征地安置(精选十篇)
征地安置 篇1
一、各地征地安置存在的主要问题
从我国1999年启动征地制度改革试点工作以来,各地对妥善安置被征地农民展 开了积极的探索,形成了多种安置方式,取得了一定的安置成效,但征地安置远未能实现妥善安置被征地农民的政策目标,征地安置在导向、操作及实施等层面都仍存在突出问题。
首先,在总体导向上,各地存在 “重拿地、轻安置”的问题。在快速的城镇化进程中,地方政府为了以更快的速度、更低的成本完成征地,往往容易轻视征地安置,其主要表现有两方面。一是政府征得土地后普遍不再重视征地安置的效果。虽然在征地中政府通常以合同的形式先确定征地安置的方式和内容,但是征地完成后一般就较少关注安置具体的实施过程和结果,因此,在征地安置实践中容易出现安置补助费没及时到位、留地指标无法落地、农民再就业困难重重等问题,并因而诱发了大量征地事件。比如,2010年,惠州市潼湖镇赤岗村43名妇女为求征地款夜宿政府大门;〔1〕2010年,苏州市虎丘区通安镇村民因征地补偿安置款被侵吞克扣而集体到镇政府上访;〔2〕2010年,大同市南郊区新旺乡红旗村和新旺村村民因安置补助费一直没有到位,养老、医疗等问题也迟迟没解决而先后集体上访;1 2011年,揭阳普宁市燎原镇乌石村多位村民因征地补偿安置款被拖欠了4年而上访。〔3〕二是一些地区出现了征地不安置、 “要地不要人”的强行征地情况。据我们调查,2013年,广东省云浮市都杨镇政府在还没有办好征地批文,未张贴征地公告,也没有支付好征地补偿安置费的情况下就征占了桔坡村200多亩农地,而引发了村民的激烈投诉行为。〔4〕可见, 高度注重 征地效率 而催生的“重拿地、轻安置”问题容易使大量失地农民难以得到妥善安置,出现了政府征到土地,土地完成了城镇化而被征地农民却无法参与享受城镇化成果的现象。
其次,从具体操作层面来看,征地安置缺乏科学、统一的操作制度规范,出现了征地人员安置行为主观性、随意性较强的问题。对于征地安置,现行法律仅对安置补助倍数作了规定,而没有其它关于安置办法的表述,更没有对许多地区已实践多年的就业、社保、留地等涉及农民长远生计的安置方式作相关的规定和要求。不完善的制度增强了地方政府征地人员在征地补偿安置操作中的主观性和随意性,并容易因此产生不同的安置形式和结果,进而诱发农民的对比心理和不满情绪。据广州市番禺区石壁街石壁四村被征地农民反映,在新客站周边储备用地征地项目中,该村被征地农民不仅获得了较高的安置补助费,也得到了社保安置及征地面积15%的村留地安置,还获得了村集体经济发展资金1182.9万元,农民对征地安置方案较为满意;而广州市番禺区东涌镇小乌村海丰生产队被征地农民则反映,该生产队约有土地400亩,经多次征地后仅存70多亩,但村民分配到的征地补偿和安置费仅约为10000元,村民在对比中产生了严重的不满情绪,并因此反复上访,要求政府出台合理的补偿安置方案。〔5〕
再次,从安置方式的实施成效而言,各种安置方式在实践中都存在一些问题,较难达到预期的安置目标。其中货币安置操作简单、方便,但具有政府 “一脚踢”的特点,存在被征地农民用完补助安置费后可能难以找到谋生途径而成为 “三无”农民的问题。具有保障功能的社保安置,因其有效实施受限于不完善的制度、地方政府财政支出结构性矛盾及农民自身淡薄的参保意识等因素,而难以让被征地农民享受到与城镇居民同等水平的社保福利。在就业安置中,具有就业弱质性的被征地农民被推进竞争激烈的就业市场后,往往难以找到合适的岗位,即使找到了岗位也可能很快面临再次失业,并陷入了失地又失业的困境。而留地安置、土地入股安置则一般在一些经济发达的地区能较稳定地让被征地农民分享到土地增值收益,但出现了留地落地难、易产生新的 “城中村”等问题,而且它的实 施受约束 于土地资 源状况,也存在土地经营管理风险,故用留地为被征地农民换保障也面临一系列亟待解 决的难题。据调查,在广州市番禺区新造镇练溪村征地中,由于政府采用了一次性发放补偿安置费的安置方式,而且该村在以前征地中留下来的留地也没能得到合理的开发利用,村民失地后又失业,生活难以为继,只能通过反复信访,要求政府解决征 地后村民的补偿、社保及就业等补偿安置问题。
二、征地安置问题出现的主要原因
经过多年的征地安置实践,各地征地安置仍存在突出的问题,究其原因,主要有以下三个方面。
首先,征地安置总体导向仍受制于地方的发展目标。地方政府在我国简政放权过程中成为了相对独立的利益主体和经济管理部门,因而有了地方资源的配置与控制权,也有了追求地方利益和地方政府官员利益最大化的 “理性”目标,而且政府总想以最少的交易成本去实现其目标。在我国现行政绩考核体系下,大力发展经济,保障经济增长仍是地方政府的主要目标。在征地中这种目标导向就体现为地方政府往往努力争取以更低的成本和更快的速度征到土地,确保能快速让项目落地,顺利推动经济发展和城镇化建设;同时,争取较快地从低价征地与高价出让土地过程中赚取差价利润,获得土地增值收益,增加地方财政收入。而妥善安置被征地农民需要政府投入大量的人力、财力、物力,这与地方政府的发展目标显然相悖,因此,各地仍存在“重拿地,轻安置”的问题。
其次,不完善的征地制度对征地安置实践的指导性和约束力不足,降低了征地安置的实际成效。与美国、德国、日本、韩国等国不同,我国目前没有独立的征地制度,关于征地制度的内容以制度条款的形式出现于土地管理法。而且现行的土地管理法也没有征地安置的专门制度条款,只有征地安置与征地补偿的混合条款,其中涉及征地安置的规定较少,主要有两方面,而且都存在缺陷。一是现行土地管理法对安置补助费的计算标准及补偿倍数作了规定,但其科学性及合理性有所欠缺,这已被学者们从土地功能、农民权益、土地的资源资产属性、土地增值收益分配参与主体及分配方式等不同角度所论证。二是现行土地管理法对征地安置的要求和效果作了规定,即征地安置必须达到 “妥善安置农民”,“保持农民原有生活水平不降低”,但对于如何实现安置要求和效果却缺乏相应的、具可操作性的制度安排,更没有安置的评价、监督和反馈机制。不合理和不健全的征地安置制度对征地安置实践的指导性和约束力明显不足,这导致了征地安置实施人员过强的随意性和主观性,也直接削弱了政府的安置责任和力度,甚至引发了克扣、挪用、侵占安置补助费等问题。
再次,各种安置方式有效实施受诸多因素约束,加大了妥善安置被征地农民的难度。乡差距突出、政府财政支出存在结构性矛盾、社会就业压力较大、被征地农民综合素质较低、土地资源有限等是其中的主要约束因素。这些因素约束了货币、就业、社保、留地等安置方式的有效实施,降低了各种安置方式的实施效率,加大了实现 “妥善安置农民”的难度。
三、征地安置的创新路径
新型城镇化将催生新一轮的土地城镇化浪潮,也将产生新的被征地农民。为了解决已出现的征地安置难题,构建被征地农民多元化的保障机制,需加快创新与经济发展水平和农民要求相适应的征地安置思路、制度与模式。
1.创新征地安置的总体思路,加快实施多元化的安置方案
征地安置是一个涉及不同代际、不同年龄层次、不同素质的几代农民的复杂难题,妥善安置这一群体需改变 “重拿地,轻安置”、甚至 “要地不要人”的思路,植入新型城镇化 “以人为核心”的理念,形成以妥善安置被征地农民、实现失地农民市民化为最终目标的征地安置总体思路,实施分层次、分代际、多元化的安置方案。总体而言,应根据我国农民家庭成员普遍由 “三代”人组成的实际情况,按 “保障第一代,培训第二代,同化第三代”的总体安置策略,针对不同地区、不同年龄、不同需求的农民采用不同组合的安置方式妥善安置被征地农民。
具体而言,对于被征地农民家庭中45岁以上的年龄偏大、职业技能也较差的 “第一代”被征地农民,采用以 “保障”为核心的安置策略,实施以社保安置为主、货币安置等为辅的多元化安置方案。一是对其实施缴费档次较高的社保安置,使其能享受与城镇退休职工同等水平的社会保障,以保障其长远基本生计。二是对其实施货币补偿安置,以解决其征地后生活转型的短期困难。三是努力实施留地安置、土地入股安置等其他安置,让其能通过领取集体分红等方式获取土地增值收益,不断提高生活水平,分享城镇化成果。
对于被征地农民家庭中16岁 (没再接受全日制学校教育的青年)至45岁的中青年 “第二代”被征地农民则采用培训并转移就业为核心的安置策略,实施以就业安置为主,社保安置、货币安置等为辅的多元化安置方案。一是对其实施有效的就业安置,通过专业职能培训让其具备职业能力,并提供就业推荐、创业支持等服务,使其能顺利实现转移就业,加快其市民化进程。二是对其实施货币补偿安置,解决其生活生产的转型过渡成本。三是在有条件的情况下对其实施留地安置、土地入股安置等多种安置,以体现和保障其土地权益。四是对其实施缴费档次较低的被征地农民社保安置,并建立灵活的社保转移和转化机制,以有利于这一群体的社保与城镇职工的社保相对接,或者将其直接纳入城镇企业职工社保体系,以保障其长远基本生活。
对于16岁以下失地农民子女,则按 “市民化”思路,对其实施 “教育、就业” 双扶持的安置策略。一是由政府帮扶其完成受教育生涯,对其教育给予专项经费支助,甚至减免高等教育学费,通过教育来改变被征地农民的子女,使其拥有在城镇就业的技能,并同时使其生活方式、思想观念、文化素养等在成长教育过程中逐步同化于城镇居民。二是对其实施就业倾斜或优惠政策,助其顺利在城镇就业,使之有条件自然地融入城镇生活,最终完全实现市民化。
2.创新征地安置制度政策,强化制度的指导和规范功能
首先,科学设计妥善安置被征地农民的专门制度条款。从解决被征地农民长远生计和构建多元化保障机制的角度,通过设立科学的征地安置专门制度条款的形式明确规定征地安置的具体内容和实施方式,重点明确规定对农民实施货币安置之外,还需因地制宜对其实施留地、就业、社保等其他能解决其长远生计问题的多元化安置方式,以明确地方政府的征地安置任务和责任,防止 “重拿地,轻安置”的问题。同时,需要针对不同安置方式制订具有指导性及可操作性的配套制度政策,确保征地安置操作有法可依,降低征地安置实施人员的随意性与主观性,增强制度政策对安置操作的规范功能和对失地农民权益的保障功能。
其次,增加征地安置补助费,提高土地城镇化成本。据调查,征地后农民家庭人均支出大约是征地前的两倍。〔6〕为了确保征地后农民生活水平不降低,并顺利实现生产生活转型,可从两方面着手提高征地安置补助费。一是在综合考虑土地增值特性、生产技术进步、物价水平等因素的前提下,适当提高征地安置补助法定倍数,保证每亩安置补助费达到使被征地农民生活水平不降低。二是在综合考虑当地经济发展水平、城乡居民生活水平及农民生产生活转型成本等因素的基础上,增加农民的生产生活转型补偿费用,以确保被征地农民生产生活顺利过渡转型。
再次,建设征地安置的监督、评价、跟踪、反馈及奖惩机制。为了提高征地安置质量和效率,建议从以下两方面建设完善征地安置的监督和激励机制。一是成立由省土管部门或人大委员组成的专门监督组织,通过问卷抽查、代表访谈、实地追踪、评分考核等方式对征地安置进行事前事中事后的监督评价和跟踪反馈,实时监控征地安置措施落实情况,及时了解和解决失地农民生产生活转型难题,减少农民利益受损现象。二是建设实施征地安置奖惩机制,对妥善安置失地农民的相关部门给予增加用地指标、增加财政补贴、退还上缴的部分土地出让金等奖励,对于挪用侵占安置补助费、不落实或不按期落实安置措施等损害农民利益的行为坚决予以追究责任,并处以减少用地指标、减少财政补贴等惩罚。
3.改革和创新各种征地安置方式的实施办法,提高各种安置方式的实施成效
