美国高校贷款管理经验对我国高校化债工作的启示

1 引言

1998年爆发了亚洲金融危机, 我国政府为了应对国内出现的通货紧缩和经济增长下滑的压力, 开始实行积极的财政政策, 并加大基础设施建设。高等教育抓住这一历史性机遇, 适时做出了向大众化教育转轨的战略决策, 随即出台高校扩招政策。全国高校掀起了大规模改扩建的热潮。但由于政府的财政投入无法满足高校大规模基本建设的需要。我国的市场机制尚不完善, 高校融资渠道极为有限。加之, 政府政策鼓励高校向银行贷款。因此, 向银行举债建设成为高校的最终选择。2007年教育蓝皮书公布, 全国高校债务总额高达2000多亿元。高校在特殊历史时期适度举债, 解决了由于政府投入不足所导致的建设资金缺口问题。但是大规模的甚至是超越自身偿还能力的过度负债, 不但给高校带来巨大的债务风险, 同时也增加了高校后续发展的不确定性。我国高校债务问题爆发的标志性事件是2007年吉林大学在校园网自爆欠银行30亿元的巨额债务, 因不堪承受还款压力向校内师生征集解决这一财务困境的建议。我国高校的化债工作被提上了日程。

美国是较早步入高等教育大众化的国家。他在高等教育规模扩张过程中, 借助银行贷款发展高等教育的实践比较早, 在高校贷款管理方面积累了丰富的实践经验。深入分析美国高校贷款的历史演变, 并从中总结美国的贷款管理经验, 这对我国高校化债工作具有极大的借鉴意义。

2 美国高校贷款的历史演变

美国高校贷款由来已久。早在20世纪30年代, 美国联邦政府为走出经济危机的困境, 作为罗斯福新政的一部分, 进行大规模基础设施建设, 其中也包括高校的基础设施建设。建设资金不足的问题由政府提供低息的政策性贷款予以解决。1933年通过的《全国产业复兴法》准予美国公立高校向公共工程管理局贷款进行校园建设。由此开始了美国高校贷款建设校园的历史。据当时统计, 法案通过之后的7年间, 美国近70%的新增校舍都是由美国政府提供贷款建设的。

二战的爆发迫使美国政府无暇顾及国内高校建设, 建设校园贷款政策被迫搁置。直到二战后, 大量退伍士兵涌入高校, 高校原有基础设施无法承载巨大生源的需求。高校建设又被提上日程。1950年通过《住宅法》, 法案利用专门的章节规定了关于高校住宅贷款计划用于解决高校住宅不足的问题, 并且对于贷款期限和利率给出了明确的执行标准。随着美国高等教育的发展, 1963年和1965年分别通过的《高等教育设施法》和《高等教育法》, 开始专门针对高等教育立法, 从法律的高度确立政府对高校建设和提高办学条件提供资助。联邦政府对高校校园建设贷款成为一项长期的教育政策。

20世纪70年代, 一方面在战后“婴儿潮”和“美国经济繁荣”的影响下, 美国高校入学人口激增, 高等教育进入大众化阶段。之前的高等教育贷款政策面临挑战。另一方面, 由于资本主义进入“滞涨阶段”, 新的经济自由主义思潮泛起。这一思潮面对“滞涨”, 要求市场机制发挥作用, 反对政府过多干预。在这两方面的影响下, 美国高校贷款政策发生了根本性变化。美国高校贷款不再只有直接向政府申请的政策性贷款, 而是改为由政府担保的商业银行贷款与联邦政府和州、市政府的直接贷款并存的局面。

3 美国高校贷款的管理经验

3.1 依法管理

这是美国政府对高校贷款管理总的原则。美国高校贷款体制的确立即是以《全国产业复兴法》的出台为标志的, 并且伴随其发展的是一系列法律的相继出台, 从贷款的对象到使用范围, 从贷款期限和利率的确定都最终偿还, 法律都一一做了明确的规定, 其一直处于明确的法律体系下。高校根据法律来申请、使用贷款, 政府根据法律来审批、管理高校的贷款。依法管理, 保障了高校贷款的有序运行, 确立了高校贷款的长效机制, 促进了美国高等教育的发展。

3.2 贷款期限和利率

通过前面对美国高校贷款历史演变进行梳理知道, 从《全国产业复兴法》开始, 联邦政府对于高校提供的就是长期低息的政策性贷款。明确高校建设贷款期限和利率标准的是1950年的《住宅法》, 联邦政府为建设高校学生宿舍和教师住宅提供50年期低息贷款, 平均利息率3%。之后的《高等教育设施法》和《高等教育法》都遵循这一传统, 即政府对高校建设贷款期限不少于50年, 利率低于同期商业利率。不少于50年的规定远高于商业贷款年限, 一般银行长期贷款是5年及以上, 最长30年。

