张掖生态安全屏障的保护与建设

关键词： 毕节市

张掖生态安全屏障的保护与建设（通用5篇）

篇1：张掖生态安全屏障的保护与建设

张掖生态安全屏障的保护与建设 作者:

来源:本站

时间:2013/7/4 王清忠 明海国 于伟华

摘要：张掖地处甘肃西部，河西走廊中段，在巴旦吉林沙漠边缘、黑河流域中游，系甘肃乃至全国通往西部的重要生态屏障和交通要道，生态地位非常重要。而地处张掖南部的祁连山是西北生态安全屏障的重要组成部分，发源自祁连山穿越张掖全境的黑河是全国第二大内陆河，是河西走廊绿洲及其下游地区名符其实的生命之河。这“一山一水”不仅是国家西部重要的生态安全屏障，更是张掖绿洲经济社会可持续发展的承载区。因此，生态屏障工程建设不仅是张掖经济社会可持续发展的重大问题．也是实施祁连山和黑河流域生态保护，建设绿洲生态文明，实现生态绿色持续发展、宜居宜游幸福美好新张掖的重要问题。本文从分析张掖生态环境建设取得的成功经验和发展生态屏障面临的形势入手，结合全市生态林业发展实际提出了张掖生态屏障建设的思路和任务，文章围绕加快构建“祁连山水源涵养林区、绿洲农田防护林区、城市景观林区、湿地保护区及荒漠生态区”为主的五大生态屏障，大力改善“森林、湿地、绿洲和荒漠”四大生态系统，从政策、法律、管理及技术、资金、监测系统等几个方面分别进行了阐述。

关键词：张掖 生态安全屏障 体系建设

祁连山是我国西北地区重要的天然生态屏障。祁连山地处甘青两省，是生态屏障中的战略高地，具有控制性地位，无祁连之山便无西部乃至全国国土之稳。张掖黑河湿地，处于河西走廊的“蜂腰”地带，是我国西北地区自然保护区网络的重要节点。其保护和发展事关甘、青、蒙三省区乃至我国西北地区的生态屏障，事关国家航天事业和国防建设。在维系黑河流域经济社会可持续发展、阻断京津地区西路沙尘，确保完成国务院确定的下游分水任务，维护区域生态安全等方面有着极其重要的作用。因此，加快祁连山和黑河湿地生态保护和建设，做好张掖生态屏障建设和环境保护，意义深远，作用重大，是利在当代、功及未来、惠及子孙的千秋伟业。

1张掖生态环境建设成就和存在的问题 1．1张掖市生态建设的成就 1．1．1政策引领

1997年9月，会同祁连山自然保护区管理部门报请甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过并颁布了《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》；2010年12月，市委、市政府颁布施行了《关于建设生态文明大市的意见》，委托甘肃省林业调查规划院编制完成了《甘肃省张掖市生态文明示范工程试点实施规划》，编制上报的《祁连山生态保护与综合治理规划(2012-2020)》于2013年初得到了国家发改委正式批复；2013年1月14日市人民代表大会常务委员会批准下发了《张掖市宜居宜游城市发展规划纲要（2012-2020年）》。配套政策相继出台，发展规划得到批复实施，为张掖生态安全屏障建设的提供了有力的政策引领和制度保障，使生态环境建设步入法律化、制度化管理轨道。

1．1．2目标明确

张掖走生态经济之路发展战略的形成分为三个阶段。一是2008年7月，市委二届四次全委扩大会议提出：坚持特色方向,走好三条路子,推动三大战略,实现科学发展，这个“顺应自然、生态立市”的发展战略，是从维护湿地生态平衡、实现资源可持续利用的角度出发提出的。2009年7月1２日市委二届六次全委扩大会议提出“进一步解放思想,依托后发优势,发挥比较优势,实施十大工程,拓宽三条路子,实现科学发展”的发展思路，进一步突出了生态建设的主导地位。二是提出立足“三个定位”，着眼“四市建设”发展定位。根据省委“中心带动、两翼齐飞、组团发展、整体推进”的发展战略，市委在2010年6月召开的二届八次全委会议上，提出要紧紧围绕生态建设、现代农业、通道经济三个工作重点，建设生态文明大市、现代农业大市、通道经济特色市、民族团结进步市的新的区域发展思路，这是市委、市政府在充分掌握市情的基础上，把握发展规律，所做出的的准确命题。市委二届九次全委（扩大）会议确定把发展生态经济作为转变经济发展方式的主线，把建设生态经济示范区作为经济结构战略性调整的主攻方向，立足于生态安全屏障、立体交通枢纽、经济通道的区域发展定位，着眼“四市”建设的发展目标。生态建设是前提，现代农业是基础，通道经济是主导，民族团结是保障，四个方面相辅相成，相得益彰，构成了完整系统的发展体系。三是进一步完善发展思路，全面发展生态经济。2011年9月召开的二届十次全委（扩大）会议上，提出要顺应自然、顺应时代要求、顺应民心，深刻把握事物发展的客观规律，努力彰显自然资源的本质属性，坚定不移地发展生态经济，建设宜居宜游新张掖。2011年10月，市第三次党代会提出，要以发展生态经济为主线，以建设生态经济功能区为主攻方向，立足区域战略定位，用创新带转型，以转型促跨越，推动经济社会全面协调可持续发展，努力把张掖建设成为宜居宜游生态文明城市。

1．1．3重点突出

从张掖实际出发，构筑生态安全屏障，打造生态品牌，建设生态文化，推动生态文明城市建设；发挥农业比较优势，大力发展高效、节水、生态、安全农业，推动现代农业大市建设；借助立体枢纽通道，着力发展新能源、新材料、农产品加工、旅游和现代物流业五大支柱产业，构建新型产业体系。一是在吸引外来投资中时刻不忘张掖生态优势，不但保住了绿水青山，而且引进了一批污染小、耗能低、附加值高的高新技术工业。确定发展煤制天然气、水电开发、太阳能光热、光伏发电等工业发展方向，水电、风电、光电发展等方面成效非常突出，初步走上了清洁生产、低碳节能、循环利用的生态工业发展路子。二是全市进一步加大产业结构调整力度，主打特色农产品加工业，着力打造玉米深加工循环经济产业链、马铃署精深加工循环经济产业链、畜产品深加工循环经济产业链、蔬菜深加工循环经济产业链、番茄深加工循环经济产业链等绿色产业，生产出在国内外市场上显示出较好竞争力的番茄酱、脱水菜、柠檬酸、马铃薯、菊粉、肉牛、红枣饮品等绿色产品，形成了一批绿色环保、高产优质、安全高效的生态农业典型。甘州区被国家农业部认定为全国首批、甘肃唯一的现代农业示范区。三是依托生态和文化资源优势，突出“宜居宜游、绿洲张掖”的旅游主题，着力发展生态旅游、特色文化旅游和高端反季节休闲旅游，彰显了以生态旅游为主的第三产业发展的特色，特别是“七彩丹霞、裕固花乡、文化名城、戈壁水乡”的金张掖旅游形象初步树立，区域性中心旅游城市正在形成。

1．1．4成效显著

近年来，市委、市政府提出了“顺应自然，建设生态张掖，塑造张掖新形象”的重大战略决策，启动实施了以黑河湿地保护、流域综合治理等为主的生态建设工程，取得了明显成效。一是林业生态体系基本形成。按照“南北封育、中间改造、周边退耕”的建设布局，认真组织实施退耕还林、三北防护林、天然林保护、防沙治沙、重点公益林和湿地保护等六大生态工程，强化林业有害生物防治，严厉打击破坏森林资源的违法犯罪活动，狠抓森林防火，实现了森林面积、蓄积“双增长”。全市新增营造林面积12.28万公顷、活立木蓄积量121万立方米，森林覆盖率由“九五”末的9.17%提高到目前的12.10%；自然保护区由1987年批设的1个增加到5个（2个国家级、3个省级），面积由23万公顷增加到210.89万公顷，占国土面积的50.2%。累计建成沿312、227国道和北部风沙线总长度440公里的15条大型防风固沙基支干林带，沙区造林9.5万多公顷，绿洲内10多万公顷亩农田、75％的道路和85％的渠系实现了林网化，9处较大的沙窝得到治理改造，保护农田近6.7万公顷。二是封山（滩）育林区植被恢复明显。据调查，封山（滩）育林最显著的特点是植被恢复明显。2001年民乐大河口林场泉沟封育区人工栽植的落叶松、云杉、沙棘等生长良好，沙棘已进入盛果期，灌木覆盖度达73%；山丹大黄山林场高坡封育区人工云杉林的高生长量与2001年相比平均增加了68厘米，最高达到了119厘米，灌木覆盖度比封育前增加了16-28个百分点，灌草综合盖度平均增加了28-51个百分点；肃南西水和隆畅河封育区与非封育区相比，新萌蘖的灌木丛数多，土地结皮良好，水土保持效果明显。另外，山丹山羊堡滩、大黄山林场，民乐六坝滩、大河口林场，甘州区南滩、东大山林场等地的围栏基本沿重点公益林界线拉设，杜绝了放牧等人为破坏植被的行为。目前，围栏内灌草生长茂盛，封育区与非封育区在景观上有着明显差异。三是局部地带野生动物数量增加。经初步调查，各县区退耕还林区和重点公益林管护区的野生动物随处可见。除此之外，天保工程区的东大山、大黄山、大河口等林区的野生动物明显增多，活动范围由深山区扩展到浅山区，巡护人员在浅山区经常发现鹿、岩羊等珍贵野生动物的活动情况。特别是东大山封育区的岩羊数量大幅增加，据专家估算，每平方公里已达到40-50只左右。大黄山封育区内岩羊、狍鹿等野生动物对管护人员的遇见率提高了48%。由于管护措施到位，野生动物数量呈上升趋势。

