“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

关键词：

“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析（共8篇）

篇1：“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析 摘要对“上有政策、下有对策”进行政策执行分析，也要考虑到政策制定的相关要因素的影响。政策的制定和政策的执 行是政策过程中两个至关重要的环节，又是极为复杂的，都要受到诸多因素的影响和制约。对“上有政策、下有对策”现象中 的政策制定与政策执行相关的作用要素进行分析是对于我们认识公共决策是非常有意义的。

一、前言

“上有政策，下有对策”是我国政策执行过程中一种常见的现象。通常在提到“上有政策、下有对策”时，都会涉及到政策执行的问题，而且是执行不力的问题。在此需要说明的是：“上有政策、下有对策”既可能对公共政策的目标的实现产生消极影响，但也可能对公共政策的目标的完成产生积极作用。任何一项政策若想得到很好执行并产生积极结果，政策变通是必不可少的。而政策变通又有积极和消极之分：积极的政策变通是为了更好的执行政策，做到原则性和灵活性的统一；而消极的变通过分强调了灵活性，违背了原政策的基本精神，是对原政策的背离。相对而言，所以政策中“上有政策、下有对策”也就可能产生正负两种不同的影响。不管是消极影响，还是对政策进程的积极作用，对“上有政策、下有对策”的政策执行的相关分析都是颇有意义的。上有政策，下有对策其实质是政策的制定者与政策的执行者之间进行的一种利益博弈的过程。进一步思考，上有政策、下有对策的政策现象对政策目标的完成是产生积极的正的方面的效应，还是产生消极的负的方面的影响？究其原因应该从两方面分析：一是“上有政策”的制定是否科学合理；二是“下有对策”的执行是否符合政策的目标，是否执行有效。也就是政策的制定和政策的执行问题，而政策的制定与执行两个方面的不同组合可以得出两种截然不同的结果，即政策制定科学，执行有效；政策制定科学，执行效率缺失；还有就是政策制定不合理，执行无效力。作为一种权威性的社会价值分配方案，任何一项政策都必须通过政策的实际执行过程才能使效能得以发挥，而政策执行本身就是一个极为复杂的过程，其效果要受到诸多因素的影响和制约，其中政策制定的科学与否对政策执行效果至关重要。通常人们认为，“上有政策，下有对策”缘由是因为执行的问题，是执行不力、无效造成的。而人们之所以有这种观点，是因为这种观点本身就存在一种定，即认为政策的制定是科学的、合理的，政策是明确的、稳定的，政策并不存在问题，所以在政策过程中出现问题则一定是在政策执行方面的。我们不可否认，在这种政策现象中执行不力可能是其原因，但也有可能存在的问题是政策制定方面。也就是说，“上有政策、下有政策”现象如果存在问题则应该从两方面来分析考虑：政策的制定和政策的执行。

二、政策制定对政策执行影响要素分析

政策制定的科学合理性对政策的执行效果至关重要，科学的政策制定是政策有效执行的前提。政策制定是否科学主要体现在政策的合理性、明确性、稳定性、一致性等。

（一）政策制定的合理性与政策的执行

政策的制定必须是合理的，而政策制定的合理性首先在于政策制定的现实可操作性。政策的制定要符合现实条件和要求，制定的政策目标不能过高，也不能过低，但又要是针对客观存在的问题，力求解决问题的制定的政策。政策的合理性的内容还包括政策执行所需要和所拥有的资源的考虑，因为同复杂的制定一样，政策的执行也是非常复杂的政策环节，政策的执行需要充足的资源，简单的说，包括各种人力、物力、财力的支持。如果中央的政策的符合公众的根本利益，也是针对迫切需要解决的问题提出的，但是没有考虑到地方政府执行能力，特别是没有相应的资源得以实施，那么这项政策再好，其制定也不是合理的。

（二）政策的明确性与政策的执行

政策作为人们的一种行为规范，政策必须是明确的、清晰的。决不能模棱两可、含糊不清。政策的明确性之所以重要，首先在于政策的执行要求对政策理解的准确无误，不能不同地域、不同级别的相关政策执行过程对政策的理解千差万别，这又如何谈得政策的执行效率。反过来讲，模棱两可、含糊不清的政策颁布执行后，由于政府内部性的存在，政策执行者很可能会将含糊不清的政策理解为有利于自身或其组织利益的倾向来执行，从而在很大程度上为己谋利，而对于政策的执行者而言，他们也会冠冕堂皇的认为是在“执行政策”。在“上有政策、下有对策”的现象中，如果政策本身并非明确清晰，那么执行后难以达到预期的效果，其原因就不应该只从执行的角度来寻找了。

（三）政策的稳定性与政策的执行

政策的稳定性就是指政策在其有效期内的一种相对稳定的状态。政策的是否稳定在很大程度上关系到政策执行主体对政策认同的程度。政策的执行重要一点就在于政策主体对政策的认同，政策执行者对政策的认同在一定程度上可以降低政策的执行成本，有利于政策的实施。所以政策的稳定性对政策执行的影响也是显而易见的。而且政策是对社会资源和利益进行权威性分配的方案，政策如果朝令夕改则会导致不同时间参加分配的目标群体所处的政策规则、方案大为不同，进而在此基础上导致政策失效的概率大为增加。“上有政策、下有对策”，如果上面的政策朝令夕改，那下面的政策也必会是五花八门。还有，政策制定过程中的一致性也很重要，包括政策内在的一

致性与政策外的一致性。政策的制定还要有一定的弹性，这种弹性有别有政策的含糊不清，是指政策必须有足够的弹性以保证其能够随着环境条件的改变而做出相应的调整。也就是说，政策、方案及设计应能够随着环境的不同而快速地调整，这又包括组织结构调整、功能的变动等。

三、政策执行受到的影响的要素分析

上有政策、下有对策，如果政策制定是科学的，也就是说是合理的、明确的、有效的、一致的、又有弹性等等。那么仍然存在问题，则就应该分析政策执行的原因了。“从政策的起始到最终执行政策的各个不同阶段之间的距离使政策过程在一系列级别上出现差错，也给出差错提供了机会。”同政策的制定一样，政策的执行也是一个极为复杂的过程，影响政策的执行方面的因素有：政策的执行主体、目标群体、政策执行的监控等。(一)政策的执行主体

政策毕竟要靠人来执行，而政策主体的作用在政策执行的过程中显得尤为重要。任何一项政策最终都要靠执行者来实施，执行者对政策的认同、对政策执行行为的投入、较高的政策水平和管理水平均是政策执行的有效条件。另外，执行主体对政策执行的影响也远不仅于此。公共选择理论认为：人是一个自利的、理性的、追求效用最大化的人。由于政策本身是对利益进行权威性分配的方案，而政策的执行者很有可能是对其自身利益或组织目标的追求而非公共利益或社会福利，从而产生政府的内部性问题。政策执行主体在执行过程中不可能做到完全的“价值中立”，必然会进行比较。如果在政策执行中其实际收益与预期收益之间，或者个人收益与他人收益之间存在差距，而这种差距会直接影响到政策主体的有效执行政策。政策的制定要有一定的弹性，以保证其能够随着环境条件的改变而做出相应的调整。政策的这种弹性是不可缺少的，但正是这种政策执行的弹性大大助长了政策执行者趋利冲动。政策制定留有弹性的本意是促使政策能随着环境的变化而做出相应的调整，而这种弹性却通常被执行者用来追求其自身利益。

（二）目标群体对政策执行的影响

目标群体是指公共政策执行过程中直接受到影响的公众对象。公共政策的执行能否达到预期的效果，不是公共政策制定者一厢情愿的事情，也不是公共政策制定者完全能够决定的，它还与公共政策目标群体对待政策的态度密切相关。同政策执行者对政策认同一样，政策的目标群体对政策的认同一样很重要，一般来说，目标群体对政策的认同程度越高，政策的执行阻力越小。目标群体顺从、接受政策，政策执行就会成功；目标群体不顺从，拒不接受政策，政策执行就会失败；目标群体只部分的接受，也会加大政策执行的难度。目标群体包括意见领袖、利益团体、目标人口等，他们对政策执行所持有的态度非常重要。通常情况下，目标群体对政策的顺从程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关，也与政策对目标团体行为调适有关。由于对自利的考虑，出台一项政策，如果目标群体认为这项政策能增加其自身的利益，就容易接受和支持。反之，如果目标群体认为这项政策是无益的、甚至是有损他已有的既得利益的，就很难得到对政策认同，容易拒绝。这要求政策制定必须符合社会发展的客观规律，要符合人民群众的根本利益，并且通过宣传、教育、说服或引导等方法力求使目标群体对政策执行采取合作支持的态度。

（三）政策执行监督对政策执行的重要影响

监督制度对于政策高效地实施其管理职能具有重要作用，对于政策执行活动来说，也不例外。制定的政策要有一定的弹性、灵活性，以保证政策能够随着环境条件的改变而做出相应的调整，从而使政策具有更强的可操作性，但也正是这种弹性可能为执行者所利用来为自己谋利，而在这种“灵活”的范围内，政策执行者的行为动机具有很强的隐蔽性，此时，制定政策所要求的弹性就处于了一个两难境地。而这种窘境的解决正是需要监督的介入。对于政策系统来说，必须通过政策的监督和控制来找到政策目标与执行手段之间的差距，发现问题之所在，并寻找解决问题的办法，保证政策的落实。政策的监督机构就要根据一定的标准对政策的执行活动进行检查、监督，以保证政策达到预期目标，或是发现问题解决问题。而对政策执行的监督主体又可分为：立法机关、司法机关、行政机关等，在我国还有党对相关部门的政策执行的监督。行政监督的内容包括有行政监察、上级行政机关对所属部门及下级的业务的监督和专业性的监督等。另外，公众和传媒对政策的监督也是十分重要，公民和传媒对政策执行的监督有着其他主体无法替代的作用。除了上面的三个方面，还与在政策执行中政策的执行方式和政策所处的制度环境等因素有关。政策执行的方式有行政、经济、法律等不同的手段。要针对不现的具体情况选择不同的执行手段来执行，从而可以使政策更有效的落实，降低政策的执行成本，提高公众对政策的认可程度。在政策执行所处的环境方面，中央与地方的关系要确保确保中央政策在执行过程中的权威性、严肃性和稳定性，又要地方执行政策过程中的灵活性，利于发挥其创造性。相关的执行机构间的沟通与协调也有利于政策执行成本的降低。

