治理职能

关键词： 治理 国家

治理职能（精选十篇）

治理职能 篇1

一、国家治理与国家审计本质的同源性要求国家审计服务于国家治理

国家治理的本质是基于委托和代理关系产生的。国家产生以后, 国家的执政者受国家所有者的委托进行国家治理, 成为国家所有者对管理国家事务的“代理人”。在现代民主法治制度框架下, 人民是国家权力的拥有者, 但不能每个人都亲自参与管理国家事务。于是, 人民通过选举各级政府机关将公共资源委托其进行管理, 从而实施国家治理。在国家治理的委托代理关系中, 委托人是人民, 代理人是各级政府机关。

国家审计从本质上来说也是源于委托代理关系。如前所述, 政府机关作为代理人承担着公共受托经济责任, 其在管理公共事务的过程中拥有信息优势, 而人民作为委托人处于信息劣势。于是, 为了尽可能实现信息对称, 委托人最大限度地获知受托人的受托责任履行情况, 保证和促进国家治理的受托责任的充分履行, 客观上需要一个独立于委托人和受托人的第三方, 独立、客观、公正地对受托人受托经济责任的履行情况进行审查、监督和评价。国家审计正是顺应了这一需求而产生的。因此, 从某种程度而言, 国家审计产生的根源与国家治理产生的根源是一致的。

二、国家治理目标与国家审计目标的内含性要求国家审计服从于国家治理

国家治理的目标取向是“善治”, 善治的基本要素有10个:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等1。这些要素的实现程度越高, 善治实现的可能性就越大。而在现实社会中, 政府通过受托责任代表人民治理国家, 需要通过建立法治政府、责任政府、阳光政府和效能政府等来构建社会主义和谐社会, 从而走向善治。法治政府能促进合法性和法治的实现, 责任政府能帮助责任性、回应性和廉洁的实现, 阳光政府能增强透明性和参与度, 效能政府能提高有效性、稳定性和公正性。

国家审计作为一种制度安排, 以服务国家治理目标为前提, 是政府治理的工具, 在政府治理过程中发挥着不可替代的作用, 它能够促进政府改进管理和决策、加强监督和增强责任心。刘家义审计长强调, “国家审计的目标是推进法治、维护民主、推动改革和促进发展。”

三、国家审计职能的深化, 有利于促进国家治理目标的实现

审计的职能反映审计的价值, 并源于国家治理的目标定位, 对国家审计职能的研究来自于国家治理所赋予审计的使命与职责, 国家审计职能的发挥直接服务于国家治理的需求, 国家治理目标的实现要求审计职能不断深化。深化国家审计职能, 实现国家治理目标, 在国家治理导向下通过建立“责任政府、廉洁政府、高效政府、透明政府和法治政府”来促进国家治理“善治”目标的实现。

(一) 国家治理导向下国家审计职能的新定位

传统的审计职能主要表现为监督、评价和鉴证三大职能。随着国家审计的不断发展, 按照科学发展观的要求, 审计内容不断拓展, 由简单的财务收支审计向经济活动和经济事项审计转变, 从资金向资金、资产和资源“三资”延伸, 从传统的合法审计向绩效审计拓展, 经济责任审计也从县级领导干部向地厅级领导干部扩大, 并逐渐扩大到省部级领导, 行政领导和党委领导的“同步审计”使经济责任审计由行政领导干部向党政领导干部扩展。与审计内容变化相适应, 审计职能也从广度上和深度上持续扩展。刘家义审计长强调, “当今世界, 无论各个国家国体和政体如何不同, 国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分, 通过发挥预防、揭示和抵御的‘免疫系统’功能, 在不断完善国家治理, 进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极的作用。”审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”, 主要发挥了“预防”、“揭示”和“抵御”三个方面的职能。“预防”是指审计自身固有的独立、客观、公正的特点和审计的权威性, 有条件、有责任及时发现倾向性、苗头性问题, 及早感知风险, 尽早发出警报起到预警作用;“揭示”是指审计对经济运行中的重大问题如违法违规、损失浪费、损害公众利益、危害国家安全等各种行为进行披露, 揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞, 并依法处理和处罚, 促进问责制和责任追究制的建立和落实, 维护经济社会运行的健康安全;“抵御”是指审计不仅要揭示问题, 更要对产生问题的原因进行深入分析, 提出针对性的建议, 促进管理规范, 提高经济运行的质量。审计由于具备了上述职能, 有利于推动法治政府、责任政府、阳光政府和效能政府的建立。

(二) 依法审计和审计公告制度有助于政府治理公开透明, 促进法治政府和阳光政府的建立

通过坚持依法审计, 促进政府部门依法理财和依法行政, 推进民主管理和民主监督, 维护国家法律法规的权威性, 保障国家各项治理措施落到实处, 推动依法治国方略的实施。审计公告制度, 是审计机关政务公开的一种形式, 也是促进公共资金管理和使用部门推行政务公开的一种手段。审计公告制度是审计信息披露制度的一个重要组成部分, 可以扩大社会公众的知情权, 加强社会公众对权力运行的监督, 可以增强政府行政管理的公开性和透明度, 减少委托人和受托人的信息不对称, 监督审计发现问题的纠正整改, 在提升经济社会管理水平, 推动民主执政、依法行政等方面具有重要的意义。

随着政府由管理型向服务型转变, 审计也逐渐从国家本位向民众本位转变, 受人民之托, 发挥免疫功效, 促使政府履行公共受托职责, 促进整个社会委托受托关系按既定规则有序运行。云南省创造性地开展了民选审计, 审计计划项目通过网络公开征集人民的意见和建议, 选择人民普遍关注的审计项目。通过广泛听取人民声音, 征询民意, 促进社会各界关注、参与和监督国家财政收支活动, 建立和巩固政府和人民间的信任, 提高人民对政府工作的满意度。

(三) 经济责任审计有利于强化公共受托经济责任的监督机制、推动党风廉政建设, 促进责任政府的建立

党的十八大报告提出:“坚持用制度管权管事管人, 保障人民知情权、参与权、表达权、监督权, 是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调, 确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”经济责任审计是对政府部门领导干部经济责任履行情况进行审计, 通过对政府部门领导干部任职期间遵守法律法规的情况, 贯彻执行党的重大方针政策和决策部署情况, 重大经济事项的决策, 财政财务收支行为、内部管理情况以及廉政情况等方面的监督, 对领导干部任职期间的绩效与履职能力进行评价, 将经济责任审计结果“人格化”, 为领导干部的任用及问责提供审计依据。经济责任审计通过对公共权力运行情况的监督, 促进领导干部明确权利和责任, 依法履行领导干部的受托责任, 规范领导行使职权的行为, 从而促进民主建设, 促进政府治理监督机制的完善, 促进政府部门公共受托责任的有效履行, 提升政府治理效率。

云南省开展经济责任审计以来, 为进一步强化对权力运行的监督, 促进被审计领导干部守法、守纪、守规、尽责, 经济责任审计以规范权力运行为目标, 重点对领导干部任期内落实政府四项制度, 加强自身改革和建设的情况进行审计。同时, 严肃查处重大违法违规问题和犯罪线索, 注重从体制机制及政策措施层面分析问题、提出建议, 为推进党风廉政建设, 从源头上预防和治理腐败发挥了重要作用。

(四) 绩效审计有利于提高政府治理效率, 促进效能政府的建立

绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计, 而效能是从事一项活动所发挥功能的程度及其产生效率、效果和效益的综合体现。它是衡量工作结果的尺度, 效率、效果和效益是衡量效能的依据。政府的效能从某种程度上可以反映政府的执政能力。效能越高, 则政府的执政能力越强。通过开展绩效审计, 加强对政府管理和使用资金的监控, 促使政府在经济活动中慎重行事, 经济有效地利用有限的公共资金, 提高公共资金的使用效益, 力争以最少的资源投入换取最大的经济效果, 为政府完善决策提供重要依据。并且能够及时避免某些政府部门为了所谓的政绩, 损害社会经济可持续发展的长远利益, 损害经济发展的内在动力, 造成难以挽回的损失。另外, 绩效审计通过开展对审计发现问题的原因分析, 深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞, 充分发挥审计意见和建议的建设性作用, 持续推动国家治理深化改革。

参考文献

从公司治理角度看会计职能 篇2

公司治理理论认为，广义的公司治理机制辐射两个方面的内容：一是企业与股东及其他利益相关者之间的责权利分配，在这一层中，股东要授权给管理当局管理企业，采取措施保证管理当局从股东利益出发管理企业，并在管理当局损害股东权力时有权采取必要行动;二是企业董事会及高级管理层为履行对股东的承诺，承担自己应有职责所形成的责权利，在内部各部门及有关人员之间进行责权利分配，其中，第一层是股东与管理者之间的治理机制，是企业所有权与经营权相分离的结果，是建立现代企业制度的必然要求;第二层是各级管理者之间的管理约束机制，是现代企业科学管理、科学运行的必然要求。因此，我们将第一层称为狭义的公司治理，而将第二层称为公司管理。

无论是公司治理还是公司管理都要求会计在其中充当重要的角色。对公司治理而言，外部股东希望通过参阅会计信息判断经营者受托责任的履行情况，以做出理性的决策，此时会计充当着信息提供者的角色，因此许多学者将会计定位于经济信息系统，当前的信息系统论即发源于此。对公司管理而言，高层管理者希望通过会计核算来监督下层经营者的工作情况、企业运作状况等，此时会计充当着内部管理手段的角色，便产生了会计管理系统理论。广义公司治理的两个层面对会计不同的要求决定了会计的两项职能：作为信息提供者必须具有反映职能;作为管理手段必须具有监督(控制)职能。

二、对会计反映职能的再认识

会计作为一个信息系统，其反映职能是指在会计核算的基础上向信息使用者提供会计主体经济业务的会计资讯，其结果是会计信息的输出，而会计信息质量的高低实质上标志着反映职能的效果。会计反映包括反映的内容和反映的形式，故研究反映的质量也应从这二个方面着手。

会计反映的内容就是会计系统所确认、计量、记录和披露的关于会计主体经济业务的一系列数据，它构成了会计信息的实体部分。关于反映内容的质量人们研究的较多，美国会计学会在《基本会计理论说明书》中曾提出相应的质量要求-相关性、可验证性、超然性、可定量性等。其后美国财务会计准则委员会在第2号概念结构公告中提出以满足使用者需要为标准的质量要求，从此会计目标是否实现演变为评价会计反映职能质量水平的客观标准。经过长期研究，现代会计理论普遍将相关性和可靠性作为会计反映内容的基本质量属性，而且此二属性又进一步分解为可验证性、可比性、中立性、一致性等具体特征。由于会计反映是一种客观概念，对其质量的评价亦应客观和一般，所以尽管会计信息的相关性和可靠性之间存在一定的矛盾，但作为反映质量的标准，我们仍然将二者同时并列提出。

会计反映的形式主要是指会计信息披露所采用的形式、程序、方法等，其质量的高低也会影响到会计反映的整体效果。在过去的理论研究中很少对“形式”单独讨论，对“形式”的各种要求往往渗透在“内容”的要求中。例如，及时性一方面要求会计反映的内容必须是“新鲜”的，即与现实或未来的经济业务或财务状况在时间上保持相关;另一方面又要求会计反映在形式上是快捷的，适应于信息使用者连续决策的需要。因此，在现有的质量属性中寻找一个能够单独、全面评价反映形式质量的指标非常困难。美国证券交易委员会发布的关于ISAC核心准则的声明中提出了“透明度”一词，用以评价会计准则的质量，笔者认为，在会计反映形式的质量评价中完全可以借用“透明度”作为基础特征，

在衡量会计反映形式的质量时，透明度被赋予了新的含义：①反映方式和程序上的合法性、合规性;②反映的及时性、快捷性;③表述上的清晰析、准确性和逻辑性;④反映的全面性、充分性和易理解性。满足以上属性的会计的反映形式将具有较高的透明度，其质量水平较高。高透明度的反映形式有助于信息使用者理解会计反映的内容，从而使得会计反映的质量在总体上得以提升。总之，从会计反映在内容与形式两个方面上研究会计反映的质量特征，可以更清晰地展示质量特征的层次，而且为提高会计反映的质量提供了可行的途径。

