乡镇行政体制改革

关键词： 乡镇

第一篇：乡镇行政体制改革

乡镇行政管理体制改革

[论文关键词]农业税;政府机构;政府职能;服务型政府

[论文摘要]乡镇政府机构改革只是后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改革的重点，也是改革的难点，各地乡镇政府一定要因地制宜、抓住优势、突出特色，政府职能转变才会成功。构建服务型政府是乡镇行政管理体制改革的终极目标，有利于乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

农业税的取消开启了“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的一个新时代，成为从根本上解决“三农”问题的新起点。农民的经济社会地位和发展环境发生重大改变，农民权益保护开始步入规范化、法制化轨道。但乡镇政府管理却面I晦着一系列难题。首当其冲的是农村公共产品和公共服务的提供缺失。农业税的取消拆除了收费平台，断了公共产品的资金来源，乡镇政府提供公共物品的能力随之萎缩。其次是政府职能界定不清，法定职权缺失。目前的行政管理体制在实施过程中并没有规定乡镇政府具体的职责范围，事权分配不清。第三是乡镇负债累累。农业税的取消并没能解决乡镇财政运行问题，反而使乡镇债务有增无减。第四是乡镇社会规范及管理能力减弱。取消农业税后，一方面由于不准乡村组织对农民使用强制手段，削弱了乡村组织的权威;另一方面随着乡村干部与群众相互接触变少，村民们对干部的态度变成一种“没事不理你、公事不管你、有事就找你、出事就告你”的局面。

虽然税费改革后，乡镇政府管理面临一些困境，但乡镇政府作为我国最基层的一级行政机关，处在农村工作的最前沿，承担着农村众多的公共管理和公共服务职能，对地方乃至国家的政治稳定、经济发展、社会安定起着举足轻重的作用，这种地位和作用是其他政权组织无法替代的。因此，必须对乡镇行政管理体制进行改革。

一、后农业税时代乡镇机构改革

1、调整机构、精简人员，因地制宜，撤乡并镇

针对乡镇机构运行存在的问题和不足，有必要对现有乡镇政府的职能进行结构性调整，强化政府的社会管理和公共服务职能，弱化经济管理职能，与此相应地减少不必要的行政机构，合并职能相近的机构为中心站，从而减少部分机构和人员。同时对经济发展相对较好、农民素质较高的小乡镇，可考虑撤乡并镇，减少行政事业人员，降低政府运行成本，减轻财政负担。而对一些边远地区和贫困落后地区，应稳定政府机构现状，但调整其内部分工，精简、合并可有可无的作用发挥差的事业服务中心及其人员，加强最能为老百姓办实事的机构和人员。最后，根据中央要求，实现机构和编制法定化要求，加强对乡镇机构行政事业编制的控制，每过2—3年，核定一次编制，并通过法的形式确定下来。

2、改革乡镇干部人事制度，完善县乡公务员考录制度

针对乡镇公务员小农意识严重、效率观念差、功利主义盛行而导致整体素质不高的现象，我们认为，首先要改革干部人事制度，引入竞争激励机制，改革传统干部任免制，推行合同聘任制，打破干部人事制度的铁饭碗，充分调动乡镇干部工作积极性。加强对干部的业绩考核，指定科学的考核和量化标准。通过考核，让那些有责任感、工作能力强、农民群众信任和拥护的干部继续留任或者进入领导岗位。其次是完善县乡公务员考试录用制度。一是扩大县乡公务员选拔录用视野，彻底打破身份、地域限制。第一，所有社会成员都有参与社会竞争的同等权利;第二，改革户籍管理制度，打破地区封锁政策，促进人才交流选拔。二是改革和完善考试方法，努力建立健全规范专业的考试录用制度。第一，采用现代化的结构性考试方法。公务员考试应根据公务员工作的特点采用结构性考试方法，其结构由笔试、面试、心理测试、考核等构成。不同部分在总成绩中的比率，根据不同的职责尤其是不同的职位要求来确定。第二，建立公务员考试试题库。公务员考试录用主管单位的人事部门应建立公务

员考试试题库，特别是专业科目试题库。可以按照统筹规划，分头开发，成果共享，有偿使用的原则组织有条件的省市共建专业科目考试题库和面试试题库。三是建立健全社会监督体系，增强考录工作的透明度。第一，借鉴高校招生考试的经验，建立起相对稳定的监督队伍。这一队伍可以由纪检、监察、公证机构、新闻媒体、群众团体的代表组成，并随时接受人大代表、政协委员的监督。第二，明确监督内容。主要监督招考程序是否按规定进行、报名及资格审查是否按招考公告的规定进行、笔试与面试命题是否符合有关要求，有无泄密问题以及考核录用是否客观公正。第三，完善监督方法。(1)建立考试录用工作公开制度，接受社会监督;(2)建立录用工作报告制度，接受上级政府人事部门的监督;(3)建立咨询制度，接受群众监督。

3、合理划分权限，理顺各种关系

乡镇政府作为一级政权组织，在很多方面并不是执法主体，缺乏市场经济条件下的法制手段，工作开展起来难度很大。无论从历史还是从现状来看，乡镇政府都不具备独立的决策权和完整的财政权。乡镇承担了大量上级交办的事务，却没有足够的权力，还要为执行结果负责。相对于县级政府的“权大于责”，乡镇却是“责大于权”，以有限的权力承担着无限的责任。乡镇政府在某种程度上已经成为县级政府的派出机构，甚至是某些职能部门的办事机构。因此，乡镇行政管理体制改革首先必须合理划分与上级(主要是县级)政府的权限。一是还权于乡镇，解决事权与财权相统一的问题，严格按照“权随事走，财由事定”的原则，明确乡镇政府的事权;二是明确与上级(主要是县级)部门的关系。县级部门与乡镇政府之间不是领导与被领导的关系，县级部门不应对乡镇政府实施直接发文等行为。三是县级部门在乡镇的派出机构在工作上应接受乡镇党委和政府的协调、监督，工作人员的考核、任免、奖惩等，应征求和尊重乡镇党委和政府的意见。其次要理顺各种关系：(1)理顺政府与乡镇企业的关系，理顺企业的产权关系，真正实现政企分开;(2)理顺政府与社会的关系。乡镇政府集中精力管理公共事务和公益事业，同时扩大和强化社会自身管理的功能，由社会的各种组织按照各自的性质和任务，共同承担社会义务;(3)理顺政府与市场的关系。凡是市场机制可以有效发挥作用的领域，乡镇政府主动退出，只管一些市场管不到、管不了、管不好的事情，以弥补市场失灵。同时积极培育市场自我调节能力，努力创造公平竞争环境，维护市场秩序。乡镇政府机构改革只是后农业税时代乡镇行政管理体制改革的先导和必要环节，这样的改革是乡镇政府出于财政压力的应急性改革，治标不治本。

二、后农业税时代乡镇政府职能转变

1、目前乡镇政府职能定位存在的问题

进入后农业税时代之后，乡镇政府突出的问题是干了许多不该干的事情，而自己职权范围内的事又没做好。首先是在中央转移支付不能足额足量到位的情况下，乡镇政府为了维护正常运转和偿还债务，想尽一切办法增加财政收入，其中重要的途径就是发展企业和招商引资，有的乡镇甚至通过直接参与经济活动获得制度外收入;其次是有些乡镇超越经济能力大搞基础设施建设，而又没进行科学规划和很好地利用市场力量，结果导致许多小城镇成为一无产业基础、二无市场依托、三无居民社区的“空城”，更导致乡镇政府负债居高不下;第三，乡镇政府服务功能低下。南于管理体制、经费保障等许多因素，许多诸如农业技术推广、文化宣传等公共服务功能履行不到位甚至基本丧失，导致农村社会公共事业长期受到冷落，发展滞后。

2、乡镇政府职能转变

党的十六大报告把社会主义市场经济条件下的政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个大的方向，这为我们重新定位政府职能指明了方向。但具体到基

层乡镇政府，我们认为它基本上不具备履行经济调节智能的能力，也几乎没有市场监管的能力，真正需要抓实抓好的应该是社会管理和公共服务。因此，体制改革中的乡镇政府的职能应该是强化社会管理和公共服务职能，削弱、淡化、转移、合并与农村经济社会发展不相适应的职能。具体说来，(1)更新观念。这是转变职能的关键。农业税的取消，标志着中国农业走向休养生息阶段，随着原有的乡镇工作格局的打破，旧机制必然被新机制所代替，工作观念，工作方式、方法，工作重点开始发生全新变化。在观念上，要迅速从去强管理、轻服务，重人治、轻法治变为重服务、重法治，主为老百姓出主意、想办法、找路子，变“要我服务”为“我要服务”。(2)向农村提供公共服务和公共产品。不收农业税了，国家每年都会有数千亿的财政资金转移到乡村，乡镇干部应从收税费转变为农民提供安全、保卫、科技服务和有效信息，乡镇政府应当更直接提供教育、乡村道路建设、社区医疗等公共产品;(3)规划、建设和管理小城镇。乡镇政府要合理规划集镇和新村，抓紧建立和小城镇相配套的劳动保障机构，为农村劳动力的转移和有序流动提供保障;(4)培育新型现代农民。乡镇政府通过各种方式用全新的文化科技知识武装农民，特别要做好农民的科技培训工作，培养他们的效益观念、科技观念、法律意识、人权观念及竞争意识，造就出一批具有现代商品意识和市场经济意识的新农民;(5)人口和计划生育工作。当前农村地区仍然是人口超生的重灾区，各地乡镇政府在这一点上的职能一直没有放松，但是在新形式下，计划生育工作开展的方式、手段应该向人性化方向发展。乡镇政府职能转变是乡镇行政管理体制改革的中心环节，既是改革的重点，也是改革的难点，各地乡镇自然、经济等环境千差万别，一定要因地制宜、抓住优势、突出特色，乡镇职能转变才会成功。

三、乡镇行政管理体制改革目标：构建服务型政府

后农业税时代乡镇行政管理体制改革研究不仅仅是乡镇政府为了履行职责而进行的职能转变，更不仅仅是为了减轻农民负担而进行的机构改革，而应该把这一改革放到国家、社会与农民之间的关系高度上，放到中国现代化的进程中，放到社会主义新农村建设当中去研究，从而将乡镇行政管理体制改革拓展到乡镇政府管理模式转型和创新的高度，用现代治理的角度来审视这一改革，重构国家、社会、农民关系，城乡关系以及体制与机制等各方面的关系，并使乡镇政府更好地服务于农民、农村、农业。

服务型政府的构建从纵向分析，其重点在“治官”而不是“治民”，在于转变乡镇政府职能，约束和规范政府应该干什么，只能干什么，不能干什么，做到科学执政、依法执政和民主执政的和谐统一，解放和发展农村生产力，促进农村经济发展和维护农村社会稳定，强化乡镇政府服务能力，建立和完善农村社会化服务体系，完善农村公共产品供给机制，提高服务水平，建立服务优先、依法行政、上下协调、精干高效的乡镇行政管理体制。具体表现为：

1.乡镇政府职能界定准确。按照“因需设岗”、“因事设人”的原则，明确乡镇政府职能，界定乡镇机构的责、权、利。(1)强化政府的社会管理职能，明确落实党和国家法律、法规和方针政策，维护农村社会稳定，保障公民的合法权益;(2)保障公共产品供给，改善农村用水、用电、通讯、交通条件，改进农民的生产生活环境，搞好农村基础设施建设。

2.科学配置乡镇机构规模。乡镇机构规模主要由乡镇的个数、乡镇内部机构设置和人员三部分构成，而乡镇内部机构设置的规模是重点。一般说来，乡镇规模没有统一的标准，它的设置根据政府有效管理的地域、人口而定，要考虑到政府的行政能力、政府的职能、政府的办事效率以及相关的技术设备等方面的因素，最终以乡镇能否实现农村社会的有效治理和满足农民群众公共需求为准。3.乡镇权力机制的科学管理。权力机制是多方治理的核心部分，只有构建民主、科学、合理的权力机构，才能实施有效的治理，才能建设服务型政府。首先，乡镇权力的产生要从过去的自上而下，改为自下而上，让农民群众有更多的知情权、选择权、决定权;其次，乡镇权力的运用必须依法行政，规范乡镇政府行为。

从横向分析，后农业税时代乡镇政府治理应该强调政府与社会的合作，强调自上而下的管理和自下而上的参与的结合，强调管理主体的多样性。在管理的性质上强调政府对公民的服务，在管理技术上强调引入市场机制，从而建立起政府、市场、社会三维框架下的多元治理体制。我们认为，在可预见的未来，我国乡镇政府多元治理的构成，必须强调政府的主导地位和作用，在此基础上，充分发挥农村社会中间组织的桥梁纽带作用，充分尊重农民的自主管理和民主参与乡镇社会事务的权利，分清政府应当承担和做些什么事。具体说来：1.强调乡镇政府的主导地位和引导作用，这是乡镇政府作为一级政府机构存在的理由;2.完善农村中间组织和社会化服务体系，将乡镇政府让渡出来的一些社会事务承担起来，将城市文明导入乡村社会，在政府与农民之间、农民与市场之间发挥社会的桥梁纽带作用，为农民的生产生活服务;3.倡导农民参与乡村公共事务和自主管理的积极性，激发他们的创造性。服务型政府的构建最终取决于农民的自主和觉悟，只有充分发挥农民的主体作用，尊重农民的权益，尊重农民的政治参与和自我管理，尊重农民的自主经营权，也只有政府通过各项政策引导，让近9亿农民获得更多社会资源，鼓励、引导和支持农村、农民建立各类社会经济组织和行会，扩大它们的生存空间，让农民为自己的事情做主，充分发挥社会各界的力量，政府才能真正为农村、农民、农业服务。转贴于 中国论文下载中心