四、结语

总而言之，上有政策、下有对策的分析要考虑到诸多因素影响和制约，这也要从两方面来考虑，不管是政策的制定还是政策的执行都是非常复杂的，而且是受到多因素影响的。分析政策执行中相关的要素，更深入的认识“上有政策、下有对策”的现象是，为了更好的把握这些要素，从而为实践做出指导和分析的依据。政策执行是政策过程的重要环节，也只有有效的政策的执行，才能合理的落实政策。

篇2：“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

王鑫

20世纪80年代以来，随着我国经济的高速发展以及改革开放的不断深入，居民住房问题随着住房市场化进程的加快而越显突出，为解决居民住房问题，住房保障工作也越显重要。其中，经济适用房是保障性住房的重要组成部分，在我国，从20世纪90年代经济适用房制度被提出以来，其相关的政策也在不断地变动、发展与完善。所以就经济适用房的保障性与商品性两个属性并存的特点以及基于我们许多毕业生倾向选择临时租用他人经济适用房的现状，我们认为，让更多的人了解与经济适用房相关的政策及其执行的现状是很必要的。经济适用房是政府针对低收入群体的住房困难，通过行政划拨土地、减免相关税费等政策扶持的方式，组织统一建设或者规定在房地产开发建设项目中按比例配套建设的面积为围绕规定面积上下浮动幅度有限的政策性商品住房。当前的国家规定的经济适用房的面积为60平米左右，地方可根据各地的情况围绕此规定面积进行合理调整。对于经济适用房的申请人的要求基本集中在三点上：第一是身份必须是本市的户籍；第二是所谓的收入要在中低收入以下；第三是当前住房面积也是在平均的面积以下。至于具体安排仍是由地方政府依据本地实际情况斟酌规定，包括本市户籍人口的居住年限要求（现普遍规定为五年）；申请家庭人口之间的关系；地方政府对经济适用房的一些合理附加政策。经济适用房的申请也有着严格的审核程序，一般要经过审核材料，入户调查和公示四个环节，该流程所涉及的相关的单位和部门按申请顺序依次排列为：户口所在地居委会、街道办事处或镇人民政府市（区）、县人民政府建设（住房保障）部门 同级民政部门。

在以往的二十来年里，经济适用房制度得到了很好的发展与完善，中央围绕经济适用房的相关政策也层出不穷：

1991年12月国务院颁发了《关于全面推进城镇住房制度改革的意见》，首次提出了建设经济适用房的新思路，并以集资合作建房方式为主，这对于促进住房制度改革、解决广大城镇职工购买较低价格的住房发挥了重大作用

1992年开始的市场经济改革，把住房问题从总体上推入了市场轨道。

1994年7月《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》把“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”列为我国城镇住房制度改革的1项基本内容和任务。同年12月1994 年 12 月建设部、国务院住房制度改革领导小组财政部等联合印发了 《城镇经济适用住房建设管理办法》，首次对经济适用住房性质、适用范围、建设方式、土地供应方式、资金来源、销售价格、成本构成等做了系统的规定。

1998 年 7 月，国务院发出 《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，确定了深化城镇住房制度改革工作的目标，并明确提出停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，继续推进现有公有住房改革。同是1998年的7月，建设部、国家计委等联合颁布了 《关于大力发展经济适用住房的若干意见》，强化了经济适用房建设的制度保障。

1999 年4 月，建设部印发了 《城镇廉租住房管理办法》扩展了住房保障体系的覆盖人群，并对廉租住房性质、适用范围、建设方式、申请和退出机制做了系统的规定。在新的住房制度下，我国确立了以经济适用房和廉租房为核心的住房保障体系，在依靠市场经济进行资源优化，满足人们不同层次的住房需求的同时，还以社会保障的形式向中低收入者、最低收入者、无房户、住房困难户等提供了解决住房需求的途径。

2002 年 11 月，建设部和国家计委联合印发了 《经济适用住房价格管理办法》。2003 年 12 月，建设部、财政部、民政部、国土资源部、国家税务总局等联合印发了 《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》。

2004 年5 月，建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部、人民银行等联合印发了 《经济适用住房管理办法》。

2007 年 8 月,国务院发布 《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见 》简称 24 号文,对经济适用房进行了重新定位 ,将经济适用房由过去的政策性商品住房转变为保障性质的政策性住房 ,并将供应对象严格限定在低收入住房困难家庭。同年 11 月，建设部、发展改革委、监察部、财政部、国土资源部、人民银行、税务总局等部门在进行了充分的调研和分析后，同时出台了新的 《经济适用住房管理办法》和 《廉租住房保障办法》，对以前的关于住房保障体系的相关规定做了进一步修订和改进，使之更加符合群众的利益，指导 方针更加明确，从制度上加强并完善了住房的保障体系，消除了制度漏洞。

以上均为近20年政府关于经济适用房的建设与管理所出台的一系列政策。以这些政策作基础，经济适用房制度也不断发展和完善，经历了不同的发展阶段。90年代初，经济适用房开始起步，到1994年中央对经济适用房各方面进行系统性规定，再就到1997年我国经济适用房发展的现状，这一阶段我国经济适用房完全是处在酝酿和探索阶段；1998年前后，国家启动了包括住房改革等一系列内需措施，我国的房地产行业开始起步，从而为了更好地解决中低收入家庭的住房问题和增加市场消费，到2004年，我国经济适用房的开工面积和数量都在成倍地增加，经济适用房迎来了高速发展时期；然而在2005到2006年间关于经济适用房的各种诟病开始逐渐暴露并引起广泛关注，例如户型过大、标准过高;寻租现象严重 ,富人抢占了穷人的福利，某种程度上冲击了市场上的商品房等等，这些问题的出现使得经适房在怀疑中徘徊不前，经济适用房制度也进入了发展转型阶段，经济适用房的绝对投资额开始出现明显下降趋势；而从2007年至今，我国进入经济适用房的政策加强阶段，国家开始对经济适用房地位进行重新定位，严格限制供应对象以及各种管理办法更明确，尤其是在建设，价格，准入和退出以及监督方面的管理，都达到了前所未有的高度。其实，从上述我们可以清晰地看出，政策的制定对经济适用房的现实发展具有推动作用，但是经济适用房的发展现状又会反作用于政策的制定，对新政策的出台具有督促作用。所以基于这样特点，我们可以断定，随着经济社会的发展，我国经济适用房的发展还会面临新的情势，那也注定国家必将不断推出符合社会发展潮流以及人民群众需求的新政策。

当然，不论是就我国经济适用房的发展演变历史还是就当今其发展的现状，问题依然还有很多，发展依然很不理想，与诸多国家与地区向比起来，依然还处在落后的水平。这些都反映了在我国政策制定与执行过程中，诟病依然还很多。

篇3：“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

1. 政策落实不到位, 助学金发放和管理不规范

中职的招生对象中既有初中毕业学生, 也有高中生和社会人员、返乡农民工等, 学生具有流动性大等特点。在实际操作中, 有些中职学校随意扩大资助范围, 将大量农民工和企业在岗职工接受中等职业教育等实际上属于非全日制中职教育的学生纳入国家助学金资助范围。还有个别地区没有将外地生源学生纳入本辖区国家助学金政策的资助对象范畴, 缩小了国家助学金的发放范围, 没能够做到“应助尽助”。在助学金的发放和管理方面, 有一些省、市、县财政部门对中职资助的配套资金落实不到位、下拨滞后或资金预算不足, 致使学校不能及时、足额地发放国家助学金。有的学校的国家助学金账务管理不够规范, 有的学校未能及时通过信息系统处理中途流失、转学的受助学生信息, 影响了学生资助信息的真实性。

2. 体制机制运行不顺畅

我国中等职业教育在管理体制上一直没有统筹协调起来。职高、中专归教育部门管理, 技校归劳动部门管理, 而行业所属的中专、技工学校则由教育部门和劳动管理部门共同管理。多头管理、交叉管理造成有些管理部门间互相掣肘, 职业教育资源整合难度加大。在实际的中职资助政策管理工作中, 技校与其他中职学校属于不同部门管辖的现状, 导致了合作与配合上的诸多不便, 进而导致了复杂的手续和繁琐的程序, 影响了资助的运行效率和实施效果。

3. 相关法律法规还不够健全和完善

我国职业教育法律法规中, 关于中职资助方面的规定较少。目前, 有关我国家庭经济困难学生资助的法规主要体现在《教育法》和有关政策文件的规定或暂行办法中。但是, 资助主体与客体的权利和义务, 以及相应的行政法律关系与民事法律关系均未明确规定。另外, 我国目前尚无一部规范国家助学贷款实施各方权利与义务, 且具有强有力约束的法律。由于我国的个人信用体系尚不完善, 而中等职业学校的学生一般年龄偏小, 入学时尚不具备承担完全的民事责任能力, 这在很大程度上成为制约中职助学贷款工作实施的瓶颈问题。

