如何确保厂办大集体改革取得成功（共3篇）
篇1：如何确保厂办大集体改革取得成功
厂办大集体改革问答
一、什么是厂办大集体？
二十世纪七八十年代，为安置回城知识青年和国有企业职工子女，由国有企业批准并资助兴办，以劳动服务公司或其他形式进行工商登记注册的集体所有制企业。
二、厂办大集体的产生及发展现状
它的产生是由于当时大批回城知识青年和国有企业职工子女需要安置就业。它脱胎于国有企业，定位于附属安置性质，主要领导干部大多由主办国企委派，组织形式、管理模式和分配方式基本与国有企业相同。
发展现状：企业普遍规模较小、冗员多、产权不清、机制不活、管理不善、市场竞争力弱，大量企业停产，职工长期下岗。
三、厂办大集体改革工作的提出
在国家实施东北等老工业基地振兴战略后，东北三省国有企业进行了改革，但是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和国有企业改革的不断深化，厂办大集体又成为制约国有企业深化改革、持续发展和影响社会稳定的重要因素。为进一步减轻国有企业负担，促进经济发展和维护社会稳定，国家决定在东北地区先行选择部分城市和中央企业进行试点，妥善解决厂办大集体问题。
四、厂办大集体改革依据的主要文件
1、《国务院关于同意东北地区厂办大集体改革试点工作指导意见的批复》（国函[2005]88号）
2、《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号）
3、《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》（劳部发[1994]481号）
4、《国务院关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》（国发明电[1998]
4号）
5、《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》（1991年9月9日国务院令第88号）
6、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发[2005]36号）
7、《财政部、国家税务总局关于国有土地使用权出让等有关契税问题的通知》（财税[2004]134号）
8、《国有企业清产核资办法》（国务院国有资产监督管理委员会令第1号）
9、《国有企业资产损失认定工作规则》（国资评价[2003]72号）
10、《财政部、国家税务总局关于企业改制重组若干契税政策的通知》（财税[2003]184号）
11、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院第427号令）
五、厂办大集体改革的总体目标
通过制度创新、体制创新和机制创新，使厂办大集体与主办国有企业彻底分离，成为产权清晰、自负盈亏的法人实体和市场主体，切实减轻主办国有企业负担，为进一步深化国有企业改革创造条件。
六、厂办大集体改革遵循的基本原则
坚持从厂办大集体实际出发，着力解决当前存在的主要矛盾和重点问题，不纠缠历史旧账；坚持分类指导，用改革的办法，充分借鉴国有企业改革政策，通过重组改制等多种途径分类解决职工安置等问题；坚持统筹兼顾各方面的承受能力，由企业、地方财政和中央财政共同分担改革成本。
七、厂办大集体的改革方式
对能够重组改制的厂办大集体，可按照《中华人民共和国公司法》和原国家经贸委等八部委《关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法》（国经贸企改[2002]859号》等有关法律法规和政策规定，采取多种方式，重组改制为产权清晰、面向市场、独立核算、自负盈亏的法人实体。
对不具备重组改制条件或亏损严重、资不抵债、不能清偿到期债务的厂办大集体，可实施关闭或依法破产。
八、厂办大集体改革涉及的固定资产如何处理
厂办大集体企业长期使用主办企业的固定资产，可实行无偿划拨，用于厂办大集体企业安置职工所需的费用。
九、厂办大集体与主办国有企业之间的债权债务如何处理
厂办大集体企业与主办企业之间的债权、债务关系进行轧差处理。轧差后主办企业拖欠厂办大集体的债务，由主办企业予以偿还；轧差后厂办大集体拖欠主办企业的债务，在厂办大集体净资产不足以安置职工时，由主办企业予以豁免，并按规定程序报批后冲减国有权益。