第二篇：乡镇行政管理体制的改革

乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在新农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的“三农”(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。

乡镇行政管理作为最基层的行政管理，虽然也具有行政环境、行政职能、行政领导、行政组织、行政人事、行政决策、行政心理、行政改革、行政文化、行政信息、行政监督、行政方法和行政效率等有关行政管理最一般的概念和原理，但也具有执行性、直接性和不完整性等方面的特点。这些特点，在我国实行社会主义市场经济体制的新形势下，暴露出了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：党政不分、党委权利过分集中;人浮于事、管理方式陈旧;机构条块分割，政府职能被肢解;政府职能尚未根本转变，责任错位;财政体制不完善、乡镇财政举步维艰;人民代表大会功能柔弱，作用没有充分发挥;政府与村委会矛盾加剧，工作难以正常开展等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应。

一、乡镇行政管理体制改革的背景我国农业税费的全面免除与新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。

(一)农村税费改革农业税费改革从2000年以安徽省为试点单位，并逐步扩大到四川、重庆、甘肃、青海、山东等16个省份。于2006年在全国范围内取消农业税。农业税费改革的基本目的是减轻农民负担。农业税费取消以后，乡镇政府从下乡催收税费这一项工作中得以解脱，但随之而来的是乡镇财政的短缺，乡镇债务无力偿还，农村公共设施建设资金匮乏。乡镇政府除了配合税费改革的需要，进行乡镇综合配套改革之外，必须应对处理农村公共设施建设、偿还乡镇债务等一系列问题。

(二)社会主义新农村建设备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。同时，改革开放以来，农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此，党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。社会主义新农村建设是指在社会主义制度下，反映一定时期农村社会义经济发展为基础，以社会全面进步为标志的社会状态。新农村建设的总的目标是:生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。应该说这20个字包含的内容丰富，涵义十分深刻。既要求经济发展，也要求社会发展;既要加强物质文明建设，又要加强精神文明和政治文明建设。

二、乡镇行政管理体制的现状为了更好的探讨当前乡镇行政管理体制的弊端及改革措施，先就当前的乡镇行政管理体制的现状作一简要概述。

(一)机构设置及管理情况乡镇一级设立的机构主要有：

①党群机构：党委办公室(有的乡镇把党委办公室与政府办公室合在一起，称为党政办公室)、纪检监察室、政法委、人民武装部、团委、妇联;

②政府机构：政府办公室(或党政办公室)、派出所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、工商局、计生办、社会治安综合管理办公室;

③司法机构：人民法庭、司法所(或司法助理);

④下属企事业单位：计生服务站、农业服务中心、文化服务中心、国土资源管理所、财政所、粮管所、烟草站、社会事务办、安全生产监督管理站、林业站、卫生院、中学、中心校、邮电所等;

在政府机构及政府所属企事业单位中，邮电所、工商所、国家税务征收分局、地方税务征收分局、国土资源管理所、林业站、派出所、烟草站、安全生产监督管理站属于垂直管理单位，即人事权及财权都由上级业务主管部门管理，是上级业务主管部门的派出机构。乡镇政府直接管理的有政府办、农业服务中心、计生办、计生服务站、文化服务中心、社会事务办、财政所、粮管所、卫生院、中学、中心校等单位。不过，乡镇机构设置不是千篇一律，并非每个乡镇都建有人民法庭、国家税务征收分局、地方税务征收分局、邮电所、工商所等机构，这些单位是按片区设立，一个单位负责管理几个乡镇的相关业务工作。

(二)行政运行模式乡镇办事处均建有相同的领导机构和内设机构，即均设有党委、人大、政府三大领导机构。同时，不管是乡镇或办事处，均设有大体相同的党群部门和政府机构及企事业单位。作为上连县、下连村的中间政权组织，乡镇主要是按照《中华人民共和国宪法》第107条的规定：“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作”。同时，对村民委员会实施指导(宪法第110条规定：“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”，因此，乡镇人民政府与村的关系应为指导关系，但事实上几乎都是领导关系)。这种行政运行模式，有的专家称之为“乡政村治”体制运行模式。1

三、乡镇行政管理体制存在的主要弊端及其原因

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国农村税费改革以及新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。

(一)我国现行乡镇行政管理体制存在的主要弊端当前我国乡镇行政管理体制存在的弊端主要是：

(1)政府职能庞杂、错位《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，乡镇人代会有l3项职权、乡镇政府有7项职权，但实际落实并非如此。

一是乡镇职能泛化。政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，如同一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行经济结构调整。有的代替农民决策去办企业、发展经济。

二是乡镇机构设置重叠。机构设置的不合理，必然导致职能错位;责任分工的不合理，必然导致职能越位或不到位，甚至产生违法行政行为。

三是由于权责不一致，弱化了乡镇应有的职能。乡镇在职能职责方面存在的一些问题，表现在乡镇，而根源却在上级部门。有的上级部门偏离了责权一致的原则，通过行政命令和资源配置权，把一些本该属于自己抓的工作下放给了乡镇，使乡镇疲于应对若干的“一票否决制”，弱化了应有的社会管理和公共服务职能。

(2)权力与责任不对等，行政运作方式不适应发展的需要

一是存在权小责大的矛盾。乡镇政府具有的七项职能中，乡镇政府主要做的工作却大部分是“办理上级人民政府交办的其它事项”。另一方面，税务、国土机构工作地点在乡镇，财、物和业务管理权则属于上级业务主管部门。而他们承担的业务工作，有相当一部分却是由乡镇政府来帮助完成的。乡镇政府承担的责任没有减小，反而更大了。被上划的站、所越来越多，乡镇管理不了，有责无权。一些部门为了自身利益出现损害农民群众利益的事，农民找政府，乡镇政府除了做点解释工作外根本无能为力。

二是乡镇在对上负责与对下负责之间处于两难境地。对下，由于乡镇财政十分困难，乡镇政府该为农民办的事却无能为力。直接影响了群众对乡镇政府的信任，他们看见乡镇干部就戏称为“催粮、催款”，因而政府在群众中的威信不高。对上，上级政府每年下达给乡镇各种任务，并且实行目标考核，乡镇干部形象地称之为“上面千条线、下面一根针”，每天应付每种事务喘不过气来。

三是农民生产经营自主权与行政命令式政权运作方式的矛盾难以解决。传统的行政管理方式，是以直接的、微观的、权力导向型管理为特征的。在市场经济条件下，这种传统的行政管理运行方式已暴露出很多问题，比如：忽视全面、协调、可持续发展，行政运行成本高，市场机制得不到有效发挥，一些乡镇政府不按市场经济规律办事，直接插手乡镇企业和农民的生产经营具体事务，干涉乡镇企业和农民的生产经营自主权，明显违背了经济规律、市场规律和管理原则。

(3一是财政供养人员过多，财政不堪重负。个别缺编单位进人时，不是从超编单位选调，而是从下级选调或公开招考，造成缺编单位逐步满编，而超编单位继续超编的现象，财政供养人员的总量在不断增加。

二是财政供养人员与财力不相匹配。

三是财政体制不顺。以农业为主的乡镇，由于财政支出远远高于财政收入，这就必然使得这些乡镇的财政为短缺型财政，只得靠吃上级定额补助解决诸如发工资等一系列问题。另一方面，由于分税制，上级政府往往从自身角度出发，将自身承担的公共服务职能部分或全部转移到乡镇，如义务教育、民兵训练、计划生育等纯公共事务;同时，这些财源不多或发展经济不力的乡镇，为了完成上级政府每年下达给他们的财政税收考核任务，把主要精力放在了所谓“协税”上。协税事实上就是拉税买税，造成国家税收流失的同时，为腐败的滋生蔓延提供了温床。

(4)党政不分，政事不分党政不分，主要表现为党委一元化领导与乡镇长负责制之间的关系处理不够好。按照规定，乡镇行政工作实行的是行政首长负责制。党委对政府工作实施领导主要是把宏观、把方向，做好统揽和协调工作。但事实上，在乡镇一级，党委与政府基本上是混在一起的，几乎所有的工作任务和指标对每一个干部都同等下达、同等考核。以党代政、党政不分的现象较为普遍。这种党政一体化运作的现象与党政分开的改革目标是格格不入的。同时，在乡镇也普遍存在事业单位管理模式僵化、政事不分等问题。由于职能界定不清晰，部分事业单位严重依赖业务主管部门，业务上主管部门怎么说就怎么做，经费上有财政拨款作保障，人员也由主

管部门统一安排，实际上成了主管部门的附属物，造成这些事业单位缺乏竞争意识和服务意识，并且不能独立承担民事责任和法律责任，从而使这些事业单位法人意识淡薄、责任意识淡薄，等等。

目前，包括乡镇干部在内的公务员选拔任用办法不科学、不完善，考核公务员的政绩还没有找到一种把个人贡献与集体贡献合理区分的办法，因此往往会出现把集体的政绩说成是个人的政绩，把别人的政绩说成是自己的政绩的现象。这种考核办法的不完善，还会加剧政企不分、政事不分，而且会促使政府单纯追求经济增长速度，搞形象工程、政绩工程。同时，提拔任用干部必须经过大会民主测评和个别谈话推荐，这本是扩大民主，落实干部、群众选择权、参与权的一项重要措施，但是，部分乡镇干部(甚至县级干部)对此却异常敏感。因此，该放手去做、去管的事不认真去做、去管了，因为做事就要触及各种利益的分配和调整，就会得罪人，就会在民主测评和个别谈话中少得一票，甚至少得若干票。所以，好人主义盛行。如此种种，都不利于公务员的合理选拔和优秀人才的脱颖而出，不利于形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府，不利于科学合理地选拔任用那些政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬的优秀干部。

分析我国当前乡镇行政管理体制存在问题的原因，主要是：(1)对乡镇政府职能认识不到位由于长期以来计划经济体制下乡镇政府工作职能重心、职能方式的惯性作用，致使乡镇干部的观念意识滞后于形势发展的需要。乡镇干部对乡镇应该履行什么职能，新时期如何落实发展农村经济，提高农民生活水平和生活质量;如何提高公共管理水平缺乏明确地认识。仍然习惯于完成上面的任务，习惯于做好眼前的事，缺乏发展意识和发展规划。(2)条块分割的管理体制，削弱了乡镇的职能体制乡镇原有一些主要职能站、所，比如工商、税务、国土、电力等先后实行了垂直管理。原则上乡镇是“以块为主，条块结合”，但是由于站、所的人、才、物全部收归县级职能部门，所以乡镇对于这些站、所只能协商，不能控制和指挥。这样，乡镇在履行某些职责的时候就很困难，另外行政执法权又只能授予县级职能部门。乡镇在推动工作的方法上也受到一定的限制。(3)经济因素制约了乡镇政府职能的发挥税费改革以前，乡镇财政收入的70%来自农业税。免征农业税以后，乡镇财政收入大幅度减少。但是乡镇政府的事权不仅没有减少反而有所增加。乡镇既要发展农村经济，努力增加本级财政收入，还要负担公共交通、公共卫生、农村公共设施维护、农村教育、社会治安、文明创建活动、科技推广等公共事务。这些公共事务绝大部分依靠乡镇财政自行解决。而且这些公共事务支出大、欠账多。这也大大制约了乡镇行政管理职能的发挥。

四、乡镇行政管理体制改革的具体措施新农村建设是党和政府做出的重大战略部署，作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着组织、动员、规划、引导新农村建设的各种工作。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善乡镇行政管理

体制，明确乡镇行政管理职责具有重要意义。

(一)克服四种倾向，进一步转变乡镇政府职能，提高行政效率。有些人提出取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构等若干建议。就目前中国农村社会的需求而言，乡镇非但不能取消，而且应该强化。在新时期，乡镇面临的问题并非源自乡镇本身，而是来自于整个中国政治体制和行政管理体制，乡镇不过是整个中国体制矛盾中最尖锐、最集中的环节。从这个意义上来说，乡镇的弱化和取消都意味着矛盾向核心地带的靠拢。乡镇的困难决不是乡镇制度本身的困难，而是整个中国体制改革困难的集中体现。因此，乡镇改革不是取消乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。