3.3 贷款使用范围

美国政府对高校贷款政策最早要追溯到罗斯福新政时期, 他是作为政府对国家基础设施建设的资助政策产生的, 所以贷款使用范围是高校的基础设施建设。随着美国高等教育的发展和贷款政策的不断完善, 对贷款的使用范围更加细化和明确。直到《高等教育设施法》的出台, 该法案对贷款使用范围做了系统而明确的规定。总的指导原则是:高校校园设施贷款主要用于与教学和科研直接相关的项目, 比如教学楼、实验室的建设和修缮。并且对非教育用或非公益的项目作了严格的规定, 坚决不得申请和使用高校贷款。

3.4 贷款偿还

对贷款偿还制定了折扣优惠制度。《高等教育法》规定, 对于没有到期便提前归还贷款的高校给予不同程度的还贷折扣优惠。但这有个前提就是“认校不认贷”, 对于要享受优惠政策的高校, 其必须把名下所有的银行贷款余额全部一次清还完毕, 而不是只提前偿还其名下的某笔贷款便可享受折扣优惠政策。这样若某校想要享受优惠政策, 就需要把历年积累的所有贷款全部偿清, 客观上消除了陈年旧债, 而且能有效降低负债高校数量和拖欠率。给予折扣优惠力度最大的是里根政府, 折扣高达45%。这一政策的实施使得美国高校贷款偿还的拖欠率迅速下降到3.5%。这一成绩的取得应该说贷款提前偿还奖励制度功不可没。

3.5 贷款风险控制机制

美国对高校贷款的风险控制机制是镶嵌在规范高校贷款的法律体系中的, 前面已经说到美国高校贷款一直处于明确的法律体系之下, 美国对高校贷款的风险控制是与高校贷款同时产生的。例如, 在《高等教育法》中即有对高校贷款规模的限制性规定, 高校申请贷款的金额最高不能超过建设项目所需资金总额的80%。

4 美国高校贷款管理经验对我国高校化债工作的启示

4.1 加强严格管理和法律监督

美国高校贷款产生之初, 美国政府即将高等教育与高校建设相分离, 并且将高校建设贷款置于法律规范之下, 从法律的高度对高校贷款的审批、使用和偿还进行严格管理, 通过全过程管理防止高校债务风险的发生。美国高校负债运行平稳, 高等教育利用负债取得了巨大的发展成就。而我国, 为了振兴经济将高校扩招作为积极财政政策的配套政策, 鼓励高校向银行贷款为扩招进行扩建。但是在高校开始贷款建设之后, 相关政府部门集体管理缺失, 没有尽到责任。规划部门没有制定可行的高校扩招的分步推进计划, 财政部门没有测算并拨付为扩招进行配套的财政资金, 教育行政主管部门缺少对高校贷款使用的绩效考核和债务风险管理的有效监管。

通过比较中美两国政府对高校贷款管理的情况, 给我国高校化债工作的启示是:政府作为公办高校的出资人和管理者, 在化债工作中应该起到相应的管理职责。通过完善法律法规, 以法律的形式制定高校贷款管理和化债工作的相关规定, 从而建立起债务管理和化解工作的长效机制。

4.2 分析债务情况, 调整债务结构

美国高校贷款最初是向政府申请低息的政策性贷款, 后来随着高等教育规模扩大, 发展为向商业银行贷款, 由政府担保, 并根据情况贴息。目前美国高校发行的教育债券已经成为高校最主要的债务模式, 我国高校贷款一直就是银行信用贷款, 执行的是商业利率。

为降低债务风险, 有效化解债务危机, 我国可以借鉴美国的债务模式, 调整现有的单一银行贷款的债务结构。考虑将现有贷款置换为政策性贷款。以降低融资成本, 延长融资期限, 缓解付息压力。还可以鼓励高校发行教育债券, 用教育债券置换短期高息的银行贷款。

4.3 加大财政支持力度

美国政府从最初的直接提供低息贷款, 到间接为贷款提供担保并贴息的制度, 以及豁免部分贷款的措施, 都是以财政资金投入为保障的。而我国教育经费的投入一直处于较低水平。国际上通常以教育经费支出占GDP的比值来衡量政府对教育投入的水平。2015年我国的这一比例是4.15%, 美国为6.32%, 是我们的1.5倍。同期人均教育经费支出我国则约为美国的9.68%。从这些数据可见我国要提升教育水平就必须持续加大对教育的投入力度。要化解高校债务, 则政府必须加大财政支持力度。

摘要：我国在高等教育大众化进程中, 扩招所导致的高校“建设热”, 给高校带来巨大的债务问题, 使得高校发展存在巨大的不可确定性。化债工作成为我国高校的重要工作。美国的高等教育大众化进程与我国有相似之处, 都存在贷款搞建设, 但却没有出现大规模债务问题。美国对高校贷款管理的成功经验值得我们研究和借鉴。

关键词：美国,高校,贷款管理,化债