1．1．5特色鲜明

近年来，黑河沿岸的甘州、临泽、高台3县区成为戈壁水乡城市，呈现出水在城中、城在绿中、人在景中的别致风韵。作为辐射延伸区的山丹、民乐、肃南3县积极建设高原生态城市新区，走出了一条具有自身特色的高原生态城市建设之路。特别是市政府所在的甘州区，已形成了以老城区历史文化名城为中心，以滨河新区、循环经济工业园区、国家湿地公园、绿洲现代农业试验示范区和沙漠体育公园5个新型功能区集成的“1+5”生态城市框架，颠覆了人们对河西走廊、地处西部干旱地区城市的概念和传统印象，使张掖宜居宜游的优势得以凸现。全市经济社会发展呈现出结构优化、转型加快、质量提高、保障增强的良好态势。今年上半年，全市实现生产总值120.5亿元，增长15.1％；固定资产投资增长47.5％；社会消费品增长17.1％；公共财产预算收入、大口径财政收入分别增长26.6％和21.1％；城镇居民人均可支配收入、农民人均现金收入分别增长21.9％和16％.3；接待境内外游客243.65万人次，实现旅游综合收入12.67亿元，分别增长99.5％和113％，增速达到了“十五”以来最快、最高、最好水平。

1．2张掖生态安全屏障面临威胁与挑战 张掖市以及河西地区生态系统脆弱敏感，生态安全阈值幅度小，不合理的人类活动极易引起生态系统破坏，并导致一系列生态环境问题的出现。

目前，张掖市土地荒漠化面积66.2万hm²，占全市总土地面积的15.0%。因荒漠化使耕地受害率达29.8%，草地受害率7.7%，村庄受害率49.2%，道路受害率63.7%，水渠受害率43.8%。全市因干旱少雨、超载放牧、不合理开发以及人为破坏等因素，退化草场面积达109.3 万hm²，占全市草场总面积的43.0%；水土流失面积占全市土地总面积的62.0%，其中风蚀面积占总面积的60%以上；农田土壤沙化面积达1.57万hm²，盐化土地面积达5.9万hm²，草原60％以上呈荒漠、半荒漠景观。同时，张掖市人口密度为31.26人／k㎡，是联合国1997年在内罗华召开的沙漠化会议上提出的干旱区土地对人口承载压力的极限值７人／k㎡的4.5倍。由于众多的人口和有限的资源，使综合开发利用和永续经营的矛盾日渐突出，原本脆弱的生态环境破坏加剧，干旱、霜冻、干热风、沙尘暴等灾害性天气日趋加重。

张掖境内共有大小河流26条，水资源总量26.51亿m3，人均水资源量1250m3，亩均水量511 m3，分别为全国平均水平的54%和29%，接近缺水上下限（3000-1000 m3）的低值，属中度缺水地区；全市降水量283mm，且集中分布在6-9月，约占全年总降水量的71.9%，其它月份降水较少，尤其冬季更为干旱。主要灌溉季节河流来水量占年径流量的20.4%，而同期灌溉需水量占全年总量的35%。特别是黑河向下游分水，使张掖本来紧张的水资源更加紧缺。同时，张掖作为河西地区商品粮基地，承担着全省约70%的粮食供应，粮食生产以消耗大量的水资源为代价。较大比重的粮食生产，导致用水结构的不合理，全市农业、工业、生活、生态用水的比例为：87.7：2.8：2.2：7.4，实际用水量为1.97亿m³，而生态需水量为9.74亿m³，生态用水严重不足。

祁连山林区是我国重要的水源涵养林区，也是张掖生态环境的屏障和黑河源头，由于森林生态系统的特殊性，加之历史上人类活动的过度干扰，其生态系统脆弱，冰川、高寒荒漠、草原、森林、农田、温带荒漠、水域等多种生态系统的镶嵌分布，系统相互影响任何一个生态系统发生变化，都可能导致其它生态系统的紊乱；部分地方过度的农垦和放牧破坏了森林生态系统边缘的灌草植被，极易发生逆行演替，造成森林生态系统退化；森林群落建群种单一，结构简单，稳定性差；森林分布下线由海拔1900m左右上升至2300m，局部地区的天然林消失；森林抗病虫鼠害能力减弱，林区内个别病虫害连年发生，成灾面积扩大；物种分布范围减小，生物多样性受到威胁。张掖作为河西地区农田林网建设最早、林网覆盖面积最大、防护效益最好的地区，在促进工农业发展、保护生态环境等方面发挥了巨大的生态、社会和经济效益，但由于生态环境的制约，树种结构不合理以及采伐利用和树木歇地等矛盾问题日趋突出，使以杨树为主的主、副林带在一些地方受到了很大破坏，缺行断带、林相不整，进而冬季防护效益整体下降，极易造成土壤风蚀加剧土壤退化；加之近年来黄斑星天牛、光肩星天牛等有害生物的侵入，使杨树林带面临着毁灭的危险，林带更新迫在眉睫。

2张掖生态安全屏障体系建设 2．1张掖生态安全屏障的概念

根据中科院成都山地灾害与环境研究所的《西藏国家生态安全屏障保护于建设》中的解释：一定区域的生态系统和生态过程，对相邻环境或大尺度环境具有保护性作用，给人类生存和发展提供良好的生态服务。一定区域的生态系统一般就是复合生态系统，既包括多种类型的自然生态系统，也包含半自然和人工生态系统，这些系统在空间上呈现多层次的结构和有序化的格局，不但与其所在区域的人文环境相和谐，能够给人类生存和发展提供可持续的物质与环境服务，并对相邻环境及更大尺度环境的安全起着保障的作用，具有这种作用的生态屏障称之为生态安全屏障。

不同区域生态系统类型组合特征及其空间布局与结构不同，其屏障功能的强弱及其维系生态安全的范围也不一样。张掖市作为祁连山北麓和黑河湿地的主体，其屏障作用对河西、甘肃乃至西北地区均有重要影响，具有国家层面上的重要性。张掖市在保护生态安全方面的作用得到发挥的关键，就在于生态系统保护于建设，通过自然生态系统的保护和人工生态系统的建设，形成多层次、有序化生态系统自称的稳定格局，这是张掖构建生态安全屏障的核心。

2．2张掖生态安全屏障体系的框架格局

生态屏障的安全与否核心就是生态系统功能能否得到正常发挥，关键在于半自然生态系统和人工生态系统的结构比列是否与自然生态环境和社会经济基础相适应，为此，特定的区域生态安全屏障必须建立在区域生态经济系统区域差异分析的基础上，通过区域生态经济分区，揭示区域生态经济和生态系统结构与功能的区域差异，进而为区域安全屏障保护与建设布局提供依据。通过对张掖地理、人文和社会条件综合分析，将张掖生态安全屏障体系分为“一个中心，四个分区”，既构建“一山一水”为中心，辐射引领四个生态经济区，点面结合，由南向北，真正筑起一道生态安全屏障，发挥生态安全屏障的功能作用。把祁连山水源涵养区、黑河湿地自然保护区作为生态安全屏障体系建设的中心线，这是张掖最具有特殊生态保护功能的区域，空间布局自南向北延伸，构成张掖生态安全屏障体系建设中心，对整个生态屏障体系建设起引领带动作用。把以保护天然林资源为主的祁连山自然保护区及外围林区、以保护湿地资源为主的黑河湿地自然保护区及外围保护地带、以保护人工林资源为主的绿洲农田防护林区、以保护现有沙生植被资源、控制荒漠化为主的重点公益林区为主的生态建设区作为生态安全屏障体系的四个生态经济分区。基本上涵盖了张掖从南到北不同的生态类型区和经济类型区，是张掖生态屏障体系建设中不可或缺的重要组成部分。2.3生态安全屏障体系建设的项目支撑