1、克服乡镇基层党组织长期存在的行政化倾向。发端于革命战争年代、建立在人民公社体制下的农村基层党组织，长期习惯于“一元化”的集中管理方式，大包大揽农村行政性事务，由此造成党、政、群、企不分，产生了行政化倾向。这不仅不利于乡镇政府依法行使管理农村社会经济工作的行政职能，而且还限制了市场中介组织自由发展壮大，从而使广大农民缺乏对市场信息变化的独立判断和自主选择。要合理界定乡镇政府职能，正确处理党、政、群、企之间的关系。

2、克服乡镇政府行政权力的弱化倾向。长期以来，党组织对农村基层政权和执法机关干预过多，而“条块”分割又肢解了乡镇政府行政的职能，形成责任大、权力小、部门工作难协调的被动局面。要实现权力与责任的对等，这样，有利于强化行政责任意识，充分行使行政职能。

3、克服其他社会组织的准行政化倾向。乡镇的“七所八站”习惯以准行政组织的身份出现，经常干扰农村的社会经济活动;而村民自治组织又受到乡镇党、政、群团组织和其他社会经济组织等“外部性”因素制约，实际上也无法开展经常性的群众工作。要实现村民自治，必须克服这些干扰，进一步深化农村行政管理体制改革。

4、克服农村群众性组织的松散化倾向。新时期农村出现的民间公益性组织和群体性自治组织(也包括一些非法宗教组织和黑社会组织等)，一直处于一种自生自灭、放任自流、自由发展的状态，甚至呈现出迅速蔓延的趋势。这对于长久地保持农村社会秩序稳定构成威胁。因此，今后应当进一步加强和改善党对农村工作的领导。“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。”农村基层党组织和广大的农民党员以及党的群众组织及其成员，都必须严格按照各自制定的组织章程开展活动，通过增强系统内部的凝聚力、吸引力和战斗力，来发挥其对农村其他民间组织的影响力、渗透力和推动力，真正起到带领和引导农民走共同富裕道路的核心作用。同时要注意处理好乡镇党、政、群各种组织之间的工作关系，尤其是要处理好乡镇党委书记与乡镇长之间的工作关系。:第一种情况是党政机构分设，人员分离，职责明确，关系比较协调。第二种情况是党政机构虽已分设，职能划分也比较明确，但在实际工作中党政领导班子成员之间仍存在着这样的和那样的矛盾冲突。第三种情况是乡镇党委包揽一切事务，事无巨细都由党委书记一揽子安排布置，而乡镇政府不能独立履行其职能。第四种情况是乡镇党委书记与乡镇长之间工作关系不协调，存在问题较多的乡镇还很普遍。问题产生的根本原因在于，我国县级以上的党政关系还没有理顺，乡镇党政组织职能划分、机构设置、人员管理和运行机制又缺乏制度性规范。因此要继续推进乡镇机构改革，转变职能，精简机构，裁减冗员，建立健全行政监督机制，提高行政效率和服务水平。

在乡镇改革中要形成与社会主义市场经济相适应的思想观念。计划经济体制下创办的乡镇企业，在农村经济发展和农村财源建设中发挥了重要作用，但也造成了大量的乡镇“负累”，有的甚至变成了乡镇财政的包袱。今后，乡镇政府应该从竞争性领域解脱出来，把办企业、做贸易的任务交给社会、交给市场，充分发挥市场优势，以多业并举来促进农村产业结构的调整和均衡协调发展，切实解决好政府的“越位”问题。再比如，乡镇领导要从过去包揽一切的思维定式中解脱出来，把工作重心转移到经济发展的服务和引导上来，切实解决好政府的“缺位”问题。转变职能是乡镇行政管理体制改革的关键所在。从现在的情况看，各乡镇自身的管理职能和服务职能交叉，有许多应该推向市场、推向社会的事情，政府大包大揽，做了许多费力不讨好、事与愿违的事。乡镇政府依然承担着“三夏”生产、“三秋”生产等原来计划经济体制时期的众多职能。

要转变乡镇政府职能，一是由政府改革带动企业改革、教育改革、医疗卫生体制改革等。二是防止把转变政府职能简单化，停留在提口号或做表面文章上，而要迈出实质性步伐。三是通过转变政府职能，推进政府现代化建设，包括政府治理理念的现代化，政府治理架构现代化和政府治理方式的现代化。

通过转变政府职能要达到两个目标：

第一，为乡镇经济发展创造种种便利条件，如信息技术支持、财政贴息等手段，通过提供经济性公共服务支持市场主体发展，引导好资源积聚和资金投向，加快产业结构调整，大力培植财源，促进经济持续快速发展。第二，通过提供服务平台，为社会成员提供社会性公共服务，为社会成员提供基本的义务教育、公共医疗与社会保障等，解决最基本的社会福利与社会公平问题，促进和谐社会的建设。

加快推进行政管理体制改革，目标是建立一个公共服务型政府。今后，乡镇党委政府要适应社会主义市场经济体制需要，从行政管理型向公共服务型转变，加强政府服务，把该管的事情管好，管到位，不该管的事情下决心坚决不管，乡镇要大力培育和发展农村经济型专业服务组织和社会中介组织，把不应该由政府履行的职能交给市场，企业和市场中介组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。

(三)加快推进乡镇机构改革，减少财政供养人员乡镇机构改革在我国已进行过多次，效果并不理想，现在有必要加快推进。重点是合理界定乡镇机构职能，精简机构和减少财政供养人员。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。冗员负担过重是目前乡镇普遍存在的现象，大力压缩乡镇财政供养人口、减轻财政负担已经是势在必行。各级组织、人事、编制部门在确定机构编制时，不仅要根据县、乡规模大小，也要结合各地经济发展水平，树立“有多少钱，办多少事，养多少人”的指导思想，对经济发展滞后，财政供给能力差的县、乡，可在审定编制的基础上，从低、从紧核定编制额，从源头上控制财政支出的过快增长。深化教育改革，乡镇中小学要重新核定教师编制，杜绝超编现象。属于提供非公共产品和非公共服务的单位，可以取得经营性或服务性收入的单位财政要停止供给。农技站、农机站、兽医站、林业站等服务性单位，应通过服务收费来实现自我平衡。应加快乡镇公共卫生改革步伐，减轻财政负担。在深化和完善乡镇机构改革工作中，乡镇的规模应达到8-10万人，乡镇的领导职数一般可确定为5-7名，包括党委、人大、政府和武装部的领导干部，总人数应控制在20-30名(不含公安和工商税务部门等县级执法部门)。乡镇机构要精干，人员要相互交叉兼职，最大限度地发挥每个机构与人员的作用，减少人员开

支。对于乡镇机构人员过多的问题，主要应该通过“扎口子”，也就是严格定编，然后通过调整、逐年退休或鼓励提前退休等方式，将问题分年化解，不能过于急躁冒进。清退乡镇机构临时人员也是乡镇改革中的一个重点和难点问题，要有决心，有措施。通过健全完善社会保障制度解决裁减人员的生活出路。改革后，要避免或严格控制机构和人员的膨胀。

目前，我国乡镇有党、政、人大组织、群团组织、司法组织、市场监管组织、经济组织、社会组织等各种大大小小的组织机构和组织体系，形成了一个庞大的扩张性组织网络。这既增加地方的财政负担和农民负担，又造成农村社区管理秩序极度的混乱。必须打破原有的乡镇行政建制辖区，按照经济节约、布局合理、资源集中配置的原则，科学规划中心小城镇，坚决撤消不合理的乡镇设置。

农村人民公社解体后，原来的公社、生产大队、生产队虽然改变了名称，但其行政辖区的管理制度基本上仍维持原状。多数的乡镇政府机关仍习惯于向村民委员会和村民组发号施令，硬性分配指标，并责令村、组干部限(按)期完成任务，因此应当尽快取消村、组两级“准行政”的建制。今后村民组一级不再单独拥有集体土地所有权，原有的债权、债务由现有人口占有、使用、继承、处置。

调整合并农村中小学布局结构，优化配置教育资源，节约使用极其有限的农村办学经费。要结合农村人口居住分散的特点，打破县、乡(镇)、村行政区划界限，实行规模办学与边远山区办教学点授课相结合的新管理模式。农村中小学调整合并后，师资力量由县教育主管部门统一调配，办学经费纳入县级财政预算，实行统一的集中管理。对于不再保留的农村中小学原有集体资产，由县级国有资产管理部门统一评估拍卖，回收资金缴入县级财政金库，专项用于改善农村中小学教学设施;被保留下来的农村中小学原有的全部资产，一律由县级教育主管部门统一监管。

就长期目标而言，乡镇自治、实现乡镇建制的地方化和公利化，应当是乡镇改革的方向。但就近期目标而言，改革首先要解决的问题是如何建立起有效地领导和管理乡镇辖区内各项事务的有活力、有权威管理组织。乡镇政府要把工作重点转到提供公共服务和发展公益事业上来，要进一步规范乡镇政府和村级组织的工作职能与事权范围，打造法治、诚信、廉洁、高效的服务型政府。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制、深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员、降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。深化乡镇机构改革，建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的乡镇行政管理体制。

坚持“小政府、大社会”的改革方向，切实转变政府职能，精简机构和人员，逐步实现规范化管理;坚持“小政府、大服务”的改革方向，实行乡镇“七所八站”由当地党委和政府统一领导和具体管理的新体制，县级业务主管部门只负责业务指导和专业培训，而不直接管理下属单位的人权、财权、事权、物权等;让从事经营性的乡镇站、所完全脱离行政管理体系和财政供养方式，使其按照市场经济规律独立运行;按照职能分设、机构独立、因岗定员、精简高效的原则，彻底改革乡镇“七所八站”旧的管理体制和运行机制，决不能再留下尾巴;积极地培育农村社区性市场中介服务组织，进一步加强和完善农业社会化服务体系，推动农村产业化发展;改革户籍管理制度，彻底消除城乡分割的户籍壁垒。我国现行的户籍管理制度从根本上说，是传统的计划经济体制“最后一笔遗产”，成为阻碍城乡人口自由流动的制度性障碍，必须进行彻底的改革。可以借鉴世界上一些发达国家的经验，制定出我国对特大城市人口总量规模控制与人口结构调整相结合的新的户籍管理法律制度。放开省会城市(特大都市除外)人为的户籍管制，城乡人口按居住地统一管理。

总之，社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农村建设政策的实施者。因此，乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。我们相信，未来的、新的乡镇行政管理体制必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

第三篇：乡镇行政管理体制改革的方向

乡镇行政管理体制改革的方向 作者：王修达

来源：《华中师范大学学报》2008年第4期

本站发布时间：2010-10-22 16:02:37 摘要：尽管财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因，但缩减财政支出并不是乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府应当精简机构和人员，但主要着力点却不在乡镇自身。建设完整职能的乡镇政府，以及撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、推行民主选举等方案，缺乏行政技术上的可行性。乡镇行政管理体制改革必须着眼于县域范围，以实现政府职能的最佳配置为核心。为此，需要科学界定县乡政府职能，合理划定乡镇政区范围，改革政府设置形式和级别制度，并探索新的村级治理模式。

关键词：乡镇;行政管理体制;改革

乡镇行政管理体制改革是一个众说纷纭的话题。针对乡镇存在的财政压力很大、人员严重超编、职能定位不明等问题，实践中采取的主要措施是精简机构和人员、撤并乡镇、转变政府职能并调整县乡职权关系，部分地方还进行了乡镇领导人产生方式的改革试点;理论界提出的改革方案，则大致可以分为撤销乡镇政府、实行乡镇自治、改组为派出机构、 1 推行民主选举等几类①。乡镇管理体制究竟应该向哪个方向改革?下面探讨这个问题。

一、乡镇行政管理体制改革的实践偏差

(一)节约财政支出并非乡镇行政管理体制改革的主导方向

乡镇财政困难是乡镇行政管理体制改革的主要动因。2000年开始的农村税费改革，是作为从根本上解决农民负担问题的一项重大措施提出来的，直接目的是在乡镇财政普遍紧张的情况下，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派。作为改革的配套措施，中央要求农村税费改革试点工作要与精简乡镇机构、完善县乡财政体制和健全农民负担监督机制结合进行;试点地区要转变政府职能，精简机构，压缩人员，量入为出，调整支出结构，减少政府开支②。其中的传导关系，正如有人所观察到的那样：原体制空间内农业的创收功能愈益降低→农村人口收入增长明显降低→基层政权财政困难→财政压力刺激了基层政府的乱收费→脱开正轨的乱收费愈演愈烈→决策层不得不下决心实施税费改革→税费改革试点暴露的矛盾引出了系统性、全方位实施制度创新的客观要求③。

现行财政体制是乡镇财政困难的主要原因。基层财政困难的原因有农村经济发展落后、乡镇财政支出不规范等，但主要是财政制度上的④。据研究，1994年建立的以分税制为基础的分级财政管理体制，重新界定了中央地方之间的财权和事权，着眼点是增强中央政府的宏观调控能力，明确各级政府的责、权、钱。当时尚做不到配套确定省以下政府之间的财力分配框架，寄希望于通过逐步深化省以下体制改革来解决。但由于省以下体制改革并未取得明显进展，在省、市都形成了本级政府、应集中资金的思维逻辑。在不同层级政府间的收入分配主要由上级政府决定、政府间支出的划分却没有明确标准的情况下，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移。这势必造成下级政府(特别是县、乡两级政府)履行事权所需财力与其可用财力的不对称。处于最基层的乡镇政府财政来源最少、支出又无法下移，税费改革前就采取了主要依靠向农民收取税费运转的方式。

