国家审计组织

关键词： 跟踪 审计

国家审计组织（精选十篇）

国家审计组织 篇1

一、建设项目跟踪审计原理

目前国家审计对国家建设项目的审计主要是项目概算执行审计、项目预算执行审计和项目竣工结算执行审计。虽然不同审计方式是在不同阶段对项目进行审计, 审计的侧重点也有所差异, 但是国家建设项目的最终标的还是工程造价控制。

造价控制的控制节点贯穿于工程建设的全过程, 即体现在对工程建设前期可行性研究、投资决策、到设计、施工及竣工交付使用前所需全部建设费用的确定、控制、监督和管理的全过程。全过程跟踪审计正是基于对工程造价控制节点的监督达到控制工程造价的目的。

审计部门对国有建设项目的跟踪审计有全过程跟踪审计方式。部分跟踪审计方式及竣工结算阶段跟踪审计方式, 无论是全过程跟踪审计还是部分跟踪审计方式都是以自动控制方式理论为基础, 包含审计信息收集、信息分析、信息反馈、信息处理等环节 (如图1) 。

二、国有建设项目跟踪审计的特点

国家建设项目是由政府投资进行建设的项目, 具有投资额度大、建设工期长、参与部门多的特性, 衍生出国有建设项目跟踪审计独有的特点。

一是项目涉及单位多, 项目信息面广、审计信息量大。相对于一般建设项目业主单位、监理单位、施工单位的简单三方模式, 国有建设项目还涉及到掌管建设项目审批的发展和改革部门、掌管项目建设资金调配的财务部门、项目具体管理的建设部门、以及项目设计、造价等咨询机构。这就决定了国有建设项目跟踪审计涉及的范围远远超过一般建设项目。此外, 国有建设项目全过程跟踪审计是从项目立项阶段到项目交付使用的监督过程, 审计跨度时间长, 审计事件多, 审计信息量大。

二是项目信息传递线路长, 信息标准不一致, 信息传递呈纺锤型。国家建设项目参与建设管理的部门多, 以项目为面向对象进行项目信息管理体系, 项目建设信息传递节点多、信息传递线路长, 容易形成中间信息传递通道小的纺锤型信息传递组织。

三是项目变动大, 项目信息刷新快, 审计信息呈动态特性。在跟踪审计的项目中, 项目的建设是处于不断变化过程中的, 项目工程进度、项目完成投资额等项目信息是处于不断的刷新状态, 跟踪审计的信息也处于不断的变化中。

三、目前国家建设项目跟踪审计组织遇到的困难

目前无论是在整个项目监督管理体系还是在审计系统内部的审计信息处理, 大部分国有建设项目的跟踪审计组织都是按照职能型组织进行架构 (如图2:职能型跟踪审计体系) 。而审计信息组织方式也是按照传统的文本式信息组织方式进行组织。这给审计部门进行审计信息处理工作带来了相应的困难。

一是信息不畅通, 信息处理不及时。当某一节点出现异常时, 信息长途传递才能到达审计部门, 致使跟踪审计小组难以在第一时间形成对审计重要事项的响应, 或影响项目的建设工期, 或形成审计部门对审计事项的“秋后算账”, 达不到跟踪审计的目的。如, 某建设项目桩基础工程施工过程中, 岩土的实际情况与设计时有一定区别, 由于变更的信息逐步传递, 当此项信息到达跟踪审计小组时已经时一个多星期以后, 在审计人员没有做详细记录的情况下, 跟踪审计项目的下一步工序已经把桩基础施工的相关信息覆盖, 致使审计人员耗费更多的时间和资金还原原来实际施工事实。

二是信息不畅通, 审计信息失真。假设信息在每一个节点进行交换时信息交换的概率为P1;而在每条链传递时信息完整传递的概率为P2, 则信息熵为:

显然有H﹥0, 且随着交换节点的增多, 及信息传递线路的增加信息传递过程中获得的熵越多。由于熵的获得意味着信息的丢失。项目审计信息传递线路越长, 交换界面越多, 跟踪审计人员获得真实审计信息的可能就越小。此外审计信息传递线路的纺锤型结构, 造成信息的拥堵, 在一定程度上降低了审计信息的可靠程度, 加大了审计风险。

三是审计信息零乱, 不利于审计处理。由于审计部门跟踪审计的项目往往是国家或地方重点工程, 参与到项目建设和管理的部门多。每个部门一般都会习惯性地按照本部门、本行业的理解对信息进行加工和处理。由于处理的依据和参数不一样, 因此不同部门对信息的理解也不一样, 这给跟踪审计小组集约处理信息带来了困难。如, 对项目完成投资额, 业主单位是以已经报量数来确定, 施工企业认为是完成的工程量与相应单价的乘积, 而财政部门统计的数据是已经拨付的资金量, 这给审计小组进行审计分析带来困难。

五、国有建设项目跟踪审计超文本组织架构设想

相对于传统的管理组织, 超文本组织管理组织是一种新型的管理技术组织结构, 它借鉴了多媒体结构的优点, 以节点为单位组织信息, 在节点与节点之间通过表示它们之间关系的链加以连接, 并以组织内部的某种协定来传递信息, 从而构成表达特点内容及信息传递网络管理组织。

(一) 超文本组织机构的特点

1. 提高了审计信息的真实性

作为信息管理机构体系, 超文本组织的信息传递过程与按照内部线性隶属关系由上级传递到下级或者由下级传递到上级的文本式组织关系有很大的区别。从图中可以看出超文本组织实现了交互式连接而非线性连接, 当组织中某两个单位 (即组织中的两个节点) 需要传递信息时, 传统组织方式包含两条链, 三个节点, 四个接口;而超文本组织只有一条链, 两个节点, 两个接口。

假设传统文本式管理组织信息传递过程 (A) 中的信息熵为H1;超文本管理组织信息传递过程中的信息熵为H2, 根据组织接口和链口状态, 则由信息熵的理论有:

显然有H1>H2>0。因此, 超文本组织能够使信息在传递过程中减少信息的丢失。在宏观层面, 减少信息交换的节点和界面, 主要是表现在由于传递面的增多, 传递人员性格和偏好致使信息有相当的扭曲。

2. 缩短审计响应的时间

能够及时有效地反馈信息, 提高组织的工作效率, 超文本组织缩短了传递信息的线路, 使信息在连接链行走所需的时间缩短;同时减少了途径节点的数目, 使信息在节点滞留的时间相对减少。从而信息在各个部门传递相对于文本组织便捷, 为实现协同和快速反应提供了宝贵的时间。

如, 在项目设计变更过程中, 通过构建超文本跟踪审计监督机构, 审计机关可以迅速掌握变更前后的数据情况, 做好审计记录, 为审计判断提供了及时的参照参数。

3. 容易形成协同效应

在传统的文本组织中, 组织内部各单元都需要自己收集信息。当需要其他部门的支持时, 需要得到组织内部高层的首肯和协调, 造成了组织内部的各个独立单位的孤立状态, 会使组织内部各部门处于孤立无援的状态。

在国有建设项目的建设过程中, 各自独立监管的状态使各部门掌握的项目信息不全面, 使得施工单位有空可钻。在超文本组织方式下, 进行跟踪审计的审计部门为各单位搭建了信息沟通平台, 实现了监管的协同效应, 形成了对施工单位的监管合力。

(二) 国家建设项目审计体系超文本组织的基本架构

国家建设项目审计体系超文本组织围绕项目建设为中心, 以审计信息传递为纽带实现项目监控组建的项目监控体系。它包含政府投资决策体系、项目运作体系、项目咨询体系和政府审计监督体系。