以减少采伐，保护天然林资源为重点的天然林资源保护工程；以坡耕地退耕，退化、沙化草场退牧，还林还草为重点的退耕还林(草)工程；以治理京津周边地区沙源为重点的防沙治沙工程；以防护林体系建设为重点的“三北五期”生态防护林工程；以保护湿地生态系统为重点的湿地保护与修复工程；以公益林保护、改善沙区生态环境为主的国家公益林补偿工程。生态屏障六大重点建设工程是根据国家现行投资重点项目在张掖的建设分布而提出的。它们是绿色生态屏障建设的重要支撑和依托条件。张掖经济实力较弱，生态环境保护建设又是以社会公益性基础设施建设为主。因此，要保证六大工程顺利落实，必须借助国家投资和外资的支持，并结合自身的努力，完成生态屏障建设的艰巨任务。

3张掖生态安全屏障体系建设保障条件

张掖生态屏障工程的构建是一个全方位的综合的系统工程，它的形成必须有全方位保障条件来支持，是生态安全和经济、社会、生态三大效益统一的具体体现。

3．1张掖市生态屏障工程建设的政策法制保障体系

(1)加大现有关于生态建设、环境保护方面的政策、法规的实施力度。以改善和保护生态环境的基本国策为先导，落实现有法律、政策，认真贯彻执行国家和省市关于生态建设的方针政策、法律法规。除已出台的环境保护、生态建设方面的政策、法律法规以外，还要根据张掖市生态屏障工程规划实施过程中出现的各种问题急需制定各项政策措施。

(2)加大执法力度，建立依法行政的社会秩序。生态屏障工程规划管理主体必须按照法律、法规进行监督管理，真正做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。健全生态屏障工程建设执法体系，提高执法人员素质，按照国家和地方有关环保、生态建设法律法规，加强对破坏和污染环境、阻碍生态建设等行为的处罚，用法律准则来规范人们行为。

(3)加大宣传教育力度，唤醒公众法律意识。围绕贯彻落实“十八大”精神和建设“美丽中国”思路，加大《张掖市宜居宜游城市发展规划》和各项生态屏障工程规划的实施，充分利用广播、电视、报刊等宣传媒体进行大力宣传，让全市群众了解相关政策、法律法规，唤醒公众的法律意识。

3．2张掖市生态屏障工程的管理保障

3．2．1．采用多种组织管理手段

(1)行政管理手段。实施“政府主导型”战略，以各级政府行政管理手段为主，统抓统管，使规划在各县区垂直落实，与各级地方政府职能部门的管理工作结合起来。

(2)协调管理手段。生态屏障建设的实施要从投资、政策、法规、技术、组织等许多方面得以保证，它不仅是林业部门、环保部门及企业单位的事，而且也是各级政府以至全社会的事，各级政府部门的支持和协调至关重要，这是实现规划的重要组织保证。

(3)监督管理手段。首先，要形成法律监督管理子系统，其次，要形成政府行政监督管理子系统，第三，要形成大众监督管理子系统，包括群众监督管理，大众传播媒介的舆论监督管理等。

3．2．2实行多种形式的目标管理

(1)建立完善的组织机构。由于张掖市生态屏障工程的复杂性和综合性，需要建立相应的生态屏障工程管理机构。并通过一定形式规定这种机构的体制、分工、职责、权限及工作程序。

(2)采用目标责任制和承包制，实行目标管理。明确各级政府的责任，鼓励企事业单位集体承包生态屏障工程建设项目，允许和吸纳科技人员承包项目，增大科技含量，为生态屏障工程的实施提供科技支持。同时，允许、鼓励、指导个人家庭以劳力、资金、技术等为股份进行多种形式的合作或承包，充分发挥群众的主观能动性和积极性。

3．2．3建立激励制度和管护制度

建立激励制度。一方面落实谁投入、谁治理、谁受益的政策机制，形成对广大志愿建设者的物质激励；另一方面对生态屏障工程建设放宽政策，进行政策激励；第三，通过树立生态屏障工程建设典型形成荣誉激励。在组织生态屏障工程建设的实施过程中，还要建立管护制度，坚持建设管护并重，组建专门的管护队伍，实施立体管护。

3．3张掖市生态屏障建设的资金保障

为确保张掖市生态屏障工程规划的实施，必须建立资金保障体系。从多方面挖掘潜力，拓宽资金流人渠道，对各项资金统筹安排，咨询国家有关资金管理办法，使各类项目资金尽可能地向生态建设方面予以倾斜。

同时，要多渠道、多层次筹措资金。实施生态屏障建设投资多渠道，这是广义的环境费用，需从生态建设费、城市建设费和污染防治透支和企业自筹等多方面筹集。同时要形成全社会共建生态屏障工程规划局面，国家、集体、个人、外资一起上，投资主体多元化，建立多方位资金筹措体系。

(1)强化财务管理，充分发挥专项资金的导向作用和投资效益。严格控制专项资金的使用，做到专款专用，把有限的资金用到急需项目工程上来，提高资金的使用效益。

(2)积极推进生态环境技术型生态保障工程规划向生态经济型生态屏障工程规划转化，形成自身造血系统。

(3)建立张掖市生态屏障工程规划实施基金。基金来源主要靠国家的投入，各级政府也要适当投入。另外，可以向国际组织、国内外企事业单位或个人筹集资金，使他们成为张掖市生态屏障工程建设实施基金的资助者或投资者。基金应由专门的管理机构来管理和运作，管理机构人员应由金融、生态、管理等方面的专家组成。

3．4张掖市生态屏障工程建设的技术保障

(1)结合区域特点，推广应用生态建设技术。包括生态农业技术、治沙技术、盐渍化治理技术和水土保持技术等。

(2)加强环境保护技术支持与监督。要强化环境的监督管理；环境监测和信息科研工作要做到为环境管理服务；推广污染治理最佳实用技术，提高集中治理力度；启动环境监督管理技术系统；确定建设期内的主要技术政策路线和手段。

3．5张掖市生态屏障建设的监测保障

(1)确保生态屏障工程规划实施的监测系统应包括信息系统、决策支持系统以及咨询、监测机构。

(2)信息系统由生态屏障管理机构中从事信息处理工作的部门、人员、设备共同组成。生态屏障工程建设的决策支持系统将以现代计算机技术、仿真技术和信息技术为手段，针对张掖市生态屏障工程的某种决策问题，通过提供背景资料、协助明确问题、修改完善模型、列举可能方案、进行分析比较等方式为管理者、决策者做出正确决策提供帮助。

(3)在构建了信息系统和决策支持系统后，还必须设立相应的咨询、监测机构，以对规划实施的效果及时评判，实现人机交流，为主管机构及大众提供相应的咨询服务，为决策者按实际需要局部变更规划提供决策依据或直接对规划进行校正。

(4)建立确保生态屏障高层实施目标的监测系统是张掖市生态屏障工程规划实施的重要保障措施之一。

综上所述，张掖市生态屏障工程的建设，必须遵循自然规律和经济规律，通过对原有生态要素的优化组合或引入新的成分，调整或构造新的生态格局，以增加生态异质性和稳定性，从而创造出优于原有生态系统的经济和生态效益。张掖市生态屏障工程建设，要把生态环境建设与经济发展有机结合起来，坚持治理与保护、建设与管理并重，除害和兴利并举，在利用中保护和治理，加速生态经济工程建设，遏制生态环境的进一步恶化。经过10至20年的持续奋斗，张掖市一定会实现青山常在，绿水长流，再现一个经济繁荣，社会进步，山川秀美的新面貌。

