中国历史的演变与发展

关键词： 演变 依法治国

第一篇：中国历史的演变与发展

中国政法委的历史与演变

作者：苏州大学王健法学院教授 周永坤

【编者的话】以依法治国为主题的中共十八届四中全会，引发中国各界关于政法系统改革的关注。本文为苏州大学王健法学院教授周永坤先生对中国政法委体系历史沿革的研究，原发于《炎黄春秋》2012年第9期，如今读来更有现实意义。经作者本人授权，FT中文网全文刊发，以飨读者。

党委政法委员会是公检法三家的“党内领导机构”，它已经存在了半个多世纪，应当将它放到社会主义法治建设的大背景下重新检视，下面的检视围绕历史作用、党的领导的原则、法治原则、法治国家建设四个方面进行。

政法委的沿革

1.政法委的历史渊源：法律智库机构

党委政法委员会制度的文化传统源于设立于1946年的“中央法律问题研究委员会”。1946年6月，中共中央书记处批准，在“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”，这是一个“智库”性质的机构。1948年12月12日，中共中央书记处决定建立“中央法律委员会”，“中央法律问题研究委员会”自然撤销。这个“中央法律委员会”的主要任务是为未来的新政权起草法律，属于秘书班子一类的机构。1949年新政权成立，这个“立法参谋”性质的中央法律委员会随之撤销。代之而起的是设在集权的中央人民政府委员会内的政府的政法委员会，它不同于党委的政法委员会。1954年宪法生效后，政权结构发生了重大改变，它由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人民代表大会制，在人民代表大会制度下，政务院变成了国务院，法院、检察院不再是中央人民政府的分支，而是独立的司法部门。这一宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入，因此政府的政法委员会制度一度消失。

2.秘书性质的中共中央法律委员会

现行的党委政法委员会制度直接发端于1956年的“中共中央法律委员会”。1956年7月6日，中共中央政治局决定召开了第一次法律委员会会议，宣布正式成立中共中央法律委员会。该次会议规定的中共中央法律委员会的任务是中共中央交办的工作，主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问题，并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组，各有关机构的党组直接向中央负责，向中央请示报告工作，并不向中共中央法律委员会报告工作。可见当时的中共中央法律委员会只是一个秘书性质的机构，而且只设在中央一级，中共中央法律委员会与法治国家并不存在矛盾。《共同纲领》体制下集权的政府政法委员会向中共中央法律委员会的转变，表明了一种法治的倾向，起码在地方上，法院、检察院是独立的司法机关。

3.“政法小组”的突进与文革中的毁灭

1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》决定成立政法小组，通知说，“党中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教各小组，这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向他们直接做报告。大政方针在政治局，具体布置在书记处，只有一个„政治设计院‟，没有两个„政治设计院‟。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”这个通知其实是逐字逐句照抄了时任中国共产党主席的毛泽东的相关批语。从此，中国开始形成了至今难以改变的党政不分的、人治的一元化体制。特别严重的是，从1958年开始，县以上各级党委都成立了政法小组，政法小组不仅“协调”公检法的关系，而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。这个体制不仅在立法上，特别是在司法上强化了人治体制，形成了从上到下的党委第一把手专权的制度，党的领导成为书记的领导，而不是党的方针政策的领导。这使1954宪法确立的宪政体系悬置，也使八大确立的党“必须严格地遵守法制”的方针失去了制度依托。从此一步步造就了文化大革命的社会条件。

这个政法小组的作用在于迎合当时党的领导人的人治偏好，毁坏了正在起步的中国法治建设。例如，1958年，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出，“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看，已经没有必要制定了。”这个报告直接导致全国立法工作陷于停顿。特别严重的是，它在大跃进的时代氛围中引发了“公安大跃进”，这导致全局性的社会大灾难。[7]中央政法小组还向中共中央提交了“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告，结果形成了完全违背宪法(1954)体制的“公检法三家合一，公安为头”的极端人治体制。1960年11月，中共中央在对“报告”的批复中决定，最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公，并由公安部统一领导，法院检察院都成了公安的下属单位。警察领导法院，这在任何正常体制下都是难以想象的。这两个措施无疑与八年后的文化大革命存在因果关系。1966年开始的文革期间，党委被踢开，政法机关被砸，中央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后，自1972年3月中央政法小组组长谢富治病故后，它就连形式都不存在了。这是党政不分、极端人治的制度本身发展的逻辑结果。

4.文革后智库性质政法机构的重建

文革结束后，为适应改革开放的时代要求，1978年6月20日，中共中央批准成立中央政法小组，协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。特别应当注意的是，中央文件规定新成立的政法小组的主要任务是“研究工作中带有方针、政策性的重要问题”，它与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部的关系由“领导”变成“协助”，可见中共中央已经决定摆脱文革前政法小组一元化的老路，这个新的政法小组是上述政治机构的“智库”或助手，这是对1956年体制的回归，而不是对1958年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改革开放以来我党放弃文革及其以前的极端人治的阶级斗争体制的意向，体现了一种朦胧的法治追求。

一年后，这个思想更加坚决地体现在“64号文件”中。中共中央于1979年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(即64号文件)，文件结束了党委审批案件的制度，消除了中国走向法治的最大制度障碍。64号文件指出：“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆。为此，中央决定取消各级党委审批案件的制度。……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”

1980年1月24日，中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》，决定设立中央政法委员会。《通知》规定的中央政法委员会的五项职能中，主要是法律中的政治方向的把握，并不干预具体的司法工作。其作用在于领导新时期繁重的立法工作。不过在此同时，各地也建立了政法委员会，政法委员会的领导班子、机构普遍建立。虽然中共中央并没有明确党委政法委员会是党委的职能部门、领导政法工作，但是它实际上“已经在发挥党委职能部门的作用，已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。”这一向文革前的党政不分体制的“自然”回归引起了全党的重视。

1987年，中国共产党十三大召开，十三大将实现党政分开作为政治体制改革的首要目标与突破口，报告指出，“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。”作为贯彻十三大报告的重要一步，1988年5月19日中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》，这个通知要求撤销中央政法委员会，成立中央政法领导小组。政法小组的职能较政法委员会大大削弱，它一般不开政法工作会议，不发文件，体现了依法办事、党政分开的精神。这是中国走向法治的重要一步。不过，大多数省级以下党委政法委员会并没有来得及撤销。

5.90年代起维稳需求与政法委的违规扩权

由于众所周知的原因，1990年3月6日，中共中央决定恢复中央政法委员会，不过当时中央还是坚持了党政分开的原则。中央要求，“政法委员会恢复以后，仍然要贯彻党政职能分开的原则”，八届全国人大常委会委员长乔石在谈及恢复政法委员会时特别强调“宏观指导”，坚持党政分开，反对干预个案。他说，“对一件件案子总会有不同看法，处理上也未必件件都绝对准确。党委如果直接过问一些案件的具体处理，法院就不好下决心了。”他还说，“不论哪一级政法委都要管得虚一点，着重抓宏观指导和协调，当好党委的参谋和助手，其办事机构主要做调查研究工作，不要过于具体地干预部门的业务，以保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权，充分发挥政法各部门的职能作用。”从中央文件所列举的政法委员会五项任务来看，也是“宏观指导”性质的。

随后，政法委员会又两次扩权。1994年，政法委员会的职权扩大到7项。1995年又扩大至十项。与此同时，各级政法委员会的编制也不断扩展，权力不断强化。与此相应，实践中政法委员会、尤其是基层政法委员会干预司法的情况日趋严重。由于政法委员会的活动缺乏法律和程序依据，它的活动主要由书记说了算，因此，它的第一把手由谁担任就特别值得注意。在实践中，政法委员会书记通常由两种人担任。一是公安局长。在这一体制下，实际上使法院、检察院成为公安的下属机构，是向1961年规定的公检法“三家合一”制度的回归，司法公正受到严重威胁。二是政府的副职，这使法院、检察院成为政府的下属机构。由于缺乏法律与程序规制，政法委员会制度的实际效果也很糟糕的，只是由于担心“否定党的领导”的指责，大家讳言而已。事实上，几乎所有的重大冤案后面，都有政法委的影子。在全国引起恶劣影响的佘祥林案、赵作海案是其典型。[17]随着政法委员会的不断扩权，特别是当它掌握了“综合治理”的权力的时候，它事实上成为政府以上的政府，法院以上的法院。这个体制加上党的集体领导难以实现的体制性缺陷，各地在维稳的旗号下埋下了社会稳定的隐患。