十、申请开展厂办大集体改革的审批程序
1、界定改革范围。企业主管部门负责向市厂办大集体改革领导小组办公室提出企业改革申请，进行范围界定。
2、资产评估。在企业主管部门和主办企业组织进行资产清查的基础上，由国有资产监管部门委托具有资质的中介机构进行资产评估，经同级国资监管部门核准后生效。
3、企业改制或清算方案制定、审批。中央企业厂办大集体改制或清算方案，由主办国有企业会同厂办大集体制定，报主办国有企业主管部门或上一级集团总公司审批。省属企业厂办大集体的改制或清算方案，由主办国有企业会同厂办大集体制定，报企业主管部门审批。地方厂办大集体的改制或清算方案，区、县（市）属的由主办国有企业会同厂办大集体制定，报区、县（市）政府审批；市属的由主办国有企业会同厂办大集体制定，报主管部门审批。
4、召开职代会或职工大会。厂办大集体的改制，须将企业改制或清算方案、职工安置方案、企业内部债务处理方案和处理协议以及涉及企业资产处置等事项提交厂办大集体职代会或职工大会审议通过，并形成决议。对于厂办大集体企业召开职代会或职工大会，由主办企业主管部门工会负责监督指导。
5、进行职工身份认定和改革方案备案审核。改革企业经主管部门将职工档案和改革方案上报市人社局，由人社局负责对职工安置方案进行审核、对职工身份进行认定、对经济补偿金总额进行审核确认。
6、规范处置企业资产。经批准改制的企业，涉及企业资产转让的要进入产权交易中心挂牌交易。应按照有关规定，采取拍卖、招投标、协议转让以及国家法律法规规定的其他方式进行转让。涉及土地交易的按有
关规定执行。产权交易的全部要件副本或复印件由改制企业转交主管部门存档备查。
7、拨付财政补助资金。根据劳动保障部门审核、确认厂办大集体企业职工解除（终止）劳动关系经济补偿金的标准和额度，由市财政局审核财政补助资金。按照“专账管理、总额控制、分批下拨、据实结算”的办法，在企业自身承担部分落实的情况下，按核定的各财政级次承担的财政补助资金比例、数额进行拨付、管理和监督。
篇2：从产权的视角探索厂办大集体改革
关键词：产权,厂办大集体,改革
一、集体经济发展和厂办大集体溯源
(一) 我国集体经济的发展
我国集体经济最早在社会主义改造初期建立, 从当时的历史背景来看:个体农民、个体手工业者和其他个体劳动者, 有组织地从一人一户走向劳动群众集体所有制, 称为合作经济。1954年《宪法》第七条将合作经济定义为劳动群众集体所有制的社会主义经济。
1982年《宪法》第八条:“城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济, 是社会主义劳动群众集体所有制经济”。2004年修正的《宪法》第八条中, 继续沿用了1982年宪法中关于城镇集体企业经济形式的定义。
至此, 对集体所有制经济和合作经济, 是否完全等同, 业界在认识上存在分歧, 对于“劳动者集体所有”这种描述应理解为“抽象的单独体所有”, 还是“具体的复数人所有”。就个人观点而言, 两者差别主要还在于是否以财产私有制为基础。合作经济若是建立在私有财产基础上, 真正体现了“共同共有”, 应理解为“具体的复数人所有”。而我国集体企业的“劳动者集体所有”, 大多渗透着大量公有经济成分, 应理解为“抽象的单独体所有”, 产权是虚化的。而这一认识将直接影响集体企业资产量化、分配的问题。
(二) 厂办大集体企业
本文要重点认识和讨论的是在特定历史背景下产生的一种特有集体所制经济体, 称之为厂办大集体。
20世纪70年代末, 大批城市知识青年陆续返城, 给全社会带来了空前的就业压力。据统计:1980~1985年, 全国城镇需要就业的人数约为3700万人, 而当时实际在职职工已经超过1亿人, 且冗员严重。因此, 多渠道、多种方式妥善解决就业问题成为当时的主要工作。
1980年全国劳动就业会议肯定了当时已出现的“国营企业利用自己的条件, 采取全民办集体的形式, 解决职工子女就业问题”的方式, 指出这类企业借助于国营企业的技术和领导力量, 利用了工厂的物质基础, 增加了商品供应, 改进了生活服务, 成为解决回城知识青年和职工子女就业的主要渠道。之后, “在国营企业扶植下, 创办集体企业”, 也就是厂办大集体的发展模式在全国范围内普遍推广。
二、厂办大集体产权分析
现在谈到厂办大集体企业, 总免不了开篇立论的几句话:产权不清、机制不活、难以适应市场经济竞争……那么应该如何分析和理解产权不清的问题?