提高会计反映的质量，其目的在于向企业的外部股东提供高效的决策参考依据。由公司治理理论可知，外部股东对企业经营者的控制是依赖于会计信息系统的支持，而会计系统又为企业高层经营者所控制，因此必须使会计反映保持较高的真实性、可靠性，这又要依靠外部力量对会计反映施以强制性的硬约束。会计的反映职能逐渐从内部控制中独立出来，形成会计的对外职能，因此其必须接受更为严格的外部控制。

三、对会计控制职能的再认识

会计作为高层经营者管理企业各内部机构的重要手段，还具有对内的职能即传统会计理论称的监督职能，会计可以对各项经济业务的真实性、合法性和合理性进行监督、检查，随时纠正偏差，保证各项生产经营活动按要求进行。就此定义来看，所谓的会计监督实际上是会计控制职能。因为监督应当是一种外对内、上对下的制约或约束，而根据我国会计法的规定“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”即会计属于企业的内部机构，不具有严格意义上监督者的资格。会计监督只是企业内部对自身经济活动进行自上而下或自我监督约束的一种内部监督，并不具有监督经营者的功能。所以，笔者认为用会计控制职能代替会计监督职能更为合适。

会计控制是根据企业科学管理的需要设计的内部控制机制，其权力来自于企业高层管理者，因此它的权限也仅是高层管理者对下属的约束和监督。在这一范畴中会计的控制职能是完备的，它根据自身的特殊地位和独特的经济计量方法实现对经济业务活动和各内部部门运作的控制。就控制职能而言，将现代财务会计定位于经营者财务是较为恰当的。

与反映职能相比，会计控制职能本身不需要外部的强制性的规定，因为任何外部制度都很难设计出完全适合于各种企业不同性质的内部控制所需的会计模式。因而会计控制职能只需要遵循企业内部的规章约束，根据企业运作模式、管理需要来设置会计机构、会计核算程序等。这种会计设定模式的直接结果使会计不断的向内部管理方向靠拢，会计制度也进一步趋向于多元化。但是，会计不仅具有控制职能而且具有反映职能，考虑到反映职能的需要，会计不得不重新审视其自身的定位与对约束制度的选择。为了平衡自身的两职能，会计最终选择了接受外部硬件的约束。

治理职能 篇3

关键词：检察职能；法律监督；社会治理创新

加强和创新社会管理，建设中国特色社会主义社会管理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。新时期下，要实现基层检察工作与时俱进，顺应人民群众的新要求、新期待，就必须转变思维，创新理念，紧密结合本地检察工作实际，以参与社会管理创新为载体，积极探索，大胆实践，以改革的思路和创新的方法探索新途径，建立新机制，解决新问题，促进解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题。

一、社会治理视角下检察职能定位

1.围绕中心、服务大局的政治职能

基层检察工作作为党和国家工作中的重要组成部分，必须顺应党和国家工作重心、工作格局的战略调整，紧紧围绕党中央关于加强和创新社会治理的重大决策部署，在推动社会治理创新上尽责尽力。检察机关无论是在刑事诉讼中的批准逮捕、提起公诉职能，还是职务犯罪侦查和预防职能，抑或法律监督职能，都是在诉讼中行使的。诉讼是执法的后期环节，检察职能大多又处在诉讼的中、后期环节。处理案件的终端主要在审判环节，法律监督的成效主要体现在被监督机关的采纳上，其他方式的监督性建议主要也取决于相关部门的认可。因此，检察机关推动社会治理创新要拓展视野，坚持用统筹兼顾的方法把自身的优势与相关部门的职能兼容，在推动社会治理创新上优势互补、形成合力。

2.推动社会治理创新的法定职责

基层检察机关加强对执法、司法领域的法律监督，不仅能够在执法、司法的社会治理层面实现社会公平正义，维护法制的统一、正确实施，还能够通过守护社会治理中法治的权威性和公信力，推动社会治理的法治化进程。这是检察机关推动社会治理创新的立身之本、价值所系。检察机关开展法律监督的载体是案件，办案是检察机关的中心工作。案件总表现为具体的和现实的，它是体现社会矛盾的一个缩影，也是反映社会治理的一个窗口。如果说案件是个点，那么案件发生的社会条件就是一个面，如果说办案是治标的工作，那么预防和减少案件的发生就是治本的工作。因此，检察机关推动社会治理创新是立足办案由点到面、由表及里、由浅入深、由小见大的过程。把办案中发现的社会治理问题的资源充分地挖掘好、使用好，就能够有针对性地推动社会治理的创新。

3.推动社会治理创新的重大社会责任

检察机关是以办案为主业的司法机关，案件既是社会矛盾的集合体，也是利益冲突的综合体，人始终是案件的主角。案件的背后总与社会治理存在着内在的联系，是现实社会治理生动直观的反映。我国基层检察机关所办理的案件几乎涵盖了全部的案件形态，法律监督的触角伸进了大部分执法、司法领域。如何把案件办好，取得良好的法律效果、政治效果和社会效果，如何透过案件化解社会矛盾、推动社会治理规范化，既是基层检察机关推动社会治理创新的优势所在，也是检察机关承担的不可推卸的社会责任。

二、基层检察机关加强社会治理创新的路径完善

检察机关在推进社会治理创新工作中，必须坚持法治、职能、协调、长效的原则，重点抓好执法办案活动创新、服务保障工作创新、内部管理方式创新等工作。

1.强化执法机制，推进执法办案制度创新

一是完善维稳工作机制。始终把维护稳定作为第一责任，在依法严厉打击危害国家安全、扰乱社会治安、侵害群众利益、破坏市场秩序以及严重暴力犯罪的同时，注重落实好宽严相济的刑事司法政策，并加强对刑事被害人的救助或帮助，注重运用刑事和解的手段化解矛盾，减少社会对抗，促进社会和谐。

二是强化查办和预防职务犯罪工作机制。检察机关要加强查办和预防职务犯罪工作，保持惩治腐败高压态势，促进反腐倡廉建设。当前更加重视查办和预防企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等领域发生的容易引发社会矛盾的职务犯罪案件，严厉打击工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等问题突出领域的职务犯罪，增强推进社会治理创新的效果。围绕中央加快经济发展方式转变、保持经济平稳较快发展的重大决策部署，紧密结合中央部署开展的专项治理工作和检察机关查办职务犯罪工作，积极开展预防职务犯罪，加强犯罪分析、对策研究、预防建议、警不教育和预防调查、宣传、咨询等工作，推进侦防一体化机制建设和预防工作规范化建设。

三是完善矛盾纠纷排查化解工作机制，完善社会利益协调体制。积极落实检察民接访、首办责任制，采取开门接访、联合接访、带案下访、领导包案、公开审查等有效措施，确保涉检信访得到有效化解。扎实开展涉检信访案件排查和积案清理专项工作，建立涉检信访工作联席会议制度。注重信访接待方式方法，定期开展涉检信访排查专项活动。建立涉检信访风险评估顶警制，努力从源头上预防和减少涉检信访的发生。

2.延伸检察职能，推进服务保障工作的创新

一是建立健全检察工作与行政管理、行政执法相衔接机制，通过检察建议等方式督促社会治理主体依法创新社会治理，促进社会治理体系完善。建立检察建议约谈机制，通过“面对面”释法说理、推行类案集中约谈以及组织跟踪回访等方式改变以往检察建议的发送模式，扩大检察建议的社会效果。始终将检察建议的重点聚焦在事关社会和谐稳定、牵动民生与发展、政府管理、社会管理中的重大问题上，聚焦在建设、工程、规划等重点部门。

二是加强对虚拟社会治理的创新。要提高对互联网在社会治理作用方而的认识，注重研究互联网的内在规律和规则，加强互联网的建设与有效管理，特别是要认真研究和充分利用法律手段，依法保证互联网健康有序发展。既要把网络舆情作为听民声、察民意的重要渠道，又要高度重视和评估舆情影响，主动回应社会关切，有效地制定互联网管理建设政策，正确引导网上舆论，维护网上秩序，营造有利于社会稳定的舆论环境。

三是认真落实检察环节综合治理的各项措施。检察机关应积极参与重点区域综合整治工作，积极参加由党委和政府统一领导的大排查、大整治，参加社区矫正工作，依法惩治治安乱点区域的各类犯罪，加强对刑释解教等“五种人”的帮教管理，协助有关部门和基层组织加强对社会闲散青少年、服刑在教人员子女和农村留守儿童等特殊人群的管控帮教，做好预防未成年人犯罪工作，开展联系企业和群众工作，（下转153页）（上接150页）配合有关部门净化网络环境，加强与综合、维稳部门的信息共享和配合，充分发挥检察建议的积极作用，切实提升参与社会治安综合治理的水平。

3.优化检察权配置，推进内部管理创新

一是深化“检察一体化”改革，增强检察机关内部合力。整合内部资源，探索内部配合协调机制，形成“大自侦、大监督、大预防、大稳控”格局。

二是推进大科室制改革，科学配置内部资源。将基层检察机关内部的一些工作内容相似，职责相近的科室整合合并，避免出现分工越来越细，统筹难度越来越大，某些工作因难以明确而扯皮的情况。

三是推进信息化建设，提升办案办公效率。信息化不仅改变了人们的生活、工作方式，也改变了人们的思想观念要大力实施信息化建设，依托信息化建立快速、高效的管理方式和运行模式，进一步提高检察工作效能。

参考文献：

[1]陈福今.《大力推进社会治理创新，努力构建和谐社会》，《国家行政学院学报》，2005年第6期

[2]杜江.《基层检察机关参与社会治理创新的思考》，《法制与经济》，2011年10月

古村落旅游地公共治理主体职能探析 篇4

1.治理与公共管理。公共管理是指公共管理主体为了解决公共问题, 维护与实现公共利益, 运用公共权力对公共事务与公共部门实现公共管理的社会活动 (1) 。而“公共性”是公共管理的本质特征, 并贯穿于公共管理的全过程。治理的原意是控制、引导或操纵。1995年全球治理委员会《我们的全球伙伴关系》报告中对“治理”的定义是各种公共的或私人个人和机构管理其公共事务的诸多方式的总和。西方公共管理者主张用治理取代统治, 是因为治理可以弥补政府和市场在管理协调过程中某些不足, 即政府失效和市场失灵, 因而成为当代公共管理的新思想。政府治理的本质在于强调公民参与, 共同与政府对公共生活合作管理, 形成一种社会公民资源合作和对公共权威自觉认同基础上的公共管理机制, 是公共资源合理配置和公共物品有效提供的基本保障。

2.古村落旅游地公共治理的目标与任务。治理是建立在市场原则、公共利益和认同之上的协调与合作。古村落是一种不可移动和复制的遗产资源, 是我国几千年农耕文明的延续, 并继续为现代人类服务的公共资源, 其中, 公私交错的产权结构和原住民利益维护是保证公共资源有效配置和持续享用的重要内容, 也是公共治理的首要目标。古村落旅游发展涉及到开发商、游客、地方政府、原住民等诸多利益主体, 一方面, 各利益主体在某些方面存在利益冲突, 需要通过公共管理来协调和约束, 满足古村落健康、可持续的发展要求;另一方面, 各利益相关者作为旅游公共管理的多元主体影响并参与到公共政策的制定、实施和监督的整个过程, 也是政府公共治理决策科学化、管理多元化的必然要求。

政府治理是一个协调不同利益的过程, 目的就是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制、规范公民的各种活动, 最大限度地增进公共利益2。据此, 古村落旅游地公共治理的目标任务可归纳为发展与协调。其中, 古村落原住民享受现代文明和村落自身的“现代化”良性演进是古村落旅游地公共管理的首要目标, 也是古村落保护性发展的根本要求和古村落旅游发展的基础;古村落旅游可持续发展是古村落现代化进程的重要途径, 也是古村落发展的重要内容;而协调是发展的基础, 协调古村落旅游开发过程中各利益主体的利益诉求, 是规避旅游发展过程中出现的各种矛盾和问题的关键 (见图1) 。

