无线电频谱资源国家所有权研究

一、无线电频谱资源的属性

(一) 自然资源的含义

“资源”这一概念来源于经济学, 是作为生产实践的自然条件和物质基础提出来的。一般来说, 广义的“资源”包括自然资源和社会资源, 而狭义的“资源”仅指自然资源。 (1) 目前学术界广为接受的观点是:自然资源是有人类发现的在自然状态中有用途和有价值的物质。 (2) 在联合国出版的文献中, 对自然资源的认识为“人在其自然环境中发现的各种成分, 只要它能以任何方式为人提供福利的都属于自然资源。从广义来说, 自然资源包括全球范围内的一切要素。”从中可知, 自然资源是一个相对的概念, 随着社会生产力水品的提高和科学技术的进步, 先前尚不知其用途的自然物质逐渐被人类发现和利用, 自然资源的种类将日渐增多, 自然资源的概念也不短深化和发展。例如:人们逐渐认为无线电频谱也属于自然资源的范围。 (3)

(二) 无线电频谱资源的含义

国内的研究者们, 对于无线电频谱资源“是什么”, 有一下几种观点:其一认定它就是无线电波, 是一种无体物, 照此解释, 无线电频谱是无线电频率, 即无线电波的总称 (4) ;其二认定它是一种权利, 是“使用无线电波的权利”, 代表观点有:频谱使用权是经行政许可获得的发射特定频率无线电波的行为权利, 属于准物权范畴, 不适于套用益物权理论。 (5) 为频谱使用权设计制度可以借鉴知识产权制度中的独占许可, 全部制度设计围绕权利进行, 其中没有物的交付、流转、占有和消耗。 (6)

由于对无线电频谱中频率起止范围的不同规定, 各国对无线电频谱资源的定义也不尽相同 (7) , 通过研究, 笔者对于无线电频谱资源, 给出以下定义:如同土地资源、海域资源和卫星轨道资源, 无线电频谱资源是一种存在于自然界, 能被人类利用, 并广泛应用于生产和生活的自然资源, 其本质是“信号通道”, 即“信道”, 是无线电波传播的媒介。特定频率的无线电波对应着特定的信号通道, 人类可利用频率范围内的无线电波所一一对应的信号通道的集合, 就是无线电频谱。进一步讲, 这种无线电波传输的媒介, 是一种特殊的空间———无线电波作为无线通信的载体携带信息, 通过无线电频谱这一媒介, 完成信息的传递。进一步说, 因为无线电波的传播特性, 无线电频谱资源是允许3k Hz-3000GHz的电磁波通过的特定空间 (无线电波通道) 的组合。

(三) 无线电频谱资源的自然资源属性

一般认为, 构成自然资源需要具备价值性、有限性、地域性、整体性等特征。无线电频谱资源均符合这些特征。 (8)

无线电频谱资源可用来进行声音和图像广播、气象预报、导航、无线通信、灾害预报、报时等业务。 (9) 由此可见, 无线电频谱资源, 对于促进信息交流、保障国家安全、维护社会稳定、搞好生产调度、丰富人民物质、文化生活都发挥着重要作用, 具有明显的社会效益和经济效益。 (10)

有限性是自然资源的本质特征。○11因为无线电波同频干扰特性, 无线电频谱资源具有很强的排他使用性。其次, 无线通信使用的频谱资源是3k Hz-3000GHz的电磁波对应的频谱通道, 因此, 无线电频谱资源的范围是有限的。自然资源的稀缺性是指有限的自然资源对人类无限需求表现出的使用竞争性, ○12无线电频谱资源同样表现出了这种竞争性。

基于上述理由, 无线电频谱资源属于一种自然资源, 并具有自身明显的特性。

二、自然资源国家所有权制度

(一) 我国自然资源国家所有权制度

自然资源兼具公共物品和私人物品的双重属性, 国家作为所有权人的意义主要在于彰显自然资源的公用性和保障经济的可持续发展。这种公共性一般通过两种途径来实现:其一, 国家向其他民事主体有偿出让自然资源;其二, 国家获得对自然资源的控制权。因此, 国家所有权还意味着一种责任和义务。国家所有权的主要目的, 是通过一定程度的国家公权干预, 直接向全民进行自然资源的公平分配, 实现自然资源的可持续利用, 获得财政收入的最大化则已退居其次。○13我国现行立法中, 自然资源分为公共自然资源和国有自然资源两类。