首先,对于货币安置,除了着重在计算补偿安置费方面进行改革创新之外,还应从优化安置费的支付、引导被征地农民合理使用安置费等方面进行改革创新。对于具体的操作办法,建议可推广广东等地试行的预支付、实名支付办法及上海等地实行的分期、分阶段、分用途支付安置费的办法。通过实施 “预支付、实名支付、规划支付”三个举措来确保货币安置费及时足额直接支付到被征地农户,以解决货币安置费可能被截留、克扣、挪用、侵占的问题,并从资金源头上控制被征地农民短期非理性的消费行为,防止出现农民将货币安置费用于短期高消费,尔后其生活又陷入困境的问题。其次,对于社保安置,可在社保资金筹集机制、确定社保水平、拓展社保基金经营形式、优化资金管理及构建社保基金赤字预防和应对机制等方面进行改革,让不同年龄段的被征地农民享受不同的社保水平,以更合理地发挥社保安置在征地安置中的托底功能。再次,对于就业安置,可着力从提高被征地农民就业培训质量、完善就业优惠政策、优化就业服务管理、建设创业服务和扶持平台、建立被征地农民转移就业信息反馈跟踪系统、构建被征地农民再失业再就业服务机制等方面进行探索,采取综合措施克服被征地农民的就业弱质性,促其成功实现转移就业,并降低其转移就业成本。最后,对于留用地安置,则需着眼于土地换保障的根本目的,并结合新型城镇化建设发展的需要,从理顺操作机制方面进行创新,包括在明确留地产权、合理确定留地比例、安排留用地选址落地、留用地规划开发与经营管理及引导村集体合理分配、使用留地收益等方面进行创新,以降低留地开发经营管理风险,避免留地安置可能产生的新的 “城中村”等问题,进而更好地发挥留地安置在保障和提高被征地农民生活水平等方面的积极作用,并促进留地开发对新型城镇化发展发挥良性的推动作用。
征地补偿安置协议 篇2
甲方:嘉陵区李渡镇汉塘村三组
乙方:嘉陵区李渡镇人民政府
乙方修建汉塘农贸市场,需征用甲方土地,经双方协商,达成如下协议:
一、征用土地地点:三社唐能其房屋南侧、村办公室东侧之间。
二、征用土地面积:2431平方米(折3.64亩)
三、征用土地单价及金额(含土地补偿费与安置补助费),每亩共补偿72000元,3.64亩,共262080元,青苗费及地面附属物由乙方直接补偿给被占地户。
四、付款方式:乙方动工日前一次性付给甲方。
五、农贸市场中间、东西两边必须预留街道宽为12米(预留街道面积甲、乙双方各承担一半)
六、本协议一式两份,甲乙双方各执一份。
甲方:乙方:
代表签字:法人盖章:
征地安置 篇3
落实“先安置后拆迁”,实现“村组变社区”
2008年5月,株洲市天元区政府在高塘村试行“先安置后拆迁”的惠民政策,做出了由高塘村集体经济组织——高塘大禹公司为建设单位承建失地农民安置小区的大胆决策。“新高塘安置小区”项目规划总占地面积134亩,总建筑面积约17万平方米,集住宅、商业场所、公寓写字楼、地下停车场、行政中心、医疗场所、养老院、学校、文体活动中心等相关配套设施于一体,总投资约2亿元。其中项目一期占地约45亩(11栋229套约37000平方米),已于2009年8月18日正式交付入住;二期约54亩(12栋263套约47000平方米)现已竣工并分批交付使用;三期约40余亩(一栋电梯综合楼、30栋单栋住宅,约23000平方米)现正在全面投入主体工程建设。迄今为止,已有310余户、1000余拆迁村民搬迁入住安置小区,过上了让城里人都羡慕的安康富裕生活,享受到“村组变社区、村民变市民”后城市化带来的文明成果。
试水“征转分离”,实现“村民变市民”
2009年2月,为切实解决高塘村镉污染土地上农民的生产生活,株洲市政府和天元区政府投入3亿余元资金整体征迁高塘村12个村民小组3500余亩土地,先行先试集体土地“征转分离”。在此过程中,高塘大禹集团在市、区两级政府的政策指导下,先行先试,大胆突破,对被征收土地的农民实施养老、医疗、生活补助等一系列基本生活保障措施,一次性为“征转分离”失地农民办理了村民转为城市居民的手续。被征收土地的农民根据不同年龄,可以分别享受10~15年的灵活就业人员养老保险补贴;已经达到退休年龄的人员可领取退休金,可免费享受到城镇居民医疗保险,老年人员还可享受基本生活补助。迄今为止,高塘村有8个村民小组、2700亩土地、900余人实行“征转分离”政策,符合参加社会保障对象共计708人,其中第二年龄段487人、第三年龄段95人、第四年龄段126人。政府首次发放各类补贴829万元,其中养老保险补贴763万元,生活补助费、医疗保险补贴、老年生活费66万元。兑现仪式发放160多本养老金、老年生活费存折,发放医疗保险证252本,发放了77本第三年龄段生活补助费存折,339人享受政府提供的养老保险补贴764万元,252人享受医疗保险补贴8.8万元。基本生活保障制度的实施,打消了失地农民“失地以后生活怎么办”的疑虑,赢得了拆迁农民的大力支持,使农民变成了真正意义上的市民。
实施“扶贫促富”,实现“村民变股民”
为解决村民生产安置问题,高塘村村支“两委”组织实施“扶贫促富”工程,注册成立了村级置业公司——株洲市高塘大禹实业有限责任公司,积极引导村民参股,让过去看似村集体资产主人的村民通过身份的转变,成为实实在在的股东,成为拥有村集体资产的新型股民。失地村民将伴随着村集体经济组织的发展,享受企业的利润分红。迄今为止,高塘村集体新型经济组织仅通过2年多的发展,已经由当初的100万元注册资本,发展成为今天注册资本超过5000万元,下辖5家不同行业的子公司的集团公司,真正成为了村民的致富平台和创业乐园。去年春节,高塘大禹集团一次性向全村1953名村民发放每人5斤鲜鱼,每户一副春联、一本挂历、两对灯笼,全村30多户特殊群体享受每户20斤鲜肉、20斤鲜鱼的慰问;全体股民享受到了“1239福利工程”,即端午100元/股、中秋节200元/股、春节300元/股,股金红利9%。今年3月起,高塘大禹集团再次对全村60周岁以上的老人每人每月发放20斤大米、3斤食用油。同时,该村还创立了“大中华种养殖基地”,引进砂石场、水泥制管厂等企业,实现了集体经济收入零的突破,并有效地盘活了村有闲置土地,解决了部分劳动力就业。
发展“以工补农”,实现“集体转国有”
高塘村在试水“征转分离”的同时,引导即将失地的村民科学管理征地拆迁补偿款,用征地拆迁补偿款发展“以工补农”产业,不断发展壮大村集体新型经济组织——高塘大禹集团。围绕为欧洲(湖南)工业园服务为中心,审时度势地先后注册成立了高塘大禹集团5家不同业态的子公司,即“高塘大禹生态园林绿化工程公司”、“高塘大禹土石方机械化工程公司”、“高塘大禹砂石水泥制品生产基地”、“高塘大禹兆丰新材料公司”和“高塘大禹生态旅游发展公司”,为村集体经济建立了多元化固定增值资产,以求为失地村民实现“以工补农、失地不失业”。 同时,对于高塘村暂未“征转分离”的村组和村民,高塘大禹集团注重引导和帮助村民转变经济增长方式和调整产业结构,发挥区位和人文优势,并围绕株洲市“三大战役”之“旅游升温战”,开发“乡村旅游”。高塘大禹集团下属生态旅游发展公司拟结合高塘村的发展现状和历史人文特点,在暂未列为“征转分离”范围的村组投资兴建一个能为城市居民、园区企业员工生活服务的综合型“乡村休闲旅游会所”,并采取以奖代补的方式,分三年无偿为村民提供约300万元的“创富基金”,引导村民集约土地、规模生产、特色经营。鼓励村民调整产业结构,发展特色农业经济作物种养殖,建立500亩荷花观赏园、500亩葡萄采摘园、300亩时蔬种养园,走精品发展、科学开发的路子和现代营销的路子,努力把乡村旅游业培育成高塘村新的支柱产业,实现“工农互补、富民强村、村企繁荣、共同发展。
征地补偿安置模式改进探索 篇4
改进征地补偿安置办法,提高补偿标准。不少地方(主要是城市)在测算征地补偿安置费用时,突破了现行法律所规定的测算方法,不仅仅考虑被征用土地的前三年平均年产值,而且不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析,在一定区域范围内(如以乡为单位或以村为单位)确定一个相对固定的测算标准。即使是将农业产值作为主要因素,也是对当地当时普遍种植结构条件下平均年产值进行综合测算。
探索建立被征地农民基本生活保障制度。浙江省总结嘉兴、绍兴等地经验,从2003年起,率先在全省建立了被征地农民基本生活保障制度。有关职能部门联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》,内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。杭州市的做法,一是以就业扶持为重点内容,促进农转非人员就业方式的转变;被征地的劳动力在办理失业登记后,符合规定条件的,可申领《杭州市就业援助证》,享受城镇就业困难人员援助同等政策待遇。二是给予二年的失业保障待遇,以利于被征地劳动力就业转变的平稳过渡。被征地农民在办理户口农转非手续时,按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费标准,一次性缴纳24个月的失业保险费。在办理城镇失业登记后未就业的,次月起可按规定申领失业保险金,享受城镇失业人员同等失业保险待遇和就业服务。三是根据被征地农民的经济承受能力和实际生活水平,制定了“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。四是根据政府、村集体经济组织和个人共同负担的原则,被征地农民一次性缴纳的失业、养老保险费,由市财政负担30%。嘉兴市将安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民,而是由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户,直接落实到被安置人员个人账户上。被征地农民户口转为城市户口,按不同的年龄实行不同的生活与养老金发放标准。
多渠道安置,解决被征地农民就业问题。不少地方探索以留地安置方式,给农民以长期生活保障。杭州市、温州市等许多地方按征用耕地面积的一定比例安排一定数量的安置用地指标,由政府根据城市规划划定地块,给被征地村集体经济组织从事二、三产业经营。江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地都成立了职业介绍所,为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标,尽力帮扶被征地劳动力实现就业。江西赣州经济技术开发区对聘用失地村民的企业进行经济补助,间接鼓励失地农民再就业。江西省上饶县政府出台政策,要求为县城规划区内完全被征地农民,办理户口农转非手续,并积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下,上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和参与省外、国外的劳务输出。同时,为鼓励上饶县城内企业招被征地农民,县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免。
二、我国征地补偿安置应该采取怎样的模式