4. 平均化现象使资助激励功能未能得到有效发挥

中职资助政策具有明显的普惠性和民生色彩, 但考虑到我国不同地区经济社会发展水平的差异, 国家在中职资助政策中也提出了分类指导、向贫弱群体倾斜的原则, 并鼓励有条件的地区积极探索和创新适合本地实际的资助办法。但在具体实施过程中, 个别地区为了执行便捷和操作方便, 采取了简化的、千篇一律的政策实施细则, 将中职国家助学金进行了平均分配。这种“一刀切”的做法由于没有考虑到不同学生的家庭经济背景和需求, 也没有考虑到学生的日常表现和学习成绩, 使得资助政策的激励功能没有得到有效发挥。

5. 帮困方法不够科学合理

由于有些受助学生还未成年, 对于相对集中发放的各项帮困助学资金的使用, 还存在着很大的随意性;学生手中的钱比较集中且学生没有养成良好习惯, 容易出现任意挥霍、过度浪费等情况, 不利于中职学生的成长和职业学校的管理, 导致资助政策的效果大打折扣。

二、提高中职资助政策执行效度的对策建议

1. 建立规范性、制度性、长期性的经费保障机制

按照中职资助政策的有关规定, 国家助学金所需的资金由中央财政与地方财政按照国家规定的比例共同承担。在资金的下拨和发放过程中, 政府相关部门和学校应进一步强化绩效优先观念, 提高财政资金使用绩效, 努力提高财政专项资金管理水平和使用效益, 积极探索和建立规范性、制度性、长期性的经费保障机制;对资助资金的日常管理也要形成长期的、健全的机制, 通过规范化、制度化的途径逐步整合社会各项资助资源, 切实保障资金能够及时、准确、足额地发放到受助学生手中, 确保资助资金管理和分配的公平公正和资助工作的有效开展。

2. 进一步细化和完善资助政策实施细则, 加大监督检查和惩处的力度

针对资助资金拨付经过许多中间环节而导致资助资金发放太晚的问题, 国家有关部门应积极探索和研究切实高效的助学金发放模式, 如可以采用集中发放办法, 直接将国家助学金按月打入中职学生资助卡内, 不再拨付给中职学校, 这样可以从源头上防止学校套取、挪用国家助学金现象的发生。在资助政策的具体实施过程中, 应考虑到不同类别学校和专业的特点, 适当向国家需要的农、林、水、地、矿等艰苦专业学生比例较高的学校倾斜。

同时, 还应充分发挥中央与地方经费分担比例的杠杆作用, 鼓励中职学校面向经济欠发达地区扩大招生, 对于外地生源也同样发放国家助学金。鉴于国家助学金监督管理方面存在的问题, 应加大督查惩处力度, 各级财政、教育、劳动部门和学生资助管理机构应定期督察各地中职助学金发放情况、地方财政配套资金到位情况、受助学生情况以及其他资助政策落实情况, 确保中职助学资金得到安全、有效使用。

3. 理顺中职的管理体制和运行机制

在管理体制上, 应逐步建立“在中央领导下, 分级管理、地方为主、政府统筹社会参与”的新的职业教育管理体系, 与“地方负责、分级管理、政府统筹、以市为主”的职业教育管理新模式。资助工作涉及各部门方方面面的沟通与配合, 各级财政、教育、劳动保障部门和行业企业、学生及家长、银行等都是参与主体。要进一步理顺相关管理体制和运转机制, 积极探索中职职业教育管理体制的改革路径, 如学籍管理部门与资助部门对中职学生信息的共享、互通及查核等方面需要双方多次的沟通与协调;技工学校的教育教学管理及学籍、资助管理也需要进一步理顺, 这些都需要各相关主体在资助政策实施过程中通力合作, 相互配合与协调。

4. 逐步完善相关法律法规和政策

逐步完善有关资助的法律法规和相关政策是促进中职资助政策体系持续有效发展的重要举措。应制定《家庭经济困难学生资助法》, 既包括对义务教育贫困家庭学生的资助, 也包括对非义务教育阶段 (含中等职业教育) 家庭经济困难学生的资助;逐步完善我国的个人信用体系, 尽快制订助学贷款的相关法律法规, 以有效地规避借贷中的风险, 规范借贷家庭的权利和义务。

5. 因地制宜地实施资助政策

有研究表明, 越是经济发达的区域, 资助工作做得越充分;而在经济欠发达的地区, 财政配套资金落实不到位的现象时有发生。可恰恰就是这些地区, 有更多家庭贫困的中职学生, 迫切需要相应的政府和社会的扶助。随着经济的发展, 界定和审核的标准应根据学校所在地的消费状况和居民的消费水平, 尤其是当地城市居民最低生活保障标准和当地的物价指标等来初步确定经济困难学生的资助标准。

同时, 国家应尽早出台针对非全日制中等职业学历教育学生的资助政策, 或其他专项补贴政策, 以避免一些地方和学校迫不得已才将其纳入资助范围的情况, 不但影响资助政策的严肃性, 也造成不好的社会影响。

参考文献

[1]佛朝晖.中职国家助学金政策实施情况的调查报告[J].中国职业技术教育, 2010 (5) .

篇4：“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

摘要：我国环境保护政策并不缺乏，但却长期不能被有效执行。这主要是因为我国当前政府的绩效评估体制不科学、环保部门的建设不完善、多元的政策参与主体和有效的政策激励机制缺乏。文章将从这些方面分析我国环境政策有效执行的障碍，并针对这些问题提出相应的解决对策。

关键词：环境政策;政策执行;绩效评估;环保部门;政策激励;公众参与

环境保护政策作为公共政策的一个重要方面，其执行的有效性关系到社会可持续发展及政府信誉和形象。近年来，国家出台大量环境保护法和相关配套措施，但政策执行的效果与政策制定的目标依然相差甚远。因此，探析我国环境政策有效执行的障碍与对策是十分必要的。

一、我国环境政策执行中出现的问题及原因分析：

我国环境政策执行中出现的问题主要包括以下几方面：

（一）环境立法存在的弊端

1.环境法缺乏具体可操作性。

我国环境法有些规定过于原则和粗略，可操作性不强。例如《环境保护法》第29条规定，“对造成环境严重污染的企事业单位，限期治理”，但对于何谓“造成环境严重污染”却没有做出进一步的规定，实践中难以把握。

2.对环境污染行为的处罚过轻，导致企业守法成本高。

我国环境保护的有关法律规定对环境污染的罚款数额太低，往往与企业造成的污染不成正比。处罚的收费标准规定仅仅略高于治理污染设施的运转费。加之随着物价、原材料价格的上涨，而处罚额度规定并未改变，导致多数企业守法成本过高，出现了企业宁愿缴排污费而不愿开动治污设施的畸形现象。

3.环境立法的指导思想依然停留在“污染—治理”上。

我国传统的“污染—治理”的环保立法观念远未达到市场经济体制和粗放型增长方式的层面上，达到优化产业结构，发展循环经济，可持续发展的高度。在这种立法的指导思想下，环境法律法规之间缺乏协调性，环境经济法律制度立法薄弱，环境法律整体功能的发挥受到制约。

（二）当前的绩效评估系统不科学

从现今我国公共部门的绩效评估来看，这在我国是个还是个新兴领域，尚处于起步阶段。又由于我国以经济建设为中心的基本路线和解决社会主要矛盾的迫切需求，导致我国当前公共部门的绩效评估以GDP的增长为导向，忽视环境保護等其它方面的因素。作为理性“经济人”的地方政府为取得政治上的晋升，在现有的绩效评估体系下必然把GDP作为硬指标，环境保护作为软指标，甚至出台地方保护政策阻挠环境执法，与污染企业联合起来应付上级检查。如此以来环境政策便无法有效执行。

（三）环境保护部门的组织机构存在问题，在实际执行中“徒有虚名”。

我国基层环保部门缺位的现象十分严重，三分之一的县无环保局，即使有环保部门的地方，环境保护部门的建设也存在一些问题。

1.缺乏独立性和自主活动能力。

理论上环境保护部门肩负着环境政策执行和监督的的责任，受上级环境保护部门的领导。但事实上，基层的环境保护部门的人、财、物均有当地人民政府管辖，没有独立发展所具备的基本条件，受地方保护主义的干扰十分严重，依附性强而自主活动的能力较差。

2.权责不统一，事实上的责大于权。

环境保护部门既要对工业企业进行监察，对本行政区域内生态环境和农村环境进行监察，还承担着每年多起污染事故与纠纷调查处理事故的重任，可谓责任重大。但与此相矛盾的是环境保护部门并没有被赋予与责任相当的权力，造成事实上的责大于权。环境保护部门在监督制造污染的企业时，既无权吊销其营业执照，也无权查封和扣押其生产设备、产品，更无权断水、断电。

3.资金、人才及相应的基础设施建设的配备不到位。

资金方面，不少地方财政由于经费紧张，对排污费的使用往往是只进不出，或进去容易出来难；人员方面，许多环保执行人员并没有较强的环保政策认知和执行能力，加之高等教育对相关专业人才的培养不足以及人员编制等方面的问题，造成环保部门人才缺乏；基础设施建设方面亦是如此，许多县级执法机构没有执法车辆和取证设备，监控手段受到限制。

（四）环境政策执行主体缺乏多元性

我国环境政策的执行主体单一，缺乏公众参与。发挥环境政策执行主体的多元性，扩大环境政策的公众参与可以给排污者施加一定的压力。同时，公民和环境非政府组织的参与活动会通过示范和学习效应，影响到更多的人参与到环境保护事业中来。许多发达国家对多元政策主体的作用发挥得比较好，但在中国的现状并不乐观。这首先表现在目前我国的环境政策执行主体仍然是政府，与第三部门等主体的合作不够；其次是公众意见得不到合理重视和合理听取；再次，政府与新闻媒体大多成对立立场，有些地方政府为了避免曝光而千方百计的阻止媒体获取资料及现场报道。