解决乡镇财政困难的主要措施是改革财政体制。从现行财政体制的角度看，乡镇财力紧张是整个政府系统财力紧张的表现，某种意义上也可以说是上级政府财力的相对充裕导致的。解决乡镇财政困难问题的关键，在于通过发展经济、增加整个国家的财政收入，并通过改革财政收支体制，优化财政支出结构，加大对下级政府直至乡镇政府的转移支付力 3 度等方式，实现城乡基本公共服务均等化。“把对城市锦上添花的事缓一缓，就能多做不少对农村雪中送炭的事”⑤。农村税费改革后，乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革成为农村综合改革的重点，其要点就在于通过削减乡镇行政管理支出、增加中央财政对农村义务教育专项经费及落实地方各级政府对义务教育经费的分担责任、建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制等方式，提高基层政府的经费保障能力。应该说，作为解决乡镇财政困难的办法，这个改革方向是正确的。

但不能把缩减财政支出作为乡镇行政管理体制改革的主导方向。乡镇政府是国家整个行政体系的一部分，其履行的职能是整个政府职能的一部分，国家为此提供一定的财政保障是应当的。在整个国家财政一盘棋的情况下，如果财政维持全国公共支出力有不逮，应该依次压缩那些从全国角度看重要性最小的支出，而不一定是压缩行政管理支出;如果必须通过精简机构压缩行政管理支出，也应该把乡镇机构置于全国整个行政体系之中，在优化整个体系的基础上，精简那些最需要精简的机构，而不是把改革局限在乡镇内部。也就是说，尽管改革乡镇机构与解决乡镇财政困难有一定联系，但从体制上看，其中存在复杂的传导关系：乡镇财政困难→改善各级政府的财权事权分配、优化全国财政支出结构→压 4 缩全国行政管理支出→优化全国行政机构设置→改革乡镇机构。从中可以看出，乡镇机构改革的着眼点，应当是在整个国家的行政体系与财力相匹配的基础上，使乡镇机构与其在整个国家行政体系中所承担的职能相匹配，它要解决的问题与财政体制改革所要解决的问题显然是不同的。

(二)精简乡镇机构和人员并非重塑乡镇行政管理体制的治本之策

精简乡镇机构和人员是乡镇行政管理体制改革的重要工作。税费改革后，尽管财政增加了对农村基层的转移支付，但不少地方仍在反映基层财政十分困难。出现这种情况的原因之一在于乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变，增加的支出主要用在养人、养机构上⑥。因而国家在开展农村综合改革试点时，要求对乡镇内设机构实行综合设置，严格控制乡镇领导职数，精简富余人员，从严核定和控制乡镇机构编制和财政供养人员数量，由省级政府实行总量管理，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人员数量只减不增，并强调这是“必须坚守的一条底线，否则就控制不住收费养人，税费改革就会前功尽弃。”⑦各地在改革乡镇机构时，基本上都以精简机构和人员为导向。

乡镇人员超编的原因主要不在乡镇自身。根据研究⑧，在通常情况下，乡镇人事权由上级政府掌握，乡镇政府并无

5 增减其编制内正式工作人员的权力，因而编制制度执行不力是乡镇人员超编的主要原因。另据研究⑨，由于多种原因，有些乡镇的在编人员并不适应工作需要，为解决人手与工作的矛盾，在乡镇编制基本满编和进编人员严格控制的情况下，部分乡镇就在核定的编制之外自行增加了一些“乡镇编”。条条干预也是乡镇超编的重要原因。有些部门为了加强在乡镇的工作，常常将机构设置、编制数量、人员配备列入考核评比、分资金、立项目或评审达标的考核内容，有时还签订目标责任状。这也导致乡镇的机构、人员编制难以得到控制和精简。实际上，目前各级党政机关普遍存在超编的现象⑩。较高层级的机关超编经常表现为从下级机关“借人”或者将某些工作外包的形式，即使编外用工一般也不会引起较大的经费压力，因而并没有引起广泛的关注。乡镇处于行政层级的最下层，缺乏其他可行选择，只好采取编外用人的办法解决其人手不足的问题。

为此需要严肃机构编制纪律并改革人事制度。解决乡镇机构超编问题的最直接措施，就是科学核定乡镇编制并严格执行，否则不论如何改革乡镇体制、也不论为乡镇核定多少编制，都没有多少实质意义。国务院已要求全面推行乡镇人员编制实名制管理，建立编制、人事、财政等部门协调机制，妥善安置分流人员;并要求上级部门不得以机构“上下对口”， 6 或用项目安排、资金分配、年终考核等手段干预乡镇机构设置和人员配备。但由于社会保障及人事制度等方面的原因，安置乡镇分流人员的难度很大。据调查，有的地方的精简工作只落实在给上级的汇报材料中(11)，或者富余人员并未实质上分流(12)，或者分流了但工资照拿，财政压力反而有加重的趋势(13)。从地方机构编制统计年报数据看，2005年底与2004年底相比，有少数地方乡镇在职人数(含行政、事业)增加了(14)。就乡镇机构人员超编的问题，目前存在很多改革方案，有的方案把乡镇编制执行中的问题混同于乡镇建制本身的问题，难免影响了方案的可行性。实际上，乡镇建制的存在并不必然意味着机构的庞大;即使改革了乡镇的设置，如果不能真正严肃机构编制方面的法纪，也很难保证乡镇的继承者不蹈同样的覆辙。

解决乡镇超编问题的根本措施在于上级政府的配套改革。各地在农村综合改革试点中之所以普遍感到减人、减支都比较难，深层次的原因是对乡镇政府的职能界定不清，事减不下来(15)。更深层次的原因，在于综合改革主要还停留在在乡镇层面，县及县以上机构基本没有变化。基于我国政府机构自上而下的科层结构，仅有乡镇级机构改革，在上级政府部门均强调本部门重要性、要求设立相应机构的压力下，乡镇体制改革还存在体制复归和反弹的可能(16)。因此， 7 研究乡镇改革不能局限于乡镇自身，正如有的学者(17)早已指出的，乡镇行政体制中存在的问题，不是撤并几个部门、减少一些人员所能解决的，也不是增加转移支付、提高待遇所能解决的;只推进以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革为主要内容的综合改革还不够，因为这只是基础层面的横向综合，还应该有自上而下协调推进的纵向综合。不把上级政府压给乡镇政府的事减下来，乡镇超编的问题就不可能真正解决。

二、乡镇行政管理体制改革的理论误区

(一)建立职能完备的乡镇政府是不经济的

有的人士，特别是部分乡镇领导，希望在乡镇一级建设职能类似于县级政府的具体而微的乡镇政府。这是不现实的。乡镇地域较小，管理工作种类繁多，但每项工作的总量都不大，因而乡镇政府机构与人员“兼职”的现象比较普遍，即乡镇一个部门往往同时与数个县级政府部门“对口”，一个工作人员兼管多个岗位(18)。所谓“上面千条线，下面一根针”。这样，乡镇部门和人员在一项事务上的工作量可能不是饱满的，但兼管多个事项则使人力等资源得到比较充分的利用。乡镇要成为职能比较完整的一级政府，不仅必须全部“收编”县级政府部门设在本乡镇的派出机构，还必须增设一些机构，因为有些县级政府部门并没有在乡镇设立派出机构。考

8 虑到县级部门设在乡镇的派出机构主要负责执行，决策和辅助性的工作(如制定专业性的政策、机关后勤服务和技术支持等)主要是由县级部门完成的，如果把这些派出机构完全下放到乡镇，则必须增加人员和设施，否则这些派出机构就不可能成为功能类似于县级部门的乡镇部门。在乡镇设置这样一套完整的政府机构，其工作量必然很不饱满。如果说相对于县域及人口而言，现有规模的县级政府就是比较庞大的，那么相对于乡镇区域及人口而言，完备的乡镇政府就会显得更为庞大。因此，尽管从长远来看，乡镇财政改善的可能性是存

在的(我国东部发达地区及某些城市郊区的部分乡镇，已经有了相当的经济实力，足以维持较大规模的乡镇政府机构)，建立完备职能的乡镇政府也是不经济的。以往“简政放权”之所以难以落实，这可能是最重要的原因之一。

(二)取消乡镇层次缺乏行政技术上的可行性

有观点以乡镇政府不是或不可能成为一级职能完整的政府为由，提议取消乡镇建制。从理论上看，乡镇政府的职能可以移交给县级政府行使，另外一些事项则可以由当地居民通过自治组织兴办，因而撤销乡镇政府似乎并不会影响当地的运转。实际情况并非如此。截至2005年底，全国有县级地方2010个(不含市辖区)，同期全国有村委会615066个，

9 平均每个县级政府管理约300个村(19)。如果撤销乡镇政府，县级政府是难以直接管理这样面广量大的农村地区的。从行政组织上看，如果把政府机关都集中在县城，其行政效率和效果必然大受影响，而且这也将给远离县城的居民办事造成极大不便，政府成本的节约将以社会成本的增加为代价。如果在农村派驻机构，由于县级政府部门分工较细，部门之间独立性较强，失去乡镇这个平台后，则不太可能由数个部门共用一个派出机构(否则将出现多头领导的局面)。这相当于把乡镇政府“混岗”的机构和人员专业化，由“一根针”变成“千根针”。其基本方式不外两种：一是维持原乡镇管理区域不变，各个部门分别派出机构，则总的人员用量必然增加;二是维持人员总编制不变，将数个乡镇相同岗位人员编组为一个派出机构，这相当于扩大了管理的地域范围，行政效率很有可能下降。此外，没有了乡镇政府的沟通协调，某些涉及多个部门的工作往往需要通过县级部门协调，其迂回的过程也必然对行政效率产生影响。因此，即使撤销乡镇政府，县级政府也必须将其行政区域再细分为某种形式的地域性治理单位，不论称之为乡镇还是其他。事实上，我国数千年来，不论是采取乡官制还是职役制，在县与农村之间一直存在一个职能类似于乡镇的正式或非正式的层次(20)，因而并不存在所谓“皇权不下县”的情况。近年来一些地方撤乡并镇后就因为农民办事不便，又在被撤并的地方设立了乡镇政府的派出机

10 构。相对于农村地区而言，城市的交通、通讯更为便捷，居住地域更为紧凑，经济条件更好，人员素质更高，也没有做到取消办事处等区域性行政机构。

(三)改组为派出机构无助于解决乡镇政府面临的问题

有观点认为，乡镇政府改组为县级政府的派出机构，可以实现精简机构、理顺职能的目的。这未免有些想当然了。首先，乡镇职能转变不是改为派出机构就能解决的。因为县级政府仍然可以将很多职能“委托”给改制后的乡镇。本质上看，应该是职能决定机构而不是相反。其次，前面说过，决定乡镇超编与否的主要因素并不是核定的帐面编制的多少。同样作为县级政府的下属机构，乡镇政府与派出机构执行编制制度的环境基本相同，如果作为派出机构能够真正做到精简，作为乡镇政府同样也能;如果作为乡镇政府做不到，作为派出机构同样难以做到。至于取消乡级财政，这在乡镇政府没有改变为派出机构的情况下，已经有不少地方做到了;而改为派出机构也并不必然意味着没有财政。从改革经验看，乡镇政府从基层政府转型为办事处，上级政府意图可更直接地得到贯彻;但乡镇政府的运行机制仍基本保留下来;上级政府仍将这些办事处与乡镇同等看待，除了组织机构采用任命制，其他方面都与乡镇一视同仁;内设机构基本套用了乡镇模 11 式，所属事业单位除有适当归并外，仍然保留原貌;凡是乡镇有的职能办事处也有。(21)

需要指出的是，改组为派出机构有可能削弱当地政府的行政能力和居民对当地政府的影响力。作为本乡镇人民代表大会的执行机关，乡镇政府必须在对上级政府负责的同时，对本级人民代表大会负责。这决定了它有着比派出机构较大的独立性、自主权和责任心，有利于其对当地事务的处理。尽管派出机构也是管理驻在地事务并为驻在地服务的，但它直接对派出它的机关负责而不是对驻在地居民负责。这决定了它的独立性和自主权较小，而且当地居民对派出机构的影响要比对乡镇政府的影响来得间接和微弱。

(四)乡镇并不一定是适宜的自治单位

实行乡镇自治是比较流行的观点，但很少看到有人对自治的内在机制进行分析。自治就是居民自主处理内部公共事务，居民在某些公共事务方面有密切联系，是结成自治体的基础。这就决定了的典型自治体(如美国的某些乡镇或市)往往是居民自下而上选择的，而不是政府自上而下划定的，同时也决定了实行自治的地方主要是不同规模的居民点，而不是很多缺乏有机联系的居民点组成的“面”。实际上就人口规模和居住特点而言，美国绝大多数实行自治的乡镇(以及相当一部分市)大约相当于我国的自然村和建制镇的镇区等居民