二、古村落旅游地的公共治理主体及其职能

与传统的单一行政主体统治模式相比, 公共治理的主体不仅仅是单一的政府, 而是由政府、公民社会组织、国际组织、私人机构等组成的多级主体。对古村落旅游地而言, 公共治理的主体包括政府、开发商 (企业) 以及社会公益组织 (非政府组织或非盈利机构) 。其中, 政府作为行政主体肩负着管理为主的职能, 包括制定并完善相关法律政策、协调各利益主体、规范并制约开发经营活动, 公共资源保护和合理配置, 实现原居民利益和古村落的可持续发展;作为监督主体存在的社会公益组织, 主要对政府政策、开发商经营以及原住民生产生活等进行监督、检查, 并适当参与古村落的保护和部分开发经营中;开发商作为古村落旅游经营主体, 主要实施古村落旅游资源的开发及其保护 (图2) 。

(一) 政府主体及其主要职能

1. 政府的管理者职能。

管理是政府作为公共治理主体的最主要职能, 包括制度安排、政策制定、规范并协调各方利益等内容。其中, 制定政策法规, 完善制度管理是政府实施公共管理的基本职责。在我国体制下, 古村落的所有权在垂直上具有重叠性, 村委会、乡镇、县市乃至省、国家等各级政府均有管理使用权, 在横向上如文物、旅游、城乡规划、土地等各职能部门的相关政策法规也具有一定的交叉性, 上下左右矛盾重重, 在一定意义上影响和制约着古村落旅游管理的有效性和针对性。如古村落民居的使用维修上, 国家《文物保护法》规定“谁使用, 谁维修”, 维修“必须不改变文物现状”, “文物保护管理经费分别列入中央和地方财政预算”。但民居为村民私有, 而且在旅游中往往同时被开发商或政府“共同”使用, 谁来支付较高的维修费用?如果村民不对老房维修必然导致其“自然消失”, 若不按原状维修, 文物保护法不允许;如果村民离开老房重建新房, 按照《土地法》规定, 将不能得到新的宅基地;有些古村落采取集体搬迁另建新村的办法, 解决了村民住房与古建保护的矛盾, 但却不符合《土地法》中关于农民宅基地使用的规定, 况且这种“空巢”式古村落并不一定符合村民的利益和古村落保护的要求等, 可见, 相关法律政策的缺失使古村落旅游地管理陷入困境, 古村落旅游发展中的“公地悲剧”现象一定意义上也是制度缺失的表现。所以, 古村落旅游发展法律法规及其相关政策的制定, 是政府治理的首要任务。通过政策引导、约束、规范旅游开发保护中各参与方的行为, 既是行政管理的内容, 也是协调各方利益, 体现公共性为目标的公共治理的重要途径。

2. 政府的开拓者职能。

政府在旅游公共治理中的作用除了规范者与协调者以外, 在旅游发展初期阶段, 最重要的角色是开拓者 (3) , 这在古村落旅游地的公共管理中尤为明显。主要表现在:一是我国古村落大多地处偏僻, 经济相对落后, 路、水、电、暖、邮电、通讯、以及卫生、教育等公益性设施不足, 政府应肩负起古村落脱贫致富, 原住民享受现代文明的重任;二是古村落旅游意识、市场竞争意识较弱, 旅游环境差, 政府应在优化旅游发展环境中扮演先行者角色, 对道路交通、购物、餐饮食宿等硬件设施和旅游教育、人力资源培训、宣传促销等软环境进行适当先期开发;三是做好古村落旅游的科学规划以及对资源的合理配置开发利用, 有选择适当介入古村落旅游项目开发, 这在古村落旅游开发前期尤为重要。

3. 政府的保障者职能。

古村落旅游地政府治理的保障作用主要是通过政策倾斜、财政投入和制度规范等途径, 首先是对古村落公共资源维护和对旅游开发中“公地悲剧”的规避;其次是对原住民在增加就业、提高收入, 改善生活水平以及维修房屋、参与旅游决策等方面利益诉求的保护, 主动承担起保护为主与实现经济收益的双重责任, 关注古村落整体利益的发展, 从而实现古村落旅游可持续发展;第三是对旅游企业创造宽松的创业获利环境, 为旅游者旅游受益创设良好旅游体验氛围, 以实现古村落旅游可持续发展。

(二) 社会公益组织及其主要职能

该组织一般由私人机构、民间组织、社区居民、社会公众等组成, 在古村落旅游的公共治理中有着不可忽视的监督、保护与开发作用。

1. 社会公益组织的监督主体职能。

社会公益组织一般以非盈利为目的, 因而在公共管理中发挥监督主体的职能。如对政府组织在政策制定及其执行过程中的越权行为、资源配置失灵等方面的监督;对旅游企业不正当竞争行为、旅游开发中破坏行为以及各种追求经济利益最大化目标下的短期行为的监督;对参与旅游活动者的行为监督, 有效预防“公地悲剧”或公共危机的发生等。同时, 该组织是古村落旅游宣传、规划、开发保护等各个环节的始终参与者, 如从古村落资源挖掘保护、旅游规划方案设计与实施、旅游招商引资、开发模式, 到旅游开发项目实施与旅游活动进行等, 都能有效促使政府、开发商、社区居民、旅游者等各利益主体规范自身行为。因而, 对古村落旅游地有效治理起着重要的外部监督、支持和舆论导向的作用。

2. 兼顾保护与开发的职能。

私人机构、社区居民、社会公众等既有享用社会公共资源的权力, 也有维护公共资源的责任, 首先是古村落民居及其传统文化的保护, 原住民与政府部门具有相同保护愿望;其次随着古村落旅游的发展, 原居民、社会公众和旅游者的环境、文化保护意识逐步加强, 保护古村落的良性发展自发的成了他们的一种社会责任。因而, 原住民、专家学者等社会公益组织也被认为是古村落保护开发的核心主体 (4) 。同时, 社会公益组织往往也是古村落旅游开发的参与者。比如古村落民居建筑属于原居民的私有财产, 原居民拥有民居建筑的所有权和使用权;原居民还可以作为古村落核心主体的角色, 通过选举村干部作为其代表, 自筹资金对古村落实施旅游开发管理, 这就是典型的所有者自主经营方式;有些民间机构或组织还可与村委会签订合同, 从而获得古村落旅游部分项目的经营权等。

(三) 旅游企业及其主要职能

1. 企业的经营主体职能。

公共治理理论认为, 政府不应是治理的唯一主体, 同时, 公共物品的供给可以是政府为主的公共机构, 也可以是公共机构与私人机构的互相合作。旅游企业是经政府授权或批准, 将古村落旅游资源转变为旅游产品的主要践行主体, 其经营主体的作用体现在企业在取得经营权后, 企业应承担古村落旅游开发的相关项目如景点建设、景区环境治理、景区设施 (部分) 建设等投资开发, 以及古村落旅游的日常经营活动和利益返还的责任。政府和社会公益组织主要负责对其行政监管和监督。

2. 兼顾保护的职能。

旅游企业经营获利是以古村落旅游可持续发展, 各利益者协调合作为基础的, 在资源保护、环境治理等方面具有共同的利益诉求, 这决定了企业在旅游经营中的保护职能。因而, 企业旅游经营活动首先应以可持续旅游为目标而自律, 即对古村落资源的保护性开发, 避免“公地悲剧”现象的发生;同时, 作为旅游公共治理的利益体, 必须以增进公共利益为基点, 即兼顾其它利益主体受益, 尤其是作为核心利益体的原住民受益, 并将盈利的一部分转化为资源维护和社区环境改善, 这是古村落旅游地公共治理的基本要求, 更是企业长远获利的基础。

三、古村落旅游地公共治理的对策建议

1.建立政府主导多方参与的公共治理机制。古村落旅游地公共治理机制选择的实质就是对古村落旅游公共利益最大化的社会管理过程。古村落“生活着”的特性决定了政府作为管理主导的唯一性, 政府主导更适宜于公共产品的配置和公共利益的实现;同时, 政府是遗产资源维护及其旅游开发的最终受益者, 而旅游企业和游客只是旅游的直接受益者, 即使在企业主导的古村落旅游模式中, 古村落旅游开发和保护均离不开政府的政策扶持与财政资助。所以, 古村落旅游地有效治理首先应当是一种政府治理的行为和过程。但是, 就现阶段的古村落发展而言, 政府往往肩负着农村现代化建设和传统文化保护的双重责任, 既要保护古村遗风, 又要改善原住民的生活居住环境, 政府面临极大的压力, 服务型政府不可能也不应该垄断或包揽公共产品, 这使企业、民间机构、社会公益组织等管理主体介入成为必然。有效治理与政府行政“统治”的最大区别在于强调公民的参与和合作, 多元主体通过参与或影响公共政策的制定、监督实施, 形成对公共权威的自觉认同与合作, 是一种有效地善治。

2.加强各主体间的协调合作。由上分析可知, 古村落旅游公共治理主体在资源开发利用、公共资源维护、以及旅游开发等方面具有明显的交叉性, 而这些领域或环节也正是古村落旅游地开发管理所面临的重要问题。所以, 对古村落旅游地的有效治理, 一方面, 要明确古村落旅游地公共治理的主体职能与核心任务, 在处理古村落旅游需要和村落自身发展关系上, 优先考虑古村落自身发展需要;在处理旅游经济效益和原住民收益关系上, 优先考虑原住民利益要求;在处理古村落旅游发展与保护关系上, 优先古村落文化的保护, 以此为目标各司其职, 严格自律。在履行自身职能的同时, 在共同关注的利益空间加强合作, 政府由传统的行政“统治”管理向服务型政府转变, 不越权不包办;企业要在制度约束和兼顾公共利益的前提下按照市场规律运行;社会组织力行其纽带和监督作用, 通过舆论等手段, 加强监督和社会公益意识的宣传, 减少旅游开发管理过程中的市场失灵和政府失效, 通过互补合作, 实现古村落旅游的有效治理。

3.因地制宜实施有效治理。由于古村落旅游开发模式不同、旅游发展程度不一, 导致古村落旅游地面临的问题各异, 因而需要实施针对性“治理”。比如, 在旅游起步晚, 保护意识弱, 发展相对落后的古村落, 主要应实施立法保护、建立健全开发保护机构, 加强公共设施和旅游基础设施建设, 改善原住民生活状态, 优化旅游环境等方面的公共管理;针对旅游发展中出现的问题, 应出台相应的政策法规, 理顺管理体制, 规避“公地悲剧”。对于政府主导的古村落旅游开发模式, 应加强激励机制的建设, 通过制度引导实现村民品牌意识、市场经营意识, 协调旅游管理机构与村委会、居民之间的关系, 实现约束与激励均衡, 政府干预与市场调节共存;对于地方自主的开发模式, 政府要加强规划管理和市场引导, 严格控制旅游企业的数量、质量, 实现政府、居民、市场三者良性互动;对于外来企业租赁经营模式, 政府应当是社区及其居民的代言人, 通过政策手段规范旅游企业经营行为, 规避“公地悲剧”现象, 发挥非政府组织的作用, 做好旅游企业之间的合作, 旅游开发商与原居民利益的协调。

摘要：文章对古村落旅游地公共治理主体及其目标与职能进行了探讨, 并提出对古村落旅游地实施有效管理的对策建议。

关键词：古村落旅游地,公共治理主体,职能,对策

参考文献

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[5].樊勇明.公共经济学[M].复旦大学出版社, 2006年

治理职能 篇5

祁东矿周宗连

加强矿区治安综合治理，是实现矿区稳定的基础，是构建和谐矿区的重要保证，不断完善矿区治安综合治理保卫工作机制，创新治安综合治理工作新方法，是适应当前现代化矿区建设的必然要求。近年来，我们皖北集团公司不断加强治安综合治理，有力地维护了矿区稳定，推进了和谐矿区建设步伐，由此对其他生产矿井的综治工作，起到了深远的影响。例如祁东矿在治安综合治理的过程中切实的维护了矿区的稳定作用。

一、就祁东矿综合治理现状而言

该矿位于宿州市东南30公里处祁县镇，西寺坡、乡镇之内，于2005年5月建成投产，东与龙王庙为邻，西与淮北矿业集团祁南矿为邻，北与桃园矿为邻。在外部周边有大大小小10多个村庄，在内部，建立基层区队30多个支部车间，并在每个科区设置专职综合治理信息员，构成多渠道信息监督网络，围绕矿区发展稳定，该矿在矿区综合治理方面狠下工夫，实现了与周遍农村关系的正常化，区队建设的规范化，员工队伍稳定化，综合治理经常化。动态信息及时化，网络管理体系一体化的格局。