（五）缺乏有效的政策激励机制

一方面中央政府不能有效激励地方政府充分执行环境政策；另一方面地方政府不能有效激励企业投资环境保护。对于地方政府来说，环境政策的执行见效慢而耗费大，在当前以经济建设为中心的背景下，中央政府往往对地方经济的发展更为重视而忽视环境保护，地方政府着力环境保护缺乏动力；对于企业来说，环境是公共物品，是可以“搭便车”的，并且投资环境治理的设备需要很大的成本，作为市场经济的主体在没有足够的政策激励的条件下是不愿去做的。

二、对有效执行环境政策的对策探讨：

针对上述环境政策执行中出现的问题，应注意完善以下几个方面：

（一）健全完善环境保护政策

1.制定具体化、可操作性强的环境保护法。

制定可操作性强的环境法律法规。对于其中涉及操作的一些概念、范围、术语作出必要的解释和限制性规定，减小如排污许可证制度等的适用范围的弹性，严格界定污染排放标准、把管理和监督制度作为法律明文规定而非配套措施颁布，避免地方政府执行中的政策变通。

2.适当加强对环境污染行为的处罚。

加大对环境污染的处罚规定，对环境违法企业一律按照法律规定罚款额度的高限严厉处罚，同时对企业加倍征收排污费；如果企业治污设施不达标或不运行，就执行“按日计罚”的处罚机制。偷排了多少天就罚多少天的钱。不能像环保部门只能对违法企业一段时期内的同一违法行为处罚一次。

3.转变环境立法的指导思想 。

我国的环境立法的指导思想不能再以“污染——防治”为主，笔者认为要改善环境污染状况，实现可持续发展就应当转变为“积极预防”为主的指导思想，从单纯的保护和改善生活环境和生态环境，转变为以人为中心的自然—社会—经济复合系统的协调发展基础上循环经济活动模式。

（二）完善当前的绩效评估机制

1.改革当前以经济GDP为主的政绩评价机制。

引入绿色GDP概念，将一系列环保指标纳入干部政绩考核体系。例如公众对环境质量的评价、空气和饮用水质量的变化、森林覆盖增长率等，并建立完善的信息系统，进行及时的信息收集和分析，以便在衡量经济发展的时候能够计算环境和生态成本，反映发展的真实水平。

2.实行环境责任追究制。

将环境政策执行年终考核与执法成果结合并予以公示，将执法区域落实到具体负责人也予以公示，建立完善领导干部的绿色境成本从经济增长的数值中扣除。实行主要领导干部离任环境保护审计制度。

3.引入绿色绩效评估体制中的公民参与机制。

在政府的环境治理方面，由公民协助和监督政府机构对他们的开支、行动和承诺负责。以“人民满意不满意，人民答应不答应，人民赞成不赞成”作为最高准则。由公民选择、界定应评估的对象，使绩效评估得到公民的理解和支持。

（三）加强环境保护部门的建设

1.增强地方环境保护部门执法活动的独立性。

改变以块领导模式，形成地方各级环保部门以条领导为主，成为直属国家的能独立行使环境监督权的行政执法监督机构，独立依法行使职权。笔者认为环境执法中所需的经费可考虑由中央直接拨款，财权由中央掌握，从而改变其对地方政府的依附，但与此同时实行责任追究制保证经费“落到实处”。

2.赋予环境保护部门必要的行政强制手段，加大环境保护部门环境政策的执法力度。

对目前的环保法律、法规加以修改，扩大环境保护行政执法的權限，增强环境保护行政执法的强制手段，赋予其一定的强制执行权。如查封、扣押、没收，落实对违法排污企业“停产整顿”和出现严重违法行为的地方政府“停批停建项目”权等。做到权力和责任相统一。

（四）建立环境政策执行上的合作网络关系

1.拓宽公民参与途径，发挥非政府组织的作用。

在扩展公民的环境政策参与方面可考虑构建环境政策执行的听证制度、电视电话会议和电子行政等制度，充分保障公民意愿的表达。细化并公示确定公众范围的规则及确定的公众范围，做出不干涉书面承诺，确保公众意见的真实性；加强环境政策宣传，提高公民对环境保护重要性及环境政策的认知，并鼓励公民对制造污染的企业予以举报，对政府的环境政策执行情况予以监督。另外，还应充分重视发挥环境非政府组织的作用。

2.化敌为友，改变政府与新闻媒体的对立状态。

新闻媒体不仅可以帮助监督政府的环境政策执行情况，还可以帮助政府宣传环境政策，增强公民的环保意识.政府应正确看待新闻媒体的角色和作用，化敌为友建立互相配合、有效监督的新型关系。加强对媒体环保宣传的激励，如可考虑对宣传环境政策有力和揭发环境污染企业有功的媒体给予资金上的支持；另外，还可运用评选十大环保新闻等激励手段，通过给予相应的表彰，提高媒体的知名度，引导媒体开展环境保护宣传工作。

（五）建立政策激励机制

1.中央政府对地方政府环境保护的政策激励。

首先，对因环境保护作出的牺牲予以补偿，比如如地方政府确实是因坚决执行环境政策而导致财政收入相对较低的，中央政府不应对其施加压力，相反还应对其保护环境过程中的人力、财力等予以补偿鼓励其大力创新发展循环经济，实现可持续发展；其次，对较好执行环境政策的地方政府给予公开表彰。

2.地方政府对企业环境保护的政策激励。

首先，利用税收杠杆的调节，对积极投资环境治理的企业给予税收优惠的政策；其次，增加环境保护在企业评优评先中的比重。对环保工作出色、综合利用废弃物进行生产的企业进行奖励；对环保工作较差、没有达到环保既定目标的单位进行严厉惩罚；对污染环境的企业在评优评先中实行一票否决制。

参考文献：

[1]王金南等.中国环境政策改革与创新[M].中国环境科学出版社，2008.

篇5：政策执行研究中的新型模式分析

【关键词】政策执行；“自上而下”模式；“自下而上”模式；府际间政策执行沟通模式

【中图分类号】D601 【文献标识码】 A 【文章编号】 16728777（2006）0201790按照传统的公共政策研究理论，人们习惯将政策过程划分为三个阶段：政策形成与设计、政策执行和政策评估。虽然政策执行作为政策过程的中间环节，是将政策理想或目标转化为政策现实的唯一途径，但由于人们一直认为政策执行处于“黑箱”状态，政策能够通过执行系统不折不扣地完成。因此，公共政策研究一直致力于提高决策的科学性，提供分析决策的模型，对于制定出来的政策怎样执行，却缺乏应有的重视。

直至pressman和Wildavsky于1973年的著作《执行》一书中阐述政策执行对于政策成功与否的重要性后，学界才真正对于此领域有较多的论述与研究，并由此出现了一场研究政策执行的热潮，形成了声势浩大的“执行运动”。研究人员写了大量的论著，提出了各种关于执行研究的理论和模式。正是在介绍前两代政策执行模式的基础上，重点探析了政策执行的新型模式——第三代政策执行途径，并由此引发对我国现有政策执行状况的思考。在此，我们似乎应该明确第三代执行途径由何而来？什么是第三代执行途径？它与前两代执行途径相比有何特点？加深这些问题的思考，对我国公共政策的研究与实践具有重要的参考价值。

一、第三代政策执行途径的溯源

在政策执行研究的初始阶段，许多学者包括普雷斯曼和韦达夫斯基在内，主要采用一种“自上而下”的模式来研究执行问题，这也就是所谓的第一代执行途径。这种“自上而下”的模式强调政策制定者的优越地位，政策执行者总是严格遵守上级旨意，忠诚实现上级意图。在这种模式下，一方面强调严密的命令和上级的控制指挥能力，另一方面主张政策制定者对政策执行规范的理性设计。从整体的研究成果来看，这一模式应用相当广泛，是影响力相当普遍的政策执行模式。这一模式非常强调政策执行的法令规章，反映了公共政策的基本内涵。然而，这一模式也遭到了很多批评。因为其把执行看成是没有反抗意志的人，实际上，执行过程是一个参与者众多、实现利益多元化的复杂过程，上层政策制定者很难达到对政策过程和结果的有效控制。具体而言，“自上而下”模式的缺点体现在：（1）强调中央的政策决定，过度重视高级官员设定目标和设定方案的能力，忽视了来自于私人部门、基层官员、地方执行机构的影响；（2）当某些公共政策没有适用的法律规章，而由多元的政府机关和法令规章共同执行时，就难以适用；（3）将执行的组织结构简单地看作为静止不变的科层制，没有认识到动态变化的存在；（4）彻底质疑了独立政策执行阶段的存在。

正是基于对“自上而下”模式的种种质疑，一部分学者从相反的角度提出了“自下而上”模式，其中又以Weatherley和Lipsky的《街道层次的官僚与制度创新》一文为代表，这也就是所谓的第二代执行途径。这种模式以组织中的个人（即参与政策过程的所有行动者）作为出发点，政策链条中的较低及最低层次被当作政策执行的基础，它强调给予基层官员和地方执行机关自主裁量权，中央的政策制定者的核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员和地方政府可以采取适当的措施。它还强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目行动者的承诺与技巧。可以看出，“自下而上”模式的出现相当创新，不仅在方法论方面相当新颖，而且在概念上也有所突破。这种模式以多元行动者所认知的问题、策略与目标为基础，而不仅仅着眼于政府计划，如此可以摆脱“自上而下”模式过分重视政府机关角色的缺点。但是，其自身也有许多缺陷，表现在：（1）这一模式固然肯定基层官员的角色，但基层官员的行为对于政策目标的贡献未必是“正面的”。因此，如何改善基层官员的行为是相当重要的问题。（2）该模式侧重于对基层官员“事实”的分析，而对“价值”的伦理分析则相当欠缺。事实上，如何培养正确的服务观念和组织文化是当前社会的主要课题。（3）这一模式的分析缺乏一个明确的理论。网络技术不仅是认定相关行动者的网络关系，它还需要一个明确的理论，将这种网络关系放在行动者认知、资源和参与的社会经济和法律因素上。

