地方政府推行权力清单制度所存在的困境及解决对策分析

关键词：权力

一、权力清单制度的提出与地方政府实施权力清单制度的经验积累

自党的十八届三中全会审议通过的《中共中央全面深化改革若干重大问题的决定》, 会议及决定中提出要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度, 依法公开权力运行流程以来, 很多地方政府都开始对此项制度做出了积极的探索和不同程度的实践, 并且从不同的学科角度对此项改革制度的可行性做出了论证与分析。

(一) 权力清单制度的提出

权力清单制度作为我国一项针对权力的革命, 是一次在制度上前所未有的创新。其制度核心主要是将各级政府以及各政府的不同部门所拥有的行政管理职权通过科学的论证之后, 对职权权限、行使权力的主体、行使权力的地方法规依据、具体行政行为以及在执行过程中所遇特殊问题的处理方式等各项行政能力的内容加以一一列举, 形成权力清单[1]。并在各政府的公开信息网上进行公开, 以便于让权力的行使受到公众的监督和认可的一种制度。

(二) 我国地方政府实施权力清单制度的前期实践经验积累

改革开放以来, 中国地方政府发展以“经济高速发展、社会秩序井然、人民生活稳定”为目标不断尝试着各种行政体制改革道路, 虽然其中多有波折和坎坷, 但总体发展平稳良好, 其改革的主要经验积累可大体分为三类:一是政企关系的改革, 把属于市场的交给市场;二是政府与社会组织关系的改革, 把属于社会的还给社会;三是政府与事业单位关系的改革, 把公益性事业从行政管理中剥离出去[2]。在“分”与“不分”, “管”与“不管”的问题上政府用实际行动一一做出回应, 在符合中国经济高速发展的前提下, 做出了积极的改革, 使国际发展速度不断提升。与此同时, 行政体制的不断改革也为权力清单制度的进步做出了有力的学理支撑和经验储备, 尤其是在明确权力边界、优化权力运行、提高政府治理能力等方面进行了探索, 为权力清单制度“集成创新”奠定了实践基础。

二、地方政府推进权力清单制度中的困境分析

权力清单制度作为一项新的制度变革, 许多省份的地方政府都处于初级探索和不断尝试过程, 所以在具体工作上也出现了若干问题。

(一) 权力清单制度下地方政府行政方式的转变缓慢

(1) 政府工作人员管理职能转变的滞后

在实施权力清单制度之后, 地方政府的办事部门中的很多工作职能发生了变化, 有些原有的职能被撤销转入其他部门, 有些新加入职能还需要细化, 有些工作的具体流程发生了改变。而针对这些变化力清单制度的实际操作程序、过程中问题的反思与重建、先进技术手段的运用方法等, 没有进行系统性、连续性的培训工作[3]。这便造成了许多部门人员只是在入职前接受的培训但在权力清单制度实施之后在短时间内无法胜任其工作岗位。

(2) 地方政府机构管理转变的滞后

政府的各部门职能有所调整, 部门中权力事项有些被下放或整合, 与此同时也要求地方政府的机构管理做出相对的变化, 但实际上政府机构的改革并没有同步改进, 有些部门的管理权力与责任之间依旧分配的不清晰。正如, 企业登记制度的改革是对整个部门甚至整个机构体系的调整, 地方政府在短时间之内很难对如此庞大的系统工程做出变动;再如, 地方工商部门与审批部门的权责模糊, 既不利于公众办理登记, 也不利于事后的监管追责。

(二) 推进权力清单制度中权力范围界定的合理性问题突出

分清地方政府各部门的权利归属和责任, 是一项专业而且复杂的任务。在实际中由于受到部门职能偏向化、清单制定者专业水平、法律与管理的矛盾、地方经济发展不平衡等多方面因素, 使得地方政府权力清单的确定并不一定那么科学合理。再加上现实中的清单是由地方政府各部门自我理顺和清理, 然后报上级审核、审批, 这必然会造成部门利益趋向性, 对部门有力的职权会得到大肆保留, 导致该“清权”的没有清掉, 该“定责”的没有定下来。

(三) 对地方政府权力清单的监督机制不健全

监督机制的不健全往往是限制政府权限的主要因素之一, 监督单一也是缺少监督的根本问题。在某些地方政府的具体实践中, 政府成为了监督自己的唯一主体, 虽然权力清单制度将政府部门的权限细化、规范化、明确化, 但政府作为制度的制定者, 同时又是执行者, 难免受到自利因素的影响[4]。