二、建立健全矿区治安综合治理制度，完善管理网络

建立良好的矿区治安保卫治理环境，是维护矿区稳定的前提和基础。完善的矿区治安保卫治理环境，能够从制度上消除影响矿区稳定的种种障碍，保障矿区及职工队伍稳定发展。近几年来，该矿在成立治安综合治理领导小组的基础上，通过实践和探索，不断完善和改

进组织机构，创新组织职能。根据矿、队领导班子变动情况，及时调整充实矿、科（区）、综治信息员三级治安综合治理领导机构，加大对基层治安保卫组织调整力度。建立健全打击违法违纪犯罪行为、加强生产保安、加强政保工作和严格队伍管理等制度措施，把制度建设放在矿区治安综合治理的首要位置上来抓，营造了矿区治安保卫制度环境。

三、抓制度落实，实现制度约束到行为规范

狠抓矿区治安综合治理各项制度的落实，一个基本的原则就是把坚持落实好信访接待日制度当作做好治安综合治理工作的前提，把严格落实打击违法违纪，犯罪行为、加强生产保安、加强政保工作和严格队伍管理等制度措施，同时加强准军事化管理，文明创建工作作为抓好矿区治安综合治理的保证。为落实综治工作目标，我们在分析矿区系统的治安现状后，制定了近几年矿区治安综合治理工作安排，矿领导和基层区队负责人签订了《矿区治安综合治理工作目标管理责任书》，明确了责任范围和工作目标，责任书的签订率达成100%。强调综治工作必须党政一把手亲自抓，分管领导具体抓，职能部门系统抓。基层单位坚持“属地管理”和“谁主管、谁负责”，明确“条、块”关系及各自的责任、义务，消除“条、块”分割、脱节现象，充分调动两个方面的积极性，从而使综合治理的各项措施落实到基层，及时消除不稳定因素，把问题解决在基层，消灭在萌芽状态，实现了矿治安秩序持续好转。通过签订责任书，基层单位建立健全了社会治安综合治理网络，把综治工作做到细化、量化、规范化、经常化，确保了

年度综治目标的实现。在责任书签订以后，我们重点工作放在措施的落实上，使各项综治工作目标得以实现，通过各科区队每月召开综治小组例会和总是信息员互检，找出存在问题和不足，督促单位限期整改，推动了矿综治工作的顺利开展，从而呢为矿区的政治稳定，安全稳定，队伍稳定，以及企业内部三个文明建设做出了贡献。例如在坚持落实信访接待日制度方面，一是矿长、党委书记每周五定期组织信访接待，亲自受理和解决职工群众提出的热点、难点问题，用实际行动取信于职工群众。二是积极稳妥处理信访问题。对于职工群众日常的来信、来访，矿在办公楼门口设置了专职信访接待室，由专人负责，及时解答、解决来信、来访。三是各单位也有区长书记进行不定期民主接待及时解决职工群众来信，确保事事有回音，件件有落实。

在加强基层治保会建设方面，今年，矿对全矿31个基层支部治保组织进行了调整，明确了具体工作职责，并把调解和处理单位内部矛盾纠纷作为工作重点，做到了把矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态，全矿杜绝了群体性越级上访事件的发生，有力地维护了矿区稳定。

四、实施严厉打击与舆论宣传教育相结合，创新矿区治安综合治理新方法

治安综合治理要与矿区建设和职工群众生产、生活相适应，与全面建设和谐矿区的新形势新任务相适应，是当前做好矿区治安综合治理的必然要求。我矿不断完善矿区治安保卫工作机制，创新矿区治安保卫工作方法，在矿区治安综合治理过程中实现严厉打击与舆论宣传

教育相结合，实现了治安综合治理向人本管理方向健康发展。严厉打击各类违法犯罪分子。根据上级的安排部署，今年我矿连续组织开展了“社会治安综合治理先进集体先进个人的表彰”和平安创建的表彰、打击“防盗”、消防安全活动等系列活动，均取得了显著成果。先后及时查处了职工谢某盗盗剥矿用电缆案件； 同时。在全矿持续开展了以打击盗窃生产物资为主要内容的专项整治活动，采取设立举报电话、蹲点守候等有效方法对盗窃生产物资违法行为进行了重点打击。有效打击震慑了违法犯罪，维护了矿区治安稳定。

同时，在全矿范围内开展安全宣传教育活动，以此推动生产保安和政保工作。我们充分利用电视、广播、板报等宣传媒体，加强普法教育，增强了职工法律意识。

五、把增加技防投入与加强基层治保组织建设相结合，实现治安综合治理进一步向纵深方面发展

投入是管理中必不可少的一项指标，有什么样程度的投入，就有什么样程度的产出。近几年来在技防方面不断加大投入，完善易发案场所的安全防范监控设备，实施无线对讲机工具，初步形成立体化防范网络，减轻了基层单位治保工作压力，使基层单位治保组织有了足够的人力、物力和财力进行加强和完善自我，基层单位治保组织建设不断得到加强，矿区治安综合治理进一步向纵深方面发展。在增加技防投入方面，近几年舍得投资，在全矿20个重点要害部位及易发案场所安装安全防范监控设备，24小时进行全方位监控，安装使用岗点内线电话，使岗区成片、岗点成线，构成立体化防范网络。将安全

监控目标扩大到各个个区域，并增添无线对讲机，实行专人值班，24小时监控，发现问题，及时出击，极大地提高了矿区治安防范能力。

在加强基层治保组织建设方面，坚持治保主任例会制度，及时收集各类治安信息，督促问题落实整改，使基层各单位真正做到了“看好自己的门，管好自己的人，办好自己的事”，切实增强了全矿整体治安防范意识。

六、实施矿院封闭式管理与加强治安防范检查相结合，把治安综合治理向事前防范型转化事中或事后处理，存在着严重的滞后性。

在当前倡导以人为本，执政为民，构建和谐矿区进程中，矿区治安综合治理由事中或事后处理向事前防范治理转变，是提高治安综合治理效率、保证矿区稳定、构建和谐平安矿区的关键。将矿院封闭式管理与加强治安防范检查相结合，大大提高了矿区治安管理水平，促进了矿区安全生产。在实行矿院封闭式管理方面，今年对矿院大门进行改造，不留小门，为矿院实行封闭式管理创造了条件。严格执行职工统一佩戴局徽、上岗证管理，控制外来人员入矿、禁止闲杂人员入矿制度，并登记造册，同时坚持对出入矿院的车辆、物资实行停车登记检查制度，防止了生产物资的被盗流失。

在加强治安防范检查方面，对全矿各财会重地、贵重物品和保

险柜存放地进行登记造册，重点检查。要求各单位严格落实24小时值班看守制度，采取安全防范措施，定期对各监管部位的夜间值班和安全防范情况进行检查，发现治安隐患及时督促整改。有效的提高了全矿整体防范意识，杜绝了刑事案件发生。

治理职能 篇6

国际内部审计师协会(IIA)发布的《国际内部审计专业实务框架》(IPPF)将内部审计定义为“一种独立、客观的确认和咨询活动,旨在增加价值和改善组织运营,它通过应用系统的、规范的方法,评价并改善风险管理、控制及治理过程的效果,帮助组织实现价值”。中国内部审计协会修订发布的最新版《内部审计准则》中对内部审计的定义为“内部审计,是一种独立、客观的确认和咨询活动,它通过运用系统、规范的方法,审查和评价组织的业务活动、内部控制和风险管理的适当性和有效性,以促进组织完善治理、增加价值和实现目标”。这两个定义揭示了内部审计与组织治理的密切联系,即内部审计的业务活动虽然包括确认与咨询两种形式,但最终的目的都是促进治理,帮助组织实现战略目标。

我国高校要实现内部审计的目标定位,在理论与实践方面仍存在着阻碍与矛盾。一方面,独立性是审计的灵魂,内部审计也不例外。另一方面,我国高校内部审计制度自1984年设立以来历经30多年的发展历程,内部审计从传统的监督者的角色到组织的参谋助手,至今已越来越多地参与到促进组织治理的高度与层面。内部审计仅从第三方角度起到监督鉴证的作用,远远不能适应组织机构发展的需要,而促进治理的过程,无可避免地需要内部审计置身于组织活动之中,其独立性将受到一定的冲击与影响,加之内部审计人员以及所在部门都属于高校这个组织本身,内部审计部门负责人依照行政层级向高校管理层、决策层汇报工作,征求工作建议。这些天然的固有的内部性与审计的独立性本身存在诸多矛盾,使得内部审计人员在工作中难以把握好部门工作的尺度和位置,审计范围与深度到底延展到什么程度,难以评估。

二、内部审计在促进高校治理过程中面临的问题及原因分析

(一)从“广度”上,内部审计职能的延伸度有待考量。

近年来,伴随着加强高校办学自主权的热潮,腐败案件频发,造成了恶劣的社会影响。在此背景下,依法治国、依法治教、依法治校的理念已愈加深入人心。十八大以来,国家及部委发布了一系列政策,这其中包括中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》《关于实行审计全覆盖的实施意见》、审计署印发的《关于适应新常态、践行新理念、更好地履行审计监督职责的意见》、教育部《关于加强直属高等学校内部审计工作的意见》(教财[2015]2号)。这些政策的出台,充分表明了对审计“全覆盖”“全过程跟踪”的强烈要求以及全社会对加强审计监督的呼声。对于内部审计部门来说,这无疑是一把双刃剑———既可以大显身手,同时也面临风险与挑战。

从机构设置来看,对于高校内部审计部门来说,人员数量有限,超负荷的工作量难以完成。在对部属高校的互访和调研中我们发现,高校中内部审计部门少有10人以上规模,仅重庆大学、兰州大学审计处这类全国内部审计先进单位具备,10人以下规模较为普遍,也存在少部分高校内部审计部门尚未独立亦或是审计部门仅有5人甚至更少。更为重要的是,人员专业化程度参差不齐,风险难以把握。从审计职能来讲,传统的审计职能包括监督、鉴证、评价、咨询等几类,在高校中,普遍以监督为基本职能,其他几项职能加以融合。而目前的宏观形势迫使高校内审部门不得不接受其职能以外的其他工作,这些工作能不能接,要不要接?会不会造成审计风险,能不能保证审计质量?值得商榷。高校,特别是部属高校一把手管理审计工作,对审计的意识和认识决定了审计工作的延展度。从根本上分析这其实是体制机制的问题,高校中的行政权力以及行政层级决定了高校审计计划的决定权没有掌握在审计部门手中,加之内部审计部门的上级主管领导其专业绝大多数游离于审计之外,审计计划的科学性难以保证,往往会出现接受了专业以及能力范围之外的工作任务。同时内部审计部门也面临着另一种尴尬,即固守、死守独立性这个准则,审计工作很难“有为”,不能发挥建设功能作用,也就很难得到决策层的重视,造成审计工作难以开展。

(二)从“深度”上,内部审计工作的深度难以控制。

审计项目的深度与项目性质、风险以及项目目标定位有很大关系,还必须考虑成本效益原则。在高校中对审计工作往往有一种认识上的误区,认为审计是万能的,只要是经过审计的单位和部门就是没有问题的。然而从专业角度讲审计不能提供绝对保障。首先,这是由审计的业务性质决定的。比如,高校中开展的财务审计,多是以公允、合规为审计目标,对于绩效并不予以更多关注。其次,审计项目存在固有风险,即便是重点领域的详审,也不可能是“全审”,有可能通过履行审计程序、实施审计方法仍未被发现,比如凌驾于管理层之上的舞弊。再如小金库检查,如无举报等线索支持,仅靠突击盘点等审计手段难以发现。因此在审计工作中,对每一个项目来说,审计深度的把握显得尤为重要。

在高校治理过程中,内部审计职能总体应定位于“参与并促进”治理这个尺度,“参与”与“促进”深度不同。作为学校内部治理的组成部分,内部审计应参与到高校治理中来,高校治理强调的是不同主体之间的权力制衡,而内部审计产生的动因———委托代理理论,也是由于不同主体的目标不同而产生发展起来的。因此内部审计本身就参与了治理的过程。另一方面,在高校内部审计实践中,内部审计业务工作不能亲自设计治理框架,不能既当运动员又当裁判员。尤其是在组织治理中,要做到到位不越位。