二、什么是第三代政策执行途径

第一代美国政策科学研究者对执行问题的着眼点主要集中在联邦政府这一层次上，因此我们很容易理解为什么“自上而下”模式以及控制能力成为这一时期主要的研究途径；第二代研究者则将注意力转向了州政府这一层次，强调下层行动者对于政策的影响能力和由此而呈现出的“自下而上”模式。但总的来说，“自上而下”和“自下而上”都是一种纵向的研究途径。Emore认为，成功的政策执行一方面应该运用“向前推进策略”，由政策制定者缜密地规划政策工具和妥善运用其他政策资源；另一方面则必须采用“向后推进策略”，广泛掌握政策对象的诱因结构。在此基础上，第三代研究者将关注对象扩展到了州际政府之间的纵向关系上来，由此提出第三代执行途径——府际间政策执行沟通模式。

第三代政策执行途径——“府际间政策执行沟通模式”的产生主要是针对第一代与第二代政策执行途径的优、缺点加以整合改进，期望能建构出更有解释力的政策执行模式，它是由Goggin等人于1990年的著作《政策执行理论与实务︰迈向第三代政策执行模型》中首先提出的（下图）。其认为第一代政策执行呈现出演绎的途径，而第二代政策执行呈现出一种分析性的归纳途经，但政策执行是一种极为繁复的过程，是一系列发生于不同时间与空间的行政与政治决策和行动的过程而不只是单独采用演绎或归纳的途经就可解释。因此，他们主张政策执行研究不应忽视各种层次中执行动态面的探讨，而其所提出的“府际间政策执行沟通模式”即着重在于探讨政策执行的动态面向。

Goggin等人认为，必须在不同时间、不同地点进行有关政策执行个案的研究，这种研究应该采取比较性的、历史的、量化的分析方法，运用多元的资料收集技术，目的在于构建一套足以诠释执行动态面的理论体系：（1）在比较和历史分析方面，执行研究者必须着重于地方、州和联邦政府层次；（2）在量化方法方面，他们指出下列分析方法值得采用：时间序列分析、动态模拟、网络分析、内容分析、社会实验和回归技术等；（3）在资料收集技术方面，包括深度采访、邮寄问卷以及分析等多元方法的运用。

“府际间政策执行沟通模式”建立在三点假定之上：第一，中央政府与地方政府之间具有冲突与合作关系；第二，州政府具有裁量权，可以解释联邦计划的命令内容或指明地方亟需解决的问题；第三，不同时间和不同管辖权下具有不同的执行形态变项。而其讨论的变项包括：（1）因变项：州政府的政策执行；（2）自变项：a.联邦政府层次的诱因与限制；b.州与地方政府层次的诱因与限制。两者形成交互依赖的关系；（3）中介变项：包括州政府本身的决策后果与州政府本身的能力。如图示：

府际间政策执行沟通模式

资料来源︰Goggin et al，1990，p32.在变项的内涵方面则分述如下：

（一）联邦层级的诱因与限制

国家政府决策的内容与形式都会影响政府层级执行者的选择与行为，而联邦政府层级即是通过法规与权威来影响执行，其中“决策内容”变量包括政策类型、问题解决的急迫性、结果明确性的程度、法规的强制性、财力的配置等。而“决策形式”则可能会影响到决策信息的接收方式。

（二）州与地方政府的限制与诱因

此变项的内涵主要是三组制度的互动，利益团体、州政府、地方上经选举产生的官员以及其相关的政治制度、执行机关。在这个层级上所作的执行决定与行动，都可能因管理者在方案运作所需的资源、州政府民选官员的偏好等方面，加入个人判断而发生消费者与服务提供者之间讨价还价的情况。

（三）州政府决策结果与州的能力

Goggin等人认为执行的产生必须存在两个条件，做出执行的决定、采取行动的州的能力，此外要考虑到州的组织与生态能力。组织能力是指采取行动的制度能力，生态能力是指州政府运作的相关环境条件，如社会、经济、政治条件等。

（四）州的执行

州的执行必须由两方面来定义，产出与结果。产出指的是计划目标被满足的程度如何；结果是指在广泛的社会问题中，方案修正的变化如何。因此，州的执行应包括执行过程、执行方案的产出与最后产生的结果三项，也即为州政府能否顺从联邦政府的指令推动政策、能否具体地达成既定目标、能否解决所涉及的社会问题。

（五）回馈与政策再设计

冲突是政策执行过中所必然产生的现象，也会对整个政策产生许多的回馈（不论好或坏），当政策无法达成目标或需要进行协调、合作时，政策便会进行重新设计。这也反映了政府间政策执行容易变动的本质。

篇6：“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

其解决对策

摘要: 公共政策执行在整个行政管理活动中有着十分重要的地位。作为政府调控社会成员之间利益关系，实现公共利益的合理分配及具体行政目标的重要手段之一，在社会飞速发展的今天，公共政策越来越发挥着举足轻重的作用。尤其是中国加入WTO以后，无论是政府还是社会都将进一步融入世界经济，置身于一个市场竞争日益激烈的大环境中去。这也对我国公共政策的制定、实施等领域提出了新的挑战。如今，我国政府在公共政策执行这一重要的环节中，仍存在着不同程度的问题，具体表现为政策执行偏误，即政策执行者在实施公共政策的过程中，受到各种因素的影响，使执行效果偏离政策的最终目标并引起了经济、政治、社会生活的无序和混乱等政策失真现象。如何改善现有的缺陷，探索出解决对策并保证公共政策的有效实施，正是我们如今亟待解决的问题。关键词: 公共政策执行偏误政策失真

一、引言

公共政策执行是在政策方案接受之后，国家行政机关及其组成人员通过运用各种手段,将其内容转化为现实从而实现公共政策目标的一种行为。公共政策执行是公共管理活动的中心环节,是实现政策目标、解决政策问题以及实现社会公共资源权威性分配的主要途径。美国公共行政学者艾利森曾指出:“在达到政府目标的过程中,方案确定的功能只占10 % , 而其余90 %取决于有效的执行”。这表明公共政策执行在公共政策活动及其生命过程中具有至关重要的地位和作用。然而,在公共政策执行过程中,由于各种因素的影响,常常导致公共政策执行出现偏误,政策目标不能预期实现。由于体制转轨和社会转型等方面的原因,目前在我国这一问题尤为严重。在当前我国改革发展进入关键阶段和建设社会主义和谐社会的新形势下,研究并解决我国的公共政策执行出现偏误问题,无疑是个十分重要紧迫的重大现实问题,对于提高我国公共政策执行效率有着重要理论价值和现实意义。

二、我国公共政策执行偏误的主要表现

在整个公共政策的生命周期之中，政策执行是一个相当关键的环节，它决定了公共政策产生的直接而又实际的效果。政策在执行过程中出现偏误,不但会直接影响政策问题的解决,导致预定政策目标落空,而且会损害政府形象,削弱政府权威和公信力。纵观我国目前公共政策执行状况，不难发现在政策执行过程中仍然存在“上有政策，下有对策”的不良现象，从而使得政策在执行中产生偏差和变形。具体来说, 公共政策在执行中出现的偏误主要表现在以下几个方面：

(1)“虎头蛇尾”敷衍性执行。实施政策要坚决贯彻，善始善终。但在现实中，有些部门或地区对上级政策前松后紧，敷衍塞责，消极执行，致使一些政策在执行中难以达到预期效果，有时甚至会出现负面效应，给国家和人民的利益造成重大损失。

(2)“断章取义，为我所用”选择性执行。一些地方政府、单位对上级政策指令或命令进行过滤，只执行符合自己利益的部分,不符合自己利益的部分就不执行。“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”便是很形象的比喻。一些单位“耍小聪明”、“打小算盘”, 置国家政策原则于不顾，站在小团体利益的立场上钻政策的空子，极大程度妨碍了上级部门目标的实施。这种选择性执行使完整的政策在执行过程中变得残缺不全,政策的整体功能难以发挥,政策目标的实现也必然大打折扣。

(3)“土政策”附加性执行。在公共政策的执行中，执行部门为了本地利益在原政策的基础上自行设置“土政策”，打着结合地方实际的旗号另搞一套谋取私利, 从而导致政策执行变形；或附加一些原目标所没有的内容，致使政策不能准确执行到位而出现政策失真。以我国的计划生育政策为例, 我国的计划生育政策本来是为了控制人口数量,提高人口素质,但在一些地方,计划生育罚款却成为乡政府财政收入的一个重要来源。有些地方竟然把生育第二胎的指标公开拍卖,偏离了计划生育政策的根本目的。

(4)“上下不一”抵制性执行。公共政策执行者对现有的政策不认同、不接受, 从而产生抵制情绪, 使公共政策不能够执行到位, 达不到预期的效果。例如,近年来我国某些地方政府过分强调自身的情况,找各种原因让中央“搞特殊”, 对中央宏观调控政策一再置若罔闻，甚至逆风而行,“你说你的, 我干我的”。

(5)“走极端”野蛮性执行。在当前社会主义市场经济条件下，执行公共政策应更注重法律手段、经济手段和思想教育手段的结合运用。然而我国在公共政策执行扭曲变形,演变成野蛮执行,导致与群众关系紧张,极大地影响了执行效果。更有甚者一些政策执行人员采取极端手段,背离工作程序,甚至采用违法违纪的方法执行公共政策。

三、我国公共政策出现执行偏误的主要原因

当前公共政策执行出现偏误, 存在主观或客观等多方面原因:

(1)政策本身的原因。政策本身的质量问题是影响政策执行效果的首要因素。一项政策能否得到有效的执行, 往往取决于政策本身是否科学化合理化明晰化。政策执行偏误产生的重要前提就是政策本身存在着缺陷, 有漏洞缝隙可钻。