12 点(22);按法律规定，美国的县也可以在履行一定程序后成为自治地方，但美国的自治县极少。有人以为美国的乡镇相当于我国的乡镇，其实是一种误解。单一制国家的地方自治，其自治范围是行政划分的结果，这种自治权与行政权是紧密结合的，甚至可以说是依附于行政权的，其实质是赋予地方行政单位较大的自主权(或者说“放权”)，并使居民通过选举等方式对当地政府产生更大的影响力。总体来看，我国乡镇是按行政管理的便利划定的行政管理单位，而不是按农村居民之间社会联系强弱划分的自治单位。尽管乡镇居民共用乡镇政府提供的公共服务，但这是行政划分的结果，哪几个村结成一个乡镇，居民并没有选择权。参照其他国家的经验，把乡镇转化为“自治”单位，赋予地方基层政府一定的自主权并非不可以。但这种“自治”单位本质上仍是一种行政单位。如果想当然是认为乡镇就是合适的自治单位，实际上是混淆了行政单位和自治单位设立的内在根据，把政府自上而下的强制划分，等同于经济社会的自然联系和社区居民的内在愿望。

乡镇自治同样无助于解决当前乡镇政府面临的问题。乡镇自治所对乡镇政府职能的影响是非常有限的。一方面，在现行体制下，乡镇政府对于乡镇内部事务有很大的自主权，国家没有明令禁止的职权，乡镇政府基本上都有权行使。实 13 行乡镇自治后，乡镇办理本区域内公共事务的权限并不会增加很多。另一方面，自治也不可能从乡镇政府剥离多少职能。如果把原乡镇政府行使的行政职能交给乡镇自治体，则乡镇自治体与乡镇政府就没有多少区别。如果撤销乡镇政府，把其行政职能交还县级政府，由县级政府部门派驻乡镇的机构来行使，则上面已经指出它缺乏行政技术上的可行性。实际上，完全剥离乡镇自治体的行政职能，它也不可能完成其自治职能。乡镇自治后乡镇长需由选举生产;而从形式上看，现行体制下乡镇领导人也是经过选举的程序。因而可以认为，近期推广乡镇自治并不能使乡镇政府的运转方式产生重大变化。

盲目推广乡镇自治有可能造成乡镇党政冲突和上下级政府之间的冲突。在任何国家，设计地方治理方式和地方政府领导人的产生方式，都以妥善处理各级政府间的关系为前提。数千年来，我国地方政府首长都由中央政府或上级地方政府任命，这是保证政令畅通和国家统一的重要体制性保证。乡镇自治(或乡镇长直选)后，县级政府将不再实质上掌握对乡镇的人事控制权。在政府间权限没有明确划分的情况下，这将给县乡冲突留下潜在空间，如果乡镇政府自恃直选对抗县级政府，必将置行政工作于困境。而目前对此并没有做好体制性准备，有关方案也没有对方案实施后县乡职权分 14 配、县乡关系处理提出具体的预测或方案。需要指出的是，当前乡镇直接民主的呼声并不单纯是为了扩大基层民主，而是作为对抗“压力型体制”的措施提出来的。这种导向就有可能为日后的县乡矛盾埋下隐患。因此，乡镇自治或乡镇长直选并不只是乡镇治理的局部微调，而是涉及党政关系、政府间关系、政府与社会间关系以及执政党执政方式的重大问题，是政治体制改革的重要内容。尽管从长远看，应当改革包括乡镇长在内的政府领导人选举方式，使之能更好地反映民意，但这有赖于各方面条件的成熟。可以预料，乡镇长直选之类政治参与的扩大，必须和必将服从和服务于维护政治稳定的目标，是一个渐进的过程。

三、乡镇行政管理体制改革应以科学配置政府职能为核心

(一)明确乡镇政府职能是乡镇行政管理体制改革的前提

政府系统的建立是为了履行一定的政府职能。即使乡镇财力能够满足乡镇政府运转的需要，而且乡镇机构不再超编，一个没有明确职能的政府也不能说是一个体制良好的政府。因而设计乡镇行政管理体制的最基本因素，首先是科学设定乡镇政府的职能。从这个角度看，乡镇行政管理体制之所以不断反复，重要原因之一就在于对乡镇政府职能的不断调整。税费改革前期，尽管也提出了转变乡镇政府职能的要

15 求，但由于提出“农村税费改革后，县、乡政府因收入减少影响的开支，主要通过转变政府职能、精简机构、压缩财政供养人员、调整支出结构等途径解决”(23)，并把这作为“推进农村税费改革，确保改革取得成功最重要的配套措施”(24)，因而乡镇机构改革在很大程度上服从和服务于缓解财政压力的需要，乡镇行政管理体制改革以减人减事为主也就成为必然。进入到农村综合改革阶段后，中央提出考虑乡镇职能要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政体制的要求出发，乡镇机构改革要转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，重点强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政体制和运行机制。应该说，经过多年的实践，乡镇政府的职能尽管还不是十分具体，但至少发展方向越来越明晰了。

(二)配置乡镇政府职能必须着眼于县域范围

乡镇政府职能并不是由乡镇政府独力行使的。按照法律规定，乡镇政府作为基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，除不具有“管理本行政区域内的环境和资源保护、城乡建设事业和民族事务、监察等行政工作”外，其对本行政区域内公共事务管理方面的职权，与县级以上地方政府基本相同。

16 但与此同时，法规又把具体行政事务的管理权基本上都赋予了县级以上政府及其工作部门，乡镇政府能够独立行使的职权很少。各地实践中都是乡镇政府及其所属站所与上级政府部门派驻本乡镇的站所一起，在本乡镇共同行使政府职能;即使乡镇政府自身不具备管理某方面事务的机构和具体权限，也必须按照“属地管理”的原则，与上级政府部门一起把这些事务管理起来。因此，尽管乡镇政府是最低层级的政府，并不意味着面对向乡镇居民的政府职能都由乡镇政府行使，它实际上是与县级政府部门一起，在县级政府领导下共同行使职能(县级政府职能又受制于更高层级政府)。

如何定位条块关系是乡镇行政管理体制中的最大难题之一。乡镇政府与县级部门间的权限分工一直是含混不清、变动不居的，这造成乡镇行政管理体制的不断变化。乡镇政权恢复建立不久的1986年，中央就提出“县级许多部门在乡设有分支机构，并且统得过多过死，使乡政府难以统一组织和管理本行政区域内的各项工作。这种条块分割的管理体制必须逐步改革。改革的基本原则，是简政放权。凡属可以下放的机构和职权，要下放给乡;少数必须由县集中统一领导的机构，仍要集中统一领导”(25)。尽管一些地方进行了试点，但从总体上看，乡镇政权建设早期“简政放权”的思路，不论是从“简政”方面，还是从“放权”方面，都没有达到预期目标 17 (26)。最近一个时期，又出现了将某些权限上收到县级政府部门的趋势，如有的地方规定“凡属县级可以完成的行政事务，必须实行以县为主、乡镇协助体制。”含糊的职权界定给乡镇工作带来很大的困扰。据作者2007年对某市174个乡镇党委书记(乡镇长)的全面调查，在乡镇工作面临的13项困难中，选择“乡镇政府权小事多”的有66.5%，在全部困难中占第一位;选择“乡镇财政困难”的54.3%，占第二位;排在第三位是则是“各种检查评比多”，有46.8%;并列第四位的则是“条块关系不顺”和“乡镇工作人员素质不适应需要”，有29.8%。

(三)实现政府职能的最佳配置是乡镇行政管理体制改革的核心

以尽可能小的消耗完成特定的任务，或者以一定的资源取得尽可能大的收益，是人类各项活动的基本原则。从这个意义上看，研究乡镇行政管理体制改革，是在依据政治经济社会发展需要界定乡镇政府职能的基础上，研究乡镇政府职能的最佳履行方式，一定意义上是一个寻找完成既定目标的最佳手段的纯技术性问题。因为履行既定的乡镇政府职能，总要消耗一定量的人力、物力和财力等社会资源;在实现乡镇政府职能的各种方式中，必定有一个行政成本最小的最佳方式(政府职能的实现还需要消耗行政成本之外的社会成本，理想状态应该是行政成本与社会成本之和最小。这里所说的成

18 本不只是经济上的)。尽管乡镇政府职能会随政治经济社会情况的变化而变化，但在任何特定时期仍可以看成是既定的;地理、民族、历史等因素对乡镇政府的设置有较大影响，但其影响的主要是其职能的设定及其行使方式，如果把这些因素看作既定的外在约束条件，则以尽可能小的代价完成乡镇政府职能，仍是需要研究的核心问题。上面谈到的乡镇行政管理体制改革中存在的实践偏差和理论误区，本质原因在于或者没有准确定位乡镇政府职能，或者所提出的改革方案缺乏行政技术上的可行性与

经济性。当前之所以热议乡镇行政管理机制改革，目的也在于找出解决这个问题的办法。

四、乡镇行政管理体制改革的基本方向

(一)乡镇政府在未来一个时期内还有存在的必要

一方面，乡镇政府是离农民最近的国家权力象征，是投放公共权力的前沿阵地。在基层民主还不够完善的情况下，乡镇政府的存在对于广大农村地区的稳定和建设具有重要意义。正如有学者指出的：在目前形势下，在县与村之间没有一级政府不利于农村发展(27)。虽然乡镇政府运转中存在一些困难，但通过适当措施是可以解决的。另一方面，从公共经济学的角度来看(28)，管理较大区域的较高层级政府，

19 对各地居民偏好的了解一般没有当地政府清楚(主要是因为与居民相距较远，信息传递难以及时准确，即使准确的信息也会存在时滞等)，其所提供的服务一般针对整个区域居民中带有较大普遍性的需求，而难以照顾到个别地方的特殊需求。由于公共需求的产生一般存在地域性差异，对特定地域的居民需求来说，提供公共服务的政府层级越高，其所得到的服务就越有可能发生偏差、提供不足或过量。因而政府的设置越接近当地民众，越便于了解所辖区居民的需求，并设法满足他们的偏好。从这个角度上看，在财力允许的情况下，维持一个在地域上和层级上尽可能贴切民众的政府，有利于实现社会福利的最大化。因此，将乡镇职能全部上收到县级政府，或者将乡镇政府改组为派出机构，并不一定是最适宜的。

(二)设计乡镇行政管理体制的基本原则

科学配置乡镇政府职能涉及到几个变量。政府职能是通过设置一系列的政府机构来履行的，因而政府职能配置的内容主要是以政府机构配置的形式体现的。总体上看，影响政府机构配置的因素主要有三个。一是政府机构在地域上的分布。政府机构在地域上的分布越广、越密集，对社会的掌控程度就越高，居民接受政府的服务也越便利;但也会因此需要使用更多的人力物力等资源。二是政府机构的权限。政府机

20 构的权限越大，就越容易对当地的事务作出处理;但这将增加不同政府机构间协调统一和监督的难度，而且越大的权限往往需要越多的资源来保证。三是不同机构间的分工。分工越细，处理事务的专业化程度就越高;但分工将增加不同部门间协调的难度，而且分工也意味着专业人员和设备等的需要。平衡需要与可能，在适宜的区域范围内设置适宜权限与专业分工的机构，是设计乡镇行政管理体制改革方案的最主要内容。

合理界定县乡政府职能。要根据不同职能的不同特点合理划分县乡政府的分工。县级政府主要负责行使那些专业性较强、规模效益比较明显，以及需要维持较高程度协调统一的职能;乡镇政府主要负责行使那些专业性不强、地域特点明显、以及那些可以允许各地灵活决策的职能。也就是说，要打破既然称之为政府就应该具备完整行政职能的思维定势，不是通过某一特定级别的政府、而是通过各级政府间的分工协作来完成特定地域的行政管理，做到哪些职能适宜而且需要由乡镇政府承担，就交给它哪些职能;哪些职能由县级政府(或更高层级政府)承担更经济合理，就不必再让乡镇政府担负这些责任。实际上，如果所有职能都不再适宜由乡镇政府承担，那它也就确实失去了存在的依据。

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合理划定乡镇政区范围。在特定地方履行既定的政府职能，可以采取不同的管理幅度和层次，而不同的政府结构意味着不同的政府规模和行政成本。由于政府结构与政区划分存在直接的联系，可以用调整行政区域大小和层次的办法优化政府结构。从理论上看，任何特定区域内都应该存在一个使行政总成本最小的最佳政区划分。就县域范围内看，如果乡镇政区过小，即使单个乡镇政府的规模不大，所有乡镇政府汇总起来的总规模仍可能较大，这时就可以采取适当扩大乡镇政区、减少乡镇数量的办法，缩小乡镇政府的总规模(乡镇政区扩大一般不会导致单个乡镇政府规模的同比例扩大);如果乡镇适宜规模可以达到或者接近现有县级地域的水平，那么就确实存在撤销乡镇一级的可能;如果乡镇过大，则可能出现政府职能难以履行到位的问题。总之，通过政区的科学划分，是可以优化县域内的政府总规模的(从更大的范围内看，通过调整县、市乃至省级地方的设置，还可以优化省域甚至全国范围的政府总规模)。