国家通过地方政府征收农民土地,给农民以征地补偿安置。总体来讲,国家给农民的征地补偿安置是按被征收土地原有用途给予补偿的,给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。实践中,发达地区征收农民土地,给农民的征地补偿安置普遍已经超过30倍,尤其是留地安置,利益巨大。十八届三中全会《决定》中提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,某种意义上是对当前地方政府征地补偿安置实践中超出《土地管理法》第47条规定的追认。同时,《决定》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益”。过去中央提出给农民的征地补偿安置,一是强调不超过30倍农业产值,二是强调要保障被征地农民原有的生活水平不下降、未来生活有保障这样两个标准。无论哪种说法和做法,当前的土地制度实践中,给被征地农民的补偿都是以土地原有用途为依据的。在地方政府的具体政策实践中,则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法(比如留地安置),只是这种做法所占比重不大,主体仍然是将农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府,即众所周知的“土地财政”。
现行土地制度安排有巨大优越性,其核心是做到了“涨价归公”。中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果,是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度,土地是基本生产资料。经济发展、城市扩张必然要占用土地,农地非农使用所形成的巨额增值收益是经济发展和城市扩张所带来,国家通过地方政府以土地原来用途给予补偿,而以非农使用后的市场价值卖出土地,从而获得了大部分农地非农使用的增值收益,此增值收益又主要用于城市基础设施建设和项目建设。当前中国正处在快速城镇化的阶段,快速城镇化带来大量农地非农使用,并由此形成地方政府巨额土地财政收入。快速城镇化的过程也是城市基础设施建设所需投资巨大的过程,土地财政正好可以供给城市基础设施建设所需的投资。良好的城市基础设施又进一步推动城市有序扩张。待到城镇化基本完成,城市不再有规模的扩大,即不再需要征收农地时,城市也就不再有主要来自农地非农使用增值收益的土地财政。这个时候,因为城镇化已经完成,城市基础设施建设也已经完成,没有土地财政,通过征收房产税实现城市有序运转。
从这个意义上说,中国现行土地制度是一个极其重要且精良的制度,是助推中国走出中等收入陷阱的利器,是中国最大的制度红利。遗憾的是,当前国内学界、媒体乃至政策部门对此土地制度多抱非议,其中主要理由是征地损害农民利益,引发社会矛盾,因此要改革现行征地制度。
从我国实践来看,几乎所有地区的农民都盼望土地被征收。道理很简单,征地补偿安置远高于农业收入,且征地往往还要拆迁,拆迁安置所获财产更是远高于征地补偿。农民盼征地、盼拆迁,这是一个被刻意忽视的常识。如果政府已经决定要征地拆迁,农民当然会要求更高补偿,这本身无可厚非,因为农民希望更多分享农地非农使用的巨额增值收益。但是,并非提高了征地补偿安置,农民就会减少分享更大利益的要求,征地冲突就会下降。实际上,最近十年,全国各地征地拆迁补偿标准大幅度提高,但因征地补偿安置而发生的冲突却更普遍且更激烈。这就说明,仅仅提高征地拆迁补偿标准并不能解决征地拆迁冲突。
被征地拆迁的并非全国农民,而只是城市近郊的极少部分农民,这部分农民只占全国农民总数的大约5%。实际上,这部分征地拆迁中冲突巨大、整个社会都认为他们利益受损严重的农民,却是中国农民中的强势群体。即使在现行征地制度下,这部分农民的状况也远好于全国农民的状况。
进一步适当地提高被征地农民的补偿,让被征地农民更多分享农地非农使用的增值收益,以及“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”,都是上策。但如果让城郊农民可以以自己土地直接进入城市建设用地市场,从而获取土地非农使用的全部增值收益,这不仅不符合当前中国土地根本制度,影响我国城镇化进程,而且会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团,这有损公平正义。
征地拆迁安置工作汇报 篇5
和谐征迁推动园区大开发**经济开发区征地拆迁安置工作汇报近年来,**县坚持“以人为本互助发展、成果共享”的发展思路建设经济开发区,采用“小资本起步、低成本运行、高效率工作、依制度管理”模式,构建政府、社会、企业、群众“四位一体”发展环境,充分调动业主、群众、干部的主观能动性,营造和谐的发展氛围,为项目落地提供平台,为经济发展拓展空间,为城区扩展的插上引擎,实现政府、社会、企业、群众多方共赢。
一、矛盾先排查,营造和谐发展环境。征前解民忧。在征地拆迁工作前,对园区涉及的8个主要征地村2400多户村民进行挨家挨户走访,采取看望党员、老干部、村民代表,召开座谈会等方式,与群众面对面沟通交流,收集、了解并帮助解决征地村存在的问题和不和谐因素,把矛盾化解在萌芽状态。开发集民智。园区开发后,通过开展“进基层、大走访、大排查、促发展”、“文化医疗和征求意见三下乡”等活动,要求经济开发区管委会每个干部职工到征地村走访农户,在进行政策宣传解释、解决问题的同时,收集群众对对开发区、县、乡、村的意见建议,并对每一户的基本情况登记造册。节日暖民心。还利用“重阳节”、“春节”等重大节日召开座谈会,回访看望失地农民,探望慰问征地村60岁以上老人,走访慰问帮助困难户、特困户,为园区开发建设营造和谐发展环境。
二、意见先征求,体现群众发展意愿。
征地安置 篇6
大明宫遗址是国际古遗址理事会确定的具有世界意义的重大遗址保护工程, 大明宫遗址区保护改造项目已被列入国家“十一五”大遗址保护重点项目。这项工程范围涵盖近20平方公里, 整个项目涉及800万平方米拆迁, 260万平方米棚户区、17个城中村改造、15万人动拆, 需要妥善解决遗址保护、经济发展、环境保护和人居环境改善等关系协调问题。这必然涉及该地区集体土地的征收以及补偿和大量失地人口的安置问题, 如何更好解决上述问题已经成为大明宫遗址区建设乃至类似遗址保护工程顺利展开的根本前提。
目前, 该项目征地拆迁安置工作已于2008年3月启动, 但仍有几个问题需要廓清:第一, 该项目涉及土地广泛, 土地性质兼有国有土地和城镇范围集体土地, 应当依法区别对待。第二, 对于土地上各类附着物的补偿也应根据土地性质适用不同的法律规范。国有土地范围内的地上构筑物、附着物依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定实施拆迁并安置补偿;对遗址区内集体土地范围内的地上构筑物、附着物应依照《土地管理法》的规定在征收土地同时依法给予补偿安置。当然, 本文仅涉及该项目范围内集体土地的征收及补偿安置问题。
二、遗址区征地及补偿安置的合法性探讨
(一) 遗址区内征地行为应当符合《物权法》和《土地管理法》等相关法律法规的规定
根据《物权法》第四十二条“为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”的规定, 本文需要明确:
首先, 该项目征地行为应是为了公共利益的需要而实施, 这是法律规定将集体土地征收为国有土地的唯一条件。
对于什么是公共利益, 目前我国法律并未有明确, 但考虑遗址区征地具体情况, 应在以下方面具体考量。一是利益的公共性。即相较于私人利益, 公共利益受益主体为公众, 具有普遍性或不特定性;且其实现主要依赖以政府为代表的公共选择机制, 一般难以通过市场等私人选择机制来实现。但这并不代表公共利益就是政府利益、国家利益。二是利益的合理性。即公共利益的实现应在最大程度最小化对私人利益的损害, 这就要求有权机关在界定公共利益时就应遵循比例性原则进行权衡。三是利益的正当性。要求公共利益的界定能充分尊重公众意见, 保证其建立在广泛民意基础之上。四是利益能体现社会公平。即体现大多数不确定群体的利益, 同时应对受到减损的私人利益给予公平补偿。可见, 公共利益具有一定的柔性, 实践中对其判断必须结合司法实践来进行, 否则难免出现不周延的情形。
大明宫遗址是人类文化遗产的重要组成部分, 是中国唐文化的重要载体, 是为保护唐代大型宫殿遗址实施的文化遗产保护工程, 对该遗址进行保护是社会主义精神文明建设的重要内容, 也是城市建设不可或缺的组成部分, 因而大明宫遗址区保护改造项目的公共利益属性是明确的。但为了更好的实施这一工程, 主体应在保障社会公共利益的同时, 注意把握上述对于公共利益的基本诠释, 遵守法律法规, 并保障私有财产和集体财产权利人的合法权益。
其次, 征地审批权限应合法, 主要指遵守《土地管理法》规定的农用地转用审批权限和征收土地审批权限。
1.农用地转用审批权限
按照《土地管理法》第四十四条的规定, 建设占用土地, 涉及农用地转为建设用地的, 应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地, 涉及农用地转为建设用地的, 由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内, 为实施该规划而将农用地转为建设用地的, 按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内, 具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。上述规定以外的建设项目占用土地, 涉及农用地转为建设用地的, 由省、自治区、直辖市人民政府批准。该项目实施的征地行为也应依法办理农用地转用审批手续, 由有权人民政府在法定权限内予以批准。
2.征收土地审批权限
《土地管理法》第四十五条规定, 征收下列土地的, 由国务院批准:基本农田;基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;其他土地超过七十公顷的。征收上述规定以外的土地的, 由省、自治区、直辖市人民政府批准, 并报国务院备案。就该项目来说, 鉴于市、县级人民政府依法并无任何征地审批权限, 西安市政府组织实施的大明宫遗址区征地工作应当报请具有相应权限的上级政府部门批准。
第三, 征地工作应符合法定程序。
《土地管理法》第四十六条规定, 国家征收土地的, 依照法定程序批准后, 由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。可见, 依法征地程序在我国法律中大致分为征地报批程序和征地报批后的实施程序两方面。
1.征地报批程序
这是申请征地单位向有审批权政府机关申请征收土地的基本过程。一般来说大致有以下内容:建设项目依法经国务院或省政府批准;建设单位向市、县政府地政部门提出建设用地申请;市、县政府地政部门审查后拟订征用土地等方案;经市、县政府同意后逐级上报;征收土地等方案依法由国务院或者省政府批准。然在实施中, 审批机关应进一步核实建设单位申请书中所涉及内容的真实性、合法性, 并对其所做出的行政许可行为承担相应法律责任。
2.征地报批后的实施程序
这主要是指征地申请依法经过有权机关批准后, 由法定的政府机关具体实施征地及相关补偿安置工作的步骤。包括由市、县级人民政府在被征用土地所在地的乡 (镇) 、村范围内发布征地公告并征求意见;办理征地补偿登记;拟订征地补偿安置方案;市、县人民政府确定征地补偿安置方案;具体实施征地补偿安置方案;被征地单位和个人交付土地等程序。
(二) 遗址区内征地后补偿安置问题
遗址区内征地行为虽具有合法性, 但实际造成了集体利益乃至私人利益的减损, 因而应给予利益受损者公平适当的补偿, 并对失地农民给予适当安置, 以保障其合法权益。相比较一般的集体土地征收行为, 遗址区内征地行为的补偿及安置应注意:
1.与农村地区集体土地征收的补偿有所区别
