古代监察制度及其现代启示

虽然古代监察制度所生长的土壤是封建专制, 其当初被创立的首要目的也是为了维护皇权统治, 但是在权力的平衡、监督官员方面也起到了积极的意义。对古代监察制度发展历程的研究, 有助于我们“取其精华, 去其糟粕”, 从而完善现代的监察制度。

一、中国古代监察制度的发展演变

(一) 先秦时期:监察制度的萌芽阶段

中国古代的监察制度随着封建制度的产生而产生。先秦时的政治活动中就有监察的存在。据记载, 当时已设有监察之官“啬夫”。监督官员之官称为吏啬夫。西周时期, 出现了含有监察之意的“御史”官称, 《西周·春官宗伯》“御史掌邦国都鄙及万民之治令…”由此可见, 先秦时期随着政治制度的初步建立, 监察活动也开始萌芽, 不过当时的监察活动很简单, 也没有专门从事监察事宜的官员。

(二) 秦汉时期:监察制度的形成阶段

秦朝统一的局面为政治制度的发展提供了稳定的外部环境。监察制度也于这一时期开始形成发展。秦朝在中央设置御史大夫, 御史大夫管理御史中丞、侍御史、监察御史, 组成中央监察机构。在地方设监郡御史, 实施对地方的监察。秦朝从中央到地方的监察机制使古代的监察制度进入了一个新的阶段, 逐渐形成监察体系, 这一体系在汉代得到了进一步的发展。

汉承秦制, 所以汉代的监察制度和秦朝大体一致。本段落仅就汉朝监察制度较秦朝之特点进行论述。一、汉朝将御史大夫府改为御史台, 专门负责监察事宜, 官员的职权比秦朝更专业化。二、为加强对地方的监控, 汉武帝根据地域的不同, 将全国分成十三个监察区, 其中包括一个司隶和十二个州。司隶设司隶校尉一名, 地位非常的高, 负责监察朝廷百官、京师、邻近京师的郡县。地方十二区每区设一名刺史, 直接归御史中丞管理, 负责监察、考核地方。三、第一个地方监察法规“六条问事”制定。汉武帝制定了“六条问事”来规范刺史的监察职责。从此之后, 刺史的监察行为、监察范围有了明确的法律规定。此次立法在很大程度上促进了监察制度体系化的形成。

(三) 隋唐时期:监察制度的完善阶段

隋朝的监察制度由两部分组成, 一部分是御史监察系统, 和以往的监察官一样, 负责监督官员行为;另一部分是谏官系统, 负责规劝皇帝的行为。这一时期的监察活动也由两部分构成, 即对中央常任性监察和对地方的临时性监察。地方临时性监察更加的机动灵活, 且一定程度上避免了地方监察官腐败。但是, 这种临时性监察在全面和及时方面不如常任性监察。

唐朝时期, 御史台作为中央监察机构, 有御史大夫和御史中丞两位长官, 下设察院、殿院、台院, 分工负责不同事务。地方设有巡察使。这一时期不仅在监察机构的分工设置上日趋完善, 在法律法规的制订上也日益增多。主要有“监察六条”“巡查六条”等, 这些法规对监察工作的规定更加具体。唐玄宗时期制订的《唐六典》对监察制度也进行了详细的规定。

(四) 宋元明清:监察制度的加强阶段

宋朝开始, 我国古代的中央集权、专制皇权不断强化, 封建统治者更加重视对官员的监督和防范。宋朝时期, 为了加强对地方的监督, 设提点刑狱司, 而且这一阶段的监察官对皇帝直接负责, 由皇帝直接控制。明朝时期, 为分散官员的权力, 不再设置丞相。改御史台为都察院。在地方设有三种监察官, 形成了新的地方监察系统。除此之外, 明朝还设有锦衣卫, 东、西厂, 负责秘密地监察官吏。清朝, 作为监察制度的集大成者, 监察体系更加严密。

宋元明清时期的监察制度空前加强, 这对监督官员有一定益处, 但过于加强的监督不利于官员行使职权积极性的发挥, 官员日夜提心吊胆, 无心钻研政务, 甚至出现了部分官员因所谓的“监督”而被政敌以此为借口铲除。

二、古代监察制度对现代的启示

(一) 保证监察机构、监察官员的独立性

保证监察机构的独立性, 有利于其独立的行使监察职权, 因此垂直的领导体系更有利于发挥监察官员的监督职能。然而, 我国目前的监察体系实行双重领导制。这种领导体制使得各级监察官员与被监督的对象处于平级甚至下级, 不利于监督工作的展开, 监督官员的独立性、权威性受到很大程度上的干扰。

(二) 健全监察法律法规, 完善对监察活动的监督

从汉代开始, 我国就对监察工作进行了立法, 使得监察工作有法可依, 监察活动有序进行。健全的法律法规, 不仅有利于监察官员工作的展开, 也有利于保护被监察的官员, 避免其被“过度监察”而影响了正常的工作, 避免监察工作成为监察官员打击报复其他同僚的工具。我国目前的监察法律规范远远不能满足当前的监察工作的需要, 一些具体的、细节性的规定有待被制订, 切实保证行政监察职能的充分发挥。