深度探讨松阳城镇变更地籍调查实施方法

1 城镇地籍的特性和功能

1.1 城镇地籍的特性

城镇地籍的对象是城市和建制镇的建成区的土地, 以及独立于城镇以外的工矿企业、铁路、交通等的用地。作为地籍中的一个类别, 城镇地籍具有地籍自身的一些特性, 如空间性、法律性、精确性和连续性等特点。

(1) 地籍的空间性:地籍的空间性是由土地的空间特点所决定的。土地的数量、质量都具有空间分布的特点。在一定的空间范围内, 地界的变动, 必然带来土地使用面积的改变, 同时, 各种地类界线的变动, 也一定会带来各类面积的增减。所以, 地籍的内容不仅记载在簿册上, 同时还要标绘在图纸上, 并力求做到图与簿册的一致性。

(2) 地籍的法律性:地籍的法律性体现了地籍图册资料的可靠性, 如地籍图上的界址点、界址线的位置和地籍簿上的权属记载及其面积的登记等都应有法律依据, 甚至有关的法律凭证还是地籍的必要组成部分。

(3) 地籍的精确性:地籍的原始资料和变更资料一般都要通过实地调查取得, 同时还要运用先进的测绘和计算方面的科学技术手段, 用以保证地籍数据的精确性。

(4) 地籍资料的连续性:社会生产的发展和建设规模的扩大, 以及土地权属的变更, 都会使地籍数据失实。所以, 地籍信息不是静态的, 而是必须要经常更新, 保持资料的记载和数据统计的连续性, 否则难以反映它的现势性。

1.2 城镇地籍的功能

建立地籍的目的不同, 相应的功能也不尽相同。最初建立地籍的目的是为课税服务的, 因此它主要反映的是纳税人的有关姓名、地址和纳税单位的土地面积以及为确定税率所需的土地等级等。随着经济的发展, 土地买卖日益频繁和公开化, 促使税收地籍向产权地籍 (亦称为法律地籍) 发展。于是, 产权地籍的最主要功能是保护土地所有者、使用者的合法权益和防止土地投机。现代地籍 (亦称为多用途地籍) 是税收地籍和产权地籍的进一步发展。其目的不仅是为课税或产权登记服务, 更重要的是为政府部门制定土地开发利用计划、经济发展目标、土地管理政策、环境保护政策、土地使用制度等宏观决策提供基础资料和科学依据。

概括起来, 地籍具有以下功能。

(1) 地理性功能。由于应用现代测量技术的缘故, 在统一的坐标系内, 地籍所包含的地籍图集和相关的几何数据, 不但精确地表达了一块地 (包括附着物) 的空间位置, 而且还精确而完整地表达了所有地块之间在空间上的相互关系, 地籍所具有的能提供地块空间关系的能力, 称之为地理性功能。这种功能是实现地籍多用途的重要原因之一。

(2) 经济功能。该项功能最明显的表现莫过于用于土地税费的征收, 这是地籍最古老的目的, 也是地籍产生的最初原因。利用地籍提供的土地及附着物的位置、面积、用途、等级和土地所有权、使用权状况, 结合国家和地方的有关法律、法规, 为以土地及其附着物为标的物的经济活动 (如土地的有偿出让、转让, 土地和房地产税费的征收, 防止房地产市场的投机等) 提供准确、可靠的基础资料。

(3) 产权保护功能。地籍调查和管理是国家政策支持下的依法行为, 所形成的地籍信息具有空间性、法律性、精确性、现势性等特征。因而, 使地籍能为在以土地及其附着物为标的物的产权活动 (比如调处土地争执, 恢复界址, 确认地权;房地产的认定、买卖、租赁及其形式的转让:解决房地产争端和处理房地产交易过程中出现的某些不公现象等) 中提供法律性的证明材料, 保护土地所有者和土地使用者的合法权益, 避免土地产权纠纷。

(4) 土地利用规划和管理功能。为各类土地规划活动 (包括土地利用总体规划、村镇规划、城市规划等) 提供基础资料, 加快规划设计速度, 降低成本, 使得规划的实现变得容易。另外, 它还能鉴别错误的规划, 从而避免投资失误。

(5) 决策功能。这里所指的决策是指国家制定的土地政策、方针, 进行土地使用制度改革等方面的决策, 也包括国家对经济发展、环境保护、人类生存等方面的决策以及个人或企业投资等方面的决策。地籍所提供的多要素、多层次、多时态的土地资源的自然状况和社会经济状况, 是国家编制国民经济计划、制定各项规划的基本依据, 是组织工农业生产和进行各项建设的基础。