按照法律规定, 征收土地的, 按被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。因而, 对农村集体土地征收的补偿主要是对耕地、宅基地和道路的补偿, 其补偿标准我国法律有明确规定, 此处就不再详述。但遗址区内征地补偿虽然也是对集体土地而言, 但遗址区位于城镇范围内, 如果单纯按照土地管理法规定的补偿标准进行补偿, 将很难满足村集体和农民个人日后的生产生活的基本需要, 应当考虑到遗址区内土地、人口的实际情况, 采用有别于农村集体土地征收补偿的方式。
2.不能直接适用《城市房屋拆迁管理条例》的规定
按照该条例“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁, 并需要对被拆迁人补偿、安置的, 适用本条例”的规定, 对城市规划区内集体土地进行征收, 并对地上建筑物、构筑物和附着物显然不能直接适用该条例规定的安置补偿标准。但城市规划区内的集体土地依法被征收后, 该土地上的房屋的拆迁及相关人员的安置能否适用上述条例的规定呢?这是一个值得探讨的问题。按照《土地管理法》的规定, 集体土地征收后的补偿安置不管是耕地或是其他土地, 其具体的补偿标准和数额要根据当地的实际情况和能否最大限度体现公平合理补偿作为准绳, 最终的确定权利由省级人民政府结合客观生产生活等具体情况来行使。这表明对于集体土地征收的补偿、集体土地征收过程中房屋等地上建筑物、构筑物和附着物的补偿以及被征地人员的安置都是有土地管理法及其相配套的法律法规来进行的, 作为下位法的《城市房屋拆迁管理条例》不能直接作为集体土地房屋征收补偿安置的法律依据。但立法机关可以通过地方立法的形式在土地征收安置补偿中参照适用。这样做的好处有两个:第一, 能够最大限度体现公平适当补偿原则, 满足不同地域集体土地的征收补偿安置的需要, 使被征地人员生活有所保障, 维护社会稳定;第二, 能够将城市规划区内集体土地征收补偿安置与国有土地上的拆迁安置补偿相区别, 减小城市化的阻力。
3.应有别于城中村改造安置补偿模式
不管是遗址区征地或是城中村改造都是政府主导下的行为过程, 都将集体土地变更为国有土地, 但二者确有区别。按照《西安市城中村改造管理办法》的规定, 城中村改制, 应当坚持户籍制度、管理体制、经济组织形式和土地性质同步转变的原则。即就是:人员依照法定程序转为城镇居民户口;集体土地依照法定程序转为国有土地;依法撤销村民委员会, 设立社区居民委员会;城中村村民转为城市居民后, 统一纳入城市就业管理范围。另外该办法还规定, 实施城中村改造, 应当按照旧村整体拆除, 优先建设安置住宅的原则进行, 确保被拆迁人及早入住。可见, 城中村改造是一个系统工程, 它是城市化的一种必然结果, 与纯粹征地这一独立行政行为有严格区别。当然, 城市规划区范围内的集体土地征收及其安置补偿完全可以与城中村改造同步进行, 纳入一体, 这也是大明宫遗址区保护改造项目最直接可以采用的方式, 不仅可以满足遗址区保护建设的需要, 而且进一步加快了城市的发展步伐。
4.遗址区内被征收集体土地上的建筑物、构筑物和附着物是否都能得到相应的补偿和安置
按照《土地管理法》和《物权法》的规定, 征收集体所有的土地, 应当依法足额支付各种补偿费用, 安排被征地农民的社会保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益, 但法律并未规定对于违法建筑依法应当补偿。因而, 遗址区范围内集体土地上的违法建筑应不予补偿。
所谓遗址区内集体土地上的违法建筑是指, 位于大明宫遗址区范围内的集体土地之上, 未依法办理相关行政审批手续而建造的各类建筑物、构筑物和附着物。按照《土地管理法》规定, 建设占用土地, 涉及农用地转为建设用地的, 应当办理农用地转用审批手续。具体来说, 法律规定的在集体土地上进行建设的情形有:
(1) 乡镇企业及公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡 (镇) 村建设, 应当按照村庄和集镇规划, 合理布局, 综合开发, 配套建设;建设用地, 应当符合乡 (镇) 土地利用总体规划和土地利用年度计划, 并依法办理审批手续。 (2) 农村集体经济组织使用乡 (镇) 土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的, 应当持有关批准文件, 向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请, 按照省、自治区、直辖市规定的批准权限, 由县级以上地方人民政府批准;其中, 涉及占用农用地的, 依法办理审批手续;省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模, 分别规定用地标准。 (3) 农村村民的宅基地建设, 应当符合乡 (镇) 土地利用总体规划, 并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地;村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准并经乡 (镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准;其中, 涉及占用农用地的, 依法办理审批手续;农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准。 (4) 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。另外, 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物, 不得重建、扩建。
可见, 在遗址区内集体土地上依法未办理法定的审批手续而兴建的建筑并不受法律保护, 因而在征地补偿安置中应依法无偿征收和拆除。但在司法执法实践中, 由于遗址区内集体土地上违法建筑数量大, 且基本属于历史遗留问题, 因而执法机关实施中应灵活掌握, 避免因征地补偿问题造成不稳定, 影响社会和谐。
三、征地补偿安置工作应消除对遗址文物及其周边环境的负面影响
遗址区征地工作的核心是进行大明宫遗址保护和遗址公园的建设, 因而征地工作的进展和实施都应以是否影响和破坏遗址文物及其周边环境和历史风貌作为标准。遗址是人类历史文化遗产的重要组成部分, 目前国内外关于遗址保护理论的发展已经远远超出了遗址本身的保护范围, 它还包括遗址赖以存在外在环境和周边环境风貌, 这些外在环境既包括历史文化遗址, 也包括与遗址本身相关联的遗址存在环境, 这都表明对于大明宫遗址的保护, 不能仅仅停留在遗址本体的保护上, 还应当联系遗址存在周边的外部环境和历史风貌来共同保护, 使遗址本体的保护与外在环境具有一致性、联系性。因而, 对于遗址区范围内征地行为的认识, 不能仅仅停留在对集体土地一征了之, 全部推倒重来的层面上, 更应该注意遗址保护发展对环境的特殊需要。对于那些与遗址保护相关的周边环境, 应当进行全面的保护、修复乃至一定程度的建设发展;对于那些与遗址保护无关, 甚至对遗址保护有害的周边环境应当毫无保留的拆除。当然, 遗址周边环境风貌是否有益于遗址本体的保护发展本身就是一个非原则性问题, 需要相关机关与文物保护部门相互协调统一实施, 保证遗址保护发展与人民幸福生活两个目标的共同实现。
摘要:大明宫遗址区保护改造项目征地行为是基于公共利益需要实施的, 应在实体和程序上遵循我国法律法规, 并与农村地区征地行为、城中村改造行为等相区别, 采用更加契合实际并合法的补偿安置方式, 同时注意对遗址本体、周边环境乃至历史风貌的保护和协调。
关键词:大明宫遗址,遗址区,征地,补偿安置,周边环境风貌
参考文献
[1]丁成日.中国征地补偿制度的经济分析及征地改革建议.中国土地科学, 2007, (10) .
[2]赵伟, 张正峰.中国城镇化进程中土地征收制度的问题及对策.中国农学通讯, 2009, (25) .
征地安置 篇7
“土地财政”狭义理解为地方政府通过招、拍、挂向土地使用者出让土地使用权所获得的收入。从广义上来看,“土地财政”可理解为包括土地增值税、土地使用税、耕地占用税、契税、房产税、城建税、房地产业和建筑业的营业税和所得税等及利用抵押土地所获取的借贷收入,这些收入用来维持其财政支出,是一种地方政府的预算外收入。
“土地财政”不是我国独创,国外发达国家在城镇化过程中大都有利用土地资源获得财政收入的历史,如:美国从建国至1862年近百年间,也依靠过“土地财政”。当时美国法律规定创始13州的新拓展地、新加入州的境内土地,由美国政府所有、管理、支配。公共土地收入和相关税费,构成了美国收入的最主要部分。最高的年份土地出售收入占美国政府收入的48%。直到1862年《宅地法》规定土地免费转让给新移民,前后持续近百年。1862年后,美国政府的“土地财政”才逐渐被地方政府的财产税所代替;欧洲的“圈地运动”始于15世纪末至19世纪中叶,当时,大多破产农民被迫进入城市,成为雇佣工人和产业后备军,为产业革命提供了廉价劳动力。
一、我国“土地财政与土地金融”产生的主要原因
1.在计划经济条件下,经济被分为农业和工业两大部类,在二元经济体制下,我国通过工农业产品的剪刀差,不断将农业的积累转移到工业部门。数据显示1952年—1982年,依靠农业为工业提供积累的剪刀差资金大约有7千亿左右,依靠这种办法,我国建立起初步的工业基础,但中国城镇化水平一直徘徊在10%左右。我国城镇化的大发展,开始于1980年代后期,依靠当时经济体制无法维持城镇化发展需求。
2.计划经济时的土地被分为国有土地(城市)、集体土地(农村),该二元形式为政府垄断土地一级市场奠定了基础。
3. 中央有着对地方政府的绝对领导权和人事任免权,1994年的分税制改革,中央与地方的财权比例为7:3;事权比例为4:6,造成了地方财政收支的巨大缺口,中央将当时规模很小的土地收益留归地方政府所有,为地方政府走向“土地财政”制造了机会。
4.我国香港土地批租制的成功办法,使地方政府认识到土地的重要性及利用土地是获取收入的一个重要途径。
5.在政治上,以GDP为主的政绩考核标准是“土地财政”的加速器,政府官员为了保持职务竞争优势,地方政府间展开了激烈的资金竞争,进而促使地方政府不得不追逐“土地财政”。
二、我国“土地财政”的利与弊
随着1998年住房制度改革和2003年土地招拍挂等一系列制度的陆续出台,地方政府依靠“土地财政”摆脱“财权上移、事权置留与下放”的不利局面,逐渐积累起大量的资金,数据显示2001年土地出让收入只有1300亿元,2007年突破了1万亿元,达到了1.22万亿元;2010年突破2万亿元,达到了2.75万亿元;2011年达到3.15万亿元,2012略有下降,达到2.69万亿元,2013年达到3.9万亿元;一些地方,土地直接收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%,而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%;“土地财政”在带来大量资金的同时伴随强大的融资功能,2012年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为34.87万公顷,抵押贷款总额5.95万亿元;2013年底,全国84个重点城市处于抵押状态的土地面积为40.39万公顷,抵押贷款总额7.76万亿,估计全国600多个城市抵押贷款总额超过10万亿。2012年底,中国城镇化率达到52.27%,城市面积比改革开放初扩大了5倍,大大小小的城市,迅速发展。中国城市建设的突飞猛进,无论是速度还是规模,都超过了改革之初的想象。纵观人类历史,这样的高速增长前所未有。城镇经济的飞速发展,改变了市民生活质量,也带动了周边农村经济的转型与发展,吸引了大量外地农民进城务工,其正面效应不容否定。