政府投资决策体系是国家建设项目主管机构。由于它们分别负责项目的审批、资源分配、外部管理等工作, 政府投资项目监管体系中, 政府投资决策监管体系需要设置相关的决策机构和信息联络员。

项目运作体系是项目的具体实施部门, 它们是被跟踪审计行为的实施者, 也是项目具体信息的提供者。为及时地提供审计信息, 项目运作体系的各单位应设置相关信息处理员和信息联络员。

项目咨询体系是建设项目的论证机构, 是项目相关技术支持的主要提供者。为保证项目建设信息的完整性, 咨询机构需要设置相关的资料报关员, 为项目的跟踪审计提供比较资料。

政府审计监督体系是国家建设项目跟踪审计的组织者和实施者。它一般由跟踪审计实施小组和法规部门中的信息收集人员、审计分析人员、法律支持人员和指挥协调人员构成。

(三) 超文本组织方式下跟踪审计的实施过程

项目跟踪审计是与施工同时进行的, 随时可能发现一些问题, 需要有关部门和单位随时予以纠正, 如果按常规的审计程序执行, 就会失去纠正时机, 跟踪审计的效果和作用就会减弱。超文本组织方式下跟踪审计的实施过程就是要发挥超文本组织的沟通和协调作用。一是和相关单位进行沟通, 第一时间获得项目建设的第一手资料, 对重大审计事项做好审计记录和审计取证。二是对审计发现的问题进行沟通和协调, 避免审计工作“秋后算账”。审计人员根据各组织单位反馈的意见进行研究, 并根据实际情况向相关部门提交阶段性审计报告及管理建议书。三是审计工作结束后, 根据整个施工过程中的审计情况向建设单位提交最终审计报告, 对整个施工过程和管理活动情况作出评价和总结。

(四) 超文本组织方式下跟踪审计的信息组织方式

在超文本组织方式下跟踪审计组织通过和政府决策体系中各部门构建信息渠道获得项目决策信息、资金信息以及其他项目前期信息, 形成原始真实信息;通过和项目咨询体系中各单位获得设计参数信息、造价参数信息, 形成比较原始信息;在项目的建设过程中通过建设单位、施工单位和监理单位及时获取资金、进度、质量信息, 形成项目的建设基本信息。

跟踪审计小组通过审计信息分析, 形成审计初步判断为形成审计决策提供依据。审计小组在获得审计决策信息后通过口头或书面的形式反馈到项目建设各方, 形成审计结果信息。

六、超文本组织方式下跟踪审计规范

国有建设项目超文本组织跟踪审计结构是在长时间跨度, 长工作内容跨度下对国有建设项目进行现时跟踪监督的一种尝试。它除了需要国家审计机关进行周密的审计安排以外, 还需要组织内部进行协调分工, 保障审计信息完全畅通。

(一) 进行分工和协调

项目施工阶段的跟踪审计人员要有良好的综合素质, 一般应有施工现场工作经验, 熟悉施工作业程序, 掌握工程项目投资、进度、质量控制内容和方法。审计人员在跟踪审计过程中, 不仅要与施工单位、监理单位协调工作, 还要与建设单位各相关部门协调, 因此要求审计人员不仅要有一定水平的专业知识, 还要有良好的沟通能力和协调能力。国有建设项目跟踪审计小组以3名审计人员构成为宜, 一名审计人员负责审计信息的搜集和分析, 一名审计人员负责跟踪审计事件的处理方案的拟定, 一名管理人员负责外部协调和审计事件的上传下达。

此外, 为了保证审计人员在跟踪审计过程中的公正和独立性, 审计机关应建立相关规章制度对审计行为进行约束。经过实践检验《跟踪审计实施办法》、《跟踪审计操作规程》详细规定了跟踪审计的目标和方法、程序等几大要素, 使跟踪审计有章可循, 是跟踪审计顺利进行的良好保障。