三、地方政府推进权力清单制度的有效途径

(一) 健全地方法规, 依法明确地方政府管理权限

在依法治国的大背景下, 地方政府各部门要有“法无授权不可为”的理念。权力清单从法律意义上讲是规范性法律文件, 具有法律自身的规范性和约束性, 所以, 地方政府的法律法规在与中央政府的法律文件相统一的同时, 还应该严格的遵守中央制定的法律和行政法规, 更重要的是要以此为基础理清政府各部门职权关系和职能权限, 对职权结构进行优化和调整。具体来讲, 可以把法律规范性的特点与清单式管理明确性的特点有机的结合起来, 将地方政府权力清单涵盖的各部门、各岗位的各类权力, 在摸底梳理和规范论证后, 绘制政府部门职权流程图, 以流程图为指引对政府内部职能结构和政府的权利范围加以明确, 从而避免地方政府各部门权力重叠、追责时相互推诿现象的出现[5]。

(二) 明确权责相对, 建立与权力清单配套的责任清单制度

建立与地方政府权力清单相配套的责任清单制度, 是约束政府权力, 保证公民利益的有效途径之一。对责任的明确和强调, 可以使得政府工作人员在行使人民所赋予的权力时, 由于考虑到所承担的责任, 便不敢“肆意妄为”。

具体来讲, 设立责任清单, 首先要明确地方政府各部门需要履行哪些法定职责, 正所谓“法定职责必须为”, 如果没有及时履行会承担怎样的责任;其次, 还要明确, 这些工作都有那些部门的哪些工作人员来负责完成, 如果没有履行好或者越权履行, 又会承担哪些责任、受到哪些处罚, 这样一来, 既给政府工作人员套上了责任的“枷锁”, 又维护了政治的权威, 促使各地政府在服务人民的同时更要对人民负责, 受人民监督[6]。

(三) 完善监督机制, 保障权利清单制度在地方政府有效实施

首先, 为了防止地方政府在实行权力清单制度时, 受到自利因素和部门职能偏向性问题的影响, 中央政府作为权力清单的制定者和主要执行主体, 应当在国家行政体系内部设立专门的监督机构, 因为其成立于整个行政体系的内部, 在专业性和执行力方面都有着其他组织不可替代的能力。在这里笔者认为可以考虑让司法部门行使该项专门的监督职权。这样可以通过具体的法律规范保障监督权力的执行, 又可以针对地方政府违反权力清单规范的各种行为做出有法律依据的处罚。

其次, 作为政府行政制度的改革少不了民众的外部监督程序。当今社会, 政府权力的运行模式已经由传统的单向模式转为互动式, 因此人民群众的参与成为监督权力的重要途径。具体体现在政府在制定权力清单之前, 可以在政府官方网站上发布消息、举行听证会, 广泛听取民意;或者与高校的社会科学类的研究者们反复讨论实施权力清单制度中可能遇到的各种问题。同样, 在政府权力清单制定完成之后, 要及时的在官方网站上发布相关信息, 保证公民能够了解政府的改革动向, 遇到问题能够及时得到反馈, 保障人民的知情权, 从而能够更好的起到监督作用。

摘要：推行权力清单制度, 是我国行政改革历史上的一项创举, 其主要针对的是政府公共权力的滥用这一长久顽疾的“一记治病良方”。在依法治国的背景下, 对于推行权力清单制度在我国的运用和发展, 有助于我国明确各级地方政府的权力范围, 提高政府行政效率;有助于完善政府职能转变, 保持市场经济平稳发展;有助于遏制权力寻租, 保证社会公平竞争。随着权力清单制度在我国地方政府的推进和实施, 人民对于地方政府行使行政权力的认可度也在不断提高, 但如此的改革必会触及地方政府相关部门的实际利益, 再加上长久以来固有的行政管理体制很难迅速转变, 权力清单运行中权利范围界定不合理, 监督机制不健全等问题的出现, 极大程度的影响了权力清单制度的有效实施。笔者针对地方政府权力清单制度运行中的各种困境, 提出了明确地方法规, 建立责任清单以及增设监督机制等一系列建议, 以求改善地方政府推进权力清单制度中所面临的突出问题。

关键词：地方政府,权力清单制度,困境