然而因“土地财政”的不成熟,制度规定和监督等方面不够完善,带来了诸多问题。如:放大了地方政府的债务负担,加剧了财政和金融风险;资金投资不能完全反映民意,成为地方政府官员竞争攀比的工具;推高了城市房价,在一定程度上降低了居民的消费能力和幸福指数;造成经济机构失衡,加剧了产能的过剩,抑制了民间投资;加速了城镇规模扩张步伐等等。
三、被土地征收农民数量及安置模式
据北京、上海、山东等16个省(区、市)国土资源部门对各类建设项目用地的调查显示,近10年来政府土地征收用于交通、能源、水利项目等基础设施约占10%,用于学校、企业约占13%,用于工商业、房地产等经营性项目约占22%,多地成立土地收储机构,大量的土地是经营性用地。因土地征收范围逐渐扩大,近年来被土地征收农民数量显著增加。
1.我国被土地征收农民数量。数据显示,我国目前被土地征收农民的总量已经达到约6000万人左右,而且仍以每年约300万人左右的速度递增,预计2020年左右将超过1亿。据抽样调查,有60%被土地征收农民生活困难,没有因被土地征收影响基本生活的只占30%。有81%的被土地征收农民对未来生活担忧。被土地征收农民生活无着,没有保障,相当一部分被征地农民处于失业或半失业状态,有些甚至成为三无人员(无土地、无工作、无社保),是社会稳定的隐患。2014年3月5日国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时说,要推进以人为核心的新型城镇化。坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的新型城镇化道路,遵循发展规律,积极稳妥推进,着力提升质量。今后一个时期,着重解决好现有“三个1亿人”问题,促进约1亿农业转移人口落户城镇,改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。李克强同志多次强调,要有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革,实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口,建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学,实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖,使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。如何有效维护被征地农民权益,保障其征地后生活稳定,不仅直接关系到其自身的生存与发展,而且关系到农村社会的稳定和我国整体经济的健康发展。我国地方政府逐渐认识到被征地农民权益保障的必要性,且在实践中逐步探索出各具特色的安置模式。
2.我国被土地征收农民的主要安置模式。
(1)土地权换社保安置模式。社保型安置模式开始于本世纪初,该模式核心是“土地———社保”,先期实施该模式的上海、浙江、江苏、四川等省市来看,各地实践中采取了诸多不同具体做法,然而较具代表性为上海“镇保模式”,将被征地农民(男性大于16岁小于55岁;女性16岁小于55岁)的由土地征收单位为其缴交高于一般农民保障待遇的小城镇社会保险;被征地农民(男性年满55岁、女性年满45岁)的由土地征收单位为其一次分别缴交15年、20年的征地养老金,2003年10月后的“镇保模式”落实了相关社保,在当时起到了积极意义,但由于被征地农民预期养老金支出远大于养老金缴费,造成资金缺口较大、同时被征地农民就业难、国家以后出台的“新农合”、“新农保”等政策对该模式产生冲击,使其后期不具有生命力。
(2)土地权换股权安置模式。该模式开始于20世纪90年代初,该模式核心是“土地———资产———股权———股东”先期实施该模式的广东、江苏、山东、四川、重庆等,较具代表性为广东南海,该模式重在发挥企业及其他各类工商业主体的作用,同时兼顾了农民的长短期利益,为保障被征地农民后续增收探索了新路。该模式实用于农村一是人均非农产业收入达到一定比例,农民将土地使用权交给集体规模经营后仍有足够收入满足生活需求;二是大部分农村劳动力都已转移到非农产业就业,农民土地被征收后不会出现失业问题;三是农村非农产业较为发达、城镇化水平较高,当地有土地集中经营、发挥规模效益的现实需求。如果未能达到以上基本要求,盲目推行土地股份合作制可能就会遇到一系列问题。如单纯以土地作为入股要素的纯土地股份合作社,其入股要素的单一性将制约合作社经营规模的扩大,降低合作社发展潜力。因此,如何在保证土地规划用途不变前提下提高土地产出水平并促进合作社持续发展成为土地股份合作制这一模式有效运行的关键。
(3)宅基地及房屋换安置房安置模式。近些年,宅基地换房逐渐成为建设用地资源较为紧缺地区的一种主要安置模式,该模式的核心是宅基地及房屋换安置房,在有些大项目建设、片区开发、新城建设中,往往整村土地被征收,在征收农民土地的同时涉及农民房屋拆迁,补偿方式主要有货币补偿和实物补偿。而实物补偿通常采取宅基地及房屋换安置房方式实施,即按照规定置换标准用被征收宅基地及房屋换安置房。实施过程中在综合考虑被征地农民家庭人口数量、原有房屋面积大小、房屋结构、成新度、产权情况等因素基础上确定房屋置换面积及补差金额。如:北京、天津、山东等地多是一处宅基地及房屋能换得一套新房,深圳、厦门为代表的南方城市,则一处宅基地及房屋可以换几套住房,西北某些地方则需要补缴部分成本后才能用宅基地及房屋换取一套新房。该模式天津最具代表性。宅基地及房屋换安置房实物安置模式以政府规划为主导,将布局分散、数量庞大、使用效率低下的农村宅基地集中起来统一整理复垦或开发,在不减少耕地面积的前提下又增加了建设用地,实现了区域土地资源的节约集约利用。同时,与过去一次性货币补偿相比,宅基地及房屋换安置房实物安置使被征地农民在较短时间内改善了居住条件,使他们得以住进环境相对较好的住宅小区,解决了他们被征地后的安居住房问题。部分被征地农民还将换来的楼房用于出租,获得财产经营性收入,更有助于他们土地被征收后权益保障状况的维护与改善。同样,作为被征地农民权益保障的一种探索和实践,该模式实施过程中仍需进一步完善。其一,如何科学完整评估集体土地及房屋的价值国家还未有规定,导致宅基地及房屋换安置房价值难以平衡,对于宅基地房屋及价值未能得到充分体现。其二,项目实施没有充分考虑被征地农民就业问题。农民转居进城前长期从事农业劳作,对其他新职业接触较少。他们即便学习其他职业技能往往也比其他人群学得慢,尤其对于40-50岁的中老年农民而言,土地被征收后被迫承担了失业风险,出现生存压力。
(4)综合型安置模式。该安置模式的核心是就业 + 保障,如:苏州在持续的探索实践中逐步找到了一条较为可行的解决途径。补偿资金使用方面,苏州建立直接补偿和间接补偿相结合的合理安置机制。其中,直接补偿要么直接付给村集体由其决定如何使用,要么乡镇集中起来设立公司并建设标准厂房出租获取永续租金收入或者重点引进一些劳动密集型企业以解决被征地农民就业问题;间接补偿则主要用于基本生活保障方面,如部分地区对男16—45岁、女16—35岁被征地农民,待业人员每月发给180元生活补助费,男45岁以上、女35岁以上每月发给160元养老金。就业政策扶持方面,苏州将就业困难的被征地农民纳入《再就业优惠证》享受范围,被征地农民享受与城镇登记失业人员同等的就业扶持政策和再就业优惠政策,可享受免费职业培训;还积极鼓励外商投资企业吸收本地劳动力就业,每录用一个被征地农民给予每年600元奖励政策。就业培训方面,全市各个乡镇专门成立了人力资源部、就业服务公司或农业技术推广服务站等再就业服务机构,根据被征地农民自身特点和企业用人需求有组织的开展针对性免费技能培训并帮助推荐再就业。此外,苏州还通过适当减免营业税、所得税、管理费、提供专项小额信用贷款等优惠政策鼓励被征地农民从事个体经营、自谋职业、自主创业,争取用创业带动更多就业。
综上所述,国内各地就如何有效解决被征地农民权益保障问题进行了积极探索,取得了不错的效果,也存在诸多不足。事实上,每种安置模式都有自身显著特点和外在适用条件,很难说某一种模式具有普遍的适用性,关键是各地应结合本地实际情况选择适宜安置模式。我国目前普遍存在被征地农民大多补偿偏低,相当多的农民被征地生活变得恶化,处在社会的最底层,有些中西部地区本身生存环境恶劣,穷山恶水,需封山育林,他们的土地被征收、宅基地指标被出让、具有劳动能力、有强烈意愿走出农村转变为城镇市民,(满足以上条件的农民以下简称“最困难农民”)。本文专门针对“最困难农民”,提出保障房“租售结合”模式。
四、“租售结合”模式
有研究显示,在以往土地征收过程中,全国35个城市平均来看,地方政府与农村集体土地收益分配比例为17.4:1,以海口、惠州、南京、广州为代表的华南地区,分配比例为10.5:1,而以北京、太原、呼和浩特、天津、石家庄为代表的华北地区,这一比例高达28.1:1。以上数据表明,地方政府依靠土地出让,积累了大量资金,如何让地方政府有动力去把卖地的钱更多用在“最困难农民”身上,有针对性地加大保障房建设,并对实行其“租售结合”模式,在我国仍然是空白。
目前我国多地都成立了保障房、经济适用房建设结构,也有不同形式的公租房、廉租房,但“租售结合”还没有地方进行尝试。所谓“租售结合”是指地方政府根据本地“最困难农民”数量,就业岗位、土地出让收入等情况,制定“最困难农民”的保障房建设计划。保障房建设完成后以“租售结合”提供给“最困难农民”。“租”解决的是“最困难农民”资金短缺问题;“售”则是为了解决保障房建设的资金或融资问题。在我国各地“最困难农民”补偿不一,假设以中西部地区为例,“最困难农民”,获得补偿10-15万元 / 人,并在城镇能够找到收入很低的职业(找到这些职业目前在城镇比较容易)。假如70平方米保障房的全成本是28万元(土地成本2000元 / 平米,建安成本2000元 / 平米)。夫妻租房支出大约1400元 / 月,夫妻两人每年是1.4万元,10年是14万元,届时只要根据各自的经济情况,只需补上差额,就可获得完整产权。这只是个例子,各地的数字可能不同,但理论上讲,只要还款年限足够长,辅之以地方政府补助和企业公积金(可分别用来贴息和支付物业费) 夫妻两人也完全有能力购买一套完整产权的住宅。
要解决“最困难农民”的保障房建设,首先应解决的问题就是资金。就中国目前金融系统来看,资金还很充足。地方政府只需对“最困难农民”的保障房建设进行适当倾斜,从土地出让金拿出首期建设资金,并通过国家代发行房地产担保债券、房地产投资信托基金(REITs)等金融工具,利用社保约3.11万亿元、养老金约1.92万亿元、公积金约2万亿(2012年数据)等沉淀资金获得低息贷款,就可以解决“最困难农民”保障房建设的资金问题。保障房最终可以上市,可以成为极其安全有效的抵押品,让保障房像商品房那样有了融资功能。之外“租售结合”模式,还有如下优势:
1.“租售结合”保障房模式的成果应用,为我国高速发展提供了一个巨大的社会稳定器。它可以在利益急速变化的发展阶段,极大地增加整个社会的稳定性,减少了因“土地财政”造成的对“最困难农民”的补偿损失,成为缩小贫富差距的有力工具。在我国造成贫与富的很重要的原因是不动产,有房者随着房价的上涨财富逐渐增加,无房者随着房价的上涨财富减少。国外的实践表明,与储蓄为主的养老金相比,住宅更易保值、增值。易交易的住宅可以将家庭社保和养老金资本化。