(2)政策执行主体的原因。任何一项政策最终都要靠执行主体来实施, 现实中政策执行偏误在很大程度上是由于政策执行主体的原因造成的。主要体现为:

1)政策执行主体的素质不高

由于历史原因, 我国公务员与发达国家公务员比较起来,素质普遍不高。从而, 文化水平低导致行政决策水平低;职业道德差导致行政道德滑坡;行政责任观念淡薄导致争荣誉而避责任;理论水平低导致官本位思想严重。

2)执行主体法制观念淡薄

从行政的角度看, 中国政府机构的规范化、法制化程度不高,变化的随意性很大,人治色彩浓厚。“不因人而异”等观念并未深入人心,随处可见官僚的“任性专断”,书面形式的行政法规约束不了现实社会中的官场逻辑,人格权威大于机构权威和法律权威。显然,不依法行政是造成公共政策执行效率直线下降的重要原因。

3)利益主体之间的矛盾和冲突

政策的核心是要解决社会利益的分配问题,所有政策最终都表现为对社会利益关系的处理。它适用于全社会,代表和维护的是一种整体利益,符合全体人民群众的利益要求。但是,在现实生活中,由于受各种因素的影响,有些政策未能充分体现，甚至损害广大政策目标群体的利益,以致目标群体难以认同和接受这些政策,进而对政策的执行产生消极情绪和抵触。在我国社会转型期,某些官僚贪污受贿、徇私舞弊、权钱交易的腐败行为不仅仅只是一般的自利行为,而是严重的违法犯罪行为。从公共政策的角度来看, 这些行为不仅仅是官僚公共决策的乱作为、不作为,更是利用公共政策谋取私利、损害公共利益的违法犯罪行为。

(3)政策执行制度的原因。相关制度的不完善,主要表现在:

1)政策执行的信息沟通机制不健全

信息沟通机制的不健全,使政策执行过程中的信息交流严重阻塞。一方面, 政策制定与执行缺乏公众参与机制,政策透明度低,政策接受者在政策实施时往往对政策内容和目标一无所知,或道听途说或一知半解,政策执行难度和风险当然加大。另一方面,政策执行缺乏信息反馈机制,政策执行盲目性大，政策评估缺少依据,政策效果难以认定。比如, 2003年“非典”事件, 就是因为开始之初, 疫情信息“上行”中瞒报、“下行”中封锁、“平行”中缺乏沟通, 最终才演变成一场重大公共危机。

2)公共政策执行的权力结构不够合理

虽然我国很早就有中央与地方之间的“放权与收权”的探索, 但迄今为止我国尚未建立一种法治化、规范化、科学化的中央与地方权力关系模式, 没有对中央与地方的权限职责进行明确的界定。

3)公共政策执行的监控机制不力

监督是管理的重要环节,也是公共政策执行的重要手段。目前我国虽然建立了比较健全的行政监察体系对国家行政管理机关及其工作人员的活动进行有效的监督,但在政策执行的过程中,依然缺乏强有力的监督机制:执行系统的监督机制因体制的依附性而难以正常运转；监督主体因其主体意识不强加上缺乏必要的法律保障致使监督职能无法完整履行；新闻媒体的舆论监督因受行政干预而无法释放能量；社会监督因诉讼不畅、缺乏保障而难以发挥作用。

四、解决我国公共政策执行偏误的主要对策

公共政策行为是国家政治的主要组成部分,公共政策执行是实现国家职能的关键环节,政策执行的成败直接关系到经济的发展、政治的稳定和社会的进步。为避免执行偏误或解决已出现的问题：

(1)完善行政之间、党政之间的权力配置。改革现行的行政管理体制, 合理划分各机构的职能,避免职能交叉。对职能交叉的行政机构实行“撤”、“并”、“减”, 机构设置要讲究整体性和科学性,理顺中央和地方之间的关系,确保政策的严肃性、权威性、合法性。

(2)全面提高政策执行者素质,提高对政策认知水平。政策的执行主体是人, 是公共政策能否有效执行的关键因素。执行人员正确对执行的目标、内容及实施步骤进行了解、认知,才能有效地加以执行, 如果执行者不能完全地理解公共政策,就会导致政策执行的偏误。执行者只有对政策的内容与精神实质有正确理解,才能坚定地、创造性地完成政策的执行。

(3)保障监控工作相对独立性，完善政策执行监督制度。根据当前我国政策执行控制的实际,为保障监控工作的相对独立性,有必要对现行的国家监督机构双重领导体制进行合理的权责界定,建立起权力监控自上而下的独立的垂直领导体系。

(4)加大政策宣传力度,完善政策传播渠道,建立政府与公众之间的互动机制。政策的传播离不开对政策信息的宣传,加大对政策的宣传力度,有利于执行人员及广大的目标群体对政策的了解。建立完整的信息传播网络,改变高度一元化的传播方式。政府的宏观政策可以通过媒体、电视、互联网等走进千家万户,提高政策的时效性；同时,减少单一传播的层级,保证信息保真度,还可以及时得到市民对政策及政府的反馈信息。例如,政府在网上给公众与政府之间搭建了一条直接沟通的渠道,公众不仅可以直接点击政府的官网,迅速、及时地获取政策信息,而且也可以通过电子邮件、电子投票、电子民意调查等形式将对政策的意见和要求反馈给政府。政府应该和公众之间建立互动机制,及时听取公众的意见和要求,对政策作出必要的修改。如建立信访制度,使由于新政策的推行而利益受损的公众有申诉与表达自己意愿和要求的制度化渠道。

参考文献:

1.陈振明.政策科学—公告政策分析标准导论.中国人民大学出版社，2004

2.严荣，万懿.公共政策执行的系统分析.地方政府管理，2001

3.张为波, 王莉.试论公共政策执行的阻碍因素及对策.西南民族大学学报，2005

(3)

4.沈晓霞, 廖锦亮.论公共政策执行梗阻的成因与对策, 2008(4)

篇7：“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

中的问题及对策

浅析下岗再就业税收优惠政策执行中的问题及对策2007-02-02 21:54:49

人类是社会财富的创造者。我国是一个人口大国，是属发展中国家。随着我国社会生产力的不断发展、进步，原有的主要以手工、体力劳动为主的劳动“密集型”大生产逐步为现代化的机械作业所替代。同时，为了适应市场经济发展的要求，我国国有企业进行了一场广泛而深刻的变革。在企业的用工制度上，彻底打破了原有的“铁饭碗”、“终身制”；国有企业通过转换经营机制、国有资产优化重组、国有民营化，实施减员增效、下岗分流；对原有企业职工买断身份后完全是按照市场经济运作的“聘用制”用

工形式。现代化的发展、企业的一场“革命”，随之而来的是企业的大量下岗、失业人员，给社会造成极大的就业压力，也形成社会不稳定因素，同时也会造成大量人力资源的浪费。下岗、失业人员再就业是民生之本，是当务之急。中共中央为了充分鼓励有着强烈就业愿望的下岗失业人员早日实现再就业，在征税上出台了一系列优惠政策。这对于鼓励下岗失业人员自谋职业和自主创业，拓宽就业渠道，维护国家政治稳定，推动社会经济发展，提高人民生活水平，共建和谐社会，实现国家长治久安都起到了一定的积极作用。但我们也应当看到，在具体执行税收优惠政策过程中，一些不符合条件的经营业户采取各种手段，骗取国家对下岗职工的税收扶持政策，甚至于劳动等部门在办证环节把关不严，充当了纳税人骗取税收优惠的“邦凶”角色。不但在一定程度上造成了国家税收的流失，同时又引发不公平竞争，进而影响国家再就业税收优惠政策作用 的正常发挥。

一、落实税收优惠政策过程中存在的问题

其一，优惠证的办理环节缺乏有效监督制约机制。再就业优惠政策支持和鼓励的群体是下岗失业人员，而享受各项优惠的必备资料是《再就业优惠证》。所以，下岗、失业人员享受税收减免照顾，必须首先依法向劳动保障部门申请办理《再就业优惠证》，这是向税务机关申请减免的前置环节。但并非是所有的国有企业下岗、失业人员都可以申请办理《再就业优惠证》，也并不是办理了《再就业优惠证》就一定应当享受税收优惠待遇。

根据政策规定，下列国有企业的下岗、失业人员不属办理《再就业优惠证》的对象：⒈已按规定办理内部退养的人员；⒉在××年月日以前已从事个体经营并且继续经营的下岗失业人员；⒊在××年月日以前领取营业执照只要其曾经从事过个体经营达到一个月以上或被用人

单位招娉录用或在公益性岗位上工作的（公益性岗位可分为四类：社会公益性岗位，如交通协管、城市协管、广场管理、城市卫生、社区劳动保障服务等；社区性公益岗位，如社区保洁、保绿、保安，社区公共设施维护、托老、托幼、卫生保健服务等；单位性公益岗位，如机关事业单位定编以外的工勤服务岗位；由政府出资购买，用于安置“”人员和双下岗失业人员家庭就业的其他岗位。）或通过灵活多样形式就业和从事非全日制工作、收入较稳定且不低于当地最低工资标准的下岗失业人员从事个体经营的不得享受税收优惠；⒋处于领取失业金期间已实现就业（包括从事个体经营）的国有企业失业人员；⒌对国有企业下岗职工未进入再就业服务中心或进入再就业中心后在协议期满出中心且解除了劳动关系的国有企业下岗人员，如自动脱离原国有企业的下岗职工。