政法委是在弱化党的领导

党对政法工作的领导是党对国家领导的一个方面，它是更为广泛的党政关系的一部分。在党政关系上，中国历来在两种思路中徘徊：一是一元化，二是党政分开。虽然在抗日战争中中国共产党就提出了党政分开的要求，但在战争环境下这一目标难以实现。建国以后，党政不分的体制事实上延续下来，并得到发展。1953年3月10日，中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请求报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，这是形成以党代政、党政不分体制的开端，不过这一体制受到1956年八大精神的扼制。1958年起逐渐形成了从上到下的“党做决定，政府执行”政权行为模式，党的各口和职能部门既管各口的干部也管业务，党组织可以用行政化手段直接部署政府工作。到上个世纪60年代初，党委“大权独揽，小权包办，事事点头，样样都管”，已经成为普遍现象。文革中，这一体制达到登峰造极的地步，可以说，文化大革命正是党政不分体制合乎逻辑的结果。

改革开放以来，虽然中国共产党一再提出解决这一问题，但是由于复杂的历史与现实原因，虽然取得了一些成绩，不过在政法领域它始终没有退出。而这一切是在加强党的领导的旗号下进行的。因此，要解决党政不分的问题，必须研究什么是党对司法工作的领导。 早在1942年，中共中央政治局就通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，决定指出，“党委包办政权系统工作、党政不分现象……都必须纠正……党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”当时的中央领导反复强调，党的领导不是“党委高于一切”，也不是“以党治国”的一党专政，党的领导是政治领导。早在建国前，邓小平同志就指出：“党的领导责任是放在政治原则上，而不是包办，不是遇事干涉，不是党权高于一切，这是与„以党治国‟完全相反的政策。”

建国以后，这个问题每隔一段时间就会有党内的有识之士提出来，但是始终未能解决。在建国之初，彭真同志就说：“党、政府、群众组织要分开。过去实行„一揽子‟、„一元化‟，现在不行了”1951年董必武同志强调：“党领导着国家政权但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下，不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作……”1953年，周恩来作为中央人民政府内党的最高领导机构的负责人，主张政府工作必须坚持党政分开。他在政务院党组干事会成立时就强调：党组工作不要在形式上管得那么多，行政上的事还是经行政机构去办。

针对党委包揽司法工作的具体事务，司法机关不能依法独立行使审判权、检察权的错误倾向，1961年4月28日，最高人民法院院长谢觉哉、公安部部长谢富治向刘少奇汇报。刘少奇说：“检察院、法院要独立办事，党委不要干涉具体事务，党委什么都干涉不好。以后下面公检法向上面写报告要直接报，不要经党委批准，经过党委批准是错误的。要有对立面，唱对台戏，三机关互相制约也是对立面，也是唱对台戏。什么事情一个渠道是不行的，老百姓都能反映情况嘛。这几年犯的„左‟的错误是在党委的绝对领导下犯的，这是一条重要的经验。”但是这些党的领导人的努力并没有能改变强劲的党政一元化趋向，最后形成了党政不分的所谓“一元化”体制，谁要是坚持党政分开，谁就有“反对党的领导”的罪名。 改革开放以后，法律工作中的党政不分体制受到普遍的质疑。邓小平同志率先将党的领导与党政分开统一起来，而不是对立起来，他多次提出改善党的领导，要实现党政分开，党法分开。他说，“要通过改革，处理好法治与人治的关系，处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导，党政需要分开。”前述中共中央64号文件(1979年9月9日)就是确立党领导政法的新体制——党政分开体制——的努力的重要一步，它从法治的高度将“党政分开”作为党领导政法工作必须遵循的原则，文件指出，“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，……党委和司法机关各有专责，不能互相代替，不应互相混淆……党对司法工作的领导，主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法，不按法律规定办事，包揽司法行政事务的习惯和作法。”

1986年6月28日，在中央政治局常委会议上，邓小平同志再次强调指出：“纠正不正之风、打击犯罪活动中属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适……党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”十多天后(7月10日)，《中共中央关于全党须坚决维护社会主义法制的通知》发布，通知规定，“党对司法工作的领导，主要是保证司法机关严格按照宪法和法律，依法独立行使职权。各级党组织和广大党员，特别是党政军领导机关和领导干部要坚决支持司法机关坚持原则，秉公执法。”

明确提出要解决“长期形成的党政不分、以党代政问题”的是党的十三大报告。十三大报告(1987年)指出，不解决“党政不分、以党代政问题”的问题，“党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开……党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。”十三大报告特别规定：“今后，各级党委不再设立不在政府任职但又分管政府工作的专职书记、常委。”请注意，这里其实明确指出了撤销政法委员会是今后工作的方向。

无论在理论上还是在实践上，党委政法委员会体制都不是加强、而是弱化了党对政法工作的领导：

第一，政法委员会违背了党领导的基本原则：政治领导。政治领导是党的领导的原则，但是政法委员会的存在违背了这个原则，这个体制使党成为实际的“行动者”，无法行使“领导职责”。

第二，政法委员会体制有违党的集体领导原则。党的领导是党的集体领导，这个集体就是党委，是党代会。政法委员会在党委、党代会外形成一个权力中心，这必然会集体领导，尤其是当政法委的权力极度扩充以后。如果政法工作要有一个“政法委员会”，经济工作就要有一个“经济委员会”，文化工作就要有一个“文化委员会”……以此类推，各行各业都要有一个主管的“××委员会”，党委、党代会岂不架空?正是这个原因，设在党内的种种“委员会”先后消失，政法委员会是仅存的一个党委外的“权力中心”。

第三，政法委员会使党的领导“不能”。所谓党的领导(在政法问题上)是党领导人民形成意志——法律，而后领导人民落实实施法律，依法办事。完成这一领导过程离不开一定的制度依托，这就是宪法、组织法规定的、党领导人民建立的人民代表大会制度，特别是公检法三家分工制约的制度。政法委员会制度、特别是地方的政法委员会制度恰恰是建立在否定这一制度安排之上的，它使党的领导因失去制度依托而成为“不能”，是一种“自毁长城”的制度。

政法委与法治国家的实践相悖 党的领导并不必然具有正当性，应当遵守一定的原则，在法治国家，这就是法治原则。这一原则的正当性有两方面的规范依据：一是党章依据，二是宪法依据。十七大通过的《中国共产党章程》总纲部分规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作……党必须适应形势的发展和情况的变化，完善领导体制，改进领导方式，增强执政能力。”宪法中的规定则见之于宪法序言和宪法第五条。

但是政法委员会制度明显违反这一原则，它与法治原则的冲突表现在： 第一，政法委员会的设置与公检法三家分工负责的宪法框架相冲突。仅仅从形式上看，这一点也是不证自明的。有一个台前的公检法，又有一个幕后的政法委员会，而这两个制度的行为规范与工作目标其实不一致，两者的冲突不可避免。

第二，实践中政法委员会扩权现象严重，使宪法规定的权力分配体制受到极大侵蚀。政法委员会的扩权冲动源于单一维稳思维下的政绩冲动，近年来一直处于高位的信访与群体性事件刺激并强化了政法委的扩权。

这个扩权表现在三个方面：立法权、行政权和司法权。近年来，各地政法委员会制定种种规范，这些规范常常与现行法律相冲突，造成法律的紊乱。例如，2003年，北京市委政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，规定对于因民间纠纷引起的轻伤害案件，如果嫌疑人有认罪、悔罪表现，积极赔偿损失，被害人要求不追究其刑事责任，可以对其作出撤案、不起诉或免予刑事处分的处理。2003年，中共河北省委政法委员会作出《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，内中有多项违背国家法律。在实践中，许多不为当事人与律师知晓的政法委员会以各种名目制定的规则，事实上成为直接适用的法律，它的效率甚至在法律之上，它可以直接作为改变合法判决的依据。

近年来，一些地方政法委员会掌握了信访权与综合治理权，在“综合治理”的口号下，有的政法委员会不仅控制了公安、法院、检察院，甚至包括了国安、武装警察系统，能随时调动中国外交、教育、司法、政府、军队、卫生等资源，成为政权以外的一个权力中心。例如，河南义马市的信访体制“改革”，撤销信访局，成立群工局(部)，后又挂回信访局牌子，两部门合署办公。这个群工部(信访局)权力有：直接交办督办权、重大决策评估权、社会建设指导权、考核奖惩建议权等等。在地方上，通过涉诉信访的管辖权，政法委员会已经成为事实上的“超级法院”。更为严重的是，有的地方政法委员会干脆设立宪法规定的体制以外的“法院”，而这个“法院”听命于政法委员会，且很少受法律程序约束。这一切，使政法委员会成为不仅集公检法于一身，而且集立法、行政与司法权于一身的超级机构。

第三，政法委员会的工作方式、导向与公检法不一致。政法委员会的工作方式是协调，协调案件大致的程序是：“公检法向政法委提交有分歧的案件，主要是证据不足或认识上(可逮与不逮)有分歧的案件;政法委通过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门……这种结果往往不是基于对事实的认定的一致，而是由于政治权威的运作……”