改革政府的设置形式。我国地方各级政府在本行政区域内都拥有比较广泛的职能，各项职能的行政区域是一致的。由于履行不同的职能需要不同的政府结构，每项职能的最优政区划分不一定是相同的，有的可能只有部分重合，甚至相差较大。这时不论按哪一种职能确定地方政府的政区，都有 22 可能造成他项政府职能不能按最佳政区配置的情况。条件适宜时，不再为所有政府职能划定统一的政区，也不再强调一级政府必须是完整职能的政府，而是在加强协调的基础上，根据不同公共服务的特点划定不同的政区范围，建立适宜的职能机构，使各项政府职能都能按其最佳方式履行，而不必因为整齐划一的需要而互相迁就，不失为值得考虑的一种思路。近年来，在乡镇政府与县级政府部门派出机构的职权调整中，部分地方开始走出只是在权力收放里打转的怪圈，不再完全依托乡镇政区，而是在县域内分区域设立公共服务机构，就是一个尝试性开端。这可能是乡镇乃至地方政府发展的方向之一，值得更多的研究和探索。

打破乡镇设置中的级别观念。乡镇政府又被称作地方基层政府，即行政级别最低的政府。尽管设定行政级别是规范各级政府设置的重要手段，但它也有着很大的局限性，因为即使最初设置各级地方政府时，其级别、规模、权限与其职能是完全适应的，各地发展的不平衡也会使这种适应变得不适应。这时就会出现这样的情况：工作内容和工作量相差较大的地方，其政府设置却基本相同;在行政管理上很多相似性的地方，却可能因为附加于其上的行政级别不同，在政府设置上产生很大的差异。如沿海发达地区的很多建制镇在建成区面积、人口、经济总量等方面，已经达到或超过内地某些 23 县级市乃至地级市市区的水平。尽管这些镇政府的级别较低，但在城市管理以及为居民提供城市基础设施服务等方面，实际上与县级市、地级市等级别更高的城市政府有着基本相同的需要。随着我国城市化进程的加速，这种情况可能越来越多。因此，随着行政管理体制改革和政治体制改革的深入，应当赋予乡镇政府在建设和管理当地方面所需要的各种权限，特别是那些已经演化成为真正意义上的城镇的乡镇。

探索村级管理方式。尽管乡镇政府是基层政府，其某些职能却是通过村民自治组织行使的，研究乡镇行政管理体制改革还必须充分考虑村级组织的功能和地位。伴随乡镇撤并出现的行政村合并，反映出村民自治组织的行政化。近年来，一些地方还通过派出乡镇干部担任行政村党支部书记、干部包村、为村干部发放工资等形式，初步实现了村干部的专职化并加深了村自治组织的行政化。随着我国农村改革的不断深入，农村集体经济组织将逐步改造为各种形式的市场主体，这时村级治理的主要任务将转到农村公共事务和公益事业上来。随着城镇化进程的深入，某些农村居民点将发育成为规模不等的城镇，而伴随着行政级别制度的打破，这些居民点也应当可以建立某种形式的政府。其他农村居民点，如果其村民仍有自治的愿望，则可以继续保留某种形式的自治 24 组织;如果某些地方由于各种原因不具备自治的条件，或居民缺乏自治的愿望，政府应直接把农村社区管理的责任承担起来。实际上，自治以居民具备自治的愿望为前提，它不应是强制的或统一的。

(三)乡镇行政管理体制改革的基本设想

近期方向。在未来一个时期，鉴于对乡镇体制进行大规模改造的条件尚不具备，一方面应当继续优化并改革财政体制、科学核定乡镇编制并严格执行，另一方面应当根据乡镇在行政体系中的职能定位及时调整其体制。当前应以转变政府职能、理顺条块关系为重点，进行配套改革。县级政府部门与乡镇政府各自行使那些应当或者适宜由其行使的职权;县级部门派出机构的政区划分不一定再依托乡镇;明确由乡镇政府管理的事项，应赋予其相应的法定权限和手段。为此应选择一些地方进行试点，并赋予试点地方在机构编制、行政区划、行政执法体制等方面较大的自主权。目前很多地方通过撤并乡镇的办法精简机构和人员，并相应进行了大规模的行政村合并，一定程度上相当于在乡镇之下增加了一个中间层次，说明合并后的乡镇规模偏大，有可能对行政效率和政府职能的落实造成负面影响。对撤并后的乡镇是否就是适宜规模，应细致研究。

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远期前景。随着城市化的进展及政治经济社会等方面条件的改善，在具备一定规模的居民点，可以设置“点状”的县辖镇(也有人拟称之为市。如果解决了级别、权限方面的问题，名称就不是很主要的)，将乡镇政府目前行使的管理该居民点基础设施、维持社会程序等职能独立出来，一部分乡镇政府就可以转化为名符其实的镇(市)政府。某些虽未达到相应规模，但居民有自治愿望和能力的居民点，也可以设立真正的自治组织，自主管理其内部事务。其余乡镇就演变为真正的广域型行政建制，乡镇政府(确切地说是乡政府)负责那些不具备设立镇(市)条件、又缺乏自治愿望或能力的广大农村地区的日常运转，并调整到适宜规模的行政区划。县级政府部门(甚至更高层级政府部门)仍会在县域内派驻机构，但其政区与乡镇政区不一定是重合的，与乡镇的分工也是比较明确的。

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第四篇：浅谈乡镇行政管理的体制改革

湖北广播电视大学

毕 业 论 文

题目：浅谈乡镇行政管理的体制改革

学生姓名： 学 号： 专 业： 行 政 管 理 层 次： 专 科 学 校： 工作单位： 指导老师： 完成时间： 2016年5月

目 录

摘要„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(1) 浅谈乡镇行政管理的体制改革„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(1)

一、乡镇行政管理体的背景„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(2) 社会主义新农村建设„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(2)

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端„„„„„„„„„„„„„„„„(2)

(一)职能界定不够明晰„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(3)

(二)法定职权缺失„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(3)

(三)职能行使偏差„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(4)

(四)公共产品供给短缺„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(4)

三、乡镇行政管理体制改革的具体措施„„„„„„„„„„„„„„„„(5)

(一) 更新乡镇政府管理理念„„„„„„„„„„„„„„„„„(5)

(二)规范乡镇政府的职责„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(5)

(三)整合乡镇范围内的公共资源„„„„„„„„„„„„„„„„(6)

(四)合理划分乡镇政府事权„„„„„„„„„„„„„„„„„„(6)

(五)探索乡镇深化改革的目标„„„„„„„„„„„„„„„„„(6) 参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„(8)

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浅谈乡镇行政管理的体制改革

[摘要] 乡镇是我国社会的基础，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者。乡镇政权的建设和运行能否适合农村经济和社会发展的需要，是关系到我国政治稳定、社会安定、经济繁荣的大事。 随着我国社会经济市场化,农村工业化和城市化进程的发展,农村农业税全面取消,大量的农民工进城务工,使得农村经济社会文化生活发生了深刻变化，作为我国最基层的政权，乡镇行政管理体制改革成功与否,关系到我国新农村建设能否取得最后的胜利。

[关键词]乡镇;行政管理;体制改革

乡镇政府是我国行政体制设置中最低层次的一级地方政权组织,与其它地方政府相比,更多地行使管理基层地方公共事务的职能,但乡镇政府在我国整个行政管理体制改革中占有重要地位。它与广大农民群众有着广泛、直接、密切的联系,因而,成为联系和沟通群众与国家政权机关的纽带和桥梁。农业、农村和农民问题，始终是关系我国经济和社会发展全局的重大问题,它对乡镇政府的行政能力提出了新的要求。如何适应形势发展的需要,提高乡镇政府的公共管理水平,推动社会主义新农村建设,便成为当前迫切需要解决的问题。

我国是一个农业大国,农业、农村和农民的“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。党的十六届五中全会明确提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,体现了新形势下农村政治、经济、文化和社会发展的要求,为解决三农问题指明了方向。建设社会主义新农村,是一项综合配套的系统工程,需要各级政府的推动和支持。作为我国最基层政权的乡镇政府无疑扮演着重要角色,它身处新农村建设的第一线,它将是新农村建设中政府这一主体不可替代的重要力量。而目前党和国家建设新农村的决策是在税费改革取消农业税后这一背景下做出的,取消农业税使乡镇政府财政更加困难,以致一些乡镇政府几乎不能正常运转,作为一名乡镇工作者，对此深有体会。乡镇行政管理作为最基层的行政管理，具有执行性、直接性和不完整性等特点。这些特点和我国实行市场经济

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体制的新形势不太适应，暴露了当前乡镇行政管理中存在的突出问题，主要表现在：职能界定不够明晰;法定职权缺失;职能行使偏差;公共产品供给短缺;财政危机的普遍性和严重性等等。这些问题存在的原因比较复杂，主要是传统体制、行政环境的影响和队伍素质、法制建设的不适应等。

一、乡镇行政管理体制改革的背景

我国新农村建设的逐步深入使得农村工作的内容发生了很大变化，对乡镇政府也提出了一系列新的挑战。

改革开放以来，我国农业生产和农村经济获得了巨大发展，农民的温饱问题已经基本解决，我国总体上已经进入到“以工促农，以城带乡”的发展阶段，初步具备了加大对农业和农村支持保护的条件和能力。但农村社会事业、精神文明和民主政治建设等方面却相对滞后，这已经明显制约着农村经济社会的全面进步，制约着全面建设小康社会的进程。因此党中央在十六届五中全会上做出了建设社会主义新农村的重大战略举措。乡镇政府系统有效的实质性改革将对统筹城乡发展、建设社会主义新农村的前景产生重大影响,所以我们有必要在反思已有实践与理论的基础上探讨新时期乡镇政府改革的方向问题。

二、乡镇行政管理体制存在的主要弊端

现行的乡镇行政管理体制为我国农村的发展做出了重要贡献，但是随着我国新农村建设工程的实施，我国现行乡镇行政管理也存在着许多弊端，这些弊端严重的影响了我国乡镇职能的发展，阻碍了我国新农村建设工程的实施。 (一)职能界定不够明晰

《地方组织法》规定,乡镇政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”,“办理上级人民政府交办的其他事项”。这种行政管理体制有其组织性强、政令渠道畅通、贯彻落实迅捷的优越性,但在实施管理过程中,由于以上法律对乡镇政府的职能范围只是原则规定,并未规定具体的职责范围、内容和各级政府之间的事权划分,更未规定具体的职责权限。而实际工作中,乡镇政府的工作千头万绪,实施公共管理过程中遇到的问题多种多样,上级政府均按“属地管理、守土有责”的原则要求乡镇政府抓好落实。有的工作要与上级部门相对应,“上面分系统,-

下面当总统”,甚至可以说,只要有事发生,就有乡镇政府的责任,乡镇政府成了全能的政府。此外,县级行政机关针对农村工作作出的有关决定或政策,变动较频繁,工作弹性大,加之县级行政机关经常下派临时性任务,使得乡镇政府的公共管理职能具有很大的随机性,造成不少乡镇政府职能失范,忙于应付。

(二)法定职权缺失

作为一级政权,乡镇的机构设置和法定职权应具备完整性和相应的自主性。但乡镇政权在实际运作中,其很多职能部门都只是上级政府职能部门在乡镇设立的派出机构。据不完全统计,各地、县级业务部门设在乡镇的派出机构一般都在20个左右。这些权力性职能部门被从乡镇政府行政隶属关系中分离出去,必然造成乡镇政府职能被分解,拥有的行政权力和手段受到限制,在乡镇工作中造成部门之间、部门与乡镇之间的不协调、不配合,导致乡镇政府难以统筹安排力量而有效管理本乡镇的社会公共事务。同时,部门利益对乡镇的扩张还表现为上级主管部门不顾乡镇实际情况,大量增加人员,导致乡镇冗员过多,负担过重。这种“条条掌权、乡镇协调”的体制,削弱了乡镇政府职能,导致其履行公共服务职能水平降低。

(三)职能行使偏差

按照政府职能的要求,乡镇政府对乡镇经济、教育、文化、卫生及各项社会事业的发展,负有规划、指导、协调、服务的责任,但目前我国乡镇政府还存在着计划经济条件下的管理方式,已经超出自身的职责范围行事。有的乡镇政府干预过多,直接插手生产经营活动,用行政手段介入竞争性领域,同时,在日常具体工作中,乡镇政府的主要精力用于应付“中心工作”,达标检查验收。乡镇干部多数给上级机关办事,依靠上级的指标工作,用于农民所盼、社会所需的时间就少了,未能履行好所应承担的公共职责。另外,按照法律规定,行政执法的主体是县级以上人民政府及其职能部门,乡镇政府不具有行政执法主体资格,但在涉及农税征收、征地拆迁、计划生育、突出问题整治等方面,由于单纯依靠上级政府职能部门无力完成,于是上级党委、政府便以文件或领导讲话等形式,要求“乡镇党政一把手负总责”,并且实行“一票否决”制。在这种压力下,乡镇政府为了完成上级-