(二) 约定项目参与各方的被跟踪审计行为, 为跟踪审计提供保证

由于审计机关是在未下达审计通知书情况下对项目进行的跟踪审计, 审计人员除了依靠审计法作为工作支撑外, 很难找到更加有力的依据来开展审计工作。为保障跟踪审计工作的顺利进行, 审计机关在项目开始建设前应当建议政府相关部门制定相关条约, 督促项目建设各方都要接受审计机关的监督。

如, 某审计机关在进行某大型基础设施建设跟踪审计前, 通过政府行为在甲乙双方的合同中约定“项目建设过程甲乙双方都应自觉接受政府审计部门的监督”, “项目决工结算在审计部门保持客观公正的基础上, 以审计部门的审核结果为准”, 从而规避了施工单位以各种借口阻挠跟踪审计工作的行为。

(三) 构建外部协议, 提高审计信息的精确度

跟踪审计更多的是关注活资料, 及工程建设的动态变化, 如设计变更, 隐蔽工程等。各部门对审计信息的理解不一致, 对特定问题的理解不一致, 得出的结论致使审计判断产生误差。在设置超文本组织机构过程中, 审计部门应该建议在项目建设各方设置信息传递协议, 对信息传递途径和传递方法做出相关规定, 保证信息的一致性、连贯性。

此外, 审计人员应当建立跟踪审计信息体系, 对接受到的信息进行处理。同时会对审计事项提供更多的信息, 如完善制度的建议, 采购比价的建议, 这是被审单位对跟踪审计的认同之处。审计的最终目的是要从制度上和体制上解决问题, 跟踪审计的“审、帮、促”能起到一定的作用。

七、结语

超文本组织跟踪审计作为国家建设跟踪审计的一种制度性尝试, 虽然在实施过程中遇到审计信息组织协调不畅、审计法律支持不充分等困难, 但是随着跟踪审计组织工作的规范化, 也会朝着科学化、合法化的方向发展, 将在国有建设项目的跟踪审计过程中不断普及。

摘要：在国有建设项目跟踪审计中, 审计组织工作的好坏直接影响审计的质量。文章通过构建超文本审计组织来协调审计信息的分析和传输, 寻找一条适应于国家建设项目的跟踪审计组织方式, 为政府审计机构组织项目跟踪审计提供参考。

关键词：审计,超文本,组织,信息

参考文献

[1]侯度舟, 林飞腾.国际工程承包风险管理超文本组织的架构[J].西安建筑科技大学学报, 2003 (, 4) .

[2]刘英来.关于审计质量控制的思考[J].审计研究, 2003, (4) .

[3]吴涛, 海峰, 李比强.界面与管理界面分析[J].管理科学, 2003 (, 1) .

国家审计组织 篇2

刘家义审计长指出，国家治理是指对国家和社会的控制、管理和服务，而国家审计作为国家治理的重要组成部分，本质上是国家治理系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，对完善国家治理具有重要作用。审计长关于“国家审计与国家治理”科学论断的提出，为学术界和实务界高度重视并广泛讨论。本文以国家审计通过何种机制和何种基本路径参与对国家的治理为切入点，探讨国家审计如何推动完善国家治理这一基本理论问题，期以抛砖引玉，引发大家更多的思考。

一、国家审计在服务国家治理中发挥的作用

(一)国家审计推动完善国家政治治理

国家治理的核心问题是公共权力，国家治理主要通过对公共权力的配置和运用，实现提供公共产品、配置公共资源、管理公共事务等目标。从政治治理角度看，国家审计就是一种对公共权力进行监督和制约的制度安排，通过对公共权力的监督，对政府的相应公共责任作出公正评价，从而制约权力的过度使用。在各种监督机制中，国家审计有其特殊的优势，如国家审计部门无任何经济管理职能，不参与任何管理部门的经济管理活动，具有独立性;审计监督内容取决于委托人或授权人的需要，审计内容具有广泛性等。法律赋予国家审计独立的监督权，客观地对各级财政财务收支情况、领导干部履行经济责任情况以及相关资金使用效益情况做出公正的评价，并通过公开审计结果公告，关注责任的落实，加强政府透明度建设。服务国家治理是国家审计的内在要求，国家审计通过对公共权力的监督制约，促进国家治理机制的完善。当国家审计监督能切实发挥作用时，能显著提高国家治理的有效性。