这种工作方式与公检法三家分工制约的宪法模式明显不一致：政法委员会的工作方式是集权的方式，而宪法规定的体制运作方式是公安侦查、检察院起诉、法院裁判。就导向来看，政法委员会制度也与宪法规定的制度不一致的。政法委员会“整个案件协调的过程是以政治化为导向，按照政治制度逻辑运作而不是司法制度逻辑运作的模式进行的”，而所谓“政治导向”在极大多数情况下是“政府导向”，甚至是“政绩导向”，而宪法体制下的公检法三家运行的导向是权利导向的，规则导向的，这两者的冲突是不言而喻的。这就是目前我国暴力强拆、暴力截访、刑讯逼供、超期羁押等违法行为屡禁不止的制度原因。

第四，干预司法成为政法委员会工作的常态。我国的宪法、组织法、诉讼程序法规定了法院、检察院独立行使职权的种种规则，但是政法委员会的工作方式却是合三家为一家，虽然也说政法委员会尊重公检法独立行使职权，但是在政法委员会掌握财权、人事权的情况下，通过政法委制度的统合，政法委员会书记成为法院和检察院事实上的政治上级。在此制度环境下，虽然在理论上政法委员会的结论对公检法机关只是“建议”，并没有强制约束力，但事实上很少有人敢于否定政法委的结论。这就使政法委员会干预司法成为常态。 第五，政法委员会使许多审判沦为作秀。法官不是真正的裁判者是中国司法长久存在的根本性问题，尽管在不同的时代其严重性程度不同，但它始终存在。文革前长期实行的党委审批案件的制度是“审判秀”的典型，1979年9月9日《中共中央关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(即中共中央64号文件)从形式上结束了党委审批案件的制度，使审判成为“真实”的，而非“作秀”，这是一个伟大的历史进步。

但是随着政法委员会权力的崛起，政法委员会的协调事实上成为实质性的“审判”，在重大案件上，通过政法委员会的“协调”使审判再次成为作秀。一个还在侦查阶段、或者在起诉阶段的案子，或者在审判中产生分歧的案子，进入政法委员会“协调”程序后，政法委员会就成为实质性的审判者，而法院只是贯彻政法委员会的指令而已，这使法官沦为尴尬的“作秀者”。“审判秀”对法官良心，法官责任，对司法权威、对法治的影响是根子上的，这也是这几年发展起来的“法官与律师辩论”、律师被逐出法庭的制度根由。

存废将是法治国家建设与政治体制改革的攻坚战

1999年，法治入宪，这意味着法治国家成为中国的目标，法治成为举国遵守的最高原则，制度设计当围绕这一目标进行并接受它的检视。由于政法委员会制度存在明显的不合逻辑现象，与宪法确立的法治原则明显冲突，在实践中存在严重的干预司法的倾向，因此，取消政法委员会制度的主张其实无论在法学界还是在法律实务界均为主流。

早在法治入宪的第二年(2000年)，著名刑事诉讼法教授崔敏就从司法权配置的角度对政法委员会的设置提出了批评，认为他与司法独立的要求相抵触。2008年，崔教授进一步指出：“没有必要在各级司法机关之上再设个„婆婆‟去发号施令。”2001有学者将撤销地方政法委作为提高司法权威的必要条件之一，2003年有学者通过对政法委员会个案研究后得出的结论是：“由于政法委员会在人事上实际采取行政首长负责制，因此，第一把手往往会越过政法委员会制度设计的界限，从而导致干预司法的产生。”事隔八年，这位学者再次指出：“越来越多的地方由公安首长担任地方党委常委或政法委书记，这有可能使得案件的公正性难以保证。法院和检察院更有可能只是配合公安机关而很难发挥制约功能。” 2010年，教育部社会科学委员会法学学部召集人陈光中教授在接受《南方都市报》采访时表示，应当取消地方政法委对案件的拍板权。因为这种权力不仅违反了基本的诉讼原则及直接言词原则，属于“判而不审”，而且一旦发生错案，也难以追究相关人员的责任。著名社会学家于建嵘则明确表示：“中国应该废除政法委制度。中国最需要重树司法的权威……赵作海案已经表明，政法委制度已经严重干扰了司法，必须尽快废黜。”

在历史上，党政不分现象同样存在于财经、政法、外事、科学、文教等领域，其他领域的问题在经济体制改革过程中都比较容易地解决了，政法委员会是文革式一元化体制的唯一遗存。因此，从不同工作领域的横向比较来看，政法领域的党政不分体制已经严重落后于其他领域，造成中国改革开放的“跛足现象”，拖了改革开放的后腿。因此，对政法委员会的改革当确立为一步政治体改革的首要目标。作为过渡，可以考虑先撤销地方政法委员会，保留中央的政法委员会，其职权借鉴当年的政法小组的规定，当为党内的政法智库。 (注：因篇幅体例限制，本文省略了学术文献注释，文章仅代表作者个人观点，本文责编 霍默静 mojing.huo@ftchinese.com)

第二篇：人民军队的产生和发展与我军称谓的历史演变

人民军队的产生和发展与我军称谓的历史演变人民军队的产生和发展1927年8月1日，周恩来等人领导的“南昌起义”标志着中国共产党独立领导的革命武装力量的诞生。1928年2月，毛泽东领导中国工农革命军在井冈山创立了第一个农村革命根据地。1930年11月到1932年2月，中国共产党领导的中国工农红军相继挫败了国民党军队的四次“围剿”，歼灭20余万国民党正规军，工农红军队伍也得到了迅速发展。1934年10月，中国工农红军未能打破国民党军队的第五次“围剿”，主力红军被迫开始长征。1935年10月，经过长途跋涉，中央红军主力到达陕北。1936年10月，三大主力红军(红军第

一、

二、四方面军)在陕北胜利会师。主力红军长征期间，南方红军和游击队在8省14个地区独立坚持艰苦卓绝的三年游击战争，保存了1万余人的武装力量。朱德、彭德怀在山西武乡八路军总部抗日战争爆发以后，根据国共两党达成的合作协议，工农红军在名义上接受国民政府改编。1937年8月，红军主力部队改编为国民革命军第八路军，南方八省的红军游击队改编为国民革命军陆军新编第四军。在八年抗战中，八路军和新四军同日伪军作战12.5万次，粉碎了日伪军的多次“大扫荡”，击毙击伤俘虏日伪军171.4万人，为打败日本帝国主义和世界反法西斯战争作出了巨大贡献。中国共产党领导的抗日武装力量在战争中获得发展。到抗战结束时，解放区的面积和人口扩大到100多万平方公里和1.2亿人口，武装力量人数扩大到130余万人。抗战胜利后，以蒋介石为首的国民党反动派无视人民的和平要求，悍然发动内战。中国共产党适应新形势，制定了正确的战略方针，有效地阻止了国民党军队的进攻，并于1948年开始进行战略反攻。从1948年9月到1949年1月底，人民解放军先后组织辽沈、淮海、平津三大战役，共歼灭国民党军队150余万人，人民解放军总兵力增加到400万人。到1949年10月1日新中国成立时，人民解放军从国民党手中解放了除西藏、台湾、金门、马祖以及南海诸岛外的全部国土。解放军称谓的历史演变中国人民解放军名称诞生于1927年8月1日，诞生以来曾先后使用过国民革命军第二方面军、中国工农革命军、中国工农红军、八路军、新四军和中国人民解放军等名称。从中国工农革命军到中国工农红军1927年8月1日，根据中共中央的决定，以周恩来为首的中共前敌委员会和贺龙、叶挺、朱德、刘伯承等领导下的北伐军两万余人，在江西南昌举行了武装起义。南昌起义打响了武装反抗国民党反动派的第一枪，标志着中国共产党独立地领导武装斗争的开始，但在当时的条件下，在起义过程中并没有公开打出中国共产党的旗帜，起义部队仍沿用国民革命军第二方面军的番号，仍称为国民革命军。贺龙任总指挥，叶挺任前敌总指挥。1927年9月9日，毛泽东同志在湖南、江西边界地区，领导农民、工人和革命士兵举行了秋收起义。参加起义的主力部队编成“中国工农革命军第一军第一师”。这是我党第一次公开打出“工农革命军”的旗帜。1928年4月下旬，朱德、陈毅等率领南昌起义的余部转战到井山，同毛泽东同志领导的工农革命军会师，合编为“中国工农革命军第四军”，朱德任军长、毛泽东任党代表(后改称政治委员)。1928年5月25日，中共中央发出第51号通报，规定各地工农革命军一律改称“中国工农红军”(简称红军)。1928年6月起，各革命根据地的工农革命军及其他工农武装开始陆续改称红军。1930年8月至1936年7月，红军又先后编成了红