产权清晰是资本所有者维护自身利益的前提条件。但厂办大集体投资主体模糊, 大量占用国有资产, 公有经济与个人投资产权交叉。因此各种观点和认知林林种种。
第一, 经常有人说“集体企业是集体投资”, 但具体地考察, 就会发现厂办大集体企业的集体投资尤其虚幻, 有主办厂投入、有职工集资、企业贷款, 当然还包括企业自己的积累等, 因此根本找不到确切的集体投资人, 没有哪一位集体企业职工能够说出企业的资产到底来源于哪里。
第二, 相当一部份人认定为“主办企业投资”, 若按此观点, 主办企业应该对该企业的投资收益以及所形成的资产债务有所关联。但事实上厂办大集体企业从诞生之日起就自主经营, 其利润与负债与主办企业没有交集。
第三, 严重资不抵债的集体企业, 其产权界定更加困难。重庆建设工业 (集团) 有限责任公司下属的一家集体企业, 资产负债率已超过350%, 属严重资不抵债, 但企业依然照常生产经营。从经济层面上分析, 是债权人支撑这类企业的运营, 有人说债权人才是这家企业的“幕后老板”, 但在理论界, 这样的认知几乎没有可行性。
第四, 企业产权交叉情况严重。集体企业长期无偿占有大量的国有资产, 包括:生产场地、厂房、设备等, 虽主办企业当初的扶持资金无法追溯, 但也造成了国有资产在集体企业中有所体现。另一方面, 大集体企业资产被主办企业平调、挪用、侵占的现象也存在。近年来, 各种改革创新又催生了集体企业中有职工个人或社会投资的部分。
第五, 国务院“18号文件”第14条、15条明确说明:厂办大集体净资产如有剩余, 剩余部分作为主办国有企业持有改制企业的股权, 也可向员工和外部投资者转让, 转让收益归主办国有企业所有;厂办大集体净资产不足以支付……经济补偿金的, 差额部分所需资金由主办国有企业、地方财政和中央财政共同承担。由此, 集体企业的剩余净资产是归属主办企业的, 若集体企业亏损, 则由主办企业托底。
分析厂办大集体企业的产权发现, 这样的制度设计对于经营的成果或者造成的损失, 是不归属于集体企业自己的。造成集体企业“不积累”的短期行为, 也是导致其经营陷入困境的一个重要原因。
通过对厂办大集体企业产权的分析, 可以对前文职工关心的问题作以下回答:集体企业职工不是企业的产权人, 将集体企业净资产量化给集体企业职工是没有依据的。
三、关于厂办大集体改革
20世纪90年代中后期, 国有企业经历了一系列改革历程, 包括政策性关闭破产、分离企业办社会职能、主辅分离、兼并重组、债转股等, 深化国有企业改革工作取得重要成果。但在这一阶段的改革政策都没有触及到厂办大集体企业。在计划经济向市场经济转型的关键时期中, 厂办大集体企业, 在没有任何准备、没有任何扶持政策的情况下, 就被抛向了市场。不到10年的时间, 关停企业超过60%, 再就业问题突出, 社保、医保等欠费严重, 已引起了大范围的社会矛盾。
2003年10月, 国务院在东北地区等老工业基振兴战略中, 首次提出了“妥善解决厂办大集体问题”的改革要求。从2005年之后的5年多, 经过东北试点改革探索, 2011年4月, 国务院办公厅正式下发了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》 (国办法[2011]18号) , 以妥善安置职工, 切实维护职工合法权益为目标, 揭开了在全国范围内实施了厂办大集体改革的序幕。
四、探索厂办大集体改革的几点建议
(一) 明晰产权的原则