(二)国家审计推动完善国家经济治理

审计的基本功能之一是监督功能。阎金鄂认为，审计是一项具有独立性的经济监督活动，其内在的职能是经济监督。在市场经济环境下，市场的有效性取决于公共资源的合理配置，而资源配置的基础是真实有效的信息。信息失真会带来严重的经济后果，将引起投资决策失误和社会经济资源的无效配置，使交易费用越来越高昂，最终导致交易的停顿。如果政府长期高支出和低效率，必然严重浪费公共资源，影响政府行政效率的提高。经济层面的信息风险影响信息使用者的正确决策，进而在宏观层面影响国民经济的运行秩序和健康发展。国家审计作为国家治理的工具，运用自己的独立地位，对于市场中资源配置的突出问题，摸清情况，查找问题，充分披露和反映其真实性、有效性和公允性，从而维护公共资源的.有效配置，促进经济发展。国家审计通过降低市场信息风险，提高经济运行效率，有效地推动完善了经济治理。

(三)国家审计推动完善国家社会治理

面对“以人为本”的社会全面发展的新形势，民生问题越来越成为政府关注的重点问题。民生的改善实际正是一种公共受托责任，它是以“人”为中心的社会全面发展的目标，因此国家审计作为国家治理的工具必须帮助政府实现此责任。审计应围绕宏观调控政策的方向，关注与民生相关的重大问题，如社会保障体系的建立和对社会保障体系的监督。社会保障是实现社会公平的最主要途径，社会保障审计的基本职责就是对政府社会保障预算执行情况及其效果进行审计监督，将预算与决策的关系有机结合，重点关注政策的执行效果，促进国家各项社会保障政策措施的贯彻落实，维护人民切身利益和社会和谐，从而推动完善国家的社会治理。

二、国家审计推动完善国家治理的机制：信息披露

在审计的不同发展阶段，国内外学者提出了关于审计本质的不同观点，包括查账论、方法过程论、审计监督论、经济评价论、代理论、信息论、管理决策服务论和免疫系统论等，其中又以审计监督论、免疫系统论和国家治理论这三种基本观点为代表。国家审计参与、介入对国家和社会的控制和服务，推动国家治理的完善，必然要通过某种机制加以实现。笔者基于上述不同审计理论视角，将与国家审计完善国家治理机制相关的理论基础分析如下：

(一)审计监督论

审计监督论的基本前提是受托经济责任观，受托经济责任(Accountability)是指按照特定要求或原则经管受托经济资源并报告其履行状况的义务。审计基本理论认为，受托经济责任关系的存在是审计产生的重要条件或首要前提，审计的本质是“对受托责任履行情况的检查与评价”。审计监督论认为政府审计产生于受托经济责任关系，为委托人(人民)提供公共财政审计服务，监督受托人(政府)的经济责任履行情况。审计监督论认为审计是国家财政的“经济卫士”，是经济监督和经济控制的工具，审计的主要目标是监督财政收支的真实性、合法性和有效性。随着公共受托经济责任的内容拓展，国家审计功能向政府绩效审计、社会责任审计、环境审计、宏观审计、审计对权力的有效监督以及审计权的有效发挥等拓展。因此，当服务国家治理已然成为公共受托经济责任的重要内容时，国家审计的目标就应包含服务国家治理，并充分发挥审计功能。