一、红

四、红二方面军。1933年5月，中华苏维埃共和国临时中央政府决定，组织中国工农红军总部，任命朱德为中国工农红军总司令，周恩来为中国工农红军总政治委员。从中国工农红军到八路军、新四军1937年“七七事变”后，根据党的洛川会议和我党同国民党达成的协议，于1937年8月将红军主力部队改名为国民革命第八路军，简称“八路军”。朱德任总指挥，彭德怀任副总指挥，叶剑英任参谋长，左权任副参谋长，任弼时任政治部主任，邓小平任副主任，下辖第一一

五、第一二0、第一二九

第三篇：浅谈历史发展与文体演变

文学院01-6 刘凡羽

中国被称为有着五千年悠久历史的泱泱大国，拥有浩如烟海的典籍资料，中国又是“四大文明古国”中唯一未间断历史文化传承的国家。有一首朝代歌这样唱“夏商与西周，东周分两段，春秋与战国，一统秦两汉，三分魏蜀吴，二晋前后延，南北朝并立，隋唐五代传，宋元明清后，皇朝至此完。”可以这样讲，每一个历史时期都有它代表性的文学作品，更有它主流的文学体裁。中国古典文学向世人展示了异彩纷呈的面貌，众体皆备，成就赫赫。本文将以先秦两汉文体为例，浅谈一下不同历史文化背景下的文体演变问题。

先秦两汉是中国文学发展的第一个时期，这个时期所发生、发展的文学体式为后代众多文学样式提供了丰富的资料储备和可供借鉴的创作方法。

【四言诗】 古代诗歌的体裁。全篇每句四字或以四字句为主，是中国古代诗歌最早形成的诗体。发端于《周易》中的卦、爻辞，以《八伯之歌》、《康衢歌》最古，句式特点是：叠章叠句反复吟咏，用韵较自由。四言诗的成熟代表是《诗经》。

《诗经》是我国最早的一部诗歌总集，共收录周代诗歌 305篇。原称 “ 诗 ” 或 “ 诗三百 ” ，汉代儒生始称《诗经》。现存的《诗经》是汉朝毛亨所传下来的，所以又叫 “ 毛诗”。《诗经》中的诗，当时都是能演唱的歌词。按所配乐曲的性质，可分成风、雅、颂三 类。 “ 风 ” 包括周南、召南、邶、庸、卫、王、郑、齐、魏、唐、秦、陈、桧、曹、豳等 15国风，大部分是黄河流域的民歌，小部分是贵族加工的作品，共160 篇。 “ 雅 ” 包括小雅和大雅，共 105 篇。 “ 颂 ” 包括周颂、鲁颂和商颂，共 40篇。颂是宫廷用于祭祀的歌词。

《诗经》是中国韵文的源头，是中国诗史的光辉起点。它形式多样： 史诗、讽刺诗、叙事诗、恋歌、战歌、颂歌、节令歌以及劳动歌谣样样都有。它内容丰富，对周代社会生活的各个方面，如劳动与爱情、战争与徭役、压迫与反抗、风俗与婚姻、祭祖与宴会，甚至天象、地貌、动物、植物等各个方面都有所反映。

春秋以后，四言诗体逐渐衰微，虽有人继续创作，但成就不大。比较而言，曹操的《步出夏门行》、《短歌行》和陶渊明《停云》诸作，是优秀之作，称得上四言正体。

【骚体】 古代文体名，楚辞体韵文的一种，源于战国时楚国，得名于屈原的作品《离骚》。由于后人常以“骚”来概括《楚辞》，所以“骚体”亦可称为“楚辞体”。由于汉代司马相如的《长门赋》、《大人赋》，班固的《幽通赋》，张衡的《思玄赋》等作品与《离骚》体裁相类，所以后者亦被称之为“骚体赋”。这样，“骚体”又包括了与《离骚》形式相近的一些赋。

骚体是屈原在楚国民歌的基础上所创造的一种抒情韵文，以《离骚》为代表，作品长于抒情且富于浪漫气息，一般篇幅较长，句式灵活参差，多

六、七言，多用"兮"字以助语气。另外，过去有人总结过, “ 骚 ” 调以虚字为句腰 ,腰上一字与句末一字平仄相异为谐调,平仄相同为拗调;《九歌》以 “ 兮 ” 字为句腰 ,句调谐拗亦同。骚体可以称诗,亦可以指赋。汉以后署名蔡琰的骚体《悲愤诗》后半部分，韩愈的《复志赋》，柳宗元的《惩咎赋》、《闵生赋》等均可归入骚体类。

【先秦寓言】 指先秦时代诸子散文和史传著作中的寓言故事。它在原著中只是作为论据来使用，借助于带有劝谕或讽刺性质的简短故事来阐明一定道理。但因它自身具有高度的文学性而独立流传，对后世文学产生深远的影响，并发展成为一种独立的文学体裁。

"寓言"一词最早见于《庄子》。它产生自民间,在战国时代盛行。《庄子》一书，寓言共有200多个，《韩非子》达300多个，其余著作中也不少见。它或者来自民间流传的故事，或是历史传说，或是作者创造的故事，大多瑰丽奇特，富有文学色彩。内容方面，先秦寓言中一种是以寓言的具体性和形象性，来帮助人们理解和接受比较抽象以至深奥的哲理，如《孟子》的"揠苗助长"阐明他的养气说.一种是阐明道德修养的.此外，从寓言中还可看到社会的面貌，具有很高的社会认识价值。艺术成就上，作者通过丰富的想象，虚构的情节，塑造出许多生动的形象，具有浓厚的浪漫主义色彩。先秦寓言想象的丰富，形象的生动，夸张和拟人化手法的运用，以及一般结构简洁，语言洗练与口语化、个性化，不仅直接影响唐代、明代的寓言创作，而且自身起着上继神话，下启小说的作用。先秦寓言中简单的故事情节，个性化的对话启发了后代小说的产生，其中不少寓言，可看作魏晋杂事、志怪小说的雏型。

【先秦两汉散文】 先秦时代的散文，指与韵文相对而言的文体，包括所有论说文与记叙文。其中，殷商时代存留的甲骨卜辞，可算作中国散文的雏形。此外，商周时代在青铜器上的铭文，以及《易经》中的卦、爻辞，都为中国散文的形成奠定了基础。中国古代第一部记叙文和论说文的集子是《尚书》。它以古史形式记言，大都是一些誓辞、政府的文告、贵族的告诫之词，以及一些记述文字，有殷商时代与西周时代的作品，也有春秋与战国时代的作品。商周到春秋时代是散文的开端期。从春秋末年到战国时期，散文分别向着偏于论说的诸子散文和偏于记述的历史散文两方面发展。

从诸子散文方面看，代表作有：儒家的《论语》、《孟子》、《荀子》，道家的《老子》、《庄子》，法家的《商君书》、《韩非子》，墨家的《墨子》，杂家的《吕氏春秋》等，还有兵家的《孙子兵法》。早期的《论语》是最早的语录体散文。《孙子兵法》是一部兵家专著，结构谨严，论证周密。中期的《孟子》、《墨子》，采用对话形式，属学派集体著作。《庄子》则属庄周学派的论文集，基本上是一种专题论说文，是散文从语录体向专题论说文体转化的表现。到了《荀子》、《韩非子》，则是属学者个人的论文集了，是先秦论说文成熟的标志。诸子散文注重文采，普遍地使用比喻、排比、夸张、映衬和运用寓言，形成各有个性的文风，创造出多种多样的文体。从历史散文方面看，春秋时期历史著作很繁盛 .战国时代，有编年体的《左传》，国别体的《国语》、《战国策》等。

先秦散文虽非纯文学作品，但对后世文学有着巨大而深远的影响。它是后世各种文体 --从议论文、史传到小说、汉赋的滥觞;它的或纵横、或平易的文风，滋养了后代作者;它的表现手法(如春秋笔法，左传义法等)，也成为后世文学运动的旗帜。

秦王朝统一中国后只存在15年，没有散文名篇留世。西汉散文，则是先从政论文发展起来，而在史传文方面，取得突出成就。西汉初年的贾谊和晁错，是政论文的代表作家，鲁迅称他们的政论 "皆为西汉鸿文，沾溉后人，其泽甚远"(《汉文学史纲要》)。汉代史传文的代表为西汉时期司马迁著的《史记》，它是中国文学史上一部继往开来的伟大著作，其中以人物为中心的传记，是中国古代历史传记文学的开山之作，对后代文学家有着多方面的巨大影响。东汉班固撰成的《汉书》，体制承袭《史记》，既是中国第一部断代史，其史传文学的成就也较高，对后代史学和文学也产生了重大影响。此后，汉代散文中，还有类似小说(当时属志人、志怪一类作品)的，如刘向的《说苑》、《新序》、《列女传》等，既有史事，也有一些流行民间的轶事、传闻;《吴越春秋》等"杂史"，除了根据史书记载外，也融入了有关的民间传说，对后期历史演义小说颇有影响。