(6) 管理功能。地籍所提供的有关土地的类型、数量、质量和权属等基本资料, 是调整土地关系、合理组织土地利用的基本依据。土地使用状况及其经界位置的资料, 是进行土地分配、再分配及征拨土地工作的重要依据:土地的数量、质量及其分布和变化规律是组织土地利用, 编制土地利用总体规划的基础资料。

2 变更地籍调查的特点

变更地籍调查是指在初始地籍调查之后, 为适应目常地籍管理的需要, 使地籍资料保持现势性而进行的土地权属及其界址点、线的变更调查。通过变更地籍调查, 不仅可以使地籍资料保持现势性, 还可以使地籍成果提高精度、逐步完善。其具体意义如下。

(1) 可使实地界址点位逐步得到充分考虑的检查、补置、更正。 (2) 使地籍资料中的文字部分, 逐步得到核实、更正、补充。 (3) 逐步消除原地籍资料中可能存在的差错。 (4) 使地籍测量成果的质量逐步提高。随着土地使用权的变更, 要逐步用高精度的变更测量成果替代原有精度较低的成果, 使地籍资料跟上社会经济的发展, 使它总能满足新的社会需求。

根据界址点线的变化情况, 变更地籍调查主要分为宗地合并、分割、边界调整时更改界址的变更地籍调查和不更改界址的变更地籍调查两种。不更改界址的变更地籍调查的主要内容有。

(1) 恢复界址点、线。例如, 为了使新建筑物不超越界线, 为了处理土地权属纠纷, 就要恢复界址点、线。 (2) 精确测量界址点的坐标。 (3) 精确测算宗地的面积。这通常是为了转让、抵押等土地经济活动的需要。 (4) 宗地出让、转让、抵押、出租等活动时的复核性调查。

一般说来, 变更地籍调查是变更土地登记和经常土地统计的主要组成部分。如变更登记的内容不涉及界址的变更, 并且该宗地原有地籍资料是用解析法测量的, 则经地籍管理部门负责人同意后, 允许不进行变更地籍测量, 而沿用原有的资料。

整体上来看, 变更地籍调查方法、原理与初始地籍调查基本相同, 但又有其自身独有的特点。

(1) 目标明确、分散、发生频繁、调查范围小。

地籍变更工作是在初始地籍信息系统建立之后进行的, 是日常地籍工作的一个组成部分, 因此, 不同于初始地籍时的统一调查, 而是局部的宗地在统一调查完成后进行的变动, 调查和测绘的范围是特定的待变动或己变动的宗地。

(2) 政策性强、精度要求高。

初始地籍信息系统的建立, 在系统精度、成本、工期等诸因素的综合考虑下, 采用的地籍测量方法往往是全解析法、图解法和部分解析法的综合运用, 采用的仪器设备有GPS、全站仪、经纬仪等, 虽然满足了建立地籍信息系统的精度要求, 但从整体上讲, 系统的精度不均匀、不够高。地籍变更则要求精确地测算出变更后宗地的各界址点坐标和面积, 所要求的测绘技术和方法都要比统一调查时的要高 (至少不能低于初始地籍的精度) , 有利于逐步提高地籍管理系统的整体精度。

(3) 变更同步、手续连续。进行了变更测量后, 与本宗地有关的表、册、证、图均需进行变更。

(4) 任务紧急, 程序连贯。

土地权利人在提出变更申请后, 往往就要求立刻着手实施组织工作。同时, 由于目标明确, 一般在进行了地籍调查之后, 如果四邻关系清楚, 就可展开相应的测绘工作。

3 项目概况

我局于1988年11月开始在原城镇建成区开展了城镇地籍调查, 至1993年5月止, 完成西屏镇建成区3.327平方公里非农建设用地的地籍调查工作。取得了25街坊6304宗地的地籍资料, 建立了西屏镇平量控制系统, 全解析法实施了实测了界址点坐标25727个, 绘制了1:500高精度的地籍各74幅, 地籍资料全部实现了数字化。近年来, 我县县城改造和外延扩展较快, 1993年地籍测量资料与现状变化较大。为了保证地籍调查资料的现势性, 加强土地权属管理, 规范土地市场, 松阳县国土局决定开展县城建成区的地形地籍数字化变更测量和权属复核。