对于厂办大集体的资产, 由于其来源复杂多样, 造成产权关系模糊不清。目前, 在追溯国企主办厂当年建立和后续对厂办集体企业的扶持方式上, 总结了两种方式:一种是行政性扶持, 另一种是经济性扶持。本文作出这样的认定:凡是主办厂实施的社会行政性扶持行为, 包括减免的债务、给予的配套产品资格及优惠的利润空间, 贷款担保, 技术和人员支持等, 均不界定为投资行为。对由此产生的经济积累, 不作为产权范畴。对经济性扶持行为则是要做具体分析:例如援建的道路、厂房等基础设施、受灾捐赠等, 凡不属投资行为的资产则不享有产权。对于交叉重叠, 确实难以准确界定的资产, 应从是否立足于企业的长远发展来认识。对于集体企业占用、改造主办企业生产线, 实施批量产品制造, 是利润主要来源的, 虽然难以准确界定资产归属, 但不能排除主办企业拥有这项固定资产的产权。
除此之外的债务、职工集资款、所欠职工的各项费用, 都不应理解为享有集体企业资产的产权。
(二) 加强政府的监管和服务
国务院“18号文件”明确了政府有关部门在厂办大集体改革工作中的要求:改革方案由国资委、人力资源社会保障部联合审批, 报财政部备案。重庆市206号文件也明确指出:中央在渝企业兴办的厂办大集体企业的改革方案、职工安置方案由市经济信息委指导, 报国务院国资委、人力资源社会保障部联合审批, 财政部备案。由此, 可见厂办大集体改革工作, 政府各部委的职能与作用。
厂办大集体企业多数都面临关闭破产, 政府应尽可能多地承担改革成本, 其中最重要的就是社会保障政策, 对于关闭、破产的厂办大集体, 无法通过资产变现补缴基本养老保险欠费用的, 应为支持核销提供渠道。对企业欠职工费用, 政府应优先帮助企业清偿, 维护改革稳定。对企业外债, 引导债权人采取债务打折、债转股等办法加以解决, 帮助企业更快完成改革。
需要指出的是, 对相当一部份大年龄的职工, 建议参照国有企业政策性破产的条件, 在现有政策上有所突破, 尽可能地将更多的职工纳入养老保险统筹范围 (这一点, 目前没有政策支持, 职工反响较大) 。
(三) 主办企业加强引导
在与厂办集体企业的交谈中, 将主办企业戏噱的称为“无冕监护人”, 从当年集体企业创立审批、初期厂长 (经理) 任命、党群组织的管理, 到目前改革阶段方案草拟、审核、组织监督集体企业召开职工 (代表) 大会, 向政府部门上报各项改革方案等都是主办企业必须做好的工作。
1. 改革方式选择如表1所示, 除此之外, 还可考虑人员规模, 技术、市场等多方面因素。
2.组织团队研究政策, 开展培训, 做好调研基础工作。选择和聘请咨询、评估、审计、法律等中介机构。作好改革前的准备工作。
3.匡算改革成本, 编制或审核改革方案、人员安置方案、资产和债务处置方案。方案必须以政策和法律为依据, 不可单纯为提高集体企业职工利益而突破政策和法律的界限。
4.方案沟通, 组织监督集体企业召开职工 (代表) 大会。特别做好沟通工作, 包括与中介机构、债权人、潜在的投资人、工会和职工代表、上级主管部门以及地方政府。沟通工作是提高改革成功率的重要保障。
5.方案报批, 实施。正式方案要按主办企业的管理权属逐级上报审批。实施工作包括向职工兑现补偿, 集体企业注销或改制变更登记, 退休人员社会化移交等等。
6. 申报财政补贴, 国有企业权益核销。
(四) 防止集体资产流失
在破产关闭和改制重组过程中, 一定要严防集体资产流失, 在具体操作层面, 应重点做好集体资产清查、评估、交易。
1. 要坚持由有资质的专业机构———资产评估所、会计事务所、审计事务所等来从事这一工作。
2.在资产的清查与核实中要防止出现资产不入账, 形成账外资产的现象。资产清查要求做到账物相符。资产评估要防止漏评、低评, 尤其不能忽略无形资产的价值。