【楚歌】 汉初 ,盛行楚声短歌,发源于楚地，随楚汉战争广为流传，今传有项羽的《垓下歌》、刘邦的《大风歌》等。《诗经》中的《汉广》、《螽斯》、《摽有梅》等篇，其它古籍中保存的《接舆歌》、《萢子歌》、《超人歌》等，都是楚歌。楚歌在句式灵活，隔句末尾有规律地运用"思"字"兮"字作语助词;受楚地"巫歌"影响，地域色彩浓郁，形式和风格均不同于中原地区的民歌。楚歌是屈原创立楚辞体诗的基础。

【汉乐府民歌】 乐府民歌句式灵活多变，是后代五言诗、七言诗、杂言诗的发端，出于社会下层群众之口，“感于哀乐，缘事而发”，表达了人民自己的心声，道出了人民自己的爱憎。这些作品以描写民间疾苦为主要内容，真实地反映了封建社会内部的矛盾冲突。尽管它在配乐的时候不免经过文人或乐工的改动，但仍闪烁着思想和艺术的光辉。它是我们学习乐府诗的主要对象。乐府民歌题材广泛：有暴露战争罪恶的如《战城南》;有描写家庭男女问题悲剧的，如《孔雀东南飞》;也有表现孤儿的啼泣，病妇的哀吟的，如《妇病行》。这一切都有其活跃的生命，有广大人民呼喊的声音，它使我们可以比较真切地看到汉代的社会面貌及其实质。

汉代的乐府民歌，不仅有深厚的思想意义，而且也具有丰富多彩的艺术特色。乐府民歌有叙事的、抒情的、说理的，而以叙事最为突出。在许多叙事诗中，都写得故事生动、结构紧凑、形象鲜明。诗中还富于戏剧性的独白和对话，不论是抒情诗还是叙事诗，往往是借人物对话或近似戏剧中独白的第一人称的说话来表达。乐府民歌中还多善于运用贴切的比喻和拟人的手法，语言也非常朴素自然、生动活泼，显示了人民语言的丰富与优秀。

【汉赋】 西汉流行的赋文体。赋作为一种文体，战国后期已产生，赋体的流变大体经历了从屈原、宋玉的骚体赋，到贾谊、枚乘、司马相如代表的汉大赋，魏晋南北朝流行駢赋，唐代盛行科举考试专用的律赋，唐宋时代趋向散文化的文赋各个阶段。其中汉赋是赋的鼎盛时期，汉赋的形成和发展大致经历了三个阶段。第一时期从汉高祖初年至武帝初年。辞赋主要继承《楚辞》的传统，称为 "骚体赋"，内容大都抒发作者的政治见解和身世感慨，代表作家作品如贾谊的《吊屈原赋》、《鹏鸟赋》，枚乘的《七发》等。第二时期从武帝初年至东汉中叶，辞赋成为一种宫廷文学，司马相如是这一时期成就最高的代表作家，《子虚赋》、《上林赋》是其代表作，也是汉大赋的奠基之作。另有东方朔、枚皋、王褒等人。西汉末扬雄作为代表作家，以《甘泉》、《河东》、《羽猎》、《长杨》四赋著名。作为东汉前期代表作家的班固，则以《两都赋》著名。第三时期从东汉中叶至东汉末年，抒情咏物的短篇小赋兴起。张衡的《二京赋》、《归田赋》是代表性赋作。张衡的作品使赋从内容、体制到风格发生了根本上转变。

汉赋是两汉400年间文人创作的主要文学样式，它继承《楚辞》形式上一些特点，讲究文采、韵律和节奏，吸收了战国纵横家张的手法，内容上着力 "体物"，也注意到"写志"，即通过摹写事物来抒发情志。此外，赋在形式上趋于散文化，经常使用排比、对偶的整齐句法，既自由又谨严，兼具诗歌和散文的性质。

文学艺术是现实生活通过人们头脑的反映，在阶级社会中，又是阶级意识形态的形象的表现，它不可能超越阶级而存在，中国的古典文学从夏商周开始，它的发生、发展直至成熟，始终处于阶级阴影的笼罩之下，就不可能不打上阶级的烙印。《诗经》、楚辞、汉赋到汉乐府无处不体现着奴隶社会、封建社会尖锐的阶级矛盾，同时也体现了文人独立创作与劳动人民集体创作的差异。受阶级影响的同时，社会历史条件同样会对文学艺术产生深远的影响。从《诗经》的四言诗、楚辞的六言诗到先秦诸子散文、历史散文洋洋洒洒的长篇伟论，不仅仅是在篇幅上变长了，更是在总体上体现了社会的进步、文学的发展。

文学是时代的文学，是在时代的大背景下形成和发展起来的。 不同的文体是不同时代的产物，这一规律不仅影响了中国古典文学发展的全过程，而且可以推以广之，对不同国家、不同文体的发展同样适用。

参考文献

1.《先秦文学史参考资料》，中华书局，1978年版

2.《两汉文学史参考资料》，中华书局，1978年版

3.胡念贻《先秦文学论集》，中国社会科学出版社，1981年版

4.郭预衡主编《中国古代文学史》，上海古籍出版社，2000年版

第四篇：中国留学政策发展与演变

贾江涛 卢义婷

 2012-08-20 11:12:14

来源：《中国信息报》2012年08月17日

出国留学活动起源于相对落后国家、地区或领域培养紧缺人才或高层次人才的需要，在当代发展成为接受不同模式教育的一种选择。中国的出国留学政策是中国政府公共政策的重要组成部分，是国家决策层根据一定时期的基本国策、国际关系、价值标准与合理性原则，对出国留学活动实施管理、服务、控制和调节的制度性规定。中国的出国留学政策具有比较明显的渐进性和相对独立的阶段性特点，其主体内容和实施导向是由国际和国内的政治、经济、文化状况以及中国对外关系所决定的。因此，出国留学政策的变革，实际上就是中国出国留学活动历史演变的写照。

新中国各发展阶段的留学方针导向

我国的留学政策不断出台，同时又反哺性地支撑和培育着出国留学活动的发展，并影响着出国留学制度改革的日益深化和不断走向成熟。留学人员及其留学活动是出国留学政策形成、变革与发展的基本原动力。

20世纪50年代，公派留学的政策要点是：严格选拔，宁少勿滥;严格审核，争取多派，理科为主，兼顾全面;多派研究生，一般不派大学生;保证重点，兼顾一般;保证质量，争取多派;既要派研究生和大学生，又要派短期进修生与实习生。鼓励在外中国留学人员回国工作的政策要点是：不论先后，一视同仁，来去自由。

20世纪60年代，公派留学政策的要点是：减少数量，提高质量;试行向西方国家派遣留学生;停派留学生。

20世纪70年代，公派留学政策的要点是：恢复派遣语言类进修生;主要向西方国家扩大派遣留学人员;抓紧时机，积极选拔，广开渠道，力争多派，科技为主，兼顾其他。

20世纪80年代，出国留学政策的要点是：公派--积极主动，择优选拔，保证质量，广开渠道，力争多派，突出重点，统筹兼顾;自费--对自费留学人员在政治待遇上与公费留学人员一视同仁，但在申请条件上有一定的限制;公派--探索扩大选拔派遣博士留学生的数量和途径;自费--申请自费留学如手续合法则不受任何限制;公派--按需派遣，保证质量，学用一致，加强管理;回国--提供各种服务，创造好的工作环境和生活条件，拓宽就业范围并实行人才流动;在外--采取适当灵活的政策和通情达理的作法，并给予合情合理的解决。

20世纪90年代，出国留学政策的要点是：自费--收取高等教育培养费，以限制自费出国留学;公派--博采各国之长，按我之需，取人之长，精选精派，定向定人，力争保质保回;支持留学，鼓励回国，来去自由。

20世纪90年代中期以后，国家出国留学工作机制进行了重大改革，其要点是：公派--个人申请、专家评审、平等竞争、择优录取、签约派出、违约赔偿;自费--开辟自费留学中介市场，并实施预警和监管。与此同时，鼓励回国的政策体系也在持续地改革中不断完善。

进入21世纪，我国的留学教育进入一个新的发展时期。一是“来去自由”的留学观念更加深入人心。为适应经济全球化和科技一体化的发展，人们把是否具有国际交流背景作为人才素质和能力的重要条件，这将激发人们出国留学的积极性。二是出国留学的经费资助渠道日趋多样化。过去的留学教育基本上属于精英教育，能够出国留学的主要是一些社会、科技精英和一些家庭经济条件较好人员的子弟。而随着我国经济贸易和科学研究的国际化的发展，出国留学的经费资助渠道将会由单一的公费和自费渠道向多样化方向发展。三是出国留学渠道将会更加顺畅。实际上，目前对出国留学的限制主要不是来自于国内，而是国外签证机构。“境外消费”和“自然人流动”作为参与WTO的国家共同遵守的游戏规则，将会对国外的限制起到软化的作用。因此，可以预料，在今后一段时间，我国留学教育发展将会进入一个良性发展的阶段，其规模与速度将会在原有的基础上有较大的提升。