篇2：张掖生态安全屏障的保护与建设

加强生态安全屏障建设力度着力打造生态强县

山丹讯，抢抓春季造林好时节，山丹县县林业局以项目兴县、富县为目标，争项目河西走廊地区以绿洲农业闻名天下，已有数千年历史。时至今日，农业依然是这片土地的骄傲。农业离不开水的浇灌，随着人口的增加、城市的发展、气候的变暖、雪线的上升，水资源越来越少。这个地区的生态环境日益恶化。甘肃是我国沙尘暴的主要源地，而河西走廊是沙尘暴西线通过的必经路径，所以它是抵制我国沙尘暴的一个屏障，其生态建设对下游城市的影响非常大。可以形象地说，保卫河西，构建甘肃生态屏障之于国家的生态安全就是一面挡风的墙。而且甘肃河西的生态建设，不论是祁连山、石羊河还是张掖湿地，提出哪一个都是“国家级”的。如果河西走廊经济联合区能够实现，那么整个河西的生态建设都会走向全面拉网、互相借力的新的建设时期。

篇3：张掖生态安全屏障的保护与建设

问:请谈谈《规划》编制的重要性和必要性。

答:西藏是青藏高原的主体, 面积120多万平方公里, 是世界上冰川最发育、湖泊面积最大、河流发育最多的地区, 水资源总量和水力资源理论蕴藏量均居全国各省 (区) 之首。西藏生态系统类型独特多样, 野生动植物种类繁多, 是世界上山地生物物种最主要的分化和形成中心, 拥有3 9种国家重点保护野生植物和1 2 5种国家重点保护野生动物。西藏独特的气候特征、地理位置和多样的生态系统、丰富的生物资源, 使其成为亚洲乃至北半球气候变化的调节器, 成为维系高原生态系统、生物多样性及周边地区生态平衡的重要屏障, 生态地位十分重要。

上个世纪9 0年代末以来, 中央和西藏自治区不断加大高原生态环境保护和建设的投入力度, 先后实施了退牧还草、鼠虫害防治、人工草地建设、退耕还林、天然林资源保护、防护林体系建设、水土流失治理等多项生态保护和建设工程;自治区逐步建立了社会广泛参与的环保工作机制, 完善了相关政策法规。实行了“牲畜归户、私有私养、自主经营、长期不变”的政策, 引导农牧民转变生产生活方式, 实施农牧区传统能源替代工程, 保护天然植被, 生态环境保护和建设工作不断取得积极进展。

另一方面, 必须看到, 高原生态环境比较脆弱, 全球气候变暖趋势已经对西藏自然生态系统产生了一系列负面影响。有关研究表明, 1961~2007年, 西藏地区年平均气温每10年以0.32℃的速率上升, 明显高于全国和全球的增温率。气候变化导致冰川退缩、贮量减少, 高原冻土下界上升、冻融消融作用加强, 进而诱发草地退化、土地荒漠化等问题。西藏生态环境保护和建设任务十分繁重。

问:请介绍一下《规划》编制的背景和意义。

答:党中央、国务院历来高度重视西藏生态环境保护和建设工作, 近年来, 胡锦涛总书记、吴邦国委员长、温家宝总理、贾庆林主席多次做出重要批示。2 0 0 6年十届全国人大四次会议上代表们也提出了加强西藏生态安全屏障建设的重要建议。为此, 我委会同有关部门赴西藏进行了实地调研, 中国国际工程咨询公司对《规划》进行了评估。科学编制并组织实施《规划》, 加大西藏生态环境建设力度, 是应对全球气候变暖, 促进西藏各类生态系统自然恢复, 维护生态功能, 保障国家生态安全的需要, 是改善西藏农牧区生产生活条件, 促进广大农牧民增收, 保障西藏经济社会又好又快发展的需要。西藏生态安全屏障保护与建设工程是继青海三江源自然保护区生态保护和建设工程之后, 党中央、国务院决定在青藏高原实施的又一项重点生态工程, 具有重要意义。

问:《规划》提出的指导思想和目标是什么。

答:《规划》提出的指导思想是, 以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导, 深入贯彻落实科学发展观, 坚持生态环境保护优先, 重视自然恢复, 通过必要的保护与建设措施, 实现生态系统良性循环, 保障国家生态安全, 正确处理生态环境保护与经济社会发展的关系, 促进广大农牧区生产生活条件改善和农牧民增收。

规划目标是, 到2 0 3 0年, 西藏自治区的退化草地和草原鼠害基本得到治理, 沙化土地和水土流失治理面积大幅度提高, 大江大河源头区、重要湖泊、湿地、河谷区生态环境保护和生物多样性保护取得重大进展, 生态环境监管体系和监测网络更加完善, 基本实现农村传统能源替代, 生态环境与经济社会呈现协调发展态势。

问:《规划》提出了什么样的工程建设布局。

答:《规划》提出, 根据植被地带性分布、生态系统结构与功能、地貌格局与类型等原则, 将西藏分为3个生态安全屏障区。一是藏北高原和藏西山地生态安全屏障区。该区内地势高亢、湖泊众多、气候寒冷干旱、冻融作用强烈, 大风沙尘天气多。主要治理任务是加强草原生态系统保护, 在维系西藏高寒高原生物多样性、保护区域生态环境的前提下, 合理发展草地畜牧业。二是藏南及喜马拉雅中段生态安全屏障区。该区面积相对较小, 自然环境条件稍好, 属温性半干旱气候, 是人口较多经济较发达的地区。主要治理任务是治理水土流失、防治土地沙化。三是藏东南和藏东生态安全屏障区。该区内自然环境条件较好, 属于湿润、半湿润气候, 森林类型多样, 生物多样性丰富。主要治理任务是加强水源涵养和生物多样性保护, 优先实施天然草地、野生动植物保护, 采取综合措施治理水土流失, 适度发展特色经济。

问:《规划》提出的主要建设内容有哪些。

答:《规划》确定了生态保护、生态建设和支撑保障三大类十项工程。生态保护方面共包括五项工程。一是天然草地保护工程, 实施退牧还草和鼠虫毒草害治理。二是森林防火及有害生物防治工程, 基本建成全区森林防火及有害生物防治体系, 因地制宜开展森林火烧迹地更新工程。三是野生动植物保护及保护区建设工程, 全面加强国家级自然保护区和自治区级自然保护区的规范化建设。四是重要湿地保护工程, 全面实施湿地保护工程, 恢复湿地植被。五是农牧区传统能源替代工程, 实施小水电代燃料、农村沼气、太阳能等工程, 优化区域电网和农村电源建设, 基本实现农牧区传统能源替代。

生态建设方面共包括四项工程。一是防护林体系建设工程, 建成布局基本合理、多层次的防护林体系。二是人工种草与天然草地改良工程, 建设灌溉人工饲草料基地、草种繁育基地、绿洲型饲草产业基地、旱作人工饲草料示范基地。三是防沙治沙工程, 通过开展封沙育草、草方格沙障、砾石压沙等多项措施, 治理沙化土地。四是水土流失治理工程, 通过封禁修复、水土保持种草、水土保持林等措施并辅以小型水土保持配套工程等, 治理水土流失。

在支撑保障方面, 实施生态安全屏障监测体系工程, 建设地面生态监测站和地面观测点。

问:《规划》实施的保障措施有哪些。

篇4：张掖生态安全屏障的保护与建设

关键词：竹山;生态保护;对策

中图分类号：S718.55文献标识码：A文章编号：1004-3020（2015）03-0056-03

竹山县地处鄂西北边陲秦岭、大巴山、武当山三大山脉之间，汉江最大支流堵河纵贯县境，是南水北调中线工程核心水源区和秦巴山区生物多样性功能保护区，也是抵御北方沙尘暴南下东移和阻止南方酸雨北上西进的重要生态屏障，生态地位十分重要，是华中地区乃至全国自然生态保存完整、生物多样性最显著地区。全县国土面积3586km2，辖17个乡镇254个村47万人，属“八山一水分半田”的山区林业大县。

1竹山县生态保护现状

1.1林业重点工程建设顺利推进

一是大力组织实施退耕还林工程。目前，已完成退耕还林1.74万hm2，其中退耕地还林0.97万hm2，荒山造林0.70万hm2，封山育林0.07万hm2，国家累计投入资金1.23亿元，工程规模涉及全县17个乡镇和1个林场，4万户农户参与了工程建设，近20万群众从退耕还林工程建设中获益。二是全力推进天然林保护工程。全县落实天然林管护面积20万hm2，设置17个天然林管护站，5个管护所，落实国有护林员164名，乡镇村护林员632名，并切实做到了管护人员、地块、责任、奖惩“四到位”。三是多年来，我们始终把野生动植物保护和维护生物多样性放在生态建设与保护的首要位置，切实加强自然保护区、森林公园、湿地公园的建设保护力度，堵河源自然保护区、九女峰森林公园、湿地公园先后又成功晋升国家级。

