直接投入绩效的分析将越来越不具有指导意义。因此, 间接评价体系的建立与不断完善将成为未来创新体系构建的重点。通过对该体系的研究与创新设计, 逐步将以政府投入经费规模为效率评价标准转为以政府决策有效性和政策执行有效性为标准的评价。政府科技投入的间接绩效评价, 主要包括4个方面。

1) 政府资金投入的带动效应。利用有限的政府科技投入带动民间资金投入, 从而扩大科技投入资金的供给规模, 改善科技投入资金的供给结构, 将政府科技投入作为杠杆, 形成全社会科技投入的多元集聚。

2) 政府科技投入的引导效应。通过政府对产业或地区的科技资源投入与相关政策, 形成对资源流向的示范效应, 逐步将社会依赖政府的直接投入绩效转为间接政策作用绩效。

3) 政府科技投入的增续效应。政府一次性投入或有限度地追加投入形成的持续性增长效应, 特别是社会持续性投入及所形成的循环经济效应, 其中有关政府投入与社会资金到位量和到位阶段的关联度与大项目的政府合作方的资源储备和到位情况的考察是绩效测度的重点。

4) 政府科技投入的服务效应。政府通过提供科技发展的制度支持, 制定科技发展需要的运作机制, 建立有效的资源配置的共享平台, 实现由资金推动型向机制推动型的转变。

3 创新型绩效评价指标体系框架的设计

1) 根据以上阐述的基本思路, 政府科技投入绩效评价的创新指标体系包括4个层次:一是科技投入资源配置的直接绩效测度指标;二是科技投入全程管理效率的测度指标;三是政府的科技投入决策及其政策有效性的测度指标;四是综合测评指数。

2) 创新指标体系的设计框架依据政府科技投入的绩效评价环节分为决策、管理监督和审议评价3个过程。这3个过程又可以进一步分为目标、投入、中间、产出和结果5个阶段。其中第一、第二阶段属于决策过程, 第三阶段属于管理监督过程, 第四、第五阶段属于审议评价过程。

3) 将绩效评价按目标和结果可分为即科技资源投入的配置绩效、政府投入资源的利用绩效以及资源投入的产出绩效3大类。这三大类目标绩效又将进一步分解为两类测度指标, 即政府科技投入的直接绩效评价指标与政府科技投入的间接绩效评价指标。