各时期留学政策分析

1978～1986年：恢复阶段

1978年，我国进入了改革开放的新时期，与外国的教育交流迅速发展，国家改革开放政策极大地带动了出国留学生的派遣工作。1978-1986年，可以说是我国出国留学工作的恢复和起步阶段。1978年8月，教育部发出《关于增选出国留学生的通知》，提出要高度重视留学人员的选派工作，选拔的出国留学生包括大学生、研究生和进修生，专业主要为理工科相关专业。这实际上是恢复和起步时期规定的派遣方针。

1980年10月，教育部等六部门召开了出国留学人员管理工作会议，通过了《关于出国留学人员管理工作会议情况的报告》。报告进一步明确了派出留学人员的方针，即“突出重点，统筹兼顾，在保证质量的前提下争取多派一些，并在最近几年内保持派遣数量相对稳定”，并第一次提出单位也可派出留学人员，提出了有关计划、选派工作的改进意见。1980年11月，教育部等部门根据实际情况对派遣人员做出调整，提出应多派研究生，少派或不派本科生。1978年以前，自费出国留学人数很少，国家没有统一的政策。

1981年1月，国务院批准了教育部等7个部门联合提出的《关于自费出国留学的暂行规定》，这是建国以来第一个关于自费出国留学的政策性文件，明确规定了自费出国留学的性质、自费留学与公费出国留学的关系等。该文件指出：自费留学人员是我国出国留学人员的组成部分;对自费留学人员和公费留学人员在政治上应一视同仁。这一规定奠定了我国自费出国留学事业发展的政策基础。

1981年9月，教育部发布了《关于在校研究生自费出国留学问题的通知》，对在校研究生自费出国留学问题做出了严格规定。根据这个规定，真正意义上自费出国留学的只能是高中毕业生出国读本科和大学本科毕业生出国读研究生。但实际上，大量在校本科生和在学研究生也利用各种途径自费出国留学了。针对出现的问题，中央于1982年3月和7月分别出台了《关于自费出国留学若干问题的决定》和《自费出国留学的规定》。相对而言，1982年的自费出国留学政策比1981年的政策更严格，除了高校在校学生不准自费出国留学外，还规定了自费出国留学的年龄限制以及对自费出国留学人员进行政治审查等。这一政策的实施，在社会上引起了一定反响，认为自费出国留学政策太严，不利于更多的人自费出国留学。

1984年，中央检查了几年来自费出国留学的政策和工作，提出“对自费出国留学，要坚决大胆放开”的要求。1984年12月，国务院颁布了新的《关于自费出国留学的暂行规定》，其中规定凡我国公民个人不受学历、年龄和工作年限的限制，均可申请自费出国留学。

1986～1991年：调整阶段

1986年5月，中共中央、国务院发布了《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》。1986年12月，国务院批转原国家教委《关于出国留学人员工作的若干暂行规定》的通知，即著名的107号文件。这是在总结我国留学教育恢复和起步阶段经验和教训的基础上，结合当时留学教育发展的现实状况制定的重要法规。它是我国第一份公开发表的、全面阐述出国留学教育政策的法规性文件。该文件提出：我国公民出国留学是我国对外开放政策的组成部分，必须长期坚持有计划地发展各种形式的出国留学;出国留学工作应密切结合国内生产建设、科学研究和人才培养的需要;应坚持博采各国之长的原则，兼顾基础学科和应用学科，以应用学科为重点;应坚持“按需派遣，保证质量，学用一致”的方针。《关于改进和加强出国留学人员工作若干问题的通知》规定，公派出国留学人员应保证质量，着重派出进修人员和访问学者，适当减少攻读硕士学位的研究生，增加攻读博士学位的研究生，并积极开辟通过中外合作进行科学研究和培养博士的途径。通知还包含了对自费出国留学教育政策的全面阐述和规定，其中有关“高校在校生获准自费出国留学的，可保留学籍一年”等政策性规定的原则直至今天仍被广泛适用。

1992～1999年：规范阶段

1989年以后，出现了大批留学人员滞留不归的现象，国内有些人也对现行的留学政策产生了一些疑虑。如何对待学成未归的出国留学人员以及是否要坚持既定的留学方针成为当时社会关注的焦点。1992年8月，国务院办公厅发出了《关于在外留学人员有关问题的通知》，全面阐述国家对滞留海外的留学人员的一系列具体政策，并明确把“支持留学，鼓励回国，来去自由”作为我国出国留学工作的总方针。围绕这个总方针，国家公派留学选派管理体制实行了一系列改革，自费留学政策进一步调整和放开，从“鼓励回国工作”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，取得了较为显著的成效。44号通知指出：党和政府一贯关怀、团结广大出国留学人员，期待他们早日学成回国，建功立业;重申了公派出国留学人员有义务为国家服务;同时鼓励留学人员以各种方式回国服务;国家保证留学人员来去自由。自此，“支持留学，鼓励回国，来去自由”成为我国出国留学工作的总方针。

2000年至今，快速发展阶段

进入新世纪以来，我国对出国留学政策进行了一系列改革，出国留学迈入快速发展阶段。一是根据国家建设与发展的实际需要设立了若干专项。2000年，国家留学基金委员会设立了“重点高校系主任、研究所/实验室骨干出国研修项目”。2002年，根据国家经济建设的发展和中国加入WTO后对人才的需求，增加了对信息、生物技术及经济、法律等学科的资助名额。设立了“高级研究学者”类别，大幅度提高资助力度。2005年，国家留学基金委员会出国选派规模进一步扩大;资助方式多样化。二是从2003年起提高公派留学资助金。2002年12月13日，教育部和财政部联合下发了《调整国家公派留学人员奖学金资助标准》的通知，将现行标准平均提高了44%，涉及88个国家和地区。1993年，国家教委颁布了《关于自费出国留学有关问题的通知》，进一步放宽自费出国留学政策。该政策也是国家新的出国留学方针在自费出国留学问题上的反映。这大大满足了许多欲自费出国留学人员的愿望，使自费出国留学人员数量急剧增加。

中国加入WTO后，教育部就简化对大专以上学历人员自费出国留学的审批手续发出通知，不再向申请自费出国留学的高校在校生和具有大专以上学历但尚未完成服务期年限的各类人员收取“高等教育培养费”，不再对上述人员进行“自费出国留学资格审核”。这一时期，中央非常重视出国留学人员学成回国的工作。一方面，调整回国政策，从“鼓励回国，来去自由”到“鼓励海外留学人员以多种形式为国服务”，回国政策更加灵活且务实;另一方面，致力于落实政策，创造条件，真正发挥留学人员的作用。

2007年，教育部颁布了《关于进一步加强引进海外优秀留学人才工作若干意见》，意见将“海外优秀留学人才”界定为三个层次;提出编制海外优秀留学人才需求目录，建立和完善海外优秀留学人才信息库;搭建海外优秀留学人才双向选择平台，为海外优秀留学人才回国工作和创业服务;充分利用国家科技、教育、人才资助项目，引导海外优秀人才回国创业。教育部和科技部还定期举办“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛活动，建立由海外优秀留学人才、留学人员创业园、大学科技园区、风险投资机构共同参与的创业平台。通过“春晖杯”中国留学人员创新创业大赛，充分调动海外优秀留学人员回国创业热情，鼓励海外留学人员积极申报创新创业项目，创造条件支持参赛者与大学科技园、留学人员创业园和企业进行项目对接，根据项目技术水平、投资前景、效益预测和产业化情况，组织留学人员创业园、大学科技园、风险投资机构和国内企业家对项目进行评审、洽谈和择优颁奖，推动留学人员回国创办高新技术企业。

进一步推动我国留学教育事业发展的政策建议

为进一步推动我国留学教育事业发展，在新形势下，我国出国留学政策应当进行一些相应的调整。

一是坚持“三个一流”的新的公派留学指导思想，不断提高质量与效益。国家公派出国留学是相对自费出国和单位公派出国留学而言的，主要是为了满足国家经济社会发展在高级人才方面的需求，其实质是一种精英教育。尽管国家公派应当着眼长远，兼顾一般，但最重要的是它要力求满足国家最紧迫的那些需要;应当着眼全局，注重公平，在相当长时期内，应当突出重点，坚持效益优先的原则。应当坚持国家公派主要培养国家急需人才的目标和原则，注意选派一流的留学人员，派到国外一流的学科专业中去，力求让其师从一流的导师，在国际学术前沿接受一流的训练。