1.2林业产业建设取得突破性发展

近年来，竹山县以产业富民为目标，坚持适地适树、集中连片原则，按照“生态建设产业化，产业建设生态化”的思路，依托丰富的林业资源优势，重点抓好核桃、肚倍、竹子、森林生态旅游等特色林业及林下经济，鼓励广大农民在房前屋后植树种花，绿化美化环境，发展庭院经济。截止2014年底，全县林特产业基地达5.07万hm2，全县实现林业总产值6亿元，农民人均林业增收800元。

1.3生态保护工作有序开展

一是扎实组织开展生态家园建设。为积极推广清洁能源，减少对森林资源的破坏，近年来，全县共完成“三改一建”（即改厨、改厕、改栏和建沼气池）生态经济庭院8000多户，建沼气池10000余口，建省柴灶3.5万户，推广太阳能热水器1万余台，节煤降氟炉20000个，城镇使用液化气达1万户，使用电炊户达27378户，占全县总户数的27%。二是小流域综合治理工作取得初步成效。近年来，全县累计投入5800多万元资金用于农田水利建设和水土流失综合防治，共建成各类水利工程7595处，新修和维修小型蓄水保土工程770座，新增和改善灌溉面积3300多hm2，累计完成水土保持林建设4.48万hm2，经济林2.16万hm2，疏幼林补植5.48万hm2。三是积极稳妥地组织生态移民。该县地处秦巴山区青峰断裂带，地震活动频繁，地质灾害频发，自然环境恶劣，生活在一方水土养活不了一方人的深山区贫困人口，因生存环境恶劣，不仅破坏宝贵的森林资源，影响生态平衡，而且难以脱贫致富。为此，我们抢抓退耕还林、搬迁扶贫、国家生态示范区建设等良好的政策机遇，按照“群众自愿，政府引导，政策扶持，示范带动，稳步推进”的原则，共组织实施生态移民3000余户、10000多人，有效地减轻了生态压力，加快了群众脱贫致富奔小康的步伐。

2发展过程中存在的问题：

（1）山高路远的地方树多人少，城镇繁华的地方人多树少;现有宜林地立地条件差，土壤瘠薄，山势陡峭，造林绿化难度大、成本高，都是难啃的“硬骨头”。

（2）造林资金投入不足，不能大面积推动规模造林;重栽轻管现象仍然存在;森林资源质量不高，大面积中幼林、灌木林和低产林亟待抚育改造。

（3）森林防火和林业有害生物防治形势依然严峻，乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采乱挖、非法侵占林地等案件时有发生。

（4）林业产业发展滞后，林农增收、行业活跃步伐缓慢。

3主要措施

3.1森林生态系统建设力度加大

多年来，竹山县以实施林业重点工程为载体，加大森林生态系统建设。全县累计完成退耕还林并纳入国家政策兑现2.08万hm2（其中退耕地还林1.01万hm2，荒山造林1.07万hm2，整个工程涉及全县17个乡镇、1个国有林场，惠及4.5万农户、20万农民;圆满完成天然林保护一期工程各项建设任务，全县20万hm2天然林得到有效保护，累计完成天保公益林建设任务2.91万hm2，天然林保护二期工程森林管护13.75万hm2;高标准高质量完成低产林改造0.35万hm2;完成长江中上游防护林建设0.48万hm2，其中人工造林0.14万hm2，封山育林0.33万hm2;完成农业综合开发林业生态建设0.04万hm2;完成石漠化综合治理面积1万hm2。同时，我们按照“外修生态、内修人文”的总体部署，围绕全域绿化、建设全域景区目标，以林业生态示范县、省级森林城市创建为主线，以林业重点工程造林和林特产业基地建设为载体，先后组织开展了“生态攻坚”战役、“绿色行动”计划、“绿满上庸”（竹山古为上庸国）行动，大力实施“八绿”工程（山绿、路绿、河绿、城绿、园绿、村绿、院绿、地绿），着力打造绿色城镇、绿色村庄、绿色庭院、绿色通道、绿色库区、绿色园区、绿色景区、绿色屏障。

3.2林业产业发展迈上新台阶

近来来，全县围绕适地适树、集中集成、规模连片、集约经营、因地制宜等原则，确定了重点发展优势品种肚倍，稳定发展传统品种竹子，突破发展特色品种核桃的产业布局，着力培植服务林产企业做大做强，着力推进林特基地建设，大力实施千（亩）村万（亩）乡工程，扎实推进集体林权制度改革，引导社会资金投入林业产业建设，林业产业蓬勃发展。

3.3森林资源得到有效保护

多年来，全县始终把森林资源保护放在生态建设与保护的首要位置。切实加强生态文明宣传教育，使全县广大干部群众牢固树立“植树不会错，毁林定犯法”的理念，让全民绿化意识深深根植于人民心中，自觉爱绿植绿护绿。严格按照《保护发展森林资源目标责任制》，实行目标责任管理，严格保护林地资源，加强林木采伐、木材经营、加工、运输管理，林木采伐无论是农民自用材还是人工商品村，都严格控制在采伐限额内;严肃查处破坏森林资源的各类违法犯罪行为，有效保护森林资源安全。始终坚守林地红线，编制了《竹山县2010～2020林地保护利用规划》并严格落实;加大对古树名木的保护力度，对全县古树名木全面普查，对2000多株古树名木建立档案，挂牌保护，每一棵古树名木都明确管护责任人，负责看护、防治病虫害等管理工作，严禁倒卖、砍伐、损坏和擅自移栽古树名木，严厉打击破坏古树名木的行为;通过落实行政首长负责制、多形式防火宣传、严格野外火源管控、严肃查处火灾案件等措施，全县森林火灾受害率多年来一直控制在0.3‰以下。

3.4着力维护生物多样化

多年来，全县始终把野生动植物保护和维护生物多样性放在生态建设与保护的首要位置，切实加强自然保护区、森林公园、湿地公园的建设保护力度。总面积47172hm2的堵河源自然保护区通过多年来的保护和建设，草长莺飞、兽欢雀跃的原生态景观重新显现，保护区于2013年成功创建为国家级;在国有九华山林场基础上创建的总面积3527hm2的九女峰森林公园物种资源、自然景观、人文景观十分丰富，森林覆盖率96%;修建潘口水电站后形成的人工库塘湿地，通过保护和建设，于2012年12月获批国家级湿地公园（试点），湿地公园规划建设总面积3255.2hm2。三张“国字号生态名片”占全县国土总面积的14.97%，园区内有大量的珍稀、濒危野生动植物和特有物种，主要保护北亚热带和暖温带过渡的森林生态系统。分布有维管束植物2440种，其中国家重点保护植物26种;野生脊椎动物343种，其中国家重点保护动物45种;有昆虫1456种。被誉为“动植物基因库”、“综合百科全书”和“天然绿色水库”。

通过多年来坚持不懈地抓生态建设和保护，全县的生态环境得到明显改善，全县呈现出“无山不绿，无山不树;四时花香，万壑鸟鸣”的景象。带来的生态变化可以用“山绿了，水清了，天蓝了”九个字来概括。山绿了，全县2010年林业用地面积、森林面积、森林覆盖率、活立木蓄积量与1999年相比，林业用地面积由26.96万hm2增加到28.78万hm2，净增1.82万hm2;森林覆盖率由39.1%增加到60.2%，净增21.1个百分点;活立木蓄积量由367万m3增加到954.6万m3，净增587.6万m3。依据中国林科院生态服务功能评估标准测算，我县森林生态系统生态服务功能年价值高达26.8亿元，已超过全县2010年26.27亿元的GDP总量。水清了，全县呈现出“绿了荒山头，干沟清水流”的良好势头，降雨量逐年增多，水土流失逐年减少，堵河水质稳定达到国家饮用水一类标准，出境流量年均达到60亿m3以上，为南水北调中线工程提供了可靠的水源保障。天蓝了，据县环保局监测显示，近年来，全县年空气质量清洁天数达到了95%以上，环境空气质量达到了国家标准二级。