三、内部审计在高校治理中发挥积极作用的实践路径

综上,笔者认为内部审计与国家审计、社会审计的最主要区别在于其服务主体与被审计对象存在重合,这种区别就决定了内部审计人员在把握审计定位时,要持续不断地在“独立性”与“建设性”之间进行权衡。尤其是涉及到高校治理层面的问题时,仅置身事外,就等于否定了审计的价值,部门的存在就会受到威胁。然而究竟要深入到什么程度,怎样确保在保证独立性的基础上发挥内部审计应有的建设性作用,需要从以下几个方面增强意识。

(一)夯实监督职能,重视并保证基础业务。

高校治理是通过建立有效的权力配置和监督机制,使各项权力处于一种相互制衡的状态。高校治理包括内部治理与外部治理两部分。监督是治理的根本。高校自律监督机构包括党委监督、民主监督、财务监督以及审计监督。党委监督主要由纪律检查委员会实施,工作职权偏重于监督领导干部行使职权;民主监督由工会负责,反映集体监督职责,同时高校中还设有教代会等组织,代表广大教师行使监督职责;财务部门、审计部门是除以上两种监督外,具有专业监督性质的部门,但财务监督更侧重于学校整体收支的合法性,而审计监督涵盖了更广泛的意义,包括财务资金的使用,也包含对管理情况的监督,如内部控制审计,往往是深入管理层面的专业化审计。治理其实就是管理的一种升华,是自上而下由全员参与的一种管理,审计监督本身就是治理的一部分。因此,审计部门在高校治理时代更应从思想意识上重视传统的如财务收支审计这样的履行监督职能的审计项目。

(二)发挥增值作用,广泛开展咨询服务。

咨询职能往往能起到防患于未然、提前预警的作用,因此,咨询服务是最能体现审计价值增值作用的项目类型。内部审计从本质上说就是在事实与标准之间找出差距,分析其中的风险,挖掘产生风险的原因,提出管理建议的过程。而咨询服务就是向被审计方提供科学化、标准化管理的过程,这种标准化管理模式其实就是治理中提高的“制度安排”。另外,咨询服务的开展可以很好地促进与服务对象的双向理解与沟通,加强各部门对于审计工作的意识与认识,便于形成良好的内部控制环境,形成“人人自治”的氛围。

(三)提高专业水平,探索综合审计方式。

在审计工作中,一个项目往往只能达到一种目的,比如合规性审计、经济责任审计。近年来西方国家提出了一种综合审计方式,即对被审计单位相关的几个审计项目一起进行审查评价,它是近年来西方国家政府审计机构在传统审计的基础上发展形成的一种新型审计方式。由于它将财务审计、财经法纪审计和经济效益审计有机地结合在一起,故称综合审计。这种审计有利于对政府部门和公营企业进行全面的监督。对于高校治理来说,这种审计类型的开展十分有利于完善治理结构、节约资源使用、强化经费效益,但同时对审计人员提出了较高的专业化水平要求。只有具备较强的专业知识、熟悉管理的人才能胜任。

(四)培养大局意识,实施战略管理审计。

治理的最终目标是帮助组织实现战略目标,这一点与内审的目标不谋而合。对高校这类组织而言,也涉及许多热点、焦点领域,这其中就包括决策层十分关心的领域,及涉及学校改革发展大计的领域。对于这些领域的资金审计,往往可以审计调查的方式开展,审计手段可以多样化,总体目的是让管理层、顶层设计者更加深入地了解情况,为他们提供决策参考的依据。对于内部审计来说,围绕中心、服务大局是工作建设性的关键点,把握这一点,就能提高审计在组织治理中的地位,有利于全面开展各项审计工作。

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公司治理下内部审计整合与职能研究 篇7

关键词：公司治理,内部审计,职能

1引述

国际内部审计师协会将内部审计定义为一项独立、客观的保证和咨询活动, 通过系统化、规范化的方法, 评价和改进风险管理、控制和管理过程, 帮助组织增加价值和改进经营, 实现目标。中国内部审计协会《内部审计基本准则》将内部审计定义为组织内部的一种独立客观的监督和评价活动, 通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。内部审计本质上是一种监督和评价活动, 监督和评价对象是本单位的经营活动, 以及为了保证相关目标的实现而设计的内部控制制度, 在评价的基础上提出改进建议, 帮助组织实现目标。

2公司治理与内部审计维度整合

内部审计基于企业科学管理的需要而产生, 是企业内部多层次经营管理分权制度的产物, 属于内部控制的一部分, 与此同时又反过参与到公司治理有效性的审计之中, 评价内部控制的有效性, 是公司治理的一部分。内部审计与公司治理之间存在互相协调、互相制约、互相发展的作用与反作用关系。

通过建立内部审计监控机制, 有效分析与评价公司治理成效。公司是财务资本所有者与人力资本所有者缔结的契约, 由于所有者与经营者之间信息不均衡、利益不一致, 可能为了个人利益放弃公司利益, 需要内部审计监督并有效的控制经营者的行为。为了实现公司内部管理职责, 内部审计的监控范围包括检查和评价组织系统中内部控制的有效性和完成指派任务的成果的质量性, 通过内部审计检查, 评价组织活动, 对组织提供有关的分析、评价、建议和咨询劳务, 帮助组织成员更好地克尽其职守。

通过内部审计, 审查受托财务责任和受托管理责任的履行情况, 影响公司权力制衡。现阶段的内部审计主要是财务审计和管理审计的综合审计, 内部审计确保受托人能按委托人的利益行事, 缩小委托人和受托人的利益差距。特定的公司治理机制能够缩小经理人和股东之间的利益差距, 能够对企业业绩或企业价值产生重大影响, 这作为治理机制有效性的衡量标准说明治理机制的终极目的, 检验公司治理机制的有效性。就公司治理过程出现的委托人和受托人之间信息不对称情况而言, 受托财务责任履行情况的报告和受托管理责任履行情况的报告二者同样重要;就委托人和受托人之间的契约履行而言, 受托管理责任履行的可观察变量和受托财务责任履行的可观察变量都有助于契约的履行。因此, 没有完善的内部审计制度, 公司治理系统将失去重要的微观基础, 没有完善的公司治理系统, 内部审计制度将不能充分发挥作用, 内部审计制度与公司治理二者相互依存、相互制约、相互发展。

通过内部审计与公司治理的耦合反应, 增加公司价值, 改进经营目的。企业内部受托责任是内部审计发生和发展的基础, 内部审计为企业内部的委托代理关系提供有效的管理和监督控制机制。作为经营者的高级参谋和助手, 内部审计的业务范围不仅局限于降低代理成本、查错防弊、解除内部受托责任、为委托代理关系提供有效的管理与监控机制等, 还拓展到服务于公司利益, 为工程项目、重要合同、投资决策、资金使用、财务规划等诸多方面提供支持。内部审计是完善现代公司治理体系, 建立公司治理系统的微观基础, 是公司治理行为有效性的质量保障, 通过与外部监管机制和控制权市场、经理市场等共同发挥作用, 促进公司内部治理结构的健全和完善, 使公司治理更加有效。

3基于公司治理下内部审计职能

基于公司治理下的内部审计的基本职能通过对企业内部经济活动的监督、评价, 帮助企业加强管理、提高经济效益, 立足企业需要, 服务于企业自身。企业内部审计拥有独立的地位和独特视角, 能够比较全面、中肯、可行的针对公司整体管理和局部管理方面的薄弱环节和治理弊端提出改进或修正建议, 供董事会和最高管理当局等管理层决策时参考。内部审计通过对受托经济责任的过程和结果的核实, 独立地做出客观公正的评价, 向管理当局报告, 切实履行监督职能;内部审计通过自身的特定活动, 找出问题、提出建议、推广优良经验, 促进管理规范化、科学化, 使董事会和最高管理当局等管理层及时全面地了解各层次管理当局履行受托责任的情况, 促使决策层及时、准确地向审计人员提出开展审计监督的重点和具体要求, 切实的履行服务职能, 只有内部审计的监督与服务职能相辅相成, 协同发展, 才能更好的为公司治理服务。

(1) 内部审计监督职能。

内部审计监督职能是内部审计最基本的职能, 产生于企业自我约束的内在需要, 是检查和审核的过程。经济监督以财经法规和制度规定为评价依据, 对被审对象的财务收支及其经济活动进行检查和评价, 衡量和确定会计资料和其他资料的正确性、真实性, 对所反映的财务收支及经济活动是否合法、有效, 检查被审对象是否履行经济责任, 有无违法违纪、损失浪费等行为, 追究或解除其经济责任, 督促被审计单位纠错防弊。由于公司管理层不可能直接控制具体的生产和经营环节, 需要审计监督机制监督经济责任承担者按照既定目标、方针、政策、制度、计划、预算等要求, 认真履行其承担的经济责任, 揭露违法违纪、营私舞弊、贪污盗窃、损失浪费以及经营管理中的弊端, 达到加强控制、严肃制度、加强管理的目的。

(2) 内部审计服务职能。

内部审计服务职能为公司管理当局决策服务, 企业内部审计通过运用系统化、规范化的方法, 独立、客观地对各责任中心经济活动的过程和结果进行经济监督和评价, 并向最高管理当局报告, 协助最高管理当局实现对各层次管理当局有效履行受托责任的约束, 不断改善公司经营管理、提高公司经济效益、增加公司价值服务是内部审计产生、发展的内在需要, 充分体现内部审计的服务职能。基于监督和评价的基础上, 内部审计有利于提出纠正错弊、防范风险、肯定和推广优良管理的建议, 促进各层次管理当局改善管理、提高效率, 有效履行受托责任、改善管理绩效、增加企业价值。

(3) 内部审计经济评价职能。

内部审计经济评价职能是经济监督职能派生出来的一种功能, 在监督的基础上履行评价职能, 评定被审公司的计划、预算、决策方案是否先进可行, 经济活动是否按照既定的决策和目标进行, 经济效益的高低优劣、内部控制制度是否健全有效等, 有针对性地提出意见与建议, 促进公司改善经营管理、提高经济效益。

随着公司制度和不断创新和治理结构的逐步完善, 合理设置包括审计部门在内的内部组织机构, 比如在股东大会董事会和经理层之下分别设立监事会、审计委员会及内部审计部门, 三者之间由上而下存在业务指导关系, 内部审计机构的设置高于其它各职能部门, 在业务上向审计委员会负责并报告业绩, 在行政上向经理负责并报告工作。对于规模较小不设审计委员会的企业, 内部审计机构应直接对董事会负责, 并在业务上接受监事会的指导, 双重负责的组织形式既有利于内部审计工作的正常开展, 也有利于内部审计作用的充分发挥。

参考文献

[1]陈艳利, 刘英明.基于公司治理的内部审计问题研究[J].审计研究, 2004, (5) :85-88.

[2]王光远, 瞿曲.公司治理中的内部审计——受托责任视角的内部治理机制观[J].审计研究, 2006, (2) :29-37.

[3]张怀周.健全公司治理内部审计管理研究[J].财会研究, 2009, (11) :65-67.

[4]耿慧敏.基于公司治理的内部审计发展研究[J].财经问题研究, 2009, (6) :88-92.

[5]刘金星.论内部审计、内部控制、公司治理之间的关系[J].会计之友, 2009, (6) :10-11.