本次调查的范围是松阳县县城城区及部分郊区, 面积约10个平方公里。通过本次地籍调查核实, 搞清每宗土地的坐落、四至、所有者、使用者、地界、权属界线、权属性质、面积、权利限制等情况, 并建立数据库, 以满足日常土地登记的需要, 为我县县城区及部分郊区的土地统计、定级估价和合理规划服务, 为保护土地所用者、使用者合法权益服务, 为依法、全面、科学、统一管理土地服务, 为登记发证、确定土地权属、调处土地权属争议、实施土地市场管理、合理利用土地资源及数字国土建设才地籍管理信息系统建设提供基础和依据。工作流程如图1。本文主要探讨其中变更地籍的实地调查的实施。

4 变更地籍的实地调查

变更地籍的实地调查包括变更地籍的权属调查和变更地籍测量。

4.1 变更地籍的权属调查

变更地籍的权属调查的基本原则和方法与初始地籍的权属调查基本相同, 变更地籍的权属调查是依据土地权属变更的形式和内容而进行的。当前土地权属变更主要有以下几种。

(l) 征用集体土地; (2) 划拨国有土地; (3) 出让、转让国有土地使用权; (4) 继承土地使用权; (5) 交换土地使用权; (6) 收回国有土地使用权; (7) 承包集体或国有土地使用权; (8) 土地分割; (9) 土地合并; (10) 土地权利人更名; (11) 城市改造拆迁; (12) 土地权属界址调整。

4.2 变更地籍测量

变更地籍测量是在变更权属调查的基础上进行的, 是为确定依法变更后的土地权属界址、宗地形状、面积及使用情况而进行的测绘工作。包括更改界址的测量和不更改界址测量。在工作程序上, 可分两步进行, 一是界址点、线的检查;二是进行变更测量, 其具体方法如下。

4.2.1 更改界址的变更地籍测量

(一) 原界址点有坐标

(1) 界址点检查:这项工作主要是利用界址调查表中界址标志和宗地草图来进行。检查内容包括:检视界标是否完好, 复量各勘丈值, 检查它们与原勘丈值是否相等。

(2) 变更测量: (1) 宗地分割及调整边界时, 可按预先准备好的放样数据, 测设新界址点的位置, 设立界标;也允许在有关方面同意的情况下, 先设置界标, 然后用解析法测量界标的坐标。在变更界址调查表 (包括宗地草图) 中注明做出修改。 (2) 合并宗地及边界调整时, 要销毁不再需要的界标, 并在原界址调查表 (包括宗地草图) 复制件中, 用红笔划有关点或线。

(二) 原界址点没有坐标

(1) 检查界址点

(1) 界址点丢失的处理:利用原栓距及相邻界址点间距、界址标示, 在实地恢复界址点位, 设立新界标。

(2) 检查勘丈值与原勘丈值不符时的处理:分析判明原因, 然后针对不同情况, 如果勘丈值明显有错、原勘丈值精度低、标石有所移动移动等给予相应的处理。也可先实测全部界址点坐标, 然后进行界址变更。

(2) 变更测量

(1) 宗地分割或边界调整时, 可按预先准备好的放样数据, 测设界址点的位置埋设标志;也可以在有关方面同意的情况下先埋设标志, 再测量界址点的坐标。 (2) 宗地合并及边界调整时, 要销毁不再需要的界标, 并在界址资料中相相应的修改。 (3) 用解析法测量本宗地所有界址点的坐标, 并以此为基础, 更新本宗地所有的界址资料, 包括界址调查表 (含宗地草图) 界址点资料、界址图、宗地面积以及宗地图。

4.2.2 不更改界址的变更地籍测量

(1) 界址点的检查:包括界址点位检查, 以及用原勘丈值检查界址标志是否移动。具体内容同“更改界址的变更界址测量”。 (2) 变更测量:一般是用当时已有的高精度仪器, 实测宗地界址点坐标。具体内容除没有分割、边界调整及合并宗地时设置新界址点及销毁不再需要界址点的工作外, 其他与“更改界址的变更界址测量”基本相同。

5 结语

本文分析研究了城镇变更地籍调查的相关流程和方法, 相信对从事相关工作的同行能有所裨益。

摘要：本文基于笔者多年从事地籍调查的相关工作经验, 以松阳城镇地籍变更调查为研究对象, 研究探讨了城镇地籍调查的特性、功能和特点, 论文以松阳城镇变更地籍调查为工程背景, 分析了变更地籍调查的准备工作, 变更地籍的权属调查和变更地籍测量的方式方法, 全文是笔者长期工作实践基础上的理论升华, 相信对从事相关工作的同行有着重要的参考价值和借鉴意义。

关键词：城镇,变更地籍调查,地籍测量,权属调查