4今后保护对策

4.1着力打造两个绿美结合示范点

一是打造女娲山生态旅游示范点。围绕人文女娲山、寻根女娲山、生态女娲山的宗旨规划建设女娲山景区。对景区范围内的破坏山体进行生态修复造林，所有宜林荒山荒地进行工程造林，加大封山育林和护林防火力度，对重要景点高标准栽植绿化风景树，加强旅游线路绿化美化等工作，确保景区循环路、山体绿化、美化。二是打造麻家渡镇谭家河片区美丽乡村、绿色示范村示范点。按照“一区三组团”（一区：谭家河片区;三组团：黑虎村、墩子村为一组团，总兵安村、双堰村、桂花树村为一组团，罗家坡村、柿树坪村为一组团）的规划思路，大力发展以茶叶、高效苗木和水生菜为主的绿色产业，支持成立土地股份合作社和农业产业化龙头企业，努力把片区建成特色产业的聚集区。

4.2着力抓好谷竹高速公路生态廊道建设

迅速掀起谷竹高速公路竹山段沿线工程造林，通过高标准、大规模、无缝隙工程造林打造绿色通道。对谷竹高速公路竹山段沿线第一层山脊可视范围内的荒山荒地进行高标准造林绿化，充分展现竹山形象。

4.3着力强化县城周边绿化

深入开展“五城联创”，以林在城中、城在绿中、人在景中为目标，以县城为中心实现绿色全覆盖，提升绿地建设质量和水平，完成县城周边可视范围内的植树绿化工作。重点抓好宜林荒山绿化、裸露山体绿化、河堤河道绿化、新修道路绿化、公园街道绿化等工作。

参考文献

[1]孔繁德主编.生态保护[M].北京：中国环境科学出版社，2005.

篇5：张掖生态安全屏障的保护与建设

毕节试验区,包括现毕节市(原毕节地区)全境,地处川、滇、黔三省结合部,位于贵州省的西北部,东部和南部与本省遵义市、贵阳市、六盘水市接壤,西部和北部与云南省、四川省毗邻,辖1区7县,国土面积26853km2。20世纪80年代,毕节市生态环境严重恶化,经济基础十分薄弱,交通闭塞、文化落后、生产力水平低下,人民生活极为贫困。1987年,全市人均生产总值322元,仅相当于全省的59%、全国的29%;全市垦殖指数高达46.6%,森林覆盖率仅有14.94%,水土流失面积占全市总面积的62.7%;全市8个县(区)中有6个国家级贫困县,绝对贫困人口高达345万人;农民人均纯收入182元,仅为全省平均水平的53.2%、全国平均水平的39.3%。经济贫困和生态恶化,成为严重困扰毕节市经济社会发展的两大突出问题。为探索解决贫困和生态恶化的新途径,寻求一条人口、经济、社会、环境和资源相互协调的可持续发展之路。1988年,时任中共贵州省委书记的胡锦涛同志亲自倡导并报经国务院批准,开始了毕节“开发扶贫,生态建设”试验区(以下简称“毕节试验区”)建设。毕节试验区成立以来,在党中央、国务院的亲切关怀和各民主党派中央、全国工商联、试验区专家顾问组、国家有关部委和深圳市等的共同帮扶与指导下,毕节试验区紧紧围绕“开发扶贫、生态建设、人口控制”三大主题,大胆实践,不断创新,在经济社会发展取得了显著成就的同时,生态建设实现了生态环境从不断恶化到明显改善的可喜变化。从加强生态建设,到初步建成“两江”上游重要生态屏障,先后实施《中国3356》工程、“长防林”工程、长治、珠治、天然林资源保护工程、退耕还林工程、石漠化治理试点等重点生态建设工程,积极推进“全国林业生态建设示范区”建设和全国水土保持生态建设示范区建设,生态建设取得了明显成效,森林覆盖率从1987年的14.94%上升到2009年的37.26%,初步构建了毕节试验区独具特色的多目标、多层次、多功能、高效益的生态防护体系。

毕节试验区生态屏障建设和生态保护已经取得重要的阶段性成果,但仍与构建生态文明,全面建设小康社会的目标要求有很大差距。表现在:水土流失与石漠化依然严重,生态恢复重建任务繁重、难度大。目前,仍有158.14×104 hm2水土流失面积需要治理,仍是我国水土流失严重的地区。特别是有15.7×104 hm2陡坡耕地还没有得到根本治理,仍是江河泥沙的重要来源;作为石漠化最严重的地区,有65.41×104hm2石漠化面积需要综合治理;有13.9×104 hm2宜林荒山需要造林绿化。环境保护形势依然严峻,节能减排压力大;森林生态系统退化严重,森林生态系统保护难度加大,生物多样性受到严重威胁;农业生产条件差,提高农业生态系统功能的任务十分迫切;城镇环境基础设施薄弱,人居环境改善的要求十分迫切;农业面源污染防治尚未起步,防治任务十分艰巨。同时,面临加快区域开发,实施“工业强区、城镇化带动”战略给生态环境保护带来的压力和挑战。对生态安全屏障的建设研究多从科技支撑、综合治理、调整产业结构、环境移民等措施方面开展研究,生态安全屏障作为一项系统工程,不仅要重视生态安全屏障工程建设的措施,更要重视工程建设投资和管理。只有生态安全屏障工程建设在措施得当、资金保证、管理高效的状态下,才能实现预期的目标。本文从投资与管理角度,在认真分析生态安全屏障建设投资与管理存在的问题的基础上,结合毕节试验区实际提出了相应对策措施,旨在为加快毕节试验区从遏制自然生态恶化趋势向生态保护利用与经济社会发展良性循环的转变建言献策。

2 生态安全屏障建设投资与管理存在的问题

2.1 国家投入不足,配套资金难落实,建设资金缺口大

目前,除林业生态工程建设投资实现了从以农民投工投劳为主向国家公共财政投资为主的转变外,水土流失治理、石漠化综合治理仍以农民投工投劳为主国家公共财政投资为辅方式进行投资。目前,生态重建与保护仍面临单位投资不足,建设规模小的困境,投资标准普遍偏低等问题。从全国水土保持投入情况看[1],2000-2005年,政府投入173.67亿元,其中,中央投资78.46亿元,地方政府投入95.21亿元;农民投劳56.6亿工日,折资699.69亿元,占总投入的80.11%。说明水土流失治理仍以农民投劳为主,其次是地方政府投入,中央投入仅占总投入的8.98%。根据长江上中游地区水土流失治理典型县调查测算,按照当前的治理标准和物价水平,长江上中游地区治理1 km2的水土流失平均需58万元的投资[2],而国家对水土保持项目投资1 km2补助标准一般为10万元左右。目前正在实施的石漠化综合治理试点,国家投资1 km2补助标准为20万元,各项工程措施制定的投资标准均低于实际所需。如,林业措施单位投资只能解决种苗和部分劳务开支,经果林需要投入的肥料、项目科技支撑以及病虫害防治、灾害补救等方面投资严重不足甚至没有;畜牧措施人工种草制定的投资标准666.7m2仅为150元,而现行单位投资666.7m2需要350元才能实施;水保部门实施的坡改梯,省制定的投资标准666.7m2仅为1300元,现行造价666.7m2在3000元左右。加上地方财力不足,配套资金难以落实,国家单位面积补助标准与实际治理造价存在差距较大,水土流失治理、石漠化治理投入不足,治理进度缓慢,再有人为水土流失还没有得到根本遏制[3],要实现到2020年,全面完成水土流失初步治理任务,长江流域80%水土流失面积得到治理或生态修复,逐步实现流域生态环境健康发展的目标,国家对毕节试验区的生态重建的投资规模与国家生态环境建设总体要求还有较大差距,远远不能满足经济社会发展和全面建设小康社会对加快生态安全屏障建设与保护的要求。