治理职能 篇8

关键词：国家治理,国家职能,政府职能,国家职能转变

当前我国进入全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴, 实现中国梦的新的历史时期, 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 ( 以下简称《决定》) 提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。”国家治理概念内涵丰富, 且对当前我国国家职能的转变具有重要的指导意义。

一、国家与国家职能

国家职能是国家理论的一项重要内容。探讨国家职能首先要厘清“国家职能”中“国家”一次的内涵。政治学中, “国家职能”一词中的“国家”指的是政权意义上的国家。简而言之, 国家职能就是国家的职责和功能, 它通过各级各类国家政权机关 ( 即广义的政府) 及其工作人员来履行。因此, 国家职能等同于政府职能, 国家职能的转变就是政府职能的转变。国家职能主要包括政治、经济和社会三种: 政治上维护阶级统治, 保证国家安全; 经济上保障人民生活, 促进经济繁荣; 社会上维护社会秩序, 提供公共服务。因此, 国家职能范围的界定和履行的好坏直接决定了国家能力的强弱, 如果国家职能范围界定不清晰或者国家职能不能很好地履行, 就会出现“国家能力弱化”甚至于“国家失败”等严重后果。为了提升国家能力, 转变和优化国家职能就具有很强的必要性、重要性和紧迫性, 值得我们认真研究。

《决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度, 推进国家治理体系和治理能力现代化。”笔者认为推进国家治理体系和治理能力现代化正是旨在更好地履行国家职能, 进而不断提升我国的国家能力。

二、治理与国家治理

“治理” ( governance) 与统治、管理和政府活动联系在一起, 长期以来, 治理与统治一直交叉使用。但到了20 世纪90 年代, 国际社会兴起了新的治理运动, 在新的语境下赋予了治理以新的含义, 把治理与统治区别。治理的诸多定义中, 最具代表性和权威性的是全球治理委员会所下的定义:“所谓治理是各种公共的或私人机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使互相冲突的或不同的利益得以协调并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则, 也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。 (1)

作为新兴概念的国家治理, 当前学术界对其内涵观点不一, 综合各种定义, 我们可以把国家治理定义为: 国家治理是在一定领土范围内, 政府与社会组织、企事业单位、社区, 以及个人等不同的行为主体, 相互协调, 通过平等的合作伙伴关系, 依法、民主、科学地对国家的经济政治社会文化等事务进行规范和管理, 最终实现公共利益最大化的过程。 (2) 也就是说, 国家治理是包括政府治理、社会治理、市场治理以及公民自治在内的协同共治。国家治理的主体是多元的, 主要包括政府、社会组织、企业以及公民个人, 强调在公共事务的管理中各方的参与、谈判、协商、合作、互惠。

三、国家治理引导我国国家职能转变

国家治理的主体是多元的, 主要包括政府、社会组织、企业以及公民个人。然而, 这并不意味着多元主体的国家治理一定优于传统的国家统治。如果各主体间不能清晰地界定治理范围、明确权责, 势必造成国家治理的失败 ( governance failure) 。因此, 国家治理内在地要求各个治理主体间治理范围清晰、权责明确, 简言之就是要做到“政府的归政府, 社会的归社会, 市场的归市场, 个人的归个人。”相对于我国国家职能的转变, 就是要明确政府权责, 建立“有限政府”, 清晰地界定中央政府与地方政府之间, 政府内部各部门之间以及政府与市场、社会和公民个人之间的职能范围, 摆脱过去政治统治的弊端, 把那些“管不了、管不好、也不该管”的事权还给市场、社会或者公民个人, 最终建立权力受到宪法、法律和制度约束, 受到社会和公民监督的“有限政府”。

国家治理中的多元主体明确各自权责, 清晰地界定治理范围, 旨在不断优化国家治理结构, 实现国家治理的高效, 尽可能地实现社会公共利益的最大化。因此, 国家治理内在地要求各个治理主体突出治理绩效, 降低治理成本。相对于我国国家职能的转变, 就是要提高政府绩效, 建立“高效政府”, 摆脱传统的政治统治下, 政府包揽一切, 机构臃肿、人浮于事、行政效率低下, 同时财政开支大, 社会税负重, 最终影响经济社会发展的不利局面。建立科学、合理、客观的评价机制、奖惩机制, 采取包括精简机构、人员、提高工作效率等各项措施, 来不断提升政府履行国家职能的水平, 提高政府绩效, 最终建立“高效政府”。

国家治理的多元主体, 明确各自权责, 清晰地界定治理范围, 既需要治理主体的自觉, 更需要完善的法律和制度。党的十五大报告提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”, 国家治理离不开完善的法律约束和制度安排, 各个治理主体必须依照法律规范和制度安排参与国家治理的过程。相对于我国国家职能的转变, 就是要在不断完善法律制度的基础上, 政府按照宪法、法律和制度安排, 依法履行国家职能, 建设“法治政府”, 消除一定程度上存在的领导干部以言代法、以权压法、徇私枉法等不良现象。一方面, 建立健全行政监督的法律法规及其实施;另一方面, 从对国家机关及其工作人员禁止性立法转变为允许性立法:国家机关及其工作人员只能做法律法规允许的事项, 法律法规未明确允许的一律视为禁止。将政府从决策、执行以及监督的整个过程都纳入法制化轨道, 使其权责对等, 并用法律制度加以固定, 建立“法治政府”。

不同于传统国家统治下政府统管社会生活的方方面面, 国家治理针对国家各领域特点, 寻求最优治理主体: 政治领域主要通过政府来治理, 方式主要是法律、制度、政策等; 经济领域主要通过企业来治理, 方式主要是市场; 社会领域主要通过社会组织来治理, 方式主要是自治; 私人领域, 通过公民个人来治理, 方式主要是自治。这就有利于各个治理主体的专业化, 提升其治理水平。随着社会发展, 国家的政治职能日益减弱, 国家的经济职能逐渐回归市场, 国家治理中政府治理日益体现为提供社会公共产品和公共服务的社会职能。相对于我国国家职能的转变, 就是要不断提升政府社会公共服务水平, 建立“服务型政府”, 消除现实生活中, 一定程度上存在的“门难进、脸难看、事难办”的官僚主义作风。国家机关工作人员转变工作作风, 树立为民服务的理念, 维护广大公民的根本利益和党群、干群关系, 充分发挥国家的社会公共服务职能, 最终建立“服务型政府”。

四、结语

国家治理内在地要求治理主体间权责明确、范围清晰, 治理过程依法展开, 治理效果优质高效, 治理宗旨服务为民, 这指引着我国国家职能的转变方向, 指导着我国国家职能的转变过程, 最终建立“有限政府”、“高效政府”、“法治政府”和“服务型政府”。

参考文献

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[6]郭小聪.论国家职能与政府职能[J].中山大学学报 (社会科学版) , 1997, 2:21-26.

治理职能 篇9

内部审计作为公司治理中的一种治理程序,通过其基本治理活动—风险监控和控制确认来发挥治理作用。Bookal(2002)指出,“内部审计人员对风险和控制独一无二的全程关注,对于良好的治理程序和财务报告至关重要”。IIA(2006)则在《组织治理:内部审计师指南》中明确表示:“内部审计是通过对组织的风险管理、控制和治理程序进行确认,才成为有效治理重要基石之一的”。内部审计通过服务于其他治理主体如董事会及其下属审计委员会、执行管理层等,成为各治理主体极具价值的资源,从而在不同委托代理关系中承担不同的职责。内部审计提供确认和咨询服务可以同时兼容吗?内部审计可以同时服务于两个主体吗?他能同时向审计委员会和高级管理层提供他们所要求的客观确认,并为经营管理层提供满足他们要求的改进经营的措施吗?当内部审计职业进入21世纪,似乎许多人都开始认同这两种角色是兼容的,而且内部审计也可以同时为两个主体提供服务。甚至在政府部门,人们也呼吁内部审计应当为审计委员会及管理层服务。国际会计师联合会公共部门委员会明确提出,为确保其效果,审计委员会应当独立于组织的高级管理层。但21世纪初发生诸多公司治理失败的案例,促使IIA倡导内部审计应直接向审计委员会报告,进而又引起了人们对内部审计两种角色兼容性的质疑,质疑的核心在于内部审计独立性的保持。“显然,内部审计职业所面临的重要挑战之一,是由于提供确认和咨询服务所导致的自我定位问题(Anderson,2006)”。“平衡好管理层、内部审计、董事会之间的关系是相当微妙而艰难的,然而对于良好的公司治理是所必需的(Joscelyne,2004)”。

二、内部审计治理潜在角色冲突

内部审计作为有效公司治理的主体之一,“通常服务于参与治理过程的各相关方,如董事会、审计委员会、执行管理层、外部审计。但同时,内部审计也为治理对象,如一般管理层以及财务、信息技术管理和业务等各组织部门提供增值服务。因此,“内部审计经常被要求服务于两个对象:负责治理的人和被治理者(Hermanson,Rittenberg,2006)”。作为董事会的代理人,内部审计能提供对风险、控制、治理结构与程序、遵循等方面独立、客观的评价,对公司治理起着最有效的作用。董事会“拥有”内部审计,从而培育出相互支持的“内部审计—董事会”联系。“内部审计师可以传达给董事会诸如有关文化、氛围、道德、透明性和内在相互影响的信息。另外,现代内部审计是基于组织框架来对组织面临的不同战略和经营、财务、遵循性风险进行确认、反应和管理。最终,内部审计师能够提供包括管理层监管和保证活动的总体框架有效性,以及单个关键风险管理的客观保证”。但内部审计的许多活动可以整合到组织的控制结构中。如内部审计部门经常执行重要监控活动,这可以整合到组织控制过程中。这经常会引发关于内部审计合理定位的问题——是直接作为控制系统的一部分,还是作为控制有效性的确认者,或二者兼而有之。历史地看,内部审计在确保代理人按委托人利益行事,有效解释和报告自己行为方面发挥着重要作用,是受托责任系统中的内部控制机制。同时,内部审计又是控制的确认者,监督、评价和改善内部控制是内部审计的基本职责。内部审计作为组织的控制职能,考核、评价组织的其他控制。“内部审计人员评价组织机构各专门领域的内部控制的技能是他们渗透到组织中的敲门砖”,“内部审计是作为组织的控制职能,来考核、评价组织的其他控制”(Robert Moller,2006)。控制评价是内部审计人员的“执行秘诀”(Sawyer,2005)。

支持董事会的角色会使内部审计产生压力,因为内部审计传统上被定位为管理层的“合作者”,是管理层的“耳目”。正如IIA做出的以下总结:内部审计人员的作用包括监控、评价和分析组织的风险与控制,以及检查和确认信息与对政策、程序和法律的遵循。内部审计人员与管理层像伙伴一样一起工作,为董事会、审计委员会和高级管理层确认风险得到控制以及组织的公司治理是强有力和有效的。并且,当组织中有任何改进空间时,内部审计人员就会提出改善过程、政策和程序的建议。“尽管在许多行业或地区,‘审计是管理层的耳目’这一观点仍占据主流地位,但为了解决公司治理问题,内部审计已转变为审计委员会的‘耳目’。”内部审计师需要小心处理两方的需求和期望,否则会导致内部审计在服务于两类不同对象时所扮演的角色产生冲突。事实表明,内部审计在服务于审计委员会和管理层这两个主要客户的过程中可能存在潜在冲突。Hermanson和Rittenberg(2006)指出,在公司治理层面,审计委员会和管理层对内部审计存在竞争性需求。业务经理关注如何实现其经营目标,对他们而言,内部审计应通过识别改善经营的机会来增值,它们要么提高经营效果,要么如通常所知,发现潜在的成本节约,提高经营效率;他们关心审计报告或审计过程中所提的建议,但对审计人员就内部控制完整性所发表的观点漠不关心,相比之下,他们更在意报告这些意见会如何影响上级对他们的评价。管理层对内部审计的要求包括:控制的独立评价,帮助编制控制报告,程序有效性的评价,帮助设计控制,风险分析、风险确认,对风险和控制自我评估的推动。由此可见,经营管理层对内部审计增进其经营效率和效果的方法更感兴趣。而内部审计及所需技能在满足审计委员会要求时,与满足战略和经营管理需要方面恰好相反。审计委员会(董事会)相对而言对提高效率的建议兴趣不大,他们关心审计人员对以下情况的意见:内部控制是否适当,经理提供的数据是否可靠,法律和法规是否得到遵循,资产是否安全等。审计委员会对内部审计的要求包括:对控制的确认,包括对高层基调的独立评估;会计实质和程序的独立评估,包括财务报告;主要关注会计控制和财务报告的风险分析;舞弊分析和特别调查。通过上述比较可以发现,管理层要求内部审计人员以广泛的业务技术为基础,提供确认和咨询服务,关注风险、评价经营效率并激励组织行为,而审计委员会对控制的确认更感兴趣。“内部审计人员在帮助管理层评估治理程序的有效性、向审计委员会报告高层基调的过程中,会发现自己陷入冲突之中”(Hermanson、Rittenberg,2006)。内部审计立足于满足经理层各种需要的角度,如果一切活动都需直接由审计委员会决定,既无必要也影响效率,这就需要在董事会和经理层之间就内部审计范围进行权限的划分。