2.国外城市化历史表明,城市化水平在50%左右时,职业教育(而非高等教育)是劳动力资本积累最重要的手段,而劳动力资产随着时间的增加会产生贬损、折旧。“租售结合”保障房可以显著地提高配置家庭资产的效率,将劳动力资产转换为不动产凝结下来。
3.“租售结合”模式,不仅解决了住房问题,实际上通过补贴“最困难农民”的同时也解决了近几年来企业缺工问题,2008年后,特别是近年来,制约企业发展的最大问题是劳动力。发达国家的经验表明,住房成本可以显著影响本地的劳动力成本,进而增强本土企业的市场竞争力。
4.我国是人口多,资源不足的国家,只能通过提高用地和人口密度,来让单位公共设施来服务更多的人口。“租售结合”模式,在带来“人的城镇化”的同时也带来了“空间的城镇化”,杜绝了城镇到处空房林立,农民工却依然在城乡间流动的问题,从而减少类似鄂尔多斯那样纯以投资为目的的“空城”。“租售结合”模式,让被“最困难农民”转为市民,有权利享受城市的公共服务,它为获得城市资产和市民身份,提供了一条绿色同道,各地根据各地实际,“最困难农民”只需居住满一定时间,就可以通过购买保障房,成为城市纳税的正式市民。
5.统计报表显示,商品房开发和政府相关的保障性住房、棚改区住房开发等各占50%,按照我国5年计划,保障性住房每年应建设700万套,在我国各地保障性住房对购买力的挤出效应都很严重,在北京最明显。北京只有几千套保障房,去申请的人数几十万,只有1%的人可以中签。
6.要保证“租售结合”的顺利实施,要求各地方政府因根据实际加大保障房建设、保障房与商品房规模挂钩。例如,商品房:保障房:“最困难农民”保障房的建设比例为3:3:4。保障房制度建立后,我们可以有效地将资本市场和消费市场有效区隔。从而组合利用价格和数量两个杠杆,在投资市场上控制商品房数量,放开价格,使其价格稳步增长,在消费市场上增加保障房数量满足新市民进入城市的基本消费需求。真正做到市场的归市场,消费的归消费。
五、结论
要促进约1亿农业转移人口落户城镇,引导约1亿人在中西部地区就近城镇化,是摆在中央、地方政府的大事,解决“最困难农民”的安置是当务之急。我国的城镇化要在30—40年的时间内完成英国约120年、美国约80年的城市化历程,其人口基数之大、速度之快是世界上任何国家和地区无法比拟的。就保障房投资主体的变迁历程而言,基本上每一个国家或地区都要经历三个阶段,即政府绝对主导或完全主导、政府主导与市场参与并存、政府引导与市场积极参与。由于我国各地发展不平衡,差异很大,这就要求各地地方政府,参照各地的具体实际,制定各地的政策、制度,但就解决“最困难农民”的“租售结合”模式,在目前我国的“土地财政”还未能转变、退出或成为更可持续增长模式的情况下,只能由政府绝对主导或完全主导。“租售结合”保障房模式一旦实施,可充分调动“最困难农民”进城的积极性,加快城镇化建设的步伐。
摘要:我国的“土地财政”为地方政府提供了大量资金,在城镇化的过程中其积极作用不容置疑,但也带来了诸多问题,文章回顾了“土地财政”下各地被征地农民的主要补偿和安置的办法,有针对性地提出了解决“最困难农民”的保障房“租售结合”模式。
征地安置 篇8
一、数据来源与方法
1. 研究区概况。
伊宁市位于东经80°04′~81°29′, 北纬43°50′~44°09′, 地处伊犁河谷中部, 伊犁河的北岸, 是伊犁哈萨克自治州首府所在地。现辖8乡、1镇、1场、8个街道办事处。土地总面积675.6平方公里。2009年末总人口45.92万, 其中城市人口31.17万, 城市化率达到了67.88%, 中心城区建成区面积37平方公里。
2. 数据来源。
选取伊宁市近郊塔什库瑞克乡、汉滨乡及巴颜岱镇作为调查点, 有意识的选取农户进行问卷调查。共发放问卷100份, 回收问卷84份, 问卷有效率为84%。
3. 内容与方法。
问卷涉及两块内容, 第一部分是农户基本情况, 包括性别、年龄、文化程度等八个方面, 第二部分是关于征地拆迁安置情况的调查, 包括农户征地拆迁意愿、对政府征地拆迁安置政策及程序评价等方面的内容。在调查的过程中, 主要采取发放问卷及访谈的方式。
二、伊宁市征地拆迁安置补偿基本情况
1. 征地拆迁现状。
2010年, 伊宁市计划征收征用土地13 158.1亩。截至2010年7月, 已征收土地占72.08%。计划拆迁总户数345户, 其中拆迁集体土地的259户, 占计划拆迁户的72.18%。截至2010年7月12日, 已签订合同的占计划拆迁的45.22%, 其中涉及拆迁集体所有的房屋130户, 占83.33%。
2. 征拆安置补偿方式。
伊宁市征收集体土地上的房屋拆迁安置补偿方式主要实行货币补偿和产权调换的两种方式, 被拆迁人可在两者之间选择其一。具体情况如下: (1) 房屋附属物 (指房屋用地范围内除房屋以外的其他建筑物、构筑物和其他有价值的附着物以及配套的各类管线、设备等) 的补偿, 一律采用货币方式补偿。 (2) 对集体土地上的房屋拆迁实行货币补偿的, 按照伊宁市政府颁布的当年或上一年度的房屋市场重置建造价给予补偿。 (3) 集体土地上房屋拆迁实行产权调换的, 被拆迁人可选择伊宁市人民政府统一建设的农牧民安居房或保障性住房进行房屋产权调换。按被拆 (搬) 迁正房实际建筑面积的1∶1.2的范围内, 以安居房或保障性住房进行调换, 具体调换方式如下:1) 按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房, 面积不足80平方米的, 按80平方米调换。2) 按1∶1.2比例调换安居房或保障性住房, 面积超过200平方米的, 按200平方米给予调换。对原房屋超出调换比例建筑面积部分按照当年或上一年度的房屋市场重置建造价格给予补偿。
三、被征拆农户的调查分析
1. 被拆迁户基本情况。
此次调研被访者男女性别比例为13∶8;汉族与少数民族族别比例为71∶13;年龄30岁以下的占31%, 30~49岁的占51.2%, 50岁及以上的占17.9%;被访者文化程度高中及其以上的占50%, 初中学历的占31%, 小学及其以下的占19%;平均每户4.3人;被拆迁户房屋土木、砖木与砖混结构比为15∶35∶14;家庭人均收入2 000元以下的占29.8%, 2 000元~5 000元的占40.5%, 5 000元~10 000元的占22.6%, 10 000元以上的占7.1%。
2. 被征地拆迁农户意愿分析。
调查问卷显示, 40.5%的农户愿意房屋征收拆迁, 59.5%的农户不愿意房屋被征收拆迁。不愿意拆迁的原因主要表现在补偿标准、补偿方案、安置地点等方面, 其中:认为补偿方案不合理的占19.1%, 补偿标准过低的占23.5%。
3. 对征地拆迁安置补偿程序及实施的满意度。
(1) 对征地拆迁安置补偿法律法规的主观认识。关于“您对伊宁市征地拆迁的安置补偿政策的了解情况”统计中, 没有农户表示完全了解, 9.5%的居民基本了解, 66.7%的农户了解一点, 23.8%的农户完全不了解。关于“您是否看过伊宁市相关的征地拆迁安置补偿文件规定”调查时, 有92.7%的农户选择没有。 (2) 对征地拆迁安置补偿政策及实施程序的评价。对于“您对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意吗”调查时, 1.2%的农户表示满意, 63.1%的农户表示一般, 33.3%的农户表示不满意, 2.4%的农户表示很不满意。对于“您对自家的征地拆迁安置补偿总体感觉”调查时, 有2.3%的农户感觉很满意, 15.6%的农户感觉较满意, 43.1%的农户表示一般, 21.7%的农户表示不太满意, 17.3%的农户表示很不满意。
4. 拆迁的顾虑。
在“您在征地拆迁安置中最关心的问题”调查时, 房屋拆迁的赔偿的占30.8%, 房屋确权占24.5%, 就业问题占22.1%, 医疗和养老占18.8%。
四、存在的问题及原因分析
问卷在调查农户拆迁意愿时, 有3/5的农户不愿意拆 (搬) 迁, 补偿标准低、方案不合理、安置地点以及就业问题是主要原因。在对征地拆迁的安置补偿政策的了解情况调查时, 1/4的农户完全不了解, 9/10的农户没有看到过相关的安置补偿文件规定。在对政府的征地拆迁安置补偿政策及程序满意调查时, 63.1%的农户表示一般, 33.3%的农户表示不满意。通过问卷中的问题“您在征地拆迁中最关心的问题”的统计, 发现房屋的拆迁赔偿、安置房的确权、就业问题是农户比较关心的问题。通过访谈调查了解, 在整个征地拆迁过程中, 真正拒不搬迁的钉子户并不多, 大多数农户只是选择适合自己的合理可行的安置补偿方案, 因此政府采取强行拆迁的现象很少。
农户拆迁意愿调查时, 3/5农户认为“拆迁补偿标准偏低”, 这在中国土地征收拆迁中具有一定的普遍性, 这是由于集体土地上农户房屋拆迁管理政策几乎为零所造成的。目前中国正面临新《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见中, 而集体土地上房屋征收拆迁管理的政策几乎为零。虽然依据现行的规定, 农村房屋拆迁属于征地拆迁范畴, 主要适用《土地管理法》, 但《土地管理法》并未明确将农户房屋从土地征收中分离出来, 而将其定义在“地上附着物”中。伊宁市虽然严格按照《新疆维吾尔自治区实施土地管理法办法》的规定, 参考新计价字[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号《自治区重点建设项目征地拆迁补偿标准》, 制订了伊政办[2010]188号《伊宁市城乡房屋拆 (搬) 迁安置管理办法 (试行) 》, 对被征地拆迁农户进行安置补偿, 但在采用货币补偿时只对房屋及其附属物按照市场重置价给予一定补偿, 没有体现对房屋底下的土地权益、以及农民后续生活的安置补偿, 所以一定程度上农户认为“拆迁安置补偿标准偏低”。
五、结论与思考
伊宁市被征拆农户的安置补偿主要采取货币补偿和产权调换这两种方式。多数被拆迁人选择产权调换这种方式, 因为政府鼓励这种方式, 并给予按产权调整后的安居房或住房实际建筑面积每平方米150元的补助。
针对拆迁安置补偿标准偏低, 被征地拆迁农户整体满意度不高的问题, 建议政府层面从以下几点做起: (1) 严格界定公共利益, 以公共利益为前提, 合理实施土地征用行为, 加强对土地使用的监管, 进一步建立健全征地拆迁补偿安置的法律和法规。建议国家尽快出台《农村房屋拆迁管理条例》, 政府应按照科学补偿原则, 给予被征拆人合理补偿, 规范因征地所引发的农村房屋拆迁相关问题。 (2) 做好土地报批和房屋评估、测量等基础性工作。土地报批是依法用地的前提。所有在建项目, 都要依法办理各种项目立项、报批手续, 要超前谋划, 科学调度, 确保依法用地。房屋评估、测量等业务工作是基础性工作, 要依法依规, 按方案操作, 精心细致, 科学严谨, 为征地拆迁工作顺利实施提供扎实的基础保障。 (3) 亮化征地拆迁整个过程, 对被征拆农户发放征地拆迁安置补偿相关文件, 使被拆迁人充分了解政府的做法, 提高征地拆迁透明度。 (4) 健全征地拆迁安置补偿机制, 建立完善对失地农民重新就业培训的机制。完善失地农民的社会保障体系, 例如, 建立最低生活保障机制、就业创业优惠机制、养老医疗保险机制和资金筹措管理机制等。
摘要:以新疆伊宁市为例, 采用发放问卷及访谈的方式对征地拆迁安置补偿的现状及被征拆农户进行了实地调查。通过分析得出:针对货币及产权置换这两种安置补偿方式, 被征拆农户倾向于选择第二种方式“;补偿标准偏低”和“安置地点不合理”是影响农户拆迁意愿的主要因素;而造成其整体满意度较低的原因在于“对征地拆迁相关政策不了解”和“征地拆迁安置补偿及实施程序不太满意”。并对存在的问题进行原因分析, 提出对策建议。