二是加强自费留学的服务与管理工作。自费留学人员目前已成为我国出国留学人员的主体，应在进一步做好公派留学的派遣和回归工作的同时，关注自费留学工作。国家有关部门应当不遗余力地为申请出国留学的人员特别是自费出国留学人员开辟一条更加顺畅、便捷的“绿色通道”。要坚持改革、扩大开放，同时也要加强服务与管理，为自费留学提供一个健康的政策环境和坚实的法律基础。应更多关注、跟踪并研究在外自费出国留学人员的状况，注重对自费出国留学人员进行感情投资。

三是加强出国留学人员和国内的信息交流，完善留学人员回国创业服务体系。要加强出国留学人员和国内的双向交流。应当由教育部、外交部和公安部联手合作，建立一个准确、权威、高效的“出国留学人员信息统计系统”，这是吸引留学人才的基础性工作。要设立留学人员创业风险基金，完善留学人员回国创业服务体系。要加强以“项目资助”为主导的人才引进项目建设。

第五篇：中国扇面书画艺术的历史演变

杨祥民

(南京师范大学美术学院

江苏 南京210097)内容提要：在中国古代，扇面书画艺术渐渐独立后，在宋朝时获得了巨大发展，然而在其后的元朝时低落下来。明清时期的扇面书画艺术重新焕发生机，直到近现代仍然具有深远的影响。关键词：扇面书画;演变

扇子从实用工具发展成为艺术品器，是一个逐渐演进的过程，这中间有一个工艺之扇的承接。工艺之扇兼有实用性与艺术性的双重品格，其艺术性还没有完全独立，主要是作为一种装饰艺术的形式存在。当扇子发展到艺术之扇的时候，已经不再具有实用的因素，扇的审美性便是其全部内容，扇也完全从一种实用符号转变成为一种审美符号了。

一、扇面书画艺术的独立与发展

扇面艺术主要是指金石书画，更远一些也涉及到诗词文学等，这些都是以扇面为载体和形式进行表现的，两者结成密切的关系。 首先从书画入扇说起。中国文人有处处留墨的雅好，扇子一经文人和画家之手便与书画结下了不解之缘。扇与书画结缘具体始于何时没有明确的文献记载，对这一历史总体看来，它具有从“书画之于扇面”发展到“扇面之于书画”的一个逐渐演变过程。“书画之于扇面”是以扇面为中心，书画为扇面服务，被动地适应扇面的形制法规。可以说此时扇子是主体，书画艺术是作为装饰艺术为其所用的。“扇面之于书画”则以书画为中心，扇面为书画服务，书画主动运用扇面的形式来发挥自我的艺术魅力。也不妨说此时书画是主体，扇面是作为展示舞台为其所用的。早期有关扇面艺术的可查史料中多是“书画之于扇面”的例子，最早的记载唐张彦远《历代名画记》中，是三国时杨修为曹操画扇，误点为蝇。

《太平御览》中所引《俗说》记载：“顾虎头为人画扇，作嵇、阮，面不点睛，曰：‘点眼睛便欲语。’” 《晋书》中记有王羲之“尝在蕺山见一老姥持六角竹扇卖之，羲之书其扇，各为五字。”王羲之及其子王献之书扇很多，宋虞龢《论书表》中称当时整理他们的墨宝中有“书扇二秩二卷”。《历代名画记》记王献之“桓温尝请画扇，误落笔，因就成鸟驳 牛，极妙绝。又书《驳 牛赋》于扇上，此扇义熙中犹在” ，可谓当前可知的第一个书画合璧的扇面。另有记载南朝遽道愍、章继伯“并善寺壁，兼长画扇” 。萧贲“尝画团扇，上为山川。咫尺之内，而瞻万里之遥;方寸之中，乃辩千寻之峻。” 虽然历代都有名人绘扇留迹的记录，但是根据出土的实物扇和壁画绘画中的扇，我们可以发现在宋代以前，它们大都是纯工艺性、日用性的装饰扇，有的还很古板、单调，扇面缺乏艺术性。

进入宋代后扇面书画艺术出现了繁荣景象，也正式开启了“扇面之于书画”的历史格局。其时画家于扇面之上作画，已是主动借用扇面的艺术形样，为作品增添了自然、活泼、清新的气息，以至于扇面作为一种小品性的绘画形制完全从扇子物中脱离出来。《宋人画册》中百幅小品，仅纨扇面就有六十多幅，而且题材丰富，刻画细腻，千姿百态，意趣盎然。团扇画以及稍后兴起的折扇画，与长轴大卷相比只是移大作小，视角变化。如同通过显微镜看世界，它能够指引观者的目光，集中观者的精力，近观精察，细心品味微观艺术世界里的奇妙景象。与大幅山水的山高水远相比，小巧的扇面山水中一草一木、一水一石更能表现出天地自然的内心世界，传达出更加细微恰切的情感。扇面尤其是折扇扇面的形制十分特殊，使得其中的书画创作也非同寻常。折扇的扇面呈现半圆形，因此在它的构图章法和视觉平衡的处理上就显出一定的难度。加之扇面展开时又凸凹不平，难以下笔，要在这尺幅半圆之内，写出穿插错落、疏密有致的情趣，并非一件易事。如果扇面书画的构图章法处理得当，不仅能使行气构图别具风采，一些简率不经意的笔触在点画之间也能产生一种意想不到的效果。

在折扇上作画，构图章法上有其独到的处理方法。由于折扇扇面呈弧形射线之状，在古代扇面，很多是书而不画，因为文人皆能书但未必能画。到宋代文人画家兴起后，书画共扇的情况开始多起来，并且发展到诗、书、画、印同扇子融为一体，古人于方寸之间殚精竭虑、苦心经营，终于造就了赏心悦目的扇面艺术，书画扇面成为中国书画艺术宝库中耀眼的“别体之作”。

中国的扇面书画艺术独立以后，历经宋、元、明、清数个朝代，其发展进程并非一帆风顺。扇面书画艺术在宋朝时获得了巨大发展，然而在其后的元朝，既没有继承前代团扇艺术的繁荣，也没有开启后代折扇艺术的发展。在两宋、明清两大艺术高峰之间，它处于一个寂然安然的低谷，整体呈现出类似“U”字形的发展轨迹。

二、两宋扇面书画艺术高峰

两宋时期，扇面书画风气大盛，形成了扇面艺术的第一个高峰。此时的扇面主要是纨扇扇面，产生了大量绘制在纨扇上的作品并流传保存至今。民国期间白文贵先生对扇子颇有研究，他考察当时故宫所藏古人珍品记道，“团扇小景中，独以宋代名贤为伙，且均为精到合作，……凡有款者，多为宋贤;其无款者，多为宋画院作品……可见书画纨扇，独盛于宋，尤以崇宁以后为最。” 今天我们从《宋人画册》中也可以看到，在百幅小品中仅扇面就占了六十多幅，而且题材丰富，刻画细腻，千姿百态，意趣盎然。宋朝统治者重视书画，不但建立了皇家画院，徽宗皇帝还躬亲丹青，带头创作扇面，他的《枇杷山鸟图》扇面流传至今，显示出极高的才艺水平。“上有所好，下必从焉”，《书继》中记载：“郑和间，徽宗每有画扇，则六宫诸邸竟皆临仿一样，或至数百本。” 一时天下画家名手纷纷研习笔墨，经营画扇，形成了蔚为壮观的艺术景象。在这里我们可以看到大家之作，北宋如徐熙《豆花蜻蜓图》，黄居寀《晚荷郭索图》，徐崇矩《红廖水禽图》，刘寀《群鱼戏藻图》等，南宋如马世荣《王云楼阁图》，夏珪《烟岫林居图》和《遥岑烟霭图》等，未署名不知名的画家更是数不胜数。宋诗人陆游对此感慨道：“吴中近事君知否，团扇家家画放翁”。

三、元代扇面书画艺术低谷

进入元代以后团扇书画逐渐衰微，直到清代晚期的同治光绪年间，在团扇上书画的风气才又重新时兴起来。元代的扇面书画艺术呈现出一片寂然萧索的景象，“元时折扇，则有《烟云宝笈藏扇》可考。盛子昭画,《秋江渔艇》为棕竹十六方端。又观梅高士，为乌木十五股圆端。王若水画《桃花山鸟》为棕竹二十股方端。” 代表当时绘画成就的赵孟俯、“元四家”，都少有书画扇面的记载及作品。前人也早意识到这个问题，“至宋以后，元代则团扇书法，其势已杀，此亦物极必反、盛极必衰之理。” 在故宫博物院中收藏的元代团扇扇面仅有夏永《岳阳楼图》，赵元《树石图》等极少数不太知名的画作，而且明显是受到前代宋朝惯性势力影响的结果。虽然在中国画史上元朝是一个抒情写意的艺术高峰期，但其扇面书画艺术处在一个发展的低谷。