但在具体办证过程中，劳动部门只是凭工商部门出具的是否从事过生产经

营的证明、原国有企业开具的解除劳动合同关系证明（或“改制办”出具的证明）为依据。而该下岗失业人员是否是该国有企业的职工？是否有过从事个体经营的历史？是否已被用人单位招娉录用或在公益性岗位上工作或通过灵活多样形式就业和从事非全日制工作、收入较稳定且不低于当地最低工资标准的下岗失业人员？用劳动部门的话说：没有责任和义务去调查核实。按规定，劳动部门在办证之前应该进行公示，接受社会的监督。而实质上，劳动部门的办证纯粹就是见手续就办优惠证，上级劳动部门也是以办证的多少来考核劳动部门的工作成绩。虽然在优惠政策出台的同时，也明确了对劳动部门办证的法律责任，但由于缺乏刚性，对不按规定办证的又有谁去进行追究？况且对工商部门出具的虚假证明以及改制企业甚至于政府的“改制办”出具虚假的证明又应当如何进行责任追究？如据我们调查，郧西饮食服务公司曾先后给过位人员提供了虚假

手续，并且劳动部门也给予办理了优惠证，而这位人员从未在该公司上过一天的班。更有甚者，劳动部门利用税务部门信息不畅的“空挡”，对个人在外地从事经营的更是畅开“方便之门”，而作为经营地税务机关就更是无权也无从查起，只好“听之任之”。如郧西县劳动部门为在十堰从事个体出租司机办理了一个优惠证，居然将该职工“挂靠”在郧西神龙有限责任公司，而该公司是一家私营企业，但在优惠证中却注明该公司为国有企业。特别是对国有企业失业人员，在处于领取失业金期间，劳动部门为了减轻失业金支付的压力，对企业一旦改制，就马上给予办理优惠证件。就郧西办理优惠证的情况来看，为何在一夜之间出现如此之多的优惠证？其中就是将处于领取失业金期间实现就业（包括从事个体经营）的失业人员统统纳入办证范围。如此的鱼目混珠，税务机关也是真假难辩。

其二，经营业户的真实身份扑朔迷

离。受众多优惠政策的吸引，使得少数人想千方设百计地寻找切入点，成为享受优惠政策的对象。为了取得《再就业优惠证》，他们利用朋友、亲属等便利条件，找熟人、托关系，使一些社会闲置的《再就业优惠证》流传到了别有用心之人手里，被“合法”的串用、借用或再串用、再借用、租用、买卖。其通常作法是：由下岗失业人员本人抛头露面向税务机关申请办理减免手续。为了应付税务机关的日常检查，在税务检查时，下岗失业人员才“匆匆”赶到，甚至于将真正的经营业主谎称为雇请之人；或是经营老户将登记注销，以下岗失业人员本人名义重新择址开业，甚至于经营地点、经营内容未变，只不过是营业执照的业主姓名为下岗职工取而代之，诸如此类的，特别是夫妻关系、父子关系等亲属关系居多；或者分明是两人或多人合伙经营的，为了逃避税收，以下岗失业人员一个人的身份办理登记手续。等等。由此以来，使一些过去经营老户或

不符合条件的新开业户也打着“下岗、失业”的幌子，享受着本不该享受的税收优惠政策。对于这种现象，由于其隐匿性强，私下的交易“不显山、不露水”，税务机关明知是假，有心纠正，却无力操作，最直接的表现是取证难。相关当事人守口如瓶，知情者不配合、不举报，有力的证据很难获得，按照无过错推定原则，只好报上来就批。如郧西县某大酒店，原业主为刘某，属粮食系统下岗职工，因其于年以前就开始从事个体经营，本不属于扶持的对象。优惠政策出台后，酒店将原有营业执照注销，又以其下岗的弟弟名义重新办理了营业执照。酒店依然还是那个酒店，人员依然还是原班人马，只不过有了一个《下岗优惠证》，税收全免。

对享受下岗优惠政策的新办服务型企业，常常与税务机关玩起“猫捉老鼠”的游戏：人员超编不能享受税收优惠的，则“摇身一变”：注册为公司；为了达到规定的人员比例，临时招收有优惠

证的下岗失业人员，按月缴纳保费也心甘情愿，因为劳动部门要按季如数返还。经劳动部门认定、税务机关减免手续骗到手后，对所雇请的下岗职工以种种理由予以辞退。税务机关进行突击性检查时，往往以该人临时外出等各种理由进行搪塞，又是电话联系又是派员上下找人，下岗职工成了“应召女郎”。再者，由于雇佣人员的流动性比较强，特别是饮食服务行业，对下岗、失业人员进、出或企业人员的增加、减少的发生尤为频繁。税务人员不可能对企业雇佣的每一个人都一清二楚，纳税人为防止人数“超编”，在税务机关抽查时就“东躲西藏”，使税务机关也很难彻底查清。

其三，发票管理面临严重挑战。长期以来，我们对饮食、服务行业已形成了“以票控税”这一行之有效的税收源泉控管局面。纳税人领多少定额发票相应缴多少的税款，从而有效地防止了税收的跑、冒、滴、漏。而如今，对符合下岗再就业减免税政策的单位和个人是免

税（费）供应发票。特别是个体工商户，由于普遍未要求实行建帐，那么纳税人的营业收入为多少？供应多少定额发票为宜？而税务机关实行发票限额供应又不能以理服人。纳税人索取发票无止境又相应引发一定隐患，如发票转让、转借，不仅加大了税务机关征管难度，更重要的是将使国家税收大量流失。我们已经明显的感觉到不纳税的定额发票需求量在日趋攀升。因为：对于享受减免税照顾的纳税人，由于没有了被控税的顾虑，发票总是免费供应，于是出现高报收入多领发票现象，严重影响了正常的税收征管秩序，使我们多年以来形成的“以票控税”的局面受到冲击。导致发票严重失控，为发票违章者提供了可乘之机。

又如：下岗失业人员从事个体运输的，由于运输单位与承运个人一般未签订书面的合同，税务机关在代开运输发票时虽然一律是按征税，但涉及到对下岗失业人员的应当退税。从目前运行来

看，下岗失业人员的“单车退税”远远大于原有的“单车定税”标准。缘由何在？这里不可避免的存在着个别纳税人“搭车减免”。当然，即便是下岗失业人员代为他人“行方便”，税务机关也无法识别，并且只能是心存怀疑却无证据，奈何不得。而国家则是“两头”受损：一方面营业税要减免，另一方面增值税还必须抵扣。

其四，优惠政策制定不够科学、严谨。目前，再就业税收优惠政策所鼓励实现再就业的人员范围，仅限定在国有下岗、失业、破产需要安置和享受“低保”且失业一年以上的城镇其他失业人员，尚不包括集体企业下岗失业人员。那么，纵观郧西县劳动力市场现状，恰恰有大量的原“二轻”、“三轻”和街道办的集体企业下岗失业人员需要妥善安置和照顾，而优惠政策的制定却并没有涉及于此，有着厚此薄彼之嫌。严格意义上说，这是一种政策不公平，是国家对下岗失业人员身份的政策歧视，隐含了不和谐的

社会音符，完全不符合市场经济发展的要求。再者，在享受优惠政策的时限上，对下岗、失业人员在××年月日以前已从事个体经营的，即便是一个月的时间，也一律排除在享受税收优惠的大门之外，更加剧了社会矛盾，也不利于社会的全面稳定。

又如：对下岗、失业人员从事个体经营人员的限制在人以下。由于现有的劳动力市场运作并不规范，个人聘请员工既不签订合同，又不到劳动部门备案，且雇佣人员的流动性又大，隐形的用工让税务机关也很难发现；再者对从事个体运输的下岗失业的人员，其一个人可以经营七台车辆，完全可以用国家税收来养活所雇请的开车司机。

二、应对措施

（一）加强部门协作配合，共筑税收减免的最后一道防线。尽管劳动部门颁发的优惠证及认定中不乏“水分”，但税务部门处于终端位置，为了保证优惠政策的正确贯彻落实，对纳税人提出的

减免税申请，一是在税收减免审批环节，应严格审查其相关手续，特别是原有工作单位以及原工作单位的经济性质，对此有疑问的，必须提供相关证明，必要时，可调取原单位的人事档案资料加以核实。同时，对由于单位提供虚假手续造成纳税人骗取减免税的，一经发现，对提供虚假手续的单位，税务机关应当依据《税收征管法实施细则》第九十二条之规定处理，即按造成少缴税款一倍以下的罚款，并对出具假手续单位实行公开曝光。造成国家税收流失且已构成渎职犯罪的，移交检察机关依法查处。二是加强与工商、劳动部门的配合，建立信息共享机制，准确掌握下岗失业人员的第一手资料：对照工商部门已办理营业执照的情况，逐个核实已办理优惠证的最初从事个体经营的时限；通过劳动部门将所有国有企业以及供销系统中原国有身份的人员名单调取过来，作为税务机关的备案资料，并将所有人员名单公布在系统内的网站上，不论是是哪

一家税务机关审批，在审批之前首先就可以通过网上查询下岗失业人员是否为该单位职工以及从事经营的时间，核实持证人的身份，利用网络信息对用证情况进行实时监控，从而让假《优惠证》、不符合领证条件的真《优惠证》的纳税人无孔可钻。三是公开减免税，建立群众监督举报奖励机制。税务机关应当对所有已审批减免的纳税人实行“公示制”，将纳税人的税收减免置于广大群众的监督之下，尤其是对假优惠证、借证经营、挂靠经营、名为个人经营实为合伙性质等，要紧紧依靠群众，积极、主动受理群众的监督、举报，对一经查证落实的，对举报弄虚作假骗取减免税的举报人员根据查实后补征的减免税金额给予相应的奖励。

（二）依法要求纳税人建帐建制，做到有章可循。根据《税收征管法》的规定，纳税人应当按照法律、行政法规和国务院财政税务主管部门的规定设置帐簿，根据合法、有效凭证记帐，进行