党委和政府下达的任务指标,不惜使用不规范的公共权力手段,结果导致越权执法、违法执法的现象发生,破坏干群关系,影响政府的形象和威信,降低政府的公信力,出现乡镇政府“权力有限和责任无限”的现象。

(四)公共产品供给短缺

乡镇政府本是农村公共产品的主要供给者,这也是政府职能的重要体现,但由于长期以来以农补工政策等诸多因素的影响,已使我国农村社会公共产品供给严重不足。主要表现为:

1、公共基础设施建设不能适应农村经济发展和农民生产生活的需要。目前全国有261个乡镇、5. 4万个村不通公路;在全国104. 3万公里的砂石土路面及无路面里程中,农村公路就有92. 3万公里,占88. 5%。很多地方农村公路睛通雨阻,路况差,部分地区人畜饮水困难,基本生存条件无法保障。同时,农田水利基础设施老化失修,抵御自然灾害能力减弱。过度砍伐和不合理的开采建设导致水土流失,引发了许多泥石流、洪涝灾害、农田被毁等问题。

2、公共卫生事业停滞不前。目前农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27. 6%。这种状况使得农村基本医疗条件严重落后,机构凋零,设备陈旧,卫技人员短缺而且素质偏差,服务水平低下,乡、村两级卫生保健网几乎处于瓦解状态,公共卫生和各项预防保健工作难以落实。特别是处于弱势地位的农民群体,过高的医疗费用,远远超出了他们的经济承受力,不少农民“因病致贫,因病返贫”已成为突出的问题。

3、农村教育现状不容乐观。长期以来,农村基础教育经费主要来自县乡财政和农民集资,虽然近几年来特别是农村税费改革试点以来,中央和省市加大了投入,但仍然只占很小比重。尽管在农村贫困地区义务教育阶段试行“一费制”,使当地农民的教育负担有所减轻,但目前基础教育费用较高,农民无法接受。此外,农村教师队伍的现状令人担忧,不少中小学的骨干教师由于工资、住房等原因,或离开教学岗位,或流向城市,师资队伍难以保证,教育质量下降。

4、社会保障处于徘徊不前的境地。农村社会保障仍是我国社会保障体系中最薄弱的环节,尽管各级政府采取各种各样的社会保障、救济制度等措施,如农村-

低保、五保户供养、教育救助、优抚安置等,但目前农村低保和医疗保险仅在一些地方起步,只占很小一部分的农村人口,农村社会保障的覆盖面相对还很低,远远解决不了农村现有的贫困状况。

5、文化设施缺乏,文化科技“三下乡”活动流于形式,没有发挥其真正作用。民间文化在低谷徘徊。

6、农村技术支持服务体系处于瘫痪状态。农业推广资金投入不足和推广体系不够完善,严重制约着推广力度。部分地方政府借机构改革“卸包袱”,使一些地方的推广服务部门被推向市场,有的甚至撤销,造成人员离岗或流失,出现“线断、网破、人散”的局面。此外,基层推广队伍中整体知识水平低,现代农业新技术的熟悉程度和操作能力不够,影响了农业新技术、新品种的推广转化,无法适应当前现代高效农业发展的需要。

三、乡镇行政管理体制改革的具体措施

作为我国的最基层政府—乡镇政府，既承担着贯彻落实党和国家方针政策的任务，又承担着建设新农村的各种任务。当前乡镇行政管理存在问题已经制约了新农村建设，因此，进一步完善明确乡镇行政管理体制具有重要意义。

(一)更新乡镇政府管理理念

众所周知,政府的合法性建立在两个条件的基础之上:一是政府决策必须体现大多数人的意志;二是人民对政治权威的服从。对政府合法性的深入理解,有助于政府工作人员树立正确的政府管理理念,正确对待手中的公共权力,摆正自己与公众的关系,也有助于乡镇政府根据自身所处的行政生态环境出现的新变化,将计划经济的管制型管理转到适应市场经济的服务型管理,由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共需要的公共管理,由直接管理转变到间接管理,确立现代公共管理的思维模式和管理模式,从而最大限度地谋求社会公共利益。

(二)规范乡镇政府的职责

现阶段,要加快有关乡镇政府职能法律规范的创制,规范乡镇政府的职能,为乡镇政府职能转变提供法律依据。按照党的十六大提出的“依法规范中央和地方的职能和权限,正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系”的要求,结合现有-

《地方组织法》,尽快制定规范乡镇政府的职能、部门机构及管理活动的决策、执行、监督等各环节的地方性法规及实施细则,使乡镇政府的职能转变切实做到有法可依、有章可循,以法治的刚性手段来规范、界定乡镇政府的职能。

(三)整合乡镇范围内的公共资源

乡镇政府公共管理要借鉴无缝隙政府的理念,克服各职能部门之间各自为政的状况,在确保乡镇政府职权完整性和

相应的自主性框架内对条块体制进行改革,从体制上确保乡镇政府的统一性,解决乡镇政府有责无权、责权分离、条块不协调的问题,实现乡镇公共资源的整合。对于“条块”体制的改革要继续实行以乡镇管理为主的体制,强化乡镇政府统一管理本辖区经济、政治和社会发展的功能。县级有关部门要进一步下放权力,所有驻乡镇的机构在人、权、事上均按照乡镇管理,有关部门配合指导的原则进行改革,“条条”管理权以业务管理为限。通过理顺条块关系,实现乡镇责权统

一、人权与事权一致,确保乡镇政府公共权力的完整统一。

(四)合理划分乡镇政府事权

从我国乡镇经济社会发展的实际情况出发,乡镇政府必须提供的公共产品和服务主要包括公共安全产品、公共生活服务产品、公共生产服务产品、管理服务产品和社会发展产品等。据此,现阶段乡镇政府应当承担的主要职能是:直接提供公共安全产品中的公共治安、防病减灾、环境治理等,公共生活服务产品中的公共卫生,公共生产服务产品中的水利设施、公共土地、科技信息服务等,以及公共管理服务产品、社会发展产品。这些产品中有的是全国性或跨地域性的公共产品,如防病减灾、环境治理、水利设施、公共管理服务产品、社会发展产品等,中央、省、市县应通过专项转移支付的政策作保障,委托乡镇提供,以确保提供的有效性。其他产品则可由中央、省、县政府及职能部门提供,或通过市场化、民营化的形式提供。县级以上政府应强化对农村公共产品的投入,切实解决公共服务的城乡失衡问题,弥补历史的欠帐。

(五)探索乡镇深化改革的措施

强化管理，提高效率，把转变乡镇政府职能、提升服务水平作为乡镇机构改-

革的出发点和落脚点。

乡镇机构改革后，工作运转机制需要重新确立，需要注重各部门的实用功能和各角色的“独立性”，从而强化乡镇政府社会管理、公共服务和维护稳定的职能，建立管理规范、高效运转的新型运作机制。一是建立统一的科学民主决策机制，进一步明确党政职责。确定乡镇的最高决策机构是乡镇党委会，乡镇所有的重大事项均由乡镇党委会决策，党委书记在抓全面工作的基础上，侧重抓党务、计划生育和维护社会稳定的工作;乡镇长在主持乡镇政府全面工作的基础上，侧重抓发展经济、财源建设和社会服务工作。二是建立乡镇干部新的工作责任制。各岗位定职定责，明确职权范围，明确工作任务，做到事事有人干、人人有事干，每项工作明确第一责任人，体现责、权、利相一致的原则。三是建立重点工作目标管理考核的激励机制。年初，市里确立十项重点工作分解到各乡镇，市委、市政府与乡镇政府签订目标管理责任状，各乡镇又将其重点工作分解到了每一乡镇干部，同时实行职责挂钩的责任追究制度，结合乡镇干部的岗位职责和工作目标，进行严格考核。建立正确的干部导向机制，对业绩突出的乡镇干部给予表彰、奖励、提拨重用。从而使乡镇工作思路清晰、合力增强、效率提高，经济和社会事业得到全面发展。

深化乡镇行政管理体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。根据上述原则和目标，应从合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部“交叉任职”、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

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社会主义新农村建设是一项系统工程，具有长期性和复杂性。乡镇政府既是新农村建设的组织者和引导者，又是新农建设政策的实施者，因此乡镇行政管理也是一个较长时期的工程，需要多方面的努力。相信未来的农村乡镇行政体制改革必将进一步促进实现我国新农村建设目标的实现。

参考文献：

[1] 寇凤超. 深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策. 集团经济研究, 2006, (8): 8. [2] 左 然. 乡镇行政管理体制需创新. 瞭望新闻周刊, 2006, (4): 64. [3]包宗顺、徐志明.乡镇财政的困境与解困对策[J].农业经济问题. 2006(9) [4]徐旭川.公共财政体制框架下的乡镇政府职能转变[J].农村财政与财务. 2005(12)·

[5]夏永祥、邵华.转变乡镇政府职能与机构改革[J].农村经济问题. 2006(8) [6]李燕华.我国乡镇政府负债的成因[J].统计与决策. 2007

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第五篇：浅谈深化我国乡镇行政体制与机构改革研究

内蒙古广播电视大学农学院

综合实践环节档案

教 学 点 名 称：_太旗电大工作站_

学

员

姓

名：

鲍金才______

学

号：__1415004403871

专

业：

农村行政管理____

入

学

时

间：__2014春_______

指

导

教

师：_

__________

毕业作业的写作要求、格式及评价标准

一、 毕业作业的写作要求与格式

毕业作业的定稿一律用A4纸打印，用统一封面装订，采用左侧装订。

(一)毕业作业的写作格式 标题：黑体3号居中;

[摘要]："摘要"两字用黑体4号，具体内容用宋体4号;

[关键词]："关键词"三个字用黑体4号，具体内容用宋体4号; 正文：宋体小4号;

一级标题：黑体3号居中;

二级标题：黑体4号;

三级标题：黑体小4号;

[参考文献]："参考文献"四个字用黑体4号，作者、著作名、出版社、时间等均为宋体小4号。

(二)毕业作业的写作要求

"一村一名大学生计划"管理类各专业的毕业作业要求完成调查报告，其他专业的毕业作业可以是调查报告形式，也可以是论文形式。作为调查报告， 正文应包括三部分：前言、主体、结束语。前言是说明调查的背景意义和时间地点;主体是说明调查的方式、内容、调查过程，发现的问题，以及分析思考和论证的步骤和结果;结束语时说明调查的结论、效果和体会。最后要有落款，用以说明完成调查报告的时间、地点和调查人等。作为毕业论文，应查阅文献资料，介绍所选题目的背景，说明现状，分析问题并提出解决问题的思路、方法和对策。

二、 毕业作业的成绩评价标准

作业成绩评定分优、良、及格、不及格四个等级。具体要求如下：

优：

1、所研究问题有针对性和实际应用性、创造性;

2、原始资料齐全，分析方法科学;

3、对当地的生产及管理有一定的指导和借鉴意义;

4、论据充分，层次清楚，结构严谨。

良：

1、原始资料基本齐全，能较好地进行加工整理;

2、分析问题正确、全面，对生产有一定的参考意义;

3、结构完整，数据基本可靠，层次比较分明，文句通顺。

及格：

1、有一定的原始资料，进行一定程度的加工整理;

2、有一定的分析问题和解决问题的能力;

3、有一定的论据，主要数据基本可靠，文字尚通顺。

不及格：

1、原始资料残缺不全，加工整理差;

2、问题分析有严重错误，层次混淆不清;

3、基本内容属抄袭他人作品。

三、 有关内容的填写要求

除了毕业作业的定稿一律用A4纸打印外，其他要求学生和指导教师及实习点负责人等填写的内容一律用兰、黑钢笔或碳素笔填写。

内蒙古广播电视大学"一村一" 毕业作业

作业题目_浅谈深化我国乡镇行政体制与机构改革研究__

教 学 点 名 称：_太旗电大工作站_

学 员 姓 名：

鲍金才______

学

号：__1415004403871

专

业：

农村行政管理____

入 学

时

间：__2014春_______

指 导 教 师：_

__________

姓名

鲍金才 学号

1415004403871 性别 男 照片 出生年月 1976.8.28 民族 汉

工作单位

太仆寺旗经济和信息化局

通讯地址及 邮编

宝昌镇 指导教师姓名

不填 工作年限 不填

职称 (职务)

不填

工作单位及 联系方式 不填

毕业作业简要介绍

一、毕业作业内容摘要: 要深化我国乡镇行政体制改革并取得实效，乡镇政府的地位和作用定位必须科学，乡镇政府的职能转变必须到位，乡镇政府的机构编制和财税管理必须完善。要把握根本，进一步转变政府职能和管理方式;抓住重点，进一步精简和整合乡镇机构和人员;突破难点，创新乡镇人员分流的观念和方法;加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用。

二、毕业作业写作提纲:

一、我国乡镇行政体制和机构改革中有待进一步解决的问题。

二、继续深化我国乡镇行政体制与机构改革的理论探讨。

(一)乡镇政府的地位和作用定位要科学

(二)乡镇政府的职能转变要到位

(三)乡镇政府的机构编制和财税管理要完善

三、继续深化我国乡镇行政体制和机构改革的具体建议

(一)把握根本，进一步转变职能和管理方式

(二)抓住重点，进一步精简、整合机构和人员

(三)加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用

三、毕业作业参考文献: [1] 寇凤超. 深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策. 集团经济研究, 2006, (8): 8. [2] 吴雁俊. 乡镇行政管理体制存在问题研究. 贵州发展研究, 2006, (5): 19-22. [3] 左然. 乡镇行政管理体制需创新. 瞭望新闻周刊, 2006.