关键词:征地拆迁,安置补偿,被征拆农户,伊宁市
参考文献
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征地安置 篇9
水利水电工程建设征地移民特性,决定了移民是一项复杂的系统工程。20世纪50年代初期在水利水电工程建设中,由于对工程移民的复杂性和艰巨性认识不足,缺乏完善的法规和程序,补偿标准低,移民资金投入严重不足,使相当数量的移民生产力低下,生活困难。从而导致安置区的经济长期得不到恢复和发展,生态与环境恶化,形成了现代的水利水电枢纽工程与落后的工程移民状况的强烈交差。
1982年以后,国家有关部门相继颁布了《国家建设征用土地条例》、《关于严格执行<国家建设征用土地条例>的通知》、《<国家建设征用土地条例>若干问题说明》等文件,这些文件成为最早的建设征地补偿和移民安置的设计依据。
1986年国务院以国办发[1986]56号文,转发了水利部《<关于抓紧处理水库移民问题报告>的通知》,首次提出了“开发性移民方针”这一移民设计工作者所遵循的基本思路。此后,1991年和2006年国务院分别颁布和修订了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。《条例》的颁布再次确立了我国水利水电工程开发性移民方针,从根本上纠正了“重工程、轻移民,重搬迁、轻安置”的倾向。
随着我国经济的飞速发展,水利水电工程原有的投资体制和经营体制发生了巨大变化,水利水电工程推行业主负责和投资多元化的机制,导致国内众多水利水电基础设施项目大量开工建设。工程占地的大量增加和移民人数的快速增长,使我国“人多地少”的矛盾愈加突出,传统的完全靠土地安置移民的生产安置方式已不适应目前的形势发展,因此,对多门路、多渠道、多方式生产安置移民的探讨和研究成为移民工作者的当务之急。
2 近年来国内新型移民安置方式
水利水电工程作为投资巨大的基础设施项目和社会公益性项目,在防洪、灌溉、航运、供水、发电等许多方面具有巨大的经济效益、社会效益和生态效益,但也不可避免地带来了库区的淹没损失和移民搬迁安置问题。
移民行为在一定程度上可以看做一种交换行为,即项目法人为了水利水电工程建设,用一定的价格交换移民的土地和私有财产。但目前我国的所有制形式,决定了移民并没有土地所有权,只有土地的经营使用权,因此,移民对于上述交换价格形成不起作用,这个交换价格并不是由市场来确定的,而是由起主导作用的政府决定的。鉴于这些原因,目前土地补偿价格尚不能完全按市场价格确定,这直接导致补偿价格偏低,对移民安置工作造成一定困难。
水利水电工程建设征地移民大都采用大农业安置方式,而水利水电工程建设区往往土地资源有限,因此,近年来一些水库农村移民试行了土地补偿费入股分红、长期补偿、二三产业等安置方式。
2.1 土地入股分红安置方式
2004年国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的规定》,对有长期稳定收益的项目用地,在农民自愿的前提下,可以以征地补偿安置费入股,或以经批准的建设用地土地使用权作价入股分红。目前已有一些水电工程实行了这一做法,实践证明效果明显。如浙江泰顺县三插溪水电站,让189个经济空壳村投资入股水电站,投资1 303万元,每年以15%的回报率返还。
为缓解工程筹资的压力、安置好水库移民,政府在保证农村移民基本口粮田的基础上,多渠道、多途径安置移民,如将剩余的农村移民土地补偿和安置补助费作为水电站工程建设的股份投资于工程建设,工程发挥效益后,每年农村移民按人头获得股息、分享工程效益。这种通过土地使用权入股的方式,建立了一种让移民分享工程效益的长效机制,作为股东,移民有权从工程经济效益中分享属于自己的股权利益,这基本解决了安置区生产用地减少导致移民生活水平下降的问题,消除了移民的后顾之忧。
因此,土地使用权作价入股分红方式能够有效地保障移民的经济收入,改善移民的生存条件,并较好地兼顾了国家、地方、企业和移民的利益,有利于建立和谐社会,以及有利于水电开发和生态环境保护,实现多赢。
2.2 长期补偿安置方式
长期补偿安置方式,即按照征用耕地面积和年产值每年由项目业主从发电效益中对失地农民进行补偿。
水利水电工程建设征收了农民承包的土地,分年进行长期补助,土地使用性质虽然发生了变化,但其所有权并没有变化。水利水电工程运营期内失地农民得到补偿,水利水电工程报废后由项目业主复垦耕地还给失地农民,这从根本上维护了农民的合法权益,也符合国家现行的土地承包法的规定。目前贵州、广西、云南、四川、青海等省的一些水利水电工程建设中已采用了长期补偿的安置方式。
2.3 二三产业安置方式
二三产业安置是指通过依托城市、重点城镇、工业园区、产业基地,以直接给移民在当地安排非农工作、组织劳务输出、在城镇购置门面房等多种安置形式,实现移民劳动力从农业向二三产业的转移,妥善解决移民基本生活和长远发展问题,确保社会稳定。二三产业安置应辅以职业技能培训、就业培训、就业信息提供、就业和创业帮扶等政策。
3 新型移民安置方式分析与探讨
3.1 入股分红与长期补偿安置方式
无论是土地补偿资金入股分红,还是长期补偿的移民安置方式,其本质都是用水利水电工程建设征地使用权作价入股,将淹没移民的土地等生产资料作为股份,入股水利水电开发,这也是保证移民长期生计的好思路。所不同的是,土地入股是按土地补偿资金占工程投资的比例,对水利水电工程收益实行再分配,移民所得到的收益和工程效益直接挂钩。水利水电工程发电、供水、灌溉等效益好,则移民受益多,反之则移民收益降低;而长期补偿则是按淹没耕地数量、质量以及种植结构、农产品市场价格进行补偿,与水利水电工程效益不直接挂钩。
上述两种移民安置方式均符合我国农村现行的《土地承包法》,也均属开发性移民范畴,与传统开发性移民中的大农业安置,兴建工业、企业安置,二三产业安置相比,其安置方式本身也有利有弊,但利大于弊,已有工程实践的经验表明,主要的有利方面是:
(1)增加了失地农民的收入,使其增加了失地农民的收入,生活得到了长期保障。从国内一些采用此安置方式的成功案例来看,库区失地农民纯收益较安置前均有所增加。另外,安置前农业生产遭遇到自然灾害,可能颗粒无收、入不敷出,而安置后则旱涝保收,收入稳中有增,至少基本生活得到了保障。
(2)有利于失地农民就近后靠安置。故土难离是中国人的传统情结,移民异地搬迁安置后,将会承受巨大的心理压力。一方面,他们面临生活环境的改变;另一方面,他们对未来生存条件难以预期。而且水利水电工程一般在相对落后和欠发达地区建设,移民的生存能力、适应能力相对较差,其调整、适应的难度也较大。土地入股分红及长期补偿安置方式,由于无需大量调整、开发土地,因此,在土地资源相对紧张的地区也可采取就近后靠的搬迁方式,这样可以尽可能减少破坏原有的社会网络,使移民能够缩短调整期,尽快适应新的生产生活方式,同时还可以最大限度的利用淹没线以外剩余土地资源。
(3)可有效缓解库区淹没土地后人多地少、环境容量不足的矛盾;同时还可减少因环境容量不足需要搬迁的人口,从而节省了房屋补偿费、搬迁补助费以及大量的基础设施投资和其他相关费用。这样即能够减轻地方政府安置移民的压力,也能避免毁林造地、毁草造地,有效地保护了生态环境,减少了水土流失。
(4)有利于库区新农村建设。水利水电工程农村移民搬迁前多数居住在基础设施建设薄弱的地区,土地入股分红及长期补偿安置方式由于无需大量土地资源,可以组织移民集中安置在交通便利、基础设施齐全的村镇附近,帮助移民改善居住环境,提高生活质量和水平,加快社会主义新农村建设。
(5)有利于农村劳动力向二三产业,加快产业结构调整,促进城镇化建设。目前我国逐步进入老龄化社会,经济的快速发展和劳动力短缺的矛盾会日益尖锐。土地入股分红及长期补偿安置方式把农村移民从简单、繁重的农业生产中解放出来,多余的劳动力经过培训后可以向二三产业转移,部分移民在摆脱生产安置条件的束缚后,可以自主选择搬迁到城镇居住,有利于促进地方产业结构调整,加快城镇化建设。
(6)可以减轻项目业主的投资压力。由于目前国家承受能力有限,一次性移民补偿投资过高使得部分水利水电工程尤其是大型水利水电工程的建设难以实施。土地入股分红及长期补偿安置方式的实质是分期支付征地补偿费用,减轻了项目业主前期建设资金投入的压力,为建设项目启动创造了有利条件。
(7)使移民分享水利水电工程效益,有效地促进了社会和谐稳定。从某种意义上讲,土地入股分红及长期补偿安置方式都是移民把被征土地的使用权作为股份加入到水利水电工程中,项目业主从工程效益中给移民支付合理的利益,确保失地农民每年有一定的经济收入,企业和移民双方利益共存。
从目前的实际情况来看,在今后的移民工作实践中还常对下列存在的问题深入研究:
(1)虽然在国内许多地区也有了部分成功案例,但目前尚无完善的法律、法规体系作为支撑。
(2)虽然是保证移民长期生计的好思路,但如何计算土地价值及标准是一个复杂的问题,在不同性质的工程差别化、股份评估计量化以及管理、法律保障等方面还需探索。此外,水利水电工程防洪、防凌、生态、环境保护等公益性效益如何量化,是否计入效益分配等问题还需进一步探讨、研究。
(3)与传统的开发性移民安置方式衔接困难。以前的移民安置是依托土地进行农业安置为主,辅以二三产业、社会保障等安置方式。与之相比,土地入股分红及长期补偿移民安置方式变化很大,这就涉及到新旧安置方式的衔接问题。目前我国有数量众多的老移民(约1 500万人),新的移民安置方式和移民政策的制定,应充分考虑对老移民的影响,否则极易引起老移民的攀比之心,使之成为社会不稳定因素。
3.2 二三产业安置方式
早在20世纪80年代中期及90年代初期,国内部分水利水电工程,就在“大农业安置”移民的基础上,尝试以工业、企业等二三产业方式安置少量农村移民。其中,既有成功的经验,也有失败的教训。
以20世纪80年代初某大型水利项目移民安置为例,由于大量土地被淹没后,工程库区人多地少的矛盾突出。地方政府利用移民资金扩建了某卷烟厂,安置农村移民80人。扩建后工厂效益很好,投入资金3年后全部收回。同时,由于烟厂规模的扩大,还带动了周边农村烟草种植业的发展。
黄河某大型水利枢纽于1993年完成初步设计,1994年开工建设。初步设计阶段,库区涉及的某县政府利用当地资源优势,使用移民资金扩建了县水泥厂和陶瓷厂,安置农村移民966人。20世纪90年代末,随着国家经济增速放缓、产业政策调整,建筑材料市场萎缩,工厂效益开始下滑。另外,农村移民多年农耕养成的习惯,使其难以适应工厂的管理制度,致使移民在两年内全部离开,最终导致安置失败。
实践证明,只要项目选择得当,兴办工业、企业是可以解决部分农村移民的就业问题。但是,工业、企业只能安置移民中的青壮年劳动力,虽然可以起到改善移民就业结构、增加移民经济收入的作用。但也存在项目选择不当、管理不善、经济效益不佳的风险,因此,农村移民完全靠兴办工业、企业的方式进行生产安置是不稳妥的,在工作中应注重采取多门路、多渠道的移民安置措施。
4 结语
经过多年的探索和实践,在土地资源较为丰富的地区,农村移民仍应以“大农业安置”为依托,大力发展农业生产,这才是适应农村特点,稳妥可靠的安置方式;在“人多地少”矛盾较为突出的地区,则应结合国家新型城镇化发展政策,优先考虑土地入股分红、长期补偿等方式妥善安置移民,以期使水利水电工程早日发挥社会效益和经济效益,为地方、国家经济发展做出应有的贡献。