核算，对生产、经营规模小又确无建帐能力的纳税人，可以聘请经批准从事会计代理记帐业务的专业机构或经税务机关认可的财会人员代为建帐和办理帐务；聘请上述机构或人员确有困难的，经县以上税务机关批准，可以按照税务机关的规定，建立收支凭证粘贴簿、进销凭证簿。所以说，建帐或不建帐不依纳税人的意志为转移，税务机关完全有依据要求纳税人建帐，特别是对从事餐饮、服务行业的纳税人。对有一定经营规模的，必须要求依法建帐，强制纳税人使用税务机关统一印制的“酒水单”，以此作为收入的入帐依据。税务机关依据纳税人实际申报的收入为依据提供发票。通过加强对纳税人建帐的管理，即便纳税人做假帐或帐务不真实，也有法可依、有据可查。对新办服务型企业享受下岗税收优惠的，要求企业对其用工情况实行“报告制”：企业雇佣人员发生变化，包括用工总人数的增减、下岗职工的进出、员工工作岗位的调整等情况

应当在发生变化的当天及时向税务机关报告，以便于税务机关有针对性、有目的性的抽人抽岗。

（三）加大发票检查力度，杜绝免税发票在市场中流通。一方面税务部门应当加大对正在享受减免税政策大户的清理、监控力度，对涉嫌弄虚作假的经营户按《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则进行必要的处罚或追究相关责任人的责任。对享受优惠的业户在向税务机关领取发票时，必须当场在所领发票上加盖相应的发票专用章，并随时掌握其用票去向。对利用享受优惠政策倒卖发票、滥开发票的业主，一经发现，从严惩处，直至取消享受优惠政策的资格。另一方面要加强对非优惠对象的纳税人的检查，一旦发现收入明显不实即可随时实行突击性检查，调查其用票来源。同时，对非优惠对象的未建账纳税人要改变传统的单纯“以票控税”观念，实行足额定税与“票控”相结合，以确保国家的税收应收尽收。

（四）加强税收减免的后续管理，强化税务机关内部责任追究。税务管理人员存在着“重减免、轻管理”的思想，对减免税一旦呈报上级批准后就不闻不问。下岗税收减免的后续管理至关重要，特别是对借证经营、转让经营、重新又就业、雇佣人员比例的变化等等，税务管理人员必须有着强烈的工作责任心，平时加强减免税业户的检查、监督就能够发现诸如此类问题。作为审批机关也应当对所审批的业户进行抽查，一旦发现审批后不符合条件的纳税人，不仅应当及时取消该纳税人的税收减免，还应当对过去已享受的减免予以追缴并实行公开处罚，对拒不接受处理的，依法收缴或停供其发票。对审批机关检查发现审批后不符合条件的纳税人，不仅要对该纳税人进行处理，更重要的是对税务管理人员要按照《执法过错责任追究办法》的规定，进行严厉的责任追究，以杜绝税务执法人员执法不严、工作责任心不强、善作好人的思想。

（五）合理设置税收优惠限额幅度，保证税收相对公平。国家出台一系列扶持鼓励下岗职工再就业和创业政策，其根本目的是增加下岗职工收入，实现社会稳定。税务部门在制定税收优惠政策上，应当让享受优惠者得到实惠，让全社会感到公平。如果享受无限度的税收优惠，就竞争而言也是不公平的，由此因税收优惠政策产生的新的社会分配不公的矛盾日显突出。如何使两者得到和谐统一，政策制定做到相对公平，笔者认为应通过多种方式来破解这一难题：第一，通过设置税收优惠上限来达到相对公平。税务部门应当以当地年人均收入为参数，确定一个合理系数，规定在某一幅度内予以优惠，超过幅度范围的，比照同行业正常征税，即定额减免。第二，采取财政返形式达到相对公平。对享受下岗再就业税收优惠者，税务部门平时按照正常的征管办法征收税款，按季或按年由财政返还，返还比例由政府确定，即比例减免。第三，通过转移支

付的形式达到相对公平。如公益性支出减免，子女教育支出减免，医疗保障，养老保障等。

篇8：“上有政策、下有对策”中政策执行的相关分析

一、我国中小学生减负政策的发展

为减轻中小学生负担, 近年来, 教育部制定了一些政策和措施。2000年1月, 教育部印发了《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》, 要求“切实把小学生过重课业负担减下来”。2004年6月, 教育部明确提出减负“五项不准”政策, 要求各地教育行政部门和中小学严格执行, 切实减轻中小学生课业负担。2009年4月, 教育部颁布《关于加强当前中小学管理规范办学行为的指导意见》, 再次要求减轻中小学课业负担。2010年7月, 国家印发了《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》明确提出政府、学校、家庭、社会要共同努力, 标本兼治减负。2012年6月, 教育部印发了《国家教育事业发展第十二个五年规划》, 提出建立中小学课业负担监测和公告制度, 加大对违反中小学办学行为规范行为的惩处力度。2013年8月22日, 教育部新拟定的《小学生减负十条规定》 (征求意见稿) 在全社会公开征询意见, 这引起社会舆论的广泛热议。2015年1月, 教育部《关于印发<教育部基础教育一司2015年工作要点>的通知》中提出"落实义务教育学校‘减负万里行’成果, 建立健全减负工作长效机制”。

二、执行“中小学生减负政策”的障碍因素分析

近十多年来, 教育部门三令五申的出台相关政策和措施来减轻中小学生负担, 却陷入“减负、增负、再减负”的循环怪现象中。在作者看来, 有五方面原因:1.我国现行的教育体制导致了“减负”政策不能得到有效执行。一是现行教育在理论和实践上有意无意地遏抑学生的自主性、自发性、积极性和能动性;二是在教育设施和教师资源分配存在着地区之间发展不平衡的现象, 城乡之间差距大;三是教育体制中对学校和教师的考核体制也是造成“减负”政策不能得到很好执行的原因之一。2.家长自身原因导致了“减负”政策不能得到有效执行。一是一些家长缺乏正确的教育理念和孩子成长教育规律知识;二是家长把自己未完成的梦想强加在孩子身上;三是家长间盲目攀比, 盲目给孩子加压。3.学校受到的压力导致了“减负”政策不能得到有效执行。一是完全按照政策规定来执行会导致学生成绩下降和升学率降低等问题;二是“减负”政策的执行势必影响树立学校品牌、教育部门对学校的扶持力度和社会对学校的认可程度。4.社会的评价影响了“减负”政策的有效执行。社会上对学校、教师的评价直接或间接的会影响学校在社会上的影响力, 转接到孩子身上体现就是增加学生的课业负担。5.缺乏有效监管影响了“减负”政策的有效执行。一是没有形成完善的监督机制, 监管过程存在随意性;二是没有配套的激励和处罚机制, 使监管效果没有达到较好状态;三是执行监督的部门没有强有力的监管措施, 存在应付式心态;四是受监管学校有“上有政策、下有对策”现象, 蒙蔽了监管执行者。

三、减轻我国中小学生负担的对策探索

如何使减负政策得到有效执行, 如何能切实减轻我国中小学生的负担, 作者认为有以下几点对策:

1.从教育体制上进行改革。一是对将应试教育制度进行逐步改革;二是对教育资源分配不公平的现象进行改革, 对落后地区进行政策倾斜;三是对学校及教师考核体制的改革, 应结合我国国情制定更为科学、有效的考核机制, 提高学校和教师对执行“减负”政策的积极性。2.规范“减负”政策的制定。在制定“减负”政策时, 应坚持以人为中心的发展战略模式, 运用系统科学的方法对政策进行规划, 广泛听取专家和公众代表的建议。同时, 各地在制定本地“减负”政策时, 在以中央政策为依据的同时, 注重因地制宜, 制定出适用于本地的政策。3.加大对“减负”政策的宣传。在政策颁布后, 要加大对政策的宣传力度, 以公益广告、专家评讲等形式通过多种媒介向社会公众进行宣传, 扩大公众对“减负”政策的知晓率, 提高公众对“减负”内涵的理解, 以此获得公众对“减负”政策的支持和理解, 培养公众执行政策的自觉性。4.加强对学校、教师、家长的相关教育培训。“减负”政策是否得到有效执行, 很大程度上与他们息息相关。如通过开设讲座、专题培训等方式, 让他们正确认识学生的“减负”问题, 正确认识“减负”政策制定的目的和意义, 摒弃一些急功近利、盲目攀比的错误做法, 通过取得他们的支持和理解, 促进“减负”政策有效地开展。5.制定有效的监管机制和奖惩机制。在政策执行过程中, 应配备一套行之有效的监督机制, 对于被监督者, 要制定相关的奖惩机制, 对违规者进行惩罚, 并督促其加以改正。除了通过建立制度外, 还应广泛发动社会公众通过报纸、网络、来信、来访等方式对“减负”政策的执行进行监督。同时, 还应加大对一些以营利为目的的教育培训机构监管力度, 规范学生课外辅导的市场。6.学习、借鉴国外先进教育经验。可以学习、借鉴其他国家的好经验、好做法:如在中小学教育中, 学习国际上公认做的较好的芬兰、美国、日本等国家先进做法, 通过学习和借鉴, 不断改善我国教育中存在的不足之处。

参考文献

[1]崔颖萍, 王义保.公共政策视角下我国中小学生“减负”问题的思考[N].内蒙古农业大学学报 (社会科学版) , 2014 (4) .

[2]曹海燕.小学“减负”政策执行现状与问题的研究[D], 南京师范大学硕士论文, 2011.3.5.

[3]朱镜德, 朱晓青.中小学学生减负与“囚徒困境博弈”论[J].教育科学, 2002 (4) .

[4]杨雁.浅谈中小学减负的问题及对策[J].科技经济市场, 2012 (3) .

[5]姚庆霞.对中小学生“减负”的辩证思考[J].当代教育科学, 2011 (08) .