2.2 按基建程序管理与不按基建标准投资的矛盾

报账制是一种符合市场经济要求,与国际先进的资金管理方式接轨的科学管理办法,以其责任明确、支付直接、使用专一、直观高效的基本特征,被用于世界银行贷款项目、农业综合开发项目和扶贫资金项目等多个领域,取得了很好的效果。它符合公共财政的运作要求,与部门预算、国库集中收付、政府采购等财政改革一脉相承,代表了财政发展的趋势[4]。进入新世纪以来,按照国家有关基建项目的管理要求,区内重点林业生态工程、水土保持“长治”工程和石漠化防治等国家重点生态环境建设项目的实施积极探索项目法人责任制、招投标制,积极推行的“报账制”和“监理制”等管理制度,目的在于提高资金使用效率和工程建设质量。但在实行运行中大打折扣,并没有形成真正意义上的资金管理“报账制”和质量管理“监理制”[5]。主要原因是:工程投资由多部门管理,工程资金管理和质量管理存在严重脱节,很难形成相互制约机制;生态环境建设项目有其自身的特点,现在推行的工程监理制更多的是照搬建筑行业运行的模式,不适合生态环境建设工程管理的需要,而且生态环境建设的专业监理队伍还没有建立起来。毕节试验区土地绝大多数属集体所有制,生态环境建设项目涉及千家万户,项目建设地点分散,措施种类多样等特点。招投标制与工程性质难以协调,石漠化综合治理工程属国家补助投资的生态建设工程,大量工程(如造林、种草、棚圈建设)需要受益者投工投劳参与建设,不宜实行招投标。在2008年、2009年的工程建设中,中标者承建后也是在当地组织民工建设,付给农民的报酬很低,农民意见很大,纷纷要求国家将建设任务直接交给他们,由他们完成任务。另外,造林苗木因其区域性、适应性和季节性限制,从适地适树和提高造林成效出发,苗木这一特殊的商品也不宜在全国公开招投标,只能实行区域、种源限制的政府采购。同时,生态环境建设工程的地方配套资金多数难以足额到位,只能用到位的中央资金集中进行招标,难以实现规划设计目标或是难以保证工程建设的质量与进度;工程建设监理费不足,监理公司人员往往实行巡视监理,监理工作的实效性亟待提高。

2.3 国家投资计划下达晚,影响当年计划实施和工程质量

生态安全屏障建设实施的重点建设工程,有相当部分是生物措施,有很强季节性。从多年的情况看,国家投资计划在春季造林时下不来,资金拨不了,即使是国家提早下达了计划,通过层层转发,资金逐级划拨,真正到用款单位的手里,往往已时过境迁。资金到位不及时,一方面造成造林任务安排错过季节和完成任务的困难,影响造林质量;另一方面,在一系列的造林整地、苗木等准备工作中,由于国家及地方配套投资未能及时且全额到位,存在拖欠农民劳务款现象,挫伤农民的造林积极性。地方配套资金难以充分落实。地方配套资金纳入工程预算,毕节试验区多为国家贫困县,地方财政都比较困难,地方的财政需要靠国家补贴,难以落实生态环境建设项目地方配套资金,建设工程不能按规划设计标准投入,工程质量难以保证。加之农民收入低,外出务工人员多,群众自筹和投劳折资也极难落实,一定程度上影响了工程建设。同时,也影响工程的后期管理,森林管护等工作不能按预期目标顺利完成,影响工程建设的整体进程。

工程投资采取“打捆”的方式下拨,不利于工程的顺利实施。如国家重点林业生态工程中,归口发改委管理的预算内资金(包括天然林资源保护工程基本建设投资)均采用国家发改委下达到各省(区、市)发改委,再由各省(区、市)发改委将所有工程建设资金(含天然林资源保护工程、退耕还林工程等)“打捆”下达,这样的资金管理方式,一是不利于发挥林业主管部门的管理职能,容易产生部门之间的不协调;二是因国家在各项工程资金下达的时间、要求等方面的不一致,使得“打捆”下达难免互相牵制、互相影响,一事不定,俱事兼拖,贻误工程建设时机,影响工程建设成效。“十二·五”,石漠化综合治理工程将全面推进,实施的项目更多,如仍实行“打捆”下达,将会影响工程的实施。

2.4 生态环境建设缺乏总体规划,实施项目存在措施重叠现象

生态环境建设缺乏总体规划前提下,退耕还林工程、水土保持工程、石漠化综合防治工程的实施项目都有封山育林、营造林等措施。加之由不同的部门负责实施,信息不通等原因,造成作业设计交叉重叠,甚至个别县施工的小班地块还出现与已实施过的林业重点工程相重叠现象;出现一个地块的实施归属几个不同的实施项目。目前,存在同一治理类型项目渠道不同投入标准不同,对石漠化治理、水土流失治理中坡耕地治理,农户要求享受与退耕还林同等补助政策解决生计。区内石漠化土地中耕地超过比重大,对石漠化坡耕地治理多为类似退耕还林措施,为保证实施石漠化坡耕地治理的效果,农户强烈要求享受与退耕还林同等政策待遇。因此,开展生态安全屏障建设的规划,将石漠化治理、水土流失治理工程中的坡耕地还林还草统一按退耕还林标准实施,有助于提高治理的成效,加快治理进程,增加农户收入,同时有效解决项目存在措施重叠现象问题。

生态环境建设缺乏总体规划前提下的多个部门投资,多个部门管理、彼此协调能力差,工程资金和质量管理发生脱节。目前的国家生态环境建设工程,石漠化治理由国家宏观管理部门,水土流失治理由水利部门,林业生态工程由林业部门归口管理和下达投资计划。单位投资标准又有所不同,容易形成了不同部门和地区之间各自为政,缺乏协作,很难保证工程建设资金的统筹协调,工程资金管理和质量管理存在严重脱节。

2.5 生态环境建设工程重建设、轻管理

生态环境建设工程重建设、轻管理,建设有资金、管理无投入[6,7]。新一轮集体林权制度改革集体林权承包到户后,面临经营者重经济利益,轻生态效益等问题[8]。目前生态建设工程项目推行招投标制、“报账制”和“监理制”等管理制度,针对的是工程建设阶段。建设工程验收后一般交给乡村集体或个人管理。如水土保持工程概算定额中还没有水土保持工程管理取费项目,工程竣工验收后形成的固定资产,还没有专门的资金用于其保值和增值。加之规划设计、建设质量不一定符合农户的经营目标,农户的管理积极性不高,措施不到位,工程建设的目标难以保证。现有的水土保持机构也只有组织工程建设和监督水土保持设施不遭破坏的职能。结果是工程早期发挥效益较好,而后期由于长时间不维护,或因灾损坏或人为破坏,使工程保存率、防护标准及使用寿命降低,因此造成水土流失治理面积大、保存面积小,水土流失治理进度缓慢,预期效益无法充分发挥。在这种情况下,采取的补救措施就是重新投资建设,这就造成重复建设和资金的浪费。

2.6 地方环境保护投入能力弱,城乡人居环境建设投资需求大

由于地方财力不足,地方财政支出难以顾及由地方负责的环境治理和人居环境建设。威宁草海、沿城镇河流的污染、农村面源污染缺乏投入。随着工业化、城镇化发展,城镇污水排放量不断增加。目前,各县(市、区)生活污水厂建设得到国家和省级财政大力支持正在建设。而配套管网建设和污泥处理仍需大量建设资金。按照“污染者付费”的原则,城镇污水处理及再生利用设施的建设和运行,当地政府是责任主体,必须履行治理污水的责任和现行《城镇污水处理设施配套管网建设以奖代补专项资金管理办法(财建[2009]501号)》。根据毕节试验区各县(区)财力,很难政府履行治理污水的责任,同时也争取不到国家财政补助,地级财政也无能力组织实施地方“以奖代补”。类似的公共环保建设项目如城镇垃圾处理、村寨村庄整治等资金毕节试验区也缺乏自我投入。在加快城镇化进程中,缺乏绿化、污水处理、垃圾处理处理投入能力的情况下,很难实现人居环境优化目标,从而,不能保证城镇化健康发展和城乡统筹协调发展。

3 对策和措施

3.1 编制生态安全屏障建设规划,集聚资源加快推进

毕节试验区是国务院批准建立的全国唯一以“开发扶贫、生态建设、人口控制”为主题进行综合改革试验的地区。党中央、国务院和贵州省委、省政府高度重视毕节试验区生态安全屏障保护与建设,中共中央统战部、各民主党派中央、全国工商联和试验区专家顾问组等倾力帮扶,有国家各部委和贵州省省直各厅局的大力支持。在“十二·五”,按照中央部署,深入实施西部大开发战略,将更加注重生态建设和环境保护,着力建设美好家园和国家生态安全屏障。毕节试验区生态安全屏障保护与建设迎来了千载难逢的大机遇,编制一个集国家林业生态重点工程、水土保持重点工程、石漠化综合治理工程、环境保护、人居环境建设为一体的综合性规划——《生态安全屏障保护与建设规划》(简称“规划”)。以“规划”去积极争取国家的支持和加大投入,以加快“规划”实施。同时,积极推进将“规划”上升到省级层面,争取特殊政策和省级各部门重点支持。充分利用毕节试验区的政治优势,积极推进“规划”上升到国家层面,将毕节“全国林业生态建设示范区”建设和水利部、农业部和科技部对口帮扶力度进一步提升,以“生态建设”始终作为毕节试验区“三大主题”的切入点和战略重点,把毕节试验区建设成为“两江”上游生态安全屏障保护与建设的先行试验、示范区,生态经济协调、可持续发展的示范区。“规划”由市政府负总责,市发改委负责工程建设的综合协调,林业部门、农业部门、水利部门、环境保护部门、住建部门按照各自职能分工,各司其职,协同推进。“规划”所需投资,根据工程建设性质多渠道筹集,争取国家在加大现有渠道投入力度的同时,积极争取适当安排专项资金用于工程建设,并制定优惠政策引导社会资金积极投入,确保《规划》目标的实现。