摘要:从建国初期至今,我国水利水电工程建设移民设计工作从无到有,发展经历了60余年。这期间,不仅颁布了多项与之相关的法律、法规,还配套完善了相应的条例和规范。随着社会经济的飞速发展,移民设计工作有了重大调整和创新。结合日前社会经济发展形势,分析和探讨了近年来移民安置设计工作中的新方式、新思路以及新方法,总结了各安置方式的优缺点和经验教训。
征地安置 篇10
1 概述
长洲水利枢纽三线四线船闸位于西江航运干线广西段下游梧州市,水路上通桂平、贵港、南宁、百色、龙州,下达广州、香港、澳门,是我国西部地区物资经红水河、柳江、黔江、左江、右江、西江水运,以及南昆铁路大宗散货经贵港中转下梧州、广州、香港、澳门的必经之路。西江航运干线西起南宁、.东达广州,全长854公里,是广西和贵州、云南富矿地区与珠江三角洲水上交通的咽喉,水上运输非常繁忙,是名副其实的“黄金水道”。现有位于外江右岸台地已于2007年5月实现双线通航的1号(2 000 t级)、2号(1 000 t级)船闸,设计年过闸货运量合计为3 920万t (其中下行3 150万t,上行770万t)。近年来,广西内河货运量快速增长,内河运输船舶不断地向大型化和专业化发展。预测2010年长洲水利枢纽单向(下行)过坝运量将超过3 900万I,长洲原有双线船闸的通过能力已不能满足日益增长的货运量需求,船闸急需扩容以增加货运通过能力。因此,急需建设长洲枢纽三线、四线船闸工程。
2008年8月开始,广西电力工业勘察设计研究院对长洲三线四线船闸初拟2个方案进行比选,方案一为中江左岸岸边方案,三线四线船闸均位于中江左侧河床,紧邻已修好的长洲水利枢纽泄水闸坝段;方案二为外江右岸台地方案,三线四线船闸均位于外江右岸台地,紧邻已修好的长洲水利枢纽1号、2号船闸。2009年4月,广西电力工业勘察设计研究院完成《长洲水利枢纽三线四线船闸工程可研性研究报告》的编写。2009年6月26-27日在广西南宁召开了《长洲水利枢纽三线四线船闸工程可行性研究报告》评估会议,专家评估意见倾向采用方案二,即外江右岸台地方案作为推荐方案。本文根据评估专家的意见,对推荐的外江右岸台地方案建设征地进行移民安置初步规划设计。
2 建设征地的概况和特点
外江右岸台地方案建设征地主要涉及广西梧州市苍梧县龙圩镇和长洲区长洲镇,征地区靠近县城城区,当地经济条件较好。建设征地总面积为5.535平方公里。其中,船闸枢纽工程建设征地面积2.085平方公里(永久征地1.456 km2、临时用地0.629平方公里),弃渣场临时用地3.450平方公里;涉及搬迁人口488户共1 926人;民房面积48 702.09平方米,公房面积14 695.16平方米;专业项目主要涉及2家中型企业、9家小型企业,还有道路、输电线路及通信线路等。建设征地移民生产安置人口为736人,搬迁安置人口为1926人。
从征地区的情况来看,该方案主要有以下几个特点。
(1)征地区移民生活水平相对较高。
(2)征地面积大,涉及的人口房屋多,还涉及多家企业,搬迁任务复杂。
(3)征地区土地资源有限。
(4)征地区位于梧州市苍梧县县城建设规划区内,将会影响当地的土地利用规划,对当地的城镇建设产生一定的影响。
因此,移民安置任务很艰巨,移民安置工作存在着很大的难度,移民安置规划方案至关重要。
3 移民安置初步规划
3.1 自然条件和社会经济概况
苍梧县地处广西东部,东邻广东省封开、郁南2个县,南与岑溪市交界,西与藤县毗连,北与昭平县、贺州市相接,中部环抱梧州市区;属亚热带季风气候区,气候温和,雨量充沛,雨热同季,无霜期长,年均气温为21.2℃,年均无霜期达331天,年均降雨量1 506.9毫米,境内溪河纵横,年平均径流总量30.55亿立方米。
苍梧县管辖12个镇,193个村,到2006年末,总人口达58.21万人,其中农村人口51.73万人。2006年,全县国民生产总值为528 489万元,农林牧渔业总产值为139 765万元。
龙圩镇位于浔江南岸,苍梧县境中部,毗邻广东省,与梧州市区相距13公里,是苍梧县县城所在地,是全县政治、经济、文化中心,属城乡结合镇。2006年,全镇人口共计7.71万人,其中农业人口4.50万人。2008年,该镇农民人均纯收人为3 554元。
外江右岸台地方案建设征地主要涉及龙奸镇的四合村、都坎村。2006年,四合村农业人口共计3424人,耕地面积共计1 341 324平方米,人均耕地为393平方米/人;都坎村农业人口共计497人,耕地面积406 926平方米,人均耕地160平方米/人。两村均位于苍梧县郊区,经商及劳力输出也有很大的市场,该地区的经济发展水平较高,四合村2008年农民人均纯收入为3 496元,都坎村2008年农民人均纯收入为3 790元。
3.2 移民安置规划设计的依据、指导思想和原则
3.2.1 设计的依据
(1)国家及地方现行的法律法规。
(2)建设征地区的自然资源现状资料、社会经济统计资料、“十一五”规划及其他相关资料。
3.2.2 指导思想和原则
(1)贯彻执行开发性移民方针,正确处理国家、集体、个人之间的关系,充分利用当地地缘优势,以妥善安置移民的生产、生活,使移民生活达到或者超过原有水平。
(2)以资源环境承载能力为基础,遵循集中安置与分散安置、政府安置与移民自找门路安置相结合的原则,与国民经济和社会发展规划,以及土地利用总体规划相衔接。
(3)对农村移民安置进行规划应当遵循因地制宜、有利生产、方便生活、保护生态的原则,移民安置后应该使移民拥有与移民安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。
3.3 移民安置标准、目标
3.3.1 规划基准年、水平年
以实物指标调查的2008年为基准年。规划以枢纽建设区临时用地的非耕地开垦为耕地安置船闸建设征地移民,2013年建设区临时用地基本上可以恢复利用,以2013年作为移民规划水平年。船闸计划2009年底开工建设,2013年初完工,也就是在2009年进行人口房屋搬迁,因此,搬迁人口增长计算到2009年。
3.3.2 移民安置标准及目标
根据环境容量分析,移民安置采取以地补地的方式,即征用多少、通过开发补给多少的方式进行安置,基本可以恢复移民征地前的生产生活条件。
移民采取就近集中搬迁安置,根据《镇规划标准》,居民点规划人均建设用地按80平方米,居民点内道路路面宽按3.5~10米,人均用水按150升/天、人均用电按220瓦/天。
3.4 移民安置任务
3.4.1 生产安置人口
生产安置人口是指因耕地被征收而失去生活来源而需要进行生产安置的人口。本阶段生产安置人口是按照被征收的耕地数量除以征地前被征用村民的人均耕地数量计算。经计算,2008年的生产安置人口为736人,按《苍梧县国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中苍梧县人口自然增长率7.8‰和《梧州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中梧州市人口自然增长率8‰推算,至2013年生产安置人口为764人。
3.4.2 搬迁安置人口
建设征地涉及人口488户1 926人,按人口自然增长率7.8‰推算至2009年底,搬迁人口为1 942人。
3.4.3 搬迁房屋面积
建设征地区涉及民房面积75 086.26平方米。征地区新增人口的房屋面积按征地区人均房屋面积的1/3计算,到2009年,新增房屋面积为203.85平方米,2009年建设征地区搬迁房屋面积为75 290.11平方米。
3.5 移民安置初步规划
3.5.1 移民生产安里初步规划
苍梧县的土地资源很少,可利用的土地资源有限,征地涉及的四合村和都坎村被长洲水利枢纽建设征用了部分土地,加上2个村临近苍梧县城,城镇建设也征用了较多的土地,土地资源很有限。
但从工程占地的特点看,通过对土地实物指标初步调查成果的分析,在建设区临时用地中有部分为非耕地,在施工完成后可以利用这部分非耕地开垦成耕地作为移民生产安置用地。施工临时用地临时征地面积为628 657.38平方米,除需要复垦262 483.92平方米耕地返还原权属单位外,剩下的非耕地366 173.46平方米可以用于开垦造地安置移民。建设征收165 221.28平方米耕地,以“以地补地的方式”可以满足移民安置的需要。
利用临时用地的非耕地开垦为耕地包括表土处理与土壤改造,交通、水利等设施建设,以及土地恢复期补偿等。参照其他同类工程移民安置同等规划的单价,建设征地征收耕地的补偿费足够开垦土地的投资费用。
3.5.2 移民居民点安置初步规划
农村居民点的用地规模,根据调查,建设征地区人多地少,人地矛盾很突出。按《镇规划标准》《梧州市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,人均建设用地初步规划为80平方米(新建第二级)标准。居民点内道路按规模分级,设置相应的道路级别,道路路面宽按3.5~10米,人均用水按150升/天,人均用电按220瓦/天。
结合苍梧县城的总体规划,居民点新址初步选择布置于长洲水利枢纽进场路的两侧,龙圩镇四合村上三组附近较低矮的山头及蝴蝶山居民点附近。根据苍梧县总体规划布局,苍梧县在居民点新址旁规划有医院、学校、商业用地等,新址周边基础设施配套比较完善,场地及其周围未发现有不良物理地质现象,适宜作为居住建设用地。
3.6 安置效益及移民收入分析
建设征地主要涉及长洲区龙抒镇的四合村、都坎村,该村靠近苍梧县城,交通便利、信息灵通、人口素质高、产业结构多样,农民的收入可通过多种渠道获得,包括农业、林业、牧业、渔业及副业等其他行业收入,根据统计部门的统计报表,农业纯收入占全年纯收入的30%左右。建设征地区的移民受影响的主要是在耕地方面,农民收入受影响的原因主要是在土地来源方面,即主要是农业收入受影响,其他收入基本没有影响,采取“以地补地”的安置方式安置移民,开垦相同数量的耕地给移民耕种,恢复原来的生产条件,移民可按原来的生产生活方式进行生产活动,恢复生产,对其农业生产可以说影响不大。另外,移民安置点靠近原居住区,移民依旧可以利用原来区域的有利条件在当地政府的组织下,在政策允许的前提下继续发展第二、第三产业,增加收入。
采取“以地补地”的安置方式安置移民,开垦相同数量的耕地给移民耕种,恢复原来的生产条件。工程建设区的移民在工程占用部分耕地后,农业收入遭受到一定的损失,但利用征地补偿费选择合理的生产项目进行生产开发,移民的生活水平可以得到恢复并有所提高。
3.7 专业项目规划设计
建设征地影响的专业项目,根据《水电工程移民专业项目规划设计规范》(DL/T 5379-2007)规定,按原规模、原标准、恢复原功能进行恢复或改建;不需要或难以恢复的,根据其受征地影响的具体情况,分析确定处理方案。对于专业设施(道路、输电线路及通信线路等)按恢复原功能的原则进行规划;对于工矿企业考虑搬迁安置的费用、停产损失计列投资。
3.8 建设征地移民安置补偿投资估算
根据船闸建设征地实物指标调查、规划成果,以及现行法规政策分析计算的单价,对移民安置补偿投资进行估算,建设征地移民安置补偿静态投资费用为5.3亿元人民币。费用包括农村部分补偿费、专业项目处理补偿费、环境保护和水土保持费、独立费及基本预备费。
4 结语
建设征地移民是一项涉及面广、政策性强、难度大,复杂的系统工程,移民是影响社会稳定的一个重要因素,安置好移民是构建和谐社会必须做好的一项重要工作。因此,把移民安置规划做好,把移民安置好,使移民生活达到或者超过原有水平,对确保主体枢纽工程顺利建设、维护征地区的社会稳定都起着关键的作用。
参考文献
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