对于这种现象，发现者很多，但深入考究其内部缘由者却很少，下面我们就来对此做出一些分析。 元朝是由北方蒙古族建立的一个政权，1279年覆灭了汉族统治下的南宋政权后统一南北，建成了历史上规模空前的统一国家，直到1368年被农民起义推翻。这是秦汉以来第一个由少数民族建立的封建政权，由于民族间的复杂关系，致使这个时期内中国的政治、经济、文化等方面发生了一系列的变化，而这些变化不可避免地影响到当时的绘画创作，也是造成元朝扇面书画艺术低落的社会环境。

原因之一：元代社会的政治环境

首先社会朝代的更替给艺术创作带来许多变化。元是对宋战争的胜利者，批判、否定前宋的风习制度是元统治者允许认可的，否则宣扬、赞美就可能招惹麻烦。所以对于备受宋朝皇帝欣赏和推崇的团扇扇面书画，随着宋朝的结束而走向衰落，很少有人在这一领域继续坚持。

其次元代取消了画院制度，没有培养出大批技艺精湛、专事画作的院画家。看前代宋朝画院我们就能发现，大量的扇面之作主要是出于院画家之手，或服务宫室或赏赐群臣。在团扇扇面上的绘画较为精致小巧，其构图造型设色都十分讲究，并非是社会上文人所能随意挥写的。况且，精巧的扇面多为女子使用之物，文人们并不倾心于此，所以元代文人画大兴，但团扇扇面画不兴。

第三，元朝的统治者是来自北方的骑马民族，传统里没有使用扇子的生活习惯，对于扇子中所蕴含的文化意味所知甚少。相比宋朝，元朝统治者文化修养也不是很高，关注艺术的热情远不如对宗教的重视，却也使得元朝的宗教艺术比较繁荣。

另外我们还注意到，在传统的团扇受到冷落的同时，源于日本的折扇(时称倭扇)在元代也没有兴起的土壤。元朝建国后多次用兵征讨日本，但收效甚微。至1299年以后完全中断往来，海天阻隔不通商贸，倭扇亦难飘洋过海抵达大都。明代《张东海集》记：“元初，东南夷使者持聚头扇，当世讥笑之”，认为是“仆隶所执，取其便于袖藏，以避尊贵者之目”。上层宫廷官绅对折扇的态度使它受到整个社会的冷遇，折扇扇面艺术在元也就无从谈起了。

原因之二：元代社会的经济环境相比于宋代，扇面书画在元代缺少生存的经济环境。宋代设立的皇家画院不仅是为画家提供了进行绘事创作研究的场所，更重要的是为画家提供了经济支持，政府为他们发放俸禄甚至授予官职，而且书画团扇也主要是服务于宫廷，满足统治者的需要。

宋亡元立，画院不复存在，画家转而寻求其它经济来源。一部分画家为生活所迫不得不以技艺为生，如钱塘人陈鉴如原本南宋院画家，入元后靠为人画肖像画而名声远扬。市场上较大的长轴横幅也受到人们的欢迎，但对于小幅的册页扇面似乎没有细细把玩的雅兴，这一类作品在元朝数量也就少了。另一部分画家并不以画为生，而是通过其它方式为作画提供经济条件。如赵孟俯、王蒙在元做官，黄公望、吴镇为人算命，倪云林做过生意等，善画而不求售，不过“逸笔草草，不求形似，聊以自娱耳”。这部分画家仅仅是为了抒情写意，也不愿在圆形的小扇面上着力。而且元朝开始，在纸上绘画兴起，水墨效果得到更好的发挥，绢质的团扇不仅价高，也不适应水墨兴盛的元代绘画。

原因之三：元代社会思想文化的影响

在蒙古族统治的元代，汉族士人“辱于夷狄之变”，反抗无力，升迁无望，处在苦闷、悲凉、委屈、闲逸的精神状态里，并形成一种社会性的大退避，如元曲里说的，“体乾坤姓王的由他姓王，他夺了呵汉朝，篡了篡汉邦，倒于俺闲人每留下醉乡。” 他们对扇子和扇面书画的热情远远不比前代，甚至怀有某种偏见，元曲大家曾瑞写[船涉调•哨遍]《秋扇》 就对此有所反映：

“最难甘递互相抬贴，卖弄他风流云酝藉。只能驱一握掌中风，几曾将烦暑除绝。偏宜皓齿歌金缕，不为生灵奏玉牒……”

不仅认为扇子华而不实，卖弄风流，“几曾将烦暑除绝”，而且只是一种玩赏享乐之物，于世事生灵毫无益处。

“写天涯咫尺间，画云山千万叠。纵浮花装饰皆虚设，见胚胎破绽难藏，有点污唵替强打迭。无光摄，匹头上面阔，半路里腰折。”

在这里更表现出对扇面书画不以为然，“皆虚设”而已，对扇面这种艺术形制也感到不舒服，“匹头上面阔，半路里腰折”，已经带有嘲笑的味道了。

更严重的是，元人把扇子同作为统治者的官吏联系起来，“自谓奇绝，要和时辈争优劣。得架大人权，比蒲葵白羽特别。”制作考究和艺术美化了的扇子是权贵们使用的，被视为媚上欺下，“犹随酷吏临轩阁，不播仁风到窟穴。”这就大大破坏了扇子在人们心目中的形象，降低了扇子的艺术品格，因此，它也很难得到时人的垂青和赞美了。

元代绘画在画史上的高峰地位是由赵孟俯开创的，他的绘画和艺术思想对整个元代影响都十分重大。赵孟俯托古改制，强调注重绘画传统，力拚宋代院体风格，他明确地提出：

“作画贵有古意，若无古意，虽工无益。今人但知用笔纤细，傅色浓艳，便自以为能手，殊不知古意即亏，百病丛生，岂可观也。”

他所说“古意”是指北宋以前的画法，“今人”是指学习宋院体画法的人，特别值得一提的是，“用笔纤细”、“傅色浓艳”的画法在宋代扇面册页小品画中十分常见，元初仍持续这种画风。为了改变这种陈陈相因的状况，就必须从已经形成一股势力的环境中另辟蹊径进行变革。赵孟俯以复古为号召提倡“古意”，“刻意学唐人”，从而和近世流行的风气拉开距离。在他的大力倡导下，元画跨过宋代直追盛唐五代乃至六朝。宋画特别是南宋院体风格在元受到压制，也使得兴盛于宋的扇面在元辉煌不再。

四、明清扇面书画艺术复兴

在整个明代也几乎看不到团扇书画,但是，折扇的异军突起带来了折扇书画艺术的繁荣，完全弥补了团扇扇面艺术在这段历史上发展的不足，也铸就了扇面书画艺术的另一个高峰!

明代时期折扇受到人们的欢迎而广泛流行，“至明则折扇大兴，纨扇几无人问。” 史料记载永乐年间朝鲜进贡折扇，受到明成祖的赏识，于是命内廷工匠仿制，来供用后宫和赏赐群臣，渐渐“自内传出，遂遍天下。”与此相应折扇上书画也在明朝兴起了。清高士奇《天禄识余》云：“挥洒翰墨始于成化间。”现在所能看到最早的折扇扇面是收藏于上海博物馆的《汀树钓船图》，作者谢缙就生活于明代永乐、宣德年间。到了明朝中后期，扇面书画蔚然成风，被称为“吴门四家”的沈周、文征明、唐寅、仇英，无不创作出大量扇面书画精品并流传至今。如文征明的书画扇面，在清代就出有《文征明书画扇册》，关荣光题中说，“到明代四家，唐、沈、文、仇始为书画，蔚为吴下人书画扇面之风气。”

后来者如“松江画派”、“清六家”、“四僧”、“扬州八怪”、“金陵八家”等都在扇面艺术史上写下了辉煌的一页。自明朝至清末这一时期折扇以其独特的造型——一条圆弧和经过这条弧两个端点的圆半径而定成为扇形，成为独具一格的书画艺术形式，吸引了无数丹青妙手，也使团扇扇面艺术一时受到了冷落。“观故宫所藏折扇，无论成扇或扇面帖，为数极多，明贤如沈唐文仇，其精品几不胜数，而纨扇绝少，驯致竟无一件，而清代亦然。” 到晚清时候团扇有所复兴，也产生了一批团扇绘画作品。

近代以来，任伯年，齐白石，张大千，徐悲鸿，林风眠，刘海粟，叶浅予等，都有精巧扇画。任伯年擅长画扇，其数量之丰冠极一时。齐白石喜在泥金纸扇上作画，所画白茶花妍丽动人，蚂蚁蜜蜂也是精细无比。徐悲鸿以画奔马名世，而他的扇面花卉也是俊逸超群。张大千曾多次与其兄张子善在天津、北平、成都举行扇画展……可以说，以扇面的艺术形式而存在的中国画，早成为中国美术史不可或缺的一部分。