如上所述,不同的客户有着不同的需求,但基本问题是内部审计部门在资源有限的条件下如何在不同服务之间平衡以满足不同客户的要求?内部审计的客户及其需求同等重要吗?若不是,是否存在最基本的客户?换而言之,谁是内部审计最基本的客户?内部审计应如何协调与审计委员会及管理层的关系?这些都是内部审计所面临的基本现实问题。关于内部审计如何在审计委员会与高管层之间发挥其应有的协调作用,英格兰大学商学院的Sharmain Solomon进行了较为系统的研究,提出了很多极富创造性的的建议,包括:在组织内部树立起有效协调的观念,内部审计将协调之责贯穿于整个内审工作的过程之中,并充分利用“全面关系管理”(Total Relationship Management,TRM)模型;将协调之责融入内部审计部门结构之中,设专人或专职部门来处理董事会和高管层可能发生的冲突;不断监控和改善协调,积累经验、吸取教训,通过成功案例来提升协调职能,强调对内审人员进行培训和教育,同时注意对组织其他成员的熏陶;强调沟通的重要性,建立有效的沟通机制,并利用各种正式、非正式机制促进协调作用的发挥。总之,由于各组织具体情况不同,面临的各种冲突的性质不同,因此特别需要内审人员借鉴新的管理理念,利用新的管理工具,创造性地发挥协调作用,增进组织价值。Joscelyne(2004)提出的建议是:组织设立一个独立客观的顾问,确保各主体职责分明,为改善工作关系、保持良好的均衡提供建议。该顾问的工作包括:按照现行法规和公司治理准则检查审计委员会特征、实际职能的适当性;在了解风险问题(包括道德问题)、控制风险水平等方面向管理层和审计委员会提供建议;确定组织建立了明确的报告关系,报告责任确已履行;评估各主体间的关系,确保组织不会因利益冲突、关系紧张、隔阂等面临风险;按照《内部审计职业实务标准》、最佳治理实务,评价内部审计的使命和有效性。显而易见,顾问的上述大部分工作,仍需在董事会和管理层的支持下,由内部审计来完成,因为控制确认、风险管理评价以及遵循性工作本身就是内部审计的职责范围。而王光远教授(2005)认为,在董事会和高管层的受托责任关系中,内部审计既服务于治理主体,也服务于治理对象,因此不可避免要处理各种复杂的、竞争性的关系,所以内部审计应重视人际关系,加强全面沟通,在确保独立性、客观性的前提下,加强与董事会、管理层及外部审计的有效沟通,避免各种冲突。本人认为,审计委员会和高管层对内部审计的权限和责任,内部审计对审计委员会和高管层报告的内容和形式,内部审计与审计委员会及高管层交流和沟通的方式,有关的回避制度,冲突的处理等影响审计委员会和管理层关系的主要方面应在内部审计章程中予以明确,这样一方面可尽量减少直接的正面冲突发生,另一方面对于发生冲突如何解决也有据可依。内部审计应发挥的协调作用对内部审计师本身也提出了新的挑战,它要求内部审计师应具备良好的人际协调能力和沟通能力。

三、内部审计治理的主要职能及其冲突

现代内部审计的确认功能是伴随着内部审计产生至今所具有的一项传统和基本的功能。自现代企业制度建立以来,内部审计的认证性功能一直都被人们关注,但由于治理层次的不清以及治理层次间代理问题研究的缺乏,原有的确认职能更多的只是关注了公司内部由于管理分权而产生的管理层级间的委托代理关系。随着公司治理概念日益得到重视,人们逐渐认识到公司内部的委托代理关系是具有多样性和层次性的。而这种多样性和层次性的委托代理关系所产生的受托经济责任都应当属于内部审计认证性职能的履行范围。张伟(2004)在内部审计和企业委托代理理论方面作了探讨,提出现代企业制度下存在多重委托代理关系,而传统内部审计只是针对了较低级别—上下层管理人员间的委托代理关系,却没考虑治理层次—最高管理层对所有者的受托责任,因此进一步提出不同层次的内部审计结构安排—基于治理的最高管理层对所有者的受托责任和其他不同管理层次对上一级管理层的受托责任,从而拓展了内部审计认证功能的作用范围。蔡春认为,现代认证性审计应当包括三个层次:最高层次是董事会成员对股东大会承当的受托经济责任的履行的认证性审计(董事会业绩考评与审核),中间层次是保证最高管理层对董事会承当的受托经济责任,最后一级才是自总经理以下的各级管理层及授权所产生的受托经济责任认证性审计(可能包括很多层级),在最后这个多层级的关系中,受托经济责任可能会细分为很多具体职责,最终转化为内部审计功能在认证性上的拓展内容。因此蔡春提出,内部审计提供的认证性功能主要是指对组织的风险管理、内部控制和治理程序进行独立评价,包括财务、经营业绩、遵循性鉴证、系统安全调查等。咨询服务是“提供建议以及相关的客户服务活动,这种服务的性质与范围通过与客户协商确定,其目的是增加价值并提高机构的运作效率。这样的服务包括顾问服务、建议、协调、程序设计及培训等”(IIA,2001)。内部审计通过评估系统的技能及可靠性(确认服务)和提供具体的建议支持这些系统的设计(咨询服务)来发挥作用。但内部审计师所能提供的服务取决于其在组织中的定位及其预先设定的职能。咨询性功能是内部审计随着公司治理要求的不断提高而逐渐产生和拓展出来的。实际上是将内部审计在确认时发现的问题,对制度、管理和经营控制等方面有针对性地提供咨询性建议,防止出现重大的经营波动和管理漏洞。此外,内部审计还可以开展一些有关提高内部控制,降低审计失败可能的包括顾问、建议、协调、流程设计和培训等在内的工作,为公司各管理层服务。“内部审计咨询性功能的实现可以看作是内部审计人员通过对以往审计过程中问题的总结,对将来审计中可能产生的问题的预判,并提前堵住这些漏洞,将监督提前的重要举措”(蔡春,2006)。确认服务与咨询服务之间存在着根本性的差别,这种差别主要体现为服务中牵涉到的主体及其数量的差异,从而决定了两种服务在目标、性质、对审计人员的要求、报告的形式和内容的要求等方面形成诸多差异。两种服务合约中涉及主体的差别如(图1)和(图2)所示。

根据Urton Anderson的观点,确认服务中的第三方就是审计确认的客户,他们决定着这项服务的价值。为产生预期效果,内部审计应当自始至终保护第三方(主要是董事会或审计委员会和高管层)的利益,因此使得提供审计和确认服务的过程复杂化。用于保护第三方利益的审计确认准则中要求审计人员自主决定审计范围,而不是由所审查领域的业务管理者来确定,此外确认准则中关于对审计人员客观性和独立性的约束以及对报告形式和内容的要求等都体现了对第三方的保护,但保护的程度随着第三方与合约关系的密切程度以及第三方是否明确而有所不同。确认一般具有强制性,一旦确定某个领域必须进行确认,内审部门就不能随意决定不去实施该确认项目,除非认为是该领域风险过高,或者对所选定领域的初步风险评估被证明是错误的,内审部门才可放弃,审计人员不愿意或者缺乏必要技能等都不能成为放弃该确认项目的理由。为提供确认服务,内部审计人员需要独立和客观,也即正直、胜任、职业谨慎和道德行为规范。与确认服务不同,咨询服务仅涉及两个主体:审计人员(服务的提供者)和业务管理者。业务管理者作为委托人即是服务的客户。咨询项目所增加的价值取决于该项目对业务管理活动的价值,咨询服务中不存在对第三方利益的保护,业务管理者自主决定审计工作范围。内部审计准则中也无需规定咨询服务具体的报告要求,是否出具书面报告,是否要进行后续审计都应根据客户的要求或至少经过委托人的同意,并在合约中加以确定。即使是出具书面报告,内部审计师也只是提出建议。咨询项目可能不需要任何详细解释就会被内审部门拒之门外,内审人员缺乏相关技能或者计划问题均可成为充分的理由。内部审计确认与咨询职能的冲突主要是指内部审计在发挥咨询功能时可能影响内部审计在履行确认功能时应具有的独立性。在确认服务之外,内部审计向咨询服务的扩张被认为可能损害它作为治理程序有效性的确认者和独立分析师的价值(尽管内部审计提供任何咨询服务是否一定会损害确认过程的价值这一结论还有待论证),即提供咨询服务可能损害确认过程的价值,也会使内部审计师丧失客观性。在CPA审计明确要求确认服务和咨询服务必须分立的大背景下,IIA强调两种服务需整合一起形成一个连续统一体,那么究竟如何处理确认服务和咨询服务的关系,如何在两大服务区作合理的资源分配,如何化解两大服务区的冲突,是现代内部审计的重大课题。

J S.Zanzing(1998)在其博士论文研究中提出这样一种观点:内部审计师与组织内被审计客户之间对内部审计功能的认识上存在较大的差别。审计客户(被审计人)往往会认为内审人员不应当让咨询性的作用影响独立性评价,即暗示内部审计人员不应过多地介入咨询方面的工作。但内审人员自己的观念是内审人员不应直接参与组织的设计、经营,即直接的咨询服务,但可以发挥管理咨询建议的作用,即内部审计的咨询功能。G.Sarens和I D.Beelde(2004)进一步研究了影响内审职能的三个变量:报告关系、组织支持和内部控制系统,结论是:内审部门与管理层的关系密切,则内审活动的咨询性更强,认证作用弱;如果内审部门和审计委员会关系密切,则认证性活动会得到加强。郭胜利(2003)具体解释了内部审计的认证性活动和咨询性活动的内涵,“内部审计的保证活动关注的是公司的治理结构方面,其实是利益相关者的代表—股东通过内部审计来监督管理者的经营活动以保证他们更好地履行受托责任。而咨询活动是管理者通过内部审计获得关于公司治理、内部控制以及风险方面更准确的信息,以便他们改善公司经营管理,从而帮助他们更好地履行受托经济责任”。“内部审计职业就是在服务管理咨询和独立的职业审查间取得平衡”(J S.Zanzing,1998)。内部审计实际所能提供的服务取决于其在组织中的定位及其预先设定的职能。各种治理和结构因素如(图2)所示。

四、内部审计治理报告关系上的冲突

内部审计作为一种有价值的资源服务于其他治理主体,各治理主体在需求上存在差异,这必然又涉及到报告关系的讨论。本质上,内部审计与其他治理主体之间也是一种委托受托关系,受托人的需求必定会影响内部审计的报告责任。这里主要探讨内部审计与董事会及其所属审计委员会、高级管理层之间的报告关系。

出于对内部审计独立性和客观性方面的考虑,无论理论界还是实务界人士,越来越倾向于内部审计报告的层次应指向CEO和董事会及其所属的审计委员会。Goldberg和Danko(2003)在强调改善内部审计、高管层和董事会工作关系时指出,“当前,大多数内部审计部门是向CFO报告,内部审计应同时向高管层和董事会报告”。为了使内部审计有效运行,获得期望的结果,根据Ruud的观点,“当首席执行审计官(CAE)直接向审计委员会(而不是首席财务官CFO)报告,或者直接向董事会报告时,就能形成最佳结构”。IIA(2001)认为,“理想的情况是,审计执行主管应该对审计委员会、董事会或其他相关治理机构报告业务工作,向组织的首席执行官(CEO)报告行政工作。审计执行主管和董事会审计委员会或其他相关治理主体必须能直接交流信息。”Robert Moller(2006)则认为,“内部审计人员始终要牢记对高级管理层和审计委员会负有的重要报告责任”、“内部审计不应当仅仅向审计委员会报告他们自己认为审计委员会需要看到的事项,相反,内部审计应当向审计委员会提供所有的审计报告以及公司管理层的反应”。Joscelyne(2004)也指出,良好的公司治理要求内部审计与董事会之间建立一个比管理层更强有力的报告关系,这样才能保证内部审计独立、客观的评价组织的内部控制系统和风险管理过程。严晖(2004)认为:当前公司治理环境下,内部审计的报告关系是“面向审计委员会和高级管理层的能动式双轨报告”。董事会及其所属审计委员会、高管层职责的变化引发对内审服务需求的变化。由于利用内部审计的一个重要目标是实现所有者对高管层的监督,因此,“使内部审计隶属于董事会下设的,由独立董事负责的审计委员会的做法是必要的选择”(李平,2003)。理论上讲,报告层次越高,内部审计质量越好,内部审计职能越有效,越能在公司治理中发挥作用,但还是存在两方面的问题值得我们进一步思考和研究:一是内部审计质量与报告层次的正向关系,需要来自经验证据的支持;二是内部审计在同时向CEO、审计委员会报告时,可能面临的何种冲突与特定的组织治理状况相联系,这同样也需要来自实务的资料说明。由于近年来关于改进公司治理的立法和证券交易提案已经把审计委员会在监督和报告公司治理有效性中的作用提升到一个更突出的位置,从而导致许多人建议内部审计人员直接向审计委员会报告而不是向高管层报告,也惟有如此,内部审计才能参与公司治理,提升其原有职能。但这种建议将会使内部审计与作为管理层“耳目”的传统角色发生冲突。