3.2 增加国家重点生态建设工程投入,提高单位面积投入标准

一是增加单位面积治理投入。建议按照国家基本建设项目的程序,根据“生态重建”的措施投资概算需求,提高治理标准,加大国家投入力度,使水土保持工程、石漠化治理工程真正起到控制水土流失、控制石漠化、保护和合理利用水土资源、改善农业生产条件和生态环境的作用;二是统一建设投入标准。把不同重点项目中同一种治理措施的投入标准统一,如水土保持工程、石漠化治理中都有坡耕地营林措施,建议按“就高不就低”的原则与重点林业生态工程进行统一;三是提高生态公益林补偿金标准。根据毕节试验区集体林区管护难度大和物价走势,逐步提高生态公益林补偿金标准;四是在水土保持工程、石漠化治理工程投资概预算中应增加工程效益时限内的管理经费。在水土保持工程、石漠化治理工程概算定额中,可按照措施和工程性质的不同,核定不同额度的管理费用,就像营林措施所列的抚育费和管护费那样,以保证工程竣工后其设计能力能够实现。

3.3 切实化解地方配套资金难问题,完善计划下达及项目监理制

生态安全屏障保护与建设的工程投资采取中央补助、地方配套、受益群众投工投劳机制。从毕节实验区的实际情况看,石漠化地区财政都比较困难,难以落实地方配套资金,加之农民收入低,外出务工人员多,群众自筹和投劳折资也极难落实,一定程度上影响了工程建设。建议针对毕节试验区的特殊情况,降低地方配套资金比例,取消县(区)配套,提高国家资金对毕节试验区生态安全屏障保护与建设支持的力度。提高按基建标准投资的保证度,为做好工程管理创造条件。针对工程建设的实际需要,提早下达了计划并保证资金及时到位,同时,适当提高工程可预拨国家补助投资的比例,减轻地方资金压力。积极探索工程咨询与监理新机制,在生态安全屏障建设中明确工程监理是工程咨询的一部分,探索从工程项目投资前期研究、立项后的工程项目设计(包括招标选择施工承包商)到对中标承包商施工过程中进行微观监理工程咨询服务体系,使工程咨询服务、施工、业主的利益协调一致。

3.4 建立多元化投融资渠道,加快人居环境建设

各级政府要加大财政对城乡人居环境优化建设等非国家重点生态环境建设项目的投入。积极发挥财政资金的引导作用,推动污水集中处理、垃圾处理和其他环保设施运营的市场化进程。制定政策鼓励社会资金投资生活污水处理、垃圾处理的建设,积极推进征收城市(镇)污水处理费和垃圾处理费。加快生活污水处理、垃圾处理设施建设,从而积极争取国家有关“以奖代补”专项资金的支持。市、县财政设立有关村庄整治“以奖代补”专项资金,支持农村人居环境建设。各级财政要加大园林绿化建设投入,把绿化养护经费列入县(区)财政预算。采取招商、集资、合资、贷款等融资手段,多渠道筹集绿化建设费用。按照国家全民义务植树的要求,认真组织广大干部群众及驻区各企事业单位积极参加义务植树活动,依法履行植树绿化义务;按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则,努力推行国家、集体和个人兴办园林绿化事业,并在政策上予以扶持。对于有收益的园林绿化建设项目,开辟和扩大融资渠道,通过合资、合作、租用、推行股份制等多方筹资建设;采取共建、捐款或捐建、冠名等形式,积极发动和鼓励有条件的部门、单位和个人认建、领养绿地,激发全社会参与绿化建设的责任感和使命感;加强基本建设项目配套绿化资金使用,对不能按要求建设绿地或建设绿地面积未达到标准的,对建设项目不予验收。

3.5 完善生态安全屏障保护与建设管理体系,调动农民参与积极性

建议在目前的建设管理条件下,对水土保持工程、石漠化治理工程部分项目实行基本建设项目管理。除规定少数投资、规模达到一定标准的单项工程实施招投标外,要让广大农民真正参与到生态安全屏障保护与建设中来,并对农民参与生态安全屏障保护与建设给予相应的补助,明确农民是治理成果的管护责任主体,对集体林地承包经营者,明确其林地经营中的生态责任[8],从而保障生态安全屏障保护与建设的效益持续稳定发挥。同时,对生态安全屏障保护与建设中形成的公共固定资产,应成立专门的管理机构,保证公共固定资产保值和增值。管理机构有权对形成的固定资产以对外承包、租赁、拍卖和股份制合作等形式进行管理,并将承包收益继续用于工程的维修和管护。

3.6 加强工程资金管理,提高资金使用效率

适应生态安全屏障保护与建设投入不断增加的需要,加快相关法律、法规的建立与完善,建立和完善工程资金运营管理机制、加强执法、监督力度保证资金筹集、管理与资金节约使用有机地结合,努力提高资金的使用效率,力求促进生态经济增长方式的转变。加强生态建设资金的成本管理、风险管理。努力提高资金筹集的效率,尽量缩短项目资金的实际获得时间与项目资金的实际运用这两者之间的间隔,加快项目的施工进程来加快项目资金的使用效率,使贷款的资金成本降到最低水平。积极探索生态安全屏障管理方法。引进全面质量管理理念,实现由结果管理向过程管理的转变。把质量管理的触角渗透到规划设计、种苗培育、作业施工、抚育管护、森林经营等各个工序、各个环节,实行全过程质量管理;把质量管理推行到与生态安全屏障建设的有关的各个部门,质量管理推进资金使用效率提高。

3.7 完善政策、法治保障

构建毕节试验区生态安全屏障是一项综合性系统工程,为保证规划的顺利实施,必须建立生态安全屏障建设评价指标体系,积极探索资源环境成本核算体系,建立科学高效的建设管理体制。在充分发挥市场配置资源基础作用的同时,强化政府在生态安全屏障建设方面的综合协调能力。按照市场经济规律制定相应的产业政策,引导社会生产要素向有利于生态安全屏障建设的方向流动。制定和完善促进生态安全屏障建设的相关政策;制定实施资源、能源利用效率和污染物排放限制等方面的环境准入制度,运用消费政策引导社会的绿色消费倾向。加大执法检查的力度,全面推行执法复查复核制、部门执法责任制、执法定期报告制,严格执法程序和责任追究制度,加强对资源环境执法机构和人员的执法监督。强化对建设项目立项、资源开发利用和生态环境保护法律法规及政策执行情况的监督。建立和疏通投诉举报渠道,鼓励广大群众检举揭发污染环境、破坏生态的违法行为,充分发挥新闻媒介和公众的监督作用。建立健全与生态安全屏障建设密切相关的地方法规体系,重点是加强生态安全屏障建设管理、发展循环经济、清洁生产、能源节约、饮用水源保护、食品安全等方面的规章建设,把生态安全屏障建设纳入依法管理的轨道。

摘要：本文针对毕节试验区生态安全屏障建设的需要,分析表明:毕节试验区生态安全屏障建设在投资与管理上存在以下主要问题:国家投入不足,配套资金难落实;按基建程序管理与不按基建标准投资的矛盾;国家投资计划下达晚,影响当年计划实施和工程质量;生态环境建设缺乏总体规划,实施项目存在措施重叠现象;生态工程重建设、轻管理;地方环境保护投入能力弱,城乡人居环境建设投资需求大等。针对以上问题,提出了编制生态安全屏障建设规划,集聚资源加快推进;增加国家重点生态建设工程投入,提高单位面积投入标准;切实化解地方配套资金难问题;建立多元化投融资渠道;完善生态安全屏障保护与建设管理体系;加强工程资金管理,提高资金使用效率;完善政策、法治保障等对策措施。

关键词：生态安全屏障,投资,管理,机制,毕节试验区

参考文献

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