公共自然资源, 是指排斥成立任何形式的私人所有权, 并由全体社会共同体成员共同且平等使用的自然资源。国有自然资源, 是指国家享有排他性民事权利的自然资源。国家自然资源所有权, 是指国家对自然资源享有的排他性民事权利。加拿大著名民主派理论家克劳福德·布拉夫·麦克弗森认为, 国有财产根本就不是个人的权利, 私人对它没有直接的使用权, 国家扮演公司角色来拥有它们。“国家就完全可以被理解成拥有一种公司的权利, 这种权利排除包括自己的国民在内的其他人可以使用某物或从某物中获得收益, 正如它允许私人所有者所做的那样。”○14

公共自然资源直接服务于全体社会成员的福利, 国家只是名义上的所有人, 并不享有排他性的民事权利。对于国有自然资源, 国家享有排他性的民事权利, 甚至在法律允许的情况下, 还可以转让给私人所有。○15

(二) 无线电频谱资源国家所有权的属性

在经济学上, 公共自然资源具有极强的公共物品属性, 公共物品会产生“公地悲剧”与“反公地悲剧”。“公地”上的过度利用与“反公地”上的低效乃至无效利用, 是一个硬币的两面, 它们构成了“对称的悲剧”。无线电频谱资源被视为一种共同财产资源和无形资源, 由于无线电通信固有的技术特点, 在不进行任何人为的使用限制的情况下, 频谱资源自身是一种具有非排他性、非竞争性的公共物品。即频谱资源本身是既不可被消耗的, 又是不阻碍或限制他人使用的。由于公共物品经济属性的特殊意义, 而许多公共资源具有公共物品的属性, 所以对公共资源的配置需要有更深层次的考虑。○16

在我国其所有权归属国家所有, 国家是无线电频谱资源所有权的唯一主体, 国家对无线电频谱资源所有权行使的目的是国家利益最大化, 并最终通过财政分配体系, 对这种国有自然资源的收入实行公平分配。

三、无线电频谱资源国家所有权的行使

(一) 行政法规对于无线电频谱资源的管理现状

国家无线电管理委员会行使对中央和地方的无线电管理, 即统一领导、统一规划。政府和军队用频是内部分配制度, 商业用频是行政许可的指配方式。出于国家安全和对宣传的管控, 《无线电管理条例》第23条规定:任何单位和个人未经国家无线电管理机构或者地方无线电管理机构批准, 不得转让频率, 禁止出租或者变相出租频率。

随着频谱资源竞争的日趋激烈和多样化使用, 我国单一行政审批的配置方式阻碍了市场竞争和科技创新进步, 同时也未能充分发挥频谱资源的宝贵价值。我国在无线电频谱资源上面临着供需矛盾和低效利用的问题, 解决之道一方面需要研发新技术, 提升复用率;另一方面需要建立相关用益物权制度, 并相应修改行政法规的规定, 使行政法规规范并促进频谱资源的流转。

(二) 无线电频谱资源的行政法管理

我国现阶段对于无线电频谱资源的管理, 以行政法管理为主, 物权法仅宣示性的将其纳入到了物权体系中。行政管理的本质作用是规范无线电使用秩序, 审查申请者资格, 为无线电频谱使用者服务, 其表现是行政许可, 是国家通过行政部门行使管理权。自然资源国家所有权蕴含着宪法所有权与民法所有权。国家所有权的特殊性在于国家身份的复合性———就自然资源而言, 国家既是资源管理者, 又是资源所有者。○17无线电频谱资源国家所有权是行政管理权和物权所有权的母权。我国宪法第9条规定了一切自然资源所有权归属国家, 在我国国家所有即全民所有, 由国务院代表国家行使所有权。

行政管理权的母权是宪法所有权, 是国家的公法人格的表现, 其内容是国家对于自然资源使用秩序的规范和调整, 从而实现对资源的合理利用和经济的可持续发展, 其内容并不包含所有权的权能。即行政许可, 对于相应的行政主体而言是一项重要的行政权力;对于申请人来说, 则为其特定资格确立或权利产生的要件。○18恩格斯曾指出:“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础, 而且政治统治只有在执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”○19

物权所有权的母权也是宪法所有权, 是国家的私法人格的表现。宪法所有权不能直接成为自然资源使用权的母权, 二者之间必须存在私法上的“转化器”———民法所有权。○20国有的自然资源是国民的共同财产, 是负载着全体人民公共利益的资源, 是国家专有财产。通过物权法的规定, 实现无线电频谱资源等自然资源的效益最大化, 并使资源配置达到帕累托最优状态。目前, 我国尚未建成自然资源用益物权流转的体系。