内部审计报告对象本来取决于内部审计的客户需求,但随着个相关主体职责的扩展,对内部审计的需求就有了诸多的重叠,这也使得报告关系更加错综复杂。调查显示,就经营评价的报告而言,72%的CAE表示要向高管层报告,44%的CAE则表示要向审计委员会报告,这就表明不少公司存在双重报告现象,即既向高管层报告,又向审计委员会报告。就报告的内容而言,Sawyer(2005)指出,“董事会正变得越来越老练,正逐渐意识到对公司所发生的任何事情他们应该承担受托责任”,“董事会成员可能不会去阅读关于内部审计检查的所有报告,但对关于整个组织的控制和执行的总结报告非常地感兴趣……”,“关于内部审计师已经完成和已经发现的内容,以及内部审计师对机构管理和经营状况评价的定期报告可能是董事会下属审计委员会最关心的内容”,“关于组织经营状况的报告会吸引管理层的注意,这些报告是一个强有力的工具”,“管理层把这些报告看成是管理健康或组织患病的一个标志”。可见,董事会及其所属的审计委员会、高管层都需要定期的汇总报告,只是关注的重点不同,这取决于他们各自不同的需求。

五、结论与启示

浅析董事会职能在公司治理中的作用 篇10

一、公司治理相关概念

1、公司治理的概念。

广义上的公司治理是指通过公司内部、外部正式或者非正式的机制和制度来协调公司利益相关者之间的关系, 包括股东、经理层、董事会、债权人、客户、供应商、政府以及社会等。狭义上的公司治理是指公司的股东对经营者实施的一种监督制衡, 通过对制度的合理安排配置公司的经营者和所有者之间的权力、义务。一般由公司的股东选举产生董事会, 由公司的董事会选聘经营者, 形成股东大会、董事会和经理层以及监事会之间的分权制衡组织机构模式, 以实现公司的有效运营和科学决策。也就是说, 公司治理是一套对公司的运作进行指导和控制的规则机制。

2、公司治理的目标。

公司治理的任务是通过促进股东、管理层以及债权人之间的协作, 保护股东利益, 实现公司各个利益相关方的共赢及其他相关目标。有效地保护股东利益, 实现股东的价值并使股东的长期投资回报实现最大化, 增强投资者的信心是公司治理的目标之一, 公司的股东既包括持股数量较多的大股东, 也包括持股数量较少的小股东, 尤其是在一股独大的情况下, 公司小股东的利益是否能够得到同等条件的保障是衡量公司治理水平高低的重要标准;结合相关的行动计划和商业战略, 确立公司的经营基础和运营风格也是公司治理的一个重要目标;另外, 公司治理还应该针对公司在运营过程中的相关风险建立对整个公司的运作进行监督控制的总体框架, 并对公司管理人员的相关活动和业绩进行考核评价。

3、公司治理的核心。在公司治理的实践过程中, 董事会始

终处于核心地位。我国的公司法规定, 股东大会由公司出资人组成;董事由股东大会选举产生并对股东大会负责, 是股东的代表, 受股东大会的委托选聘监督经理层并行使重大经营决策的职能;监事会由股东大会选举产生, 行使对董事会和经理人员的监督职能。其中, 董事会在股东和经营者之间起着承上启下的作用, 肩负着公司的战略管理以及重大经营决策的职责, 董事会的履职情况在很大程度上决定着公司治理的水平。

二、公司董事会在公司治理中的职能

董事会在公司治理中的职能主要是:董事会作为公司的代表与各方建立良好的关系, 董事会的决策在着眼于公司的长远利益的同时, 还要兼顾公司的大小股东、公司债权人以及公司职工等各方的利益, 公司董事会的运作符合公司治理的相关法律法规以及公司章程的要求。公司治理最重要的部分就是董事会治理, 董事会掌握着整个公司的控制权, 是公司各项决策的中心, 是公司各方利益进行角逐的场所。现阶段, 公司在经营过程中更加注重人力资本、更加注重对小股东、债权人和公司一般员工利益的保护, 董事会在董事类别的构成、议事规则的制定等都要保证各方利益的平衡。现代公司的发展离不开良好的公司治理, 公司治理已经成为董事会的重要职能之一。

三、影响董事会发挥职能的主要因素

影响董事会发挥职能的因素有很多, 综合说来, 主要包括以下几个方面。

1、公司制度的完备性。

董事会是在公司所有权和经营权相分离的条件下, 公司财产和股东利益的受托管理者。必须要有完善的公司制度, 才能在委托代理的关系下让董事尽责, 让董事会作为合议机关争产的运转, 发挥出其应有的作用。公司中与董事会制度相配套的制度主要包括:股东大会、董事会、监事会以及经理层之间权力配置的一些细节性制度;支撑股东和董事会、董事、监事会、监事之间以及董事会和经理层之间的相关委托代理关系的诉讼体系、受托责任体系;经理人、董事、监事市场的建立及完善;独立董事制度的建立和完善等。

2、公司的治理模式。

公司董事会的职能在不同的公司治理模式下, 发挥的侧重点不同。在市场导向的治理模式下, 公司的股权较为分散, 资本市场较为发达, 董事会内部有独立董事对其实行监督, 依靠外部股票市场和公司控制权市场的力量来完成对董事会和经理层的监督, 董事会的职能大多都是着眼于战略决策。在债权监管的治理模式下, 公司的股权比较集中, 资本市场不够发达, 公司的控制权市场和外部股票市场对董事会的约束力量较为薄弱, 债权银行和控股股东主导着公司的董事会, 董事会的职能更多的是着眼于监督。

3、董事会的规模。

如果董事会的规模过大的话, 董事会在协调和沟通上更容易产生问题。有学者认为, 董事会的规模最好应是八至九人, 最多不应该超过十人, 因为董事会人数的增加, 礼貌、尊敬以及过分敬重CEO的风气就会占上风, 追求真理和坦率的好的作风就会遭到丢弃, 所以, 董事会的人数如果太多, 就不能很好的发挥作用, 会更容易受公司CEO的控制。

4、董事会的构成。

董事会的构成是影响董事会发挥职能作用的一个重要因素。公司董事会的构成主要是指:董事会的类别构成、董事会的职能分工构成、董事会的领导结构以及董事会认知资源的结构等。首先, 董事会的类别构成是指董事会中执行董事与非执行董事的构成比例, 实际的公司治理结构中, 董事会的类别有以下几种:董事会全部是由执行董事组成, 例如:家族公司、小型公司以及集团公司子公司的董事会构成;董事会主要是由执行董事构成, 例如:很多日本公司的董事会等;董事会主要是由非执行董事构成, 例如:很多美国公司的董事会等;董事会与经理层的成员没有任何的交叉任职, 执行董事组成管理董事会, 履行公司经营管理的职能, 监事会在公司的地位比管理董事会要高, 例如:德国公司的董事会。其次, 董事会的职能分工构成是指在董事会中设立相关的专门委员会, 具体行使董事会的某一职能, 以此实现决策的专门化, 我国证监会在2002年颁布的上市公司治理准则中, 就有此要求。再次, 董事会的领导结构是指董事长是否兼任公司的总经理。董事会承担着公司任用、评价以及监督管理总经理的责任, 董事长和总经理两个职务相分离, 非执行董事担任董事长, 这样有利于发挥公司董事会的监督职能;董事长和总经理由一人兼任, 有利于公司对外部市场环境的变化做出快速反应和决策, 也能够加强经理层的执行能力, 但是, 总经理负有的对经理层进行评价和监督的职能就会被弱化。另外, 董事会认知资源的结构是指对董事的能力、知识、特长、个性以及经验的合理搭配, 例如:董事应该具备下列核心能力, 每位董事应该至少在一个领域对公司有所贡献:会计财务、管理能力、事业判断能力、行业知识、领导才能、战略远见、国际市场能力、危机反应等。

四、充分发挥董事会职能的措施建议

为了加强董事会职能在公司治理中的作用, 建议从以下几个方面采取相关措施。

1、完善董事会在治理框架内的相关制度安排。通过完善相

关法律法规制度, 解决我国公司股权过于集中的问题, 形成合理的股权结构, 给董事会董事的科学构成创造条件;对于董事会运作不够规范的问题, 要完善相关制度。借鉴西方发达国家成熟的公司治理制度, 将董事会治理建立在信托的基础上, 西方公司治理之所以成熟, 就是因为信托已经作为一种广泛的财产管理被社会所尊重和接受, 董事会治理有受托责任体系和权力配置作基础, 还有经理人市场和独立董事制度的支撑。我国的公司治理之所有没有较高的效率, 原因就在于缺乏这些基础, 例如:公司法律法规的权力配置普遍受到蔑视, 诚信制度缺乏, 股东和董事会、董事、监事会、监事之间以及经理层和董事会之间的委托代理关系也没有得到诉讼体系、受托责任体系的支撑, 经理人、董事、监事的市场尚未完善, 独立董事制度也有待健全。要想改善我国公司的董事会治理, 应该根据具体的实际情况来完善细节性的制度安排。

2、适当地选择董事会的构成和规模。

第一, 董事会的规模应该由公司根据公司规模参照业务相近的大多数公司的董事会董事数量来决定。第二, 在董事会董事的选拔上, 应该引进竞争机制, 采取市场化的手段, 对董事进行公开选拔。第三, 在董事会的职能分工方面, 我国公司的董事会大多没有设立次级的委员会, 对于规模不断增大的公司, 应该尽快建立董事会的下属审计、战略、提名、考核和薪酬等专门委员会, 尽快实现科学决策、专业决策和高效决策。第四, 对于董事会的董事类别构成, 鉴于公司的执行董事和非执行董事在知识能力方面各有长短, 董事会中执行董事和非执行董事应该设置合理的比例, 使其担任符合其身份的职责, 例如:对于独立性很强的审计、薪酬、提名等职责, 应该全部由独立董事担任;对于法律、投资、证券等专业性很强的经济业务, 在不能聘请到顾问的时候, 独立董事也是合适的人选;对于其他职位, 可以由执行董事担任。第五, 在董事会的领导结构上, 要根据公司的实际情况决定董事长和总经理是否由一人担任。第六, 对于董事认知资源的结构上, 要重视对不同能力、知识、特长、个性、年龄和经验董事的选择, 实现董事会董事的合理搭配, 优化整体能力。

3、建立科学有效的高管人员约束激励制度。对于董事、经

理人之间缺乏约束的问题, 要靠责任体系和竞争性的监事、董事和经理人市场来实施约束。对于董事、经理人缺乏激励的问题, 应该建立包括精神激励和物质激励、长期激励和短期激励在内的激励制度, 促使公司的董事和经理做出对公司长远利益有利的决策。

4、建设有效的企业文化加强公司的董事会治理。现阶段,

企业文化已经成为一种新的企业管理方式, 企业文化管理的核心是企业员工的共同价值观, 包括管理制度和思想感情管理等。用优秀的价值观来同化公司的董事会成员, 用道德来约束公司的董事、监事和经理人员, 是防范高管人员发生道德风险的重要手段。只有董事会认同了企业的优秀文化, 才能提高董事会治理的水平, 发挥出董事会治理在公司治理中的应有职能。

参考文献

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