3.是要建立集体资产运营与监督管理机制, 所有资产的交易均应进入政府的联交所, 按流程完成, 交易过程主办企业、集体企业职工代表、政府相关部门人员共同参与。形成政府、社会和群众共同监督的体系。
(五) 多渠道筹集改制资金
目前重庆市国有央企的厂办大集体改革仍处于停滞状态, 究其原因, 主要是改革资金缺乏。“18号文件”虽然明确了中央财政的改革补贴费用, 但集体企业和主办国有企业仍然面临高额的经济补偿金, 其中较大部份资金仍需集体企业或主办企业先行支付。特别对主办企业而言, 大量的抽调资金, 将影响主办企业自身的经营发展。
当然, 在近年来的工作中, 也积累了一些经验。
1.充分利用好土地资源, 在地方政府的支持下, 利用国有资产经营公司的平台, 对土地进行收储;对地处城市中心地段的集体企业采取“退城进园, 整体搬迁”的策略, 以空间换资金。
2.借鉴国企化解金融债务的经验, 对厂办大集体企业金融债务进行打包回购或债务打折的方式, 降低企业债务, 吸引社会投资者和资金参与企业改革。
3. 有条件的企业可以采取向银行借款的办法, 短期补充改革成本缺口。
4. 应充分利用产权交易市场, 以获得尽可能多的收入, 弥补改革资金的不足。
五、结语
用国企业改革的经验来审视厂办大集体改革, 一是全面理解和把握厂办大集体改革的目标, 新的法人实体必须是“产权清晰, 面向市场、自负盈亏”的市场主体, 与主办国有企业彻底分离。二是坚持因企制宜, 多形式改制的原则。根据不同企业的不同情况, 选择合适的改制形式, 不搞一步走, 一刀切。有的企业集团提出“有多少钱办多少事儿”, 这也是合理的。三是树立边改革、边完善、边规范的意识。改革措施不可能一步到位, 改革不能一劳永逸, 对改制企业运行过程中出现的新情况、新问题, 要不断地进行规范和完善, 保证企业改革的顺利推进和健康发展。
参考文献
[1]李振奎.集体企业产权制度改革中的问题与对策[J].中国集体经济济, 2005 (05) .
[2]张春凤, 贾婧唯.厂办大集体企业改革的难点及解决思路[J].经济纵横, 2009 (03) .
篇3：如何确保厂办大集体改革取得成功
据初步统计，全国厂办大集体职工总数约500万人，其中东北三省近300万人。从整体情况上看，东北地区厂办大集体职工人数占全国60％左右，企业资产和经营状况都较差，部分主办国有企业已关闭破产，加上地方财政的负担能力有限，东北三省在推进试点城市改革中付出了巨大努力。在此期间，部分中央企业根据自身实际情况，申请进行厂办大集体改革试点，也圆满完成了所属企业的厂办大集体改革。
厂办大集体改革试点为在全国范围内展开提供了经验
东北地区厂办大集体改革试点主要在吉林、黑龙江两省试点城市开展。
黑龙江省在对厂办大集体情况作全面调查摸底的基础上，于2007年启动了哈尔滨市厂办大集体改革试点，并将哈尔滨市的改革试点连年列为全省重点工作任务。
中国石化、一汽集团、东方电气集团、葛洲坝集团和攀钢等五家中央企业在前期国企改革和结构调整的基础上，将厂办大集体改革作为实现企业战略性结构调整的重要措施。利用试点政策顺利地完成了厂办大集体改革。据统计，这五家中央企业厂办大集体改革共涉及厂办大集体企业632户，安置职工共计8.9万人。五家中央企业厂办大集体的情况各具特点，有的资产质量较好有的非常差，有的企业停产多年职工长期上访，有的集体企业较为集中，有的分散在全国各地。因此，各企业根据实际情况，有的在集团统一领导下完成改革，有的移交给地方政府实施改革，有的将两种方式有效地结合起来。无论何种方式，各中央企业都是按照试点政策的精神，主动承担起主办国有企业应该承担的责任，成立由主要领导负责的组织机构，抓好组织实施；积极筹措改革成本，充分利用支持政策和企业当前具备的较强承受能力，对于资产质量较差的厂办大集体，主办国有企业承担必要的改革成本；主动与所在地人民政府沟通，积极争取地方政府的支持；努力做好职工的思想政治工作，确保稳定；立足于长远，主办国有企业对改制企业“扶上马、送一程”，切实解除职工后顾之忧。