四、无线电频谱资源的物权化

国家作为所有权人, 通过用益物权制度, 通过法定方式将频谱资源所有权的部分权能让渡给公民、法人等民事主体利用。在我国无线电频谱资源的所有权只能属于国家, 但国家通常不会直接实施使用、收益等行为, 故在国家保留核心处分权的前提下, 将其使用权分离出来, 不失为合理的选择, 也更能保证频谱资源的使用效率。○21在国有自然资源的配置上, 市场机制不是万能的, 因为市场机制存在着交易成本和隐蔽的外部性, 且失于提供公用物品, 而国家利益不仅仅是经济利益, 还包括政治、军事等具有极强公共性的非经济利益。因此, “市场作为分配机制, 在范围上必须是有限的, 而且必须有选择地加以利用”。○22

因此鉴于无线电技术的发展的需要, 确有必要将无线电频谱资源使用权纳入物权法中。

(一) 无线电频谱资源的属于民法中的物

现代以来, 物的范围随着人们认识的扩展而扩展。梁慧星教授、王利明教授都认为:“能够为人力所控制并具有价值的特定空间视为物。”○23如前面所论述, 无线电频谱资源作为“人力控制并具有价值的特定空间”, 当然属于民法上的“物”。

(二) 无线电频谱资源物权化的意义

当代中国的自然资源国家所有权物权化, 核心就是确立国家对于国有自然资源的民事主体地位, 其实质是将传统民法中的私人财产所有权制度直接移植到国家身上。○24早在党的十六届三中全会上, 中央就指出要构建“界定清晰、配置合理、交易顺畅、保护严格”的产权制度。“广义产权论”也认为, 产权制度是由界定、配置、交易、保护等制度构成的体系, 缺一不可, 环环相扣, 任何一项制度的缺失或不完善, 都会影响到其他制度的有效运行。○25合理的资源配置可以激发经济活动主体的内在活力, 达到经济利益最大化的目的, 最终实现社会利益最大化。○26按照科斯定理, 只要产权是清晰的, 即便资源初始获得者不是最有效的资源使用者, 那么二级市场的自由流转也能使资源流转到最能有效利用这种资源的主体手中。○27如频谱资源, 在市场机制下, 过高的拍卖价格也会在市场上随时间的流动而得到纠正。○28

(三) 无线电频谱资源使用权

无线电频谱资源使用权是指自然人、法人、非法人组织依法占有、使用具有特定频率、波长、带宽的无线电波的信息通道, 进行特定营利性或非营利性行为的权利。

首先, 按照前面的分析, 无线电频谱资源属于“能够为人力控制并具有价值的特定空间”○29, 应当视为物权法所指的“物”。再次, 我国《物权法》第50条规定:“无线电频谱资源属于国家所有。”显然, 此规定已经确立无线电频谱资源这一新型“物”的所有权即物权, 其客体就是无线电频谱资源, 而无线电频谱资源使用权系由所有权派生而来, 故将无线电频谱资源使用权定性为物权, 是逻辑的必然。最后, 无线电频谱资源拥有物权客体的本质属性。物之所以成为物权之客体, 其本质原因不外有三:其一, 此物可满足人类某种需要;其二, 此物可被人类利用;其三, 此物具有稀缺性。具备上述三个属性的物, 必然进入物权法的调整范围, 必然成为物权之客体, 至于有形或无形、有体或无体, 无关根本。而在此物之上设定之权利即为物权。频谱资源完全具备上述条件。

五、总结

自然资源国家所有权的社会化利用是当前趋势, 无线电频谱资源物权化是解决频谱资源低效利用和供求矛盾的有效方式。物权化的核心是建立和完善无线电频谱资源资源使用权这一新型用益物权, 《物权法》第50条为该制度的建立打下了坚实基础。今后, 无线电频谱资源用益权制度的建立能充分发挥无线电频谱资源的使用和交换价值, 也有利于频谱资源的技术创新和发展。

摘要：无线电频谱资源属于国有自然资源, 其所有权属于国有自然资源所有权。当前对无线电频谱资源的立法和管理上, 明显滞后于经济的发展, 各部门法之间权责不明晰, 资源流转不顺畅。为确保无线电频谱资源能充分发挥其经济效能, 服务于国家建设和无线电技术进步, 亟需建立无线电频谱资源使用权制度这一新型的用益物权体系。

关键词：无线电频谱资源,国家所有权,用益物权,使用权