毕业作业指导记录(该表学员不填)

第一次指导时间__________ 指导内容及意见：

指导教师签名___________ 第二次指导时间__________ 指导内容及意见：

毕业作业评语：

年

教学点初审意见：

指导教师签名___________

毕业作业成绩

__________

指导教师签名

__________ 月

日

签名

(加盖公章)

年

月

日

盟市电大复审意见

内蒙电大验收意见：

内蒙古广播电视大学"一村一"各专业生产实习鉴定表

教学点：太旗电大工作站

姓名 专业 入学时间

实习单位(基地) 实习具体时间 实习内容 实习态度

签名 (加盖公章) 年

月

日

签名

(加盖公章)

年

月

日

实习点负责人 鲍金才

农村行政管理

2014春

宝昌镇

3.5 -4.15 选材

良好

4.257.20 定稿

良好

实习单位意见： (加盖公章)

成绩

指导教师意见

(签章)：

教学点初 审意见

年

月 年

月

日

日

审核人 (签章)

年

月

日 盟市电大 复审意见

审核人(签章)

年

月

日

内蒙古电大 验收意见

审核人(签章)

年

月

日

浅谈深化我国乡镇行政体制与机构改革研究

摘要：要深化我国乡镇行政体制改革并取得实效，乡镇政府的地位和作用定位必须科学，乡镇政府的职能转变必须到位，乡镇政府的机构编制和财税管理必须完善。要把握根本，进一步转变政府职能和管理方式;抓住重点，进一步精简和整合乡镇机构和人员;突破难点，创新乡镇人员分流的观念和方法;加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用。

关键词：乡镇 行政体制与机构改革 理论探讨 具体建议

乡镇是我国最基层的政权组织，是共和国政权大厦的基石，它处在农村工作的第一线，党和国家的各项方针政策要靠乡镇贯彻落实，事关全局的"三农"(农业、农村、农民)问题与之休戚相关。自20世纪80年代以来，我国已经进行了四次大规模的机构改革。然而，由于种种原因，前三次机构改革对于乡镇一级的行政体制和机构设置等并没有大的实质性的触动，甚至在某种程度上某些方面的问题变得反而更加突出起来。

一、我国乡镇行政体制和机构改革中有待进一步解决的问题

其一，不少乡镇的人员精简和分流还只是停留在方案上，并没有真正落实。其二，政府职能和管理方式的转变并未完全到位。干预农民和经济组织生产经营自主权的现象仍然存在，不尊重村民委员会和村民自治权利的情况还经常发生。其三，对机构、人员精简和整合仍然不够，且重新反弹的压力依然存在。其四，事业机构行政化现象比较普遍。在这次改革中，虽然各地在乡镇机构设置中明确划分了行政机构和事业机构，但在实际运行当中，许多事业机构并没有真正转变自己的角色，仍然以管理者自居，把自己混同于政府行政机构，或者干脆就与政府行政机构一道以政府机构的名义开展工作，表现出明显的行政化现象。其五，人员分流渠道不畅。

二、继续深化我国乡镇行政体制与机构改革的理论探讨

(一)乡镇政府的地位和作用定位要科学

目前，理论界在关于乡镇政权的地位和作用的认识上有两种相反的观点。一种是弱化的观点，即认为应取消乡镇政府建制，或者强县弱乡、实行乡镇作为县市派出机构。另一种是强化的观点，即认为应该进一步强化乡镇一级政权组织，以使之在农村社会政治稳定和经济等各项事业的发展中发挥更加全面和重要的作用，因而主张对乡镇行政体制和机构改革的立足点是充分发挥其整体功能。虽然以上两种观点和认识都各有其一定的理由和依据，但我们认为，弱化乡镇一级政权组织，不符合我国国情，既不利于农村的社会政治稳定，也不利于促进农村经济和各项事业的发展;而过分强调强化乡镇一级政权组织的功能，把乡镇行政体制和机构改革的立足点定位在充分发展其整体功能，则不利于按照农村市场经济发展和推进农村税费改革、减轻农民负担的要求对乡镇行政体制和机构进行比较彻底的改革。因此，乡镇体制改革不是弱化或强化乡镇，而是要合理定位乡镇的职能，改革乡镇的体制。

(二)乡镇政府的职能转变要到位

现阶段乡镇政府职能转变还能到位，导致乡镇政府职能转变没有到位的原因是多方面的，概括起来.主要是这样几个方面的原因：(1)旧的思想观念影响。许多人尤其是政府工作人员过分迷信政府的能力和作用，而不相信市场的自调节能力和社会的自组织能力。这两个方面是相互联系和相互强化的。(2)狭隘利益作怪。一些政府工作人员从自身的眼前狭隘利益考虑，总是千方百计地尽力多保留一些政府职能，以使自己手中的权力尽可能的大一些。(3)市场自调节能力较低。由于我们长期实行计划经济，发展市场经济的时间很短，所以市场体系和有关法律法规还不够健全，人们的市场意识和观念还比较薄弱，各种不讲诚信、不遵守市场规则、扰乱市场秩序的现象还比较突出。(4)社会自组织能力较弱。由于我们长期实行的是"强国家，弱社会"的治理模式，长期不重视甚至抑制社会组织的发育和发展，所以，社会本身的自组织能力还比较弱，许多社会事务社会本身不能自我调节和解决，还得主要依靠各级政府来调节和解决。

为了进一步推动乡镇政府的职能转变，使各级乡镇政府的职能转变早日到位，应着重从以下几个方面努力：(1)狠抓思想观念的转变，帮助人们正确认识政府、市场、社会的能力和作用。 (2)提高政府工作人员的思想认识，使其跳出眼前狭隘利益的局限。要使广大政府工作人员认识到，改革就是权力和利益的再调整和再分配。如果政府职能能够转变到位，其所带来的整个社会经济的发展和社会财富的增加，可以为政府工作人员在内的全体社会成员带来更多更大的利益。(3)积极培育市场自调节能力，为政府进一步转变职能创造条件。 (4)大力提高社会自组织能力，为实现"小政府，大社会"的治理模式创造条件。

(三)乡镇政府的机构编制和财税管理要完善

如果说政府职能转变不到位是机构和人员发生反弹的根本原因，那么编制管理和财税管理不完善则是机构和人员反弹的重要原因。虽然政府职能转变不到位带来了重新增加机构和人员的客观压力，但如果编制管理和财税管理是完善的，就能从严控制机构和人员的增加，且没有编制部门批准的各种超编机构和人员也没有相应的经费。现实中，相当一些机构和人员的增加，既不是政府职能本身真正所需要的，也没有经编制部门批准，又没有正当的经费来源，严格说来，实属无职能、无编制、无经费的"三无"机构和人员。而这部分机构和人员往往占了机构和人员的较大比重，且越是基层这种现象越严重。

编制管理历来是控制政府机构和人员膨胀的第一道闸门。然而，我们这道闸门却存在各种各样的漏洞或缝隙。一是有些领导人乱打招呼，私开口子，利用手中的权力压编制部门给自己所主管的部门或领域增加机构和人员编制。二是编制部门本身经不起软磨硬泡，抹不开情面，送出一些并非真正为工作所需要的机构和人员编制。三是执行编制法律法规和政策不严，对超编增如果说编制管理是控制政府机构和人员膨胀的第一道闸门，则财税管理就是第二道闸门。但财税管理这道闸门同样存在不少漏洞或缝隙。单从导致机构和人员膨胀来说，一是挪用其他款项用于行政经费尤其是用于发放工资和奖金的现象相当普遍，二是通过乱收费、乱罚款用于行政经费尤其是用于发放工资和奖金的现象相当普遍，这就给超编增设机构和人员打开了方便之门。

所以，不改进和完善编制与财税管理，堵住导致机构和人员反弹或膨胀的漏洞，即便政府职能转变到位以后，也难以有效消除机构和人员反弹或膨胀的现象。从理论上讲，一般是政府的职能决定政府的机构和人员，但在实际运作中，机构和人员脱离政府职能而膨胀的现象并不少见。

二、继续深化我国乡镇行政体制和机构改革的具体建议

(一)把握根本，进一步转变职能和管理方式

乡镇行政体制和机构改革，最根本的就是转变职能和管理方式。只有职能和管理方式真正转变了，才能更好地适应和推动农村经济和各项事业的发展。乡镇政府职能和管理方式的转变，总的说，就是要做到有所不为有所为，为而有度，并对为的方式即管理方式加以改革和创新。

1.充分发挥市场机制的作用，学会有所不为。凡是市场机制可以有效发挥作用的领域，乡镇党委、政府要主动退出。这既可以大大减轻乡镇党委、政府的工作负荷，又可以避免人为地干扰和破坏市场机制。

2.搞好统筹规划和检查监督，做到有所为，为而有度。在发展社会主义市场经济的今天，乡镇党委、政府的主要职能就是做好全乡镇社会经济、政治、文化发展的统筹规划和检查监督，要做到有所为，为而有度。

3.由以指挥、控制、命令为主转向以引导、协调、服务为主，实现管理方式的改革和创新。乡镇职能的转变，不仅仅是职能内容的转变，职能实现方式即管理方式的改革和创新也是非常重要的。由以指挥、控制、命令为主转向以引导、协调、服务为主，是职能实现方式即管理方式的重要改革和创新，既能调动广大农民和各种经济组织的积极性和主动性，又能适应社会主义市场经济的要求。

(二)抓住重点，进一步精简、整合机构和人员

目前，乡镇政府的机构设置和人员配备都很不规范。要按照减少机构、整合资源、综合设置、提高效率的要求，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置，结合乡镇规模和经济实力以及经济社会转型时期的工作要求，从紧设置乡镇内设机构，从严控制乡镇领导职数和人员编制。要通过立法明确乡镇机构职能、人员编制和工作程序，明确乡镇政府各项行政人事行为的程序和责任。法治化是乡镇行政管理体制改革的重要保证。在乡镇改革中，要贯彻"小政府，大服务"的方针，保留履行政治和社会服务职能的机构，压缩甚至撇开履行经济管理职能的机构。对规模过小的乡镇应视具体情况适当合并，减少数量，扩大规模。

(三)加强支点，充分依靠和发挥各种社会服务组织和村级组织的作用

一要积极扶持和发展各种社会化、市场化的社会服务组织。这里所谓的社会化，就是指这些社会服务组织并非官办的，而是由社会自主创办和管理的;这里的所谓市场化，就是这些社会服务组织在向农民和各种经济组织提供各种服务时，是不带任何强制色彩的，完全按照互利互惠的市场规则来进行。

二要加强农村党支部和党员队伍建设，充分发挥农村党支部和广大党员的作用。加强农村党支部和党员队伍建设并充分发挥其作用，有利于农村工作中许多问题的解决。

三要加强对村委会的领导和指导，鼓励和支持村委会独立开展工作。乡镇一级政府转移出来的很多职能除了相当一部分将由市场和社会化、市场化的社会服务组织来承担外，其余的将主要由村委会来承担。所以，乡镇一级党委、政府的一项重要任务就是加强对村委会的领导和指导，并鼓励和支持村委会独立开展工作。设机构和人员的部门和单位查处不力。

深化乡镇行政体制改革，必须遵循积极稳妥、循序渐进、务实管用的原则，以有利于管理、有利于提高行政效率、有利于促进经济社会的发展、有利于提高服务质量和管理水平为根本目的，并结合自身实际来进行。合理设置乡镇党政机构、合理划分乡镇行政职能、合理划分乡镇行政区划、加强乡镇机构编制管理、整合乡镇行政资源、推行领导干部"交叉任职"、引入市场机制深化乡镇站所改革、建立健全科学民主的管理决策机制、压缩乡镇财政供养人员降低行政成本等方面人手，推进乡镇行政管理体制改革。新时期乡镇行政管理体制的改革，要着眼于建设社会主义新农村的进程，形成有利于转变经济增长方式、促进全面协调可持续发展的机制。这是一项政治性和政策性都很强的工作，必须从实际出发，在实践中大胆探索，大胆创新，积极稳妥地推进。

参考文献

[1] 寇凤超. 深化乡镇行政管理体制改革的思路与对策. 集团经济研究, 2006, (8): 8. [2] 吴雁俊. 乡镇行政管理体制存在问题研究. 贵州发展研究, 2006, (5): 19-22. [3] 左然. 乡镇行政管理体制需创新. 瞭望新闻周刊, 2006.