从前期厂办大集体改革试点看，一些做法值得借鉴。归纳起来，主要是试点地方政府高度重视，加强组织领导；地方各部门有效配合，采取强有力的措施组织实施；认真摸清厂办大集体企业和职工底数，针对职工安置和劳动关系处理、社会保障等突出问题，研究出台配套性政策措施；重视解决涉及职工切身利益的问题，千方百计做好职工思想政治工作，确保社会和企业稳定；主办国有企业主动承担责任和必要的改革成本，积极推进厂办大集体改革。以上做法为全面推开厂办大集体改革提供了可借鉴的宝贵经验。
梳理并解决厂办大集体改革试点中的重点问题
前期厂办大集体改革试点中，有关地方和中央企业面对改革过程中遇到的一些难点问题，立足于企业和地方实际，探索了一些解决问题的办法，取得了很好的经验。
一是改革成本缺口问题。最近，国务院国资委印发了《关于推动中央企业规范做好厂办大集体改革有关事项的通知》(国资发分配[2011]111号)，主要是明确支持中央企业厂办大集体改革的政策。建议各地国资委可以参照这一文件出台类似政策。这样可以提高主办国有企业实施厂办大集体改革的积极性。
二是職工的身份认定问题。厂办大集体的劳动用工情况比较复杂。各地和各企业对职工身份要认真进行梳理，根据不同情况妥善处理，并注意尽量不要引起攀比。中央企业在这方面要与所在地人民政府充分沟通，制定具体办法要注意与所在地方政府的相关政策规定基本保持一致，以免由此引起攀比等问题。
三是集体资产界定与处置问题。操作中要把握几个要点：一是主办国有企业用于厂办大集体改革的资产应当确实是占用的资产，划转资产主要用于补足改革成本缺口；二是主办国有企业要主导划转资产和集体资产的评估，不能因此造成国有资产损失；三是集体企业要按照现代企业制度的要求进行规范改制，做到产权清晰，权责明确。
四是厂办大集体拖欠职工工资、集资款等债务问题。在实际操作中，首先要认真核实、合理界定拖欠职工的工资等职工债务。其次，集体资产可以优先用于偿还职工债务。在厂办大集体资产不足的情况下，要争取职工的理解，在解决好职工经济补偿、社会保险等主要问题的基础上，与职工签订债务和解协议，以得到职工对改革的理解和支持。
五是拖欠职工社保费用问题。对此，一方面，有条件的企业必须下大决心多渠道筹措资金，想尽办法补上职工的社会保险欠费，接续社保关系；另一方面，地方人力资源和社会保障部门对企业确实无力补缴的部分要按政策予以核销。同时，《指导意见》中明确规定，地方政府可以将中央财政补助资金统筹用于安置厂办大集体职工，主要就是用于接续职工社保关系。
六是厂办大集体改制后的发展问题。根据试点经验，改制企业能不能真正发展主要取决于两条：一是企业自身资源配置的合理性，要能够适应市场竞争的要求；二是企业产权结构、治理结构一定要完善。改制前主办国有企业要给厂办大集体配个好班子，选个好带头人。只有让改制企业真正发展起来，才可能真正脱离主办企业走向市场。
积极稳妥地推进厂办大集体改革
厂办大集体改革涉及范围广、政策性强、矛盾积累多年，是一项工作难度很大的系统性工程、，一是要有强有力的领导和组织保证；二是要周密制订改革方案；三是要抓住改革重点，务求工作取得实效；四是要切实维护职工合法权益：五是要努力做好配合与衔接。