由此可见，依照审计监督论，审计机关应当根据审计授权人的授权，独立检查监督对被审计人(如财政资金或公共资源的管理者、使用者)的受托责任，并将检查结果向审计授权人进行报告，披露受托责任的履行情况，以此完善国家的治理。从这个意义上说，作为国家治理重要组成部分的国家审计，要实现授权人赋予的功能，其基础机制就是将审计相关信息向授权人披露。

(二)免疫系统论

浅谈国家审计机关审计整改的对策 篇3

【关键词】国家审计机关；审计整改；对策

审计整改是指被审计单位根据国家审计机关出具的审计报告或专项审计报告，纠正自身存在的违规问题，采纳相关意见和建议，并对薄弱环节加以改进。近几年，虽然国家审计机关审计整改工作取得了明显成效，但是还存在着许多问题。对此，国家审计机关要进一步引起高度重视，进一步加强审计整改工作，妥善解决审计整改中的问题。

一、审计整改工作中存在的问题及现状

1.审计整改效果差

当前，很多被审计单位还有着应付审计整改的思想，具体表现在完成审计后，通过虚假记载经济活动、开假发票等方式，在形式上进行整改。如此一来，既掩盖了违规、违纪和违法活动的本质，同时让其更加隐蔽，增加了审计整改工作难度。而国家审计机关在审计同一个部门时，还未做到每年一审，对一些需整改的问题无法实现长效约束。

2.审计整改不深入

在审计整改过程中，还只是满足于发现问题上，未能深入分析问题产生的原因，源头治理力度薄弱。特别是涉及资金管理使用问题，很多被审计单位仅仅重新修订了制度，避重就轻，没有针对存在的问题采取相应解决措施，导致相关资金无法被追回，这样审计整改工作很难取得较好成效。

3.审计整改不彻底

对审计中发现的问题，因为领导思想上的忽视，导致惩罚力度不足，让审计整改流于形式。而有的单位出于自身利益考虑，没有整改到位，屡查屡犯。如在审计同一个单位时，连续多年查处存在违规收费、漏交税金等情况，或者在审计多个不同单位时，也出现了相同的问题。

二、审计整改问题的原因分析

1.思想认识不到位，领导重视程度不够

在审计整改工作中，被审计单位思想认识不到位，领导重视程度不够。审计机关仅仅是收缴违纪违规资金，个别审计人员思想上存在畏难情绪，有着“重审计、轻处理”的问题。而很多被审计单位也敷衍了事，主观意识上存在着“选择性整改”，针对追回挪用款项、纠正往年问题等与自身利益相关的问题，被审计单位就故意拖延，态度非常消极。或者是新官不理旧事，新领导对前届领导的审计问题“事不关已”，对审计整改应付了事。

2.体制机制不健全，制度不完善

第一，缺乏合理制度。不仅制度上存在缺陷，也没有严格执法，必须尽快加快体制改革；第二，地方财力不足，导致很多被审计单位改变项目，挪用资金，也没有处理到位，影响了审计整改的顺利进行。

3.监督力度弱

第一，当前缺少能够联合各职能部门的机制，对于审计报告中的体制机制性问题，需要国家出台政策规定，并通过各职能部门共同参与完成，被审计单位不能单独进行整改；第二，国家审计机关只是在查处的经济案件上，与司法机关进行协作配合，对于审计查出的问题，与其他部门缺少相互协作配合的机制，无法发挥监督作用，不能更好地促进审计整改落实。

三、加强审计整改工作的对策

1.提高认识，加强领导

审计监督是我国《审计法》中的重要内容，只有加强审计整改工作，才能最大限度体现审计监督的职能，保持正常的财政经济秩序，实现国民经济的健康发展，维护社会的和谐与稳定。对此，国家审计机关必须引起重视，大力开展审计整改工作，加强领导，实行有效措施，依法审计，加大督促检查力度，确保有效解决审计中发现的问题。

2.完善审计整改情况报告制度

要督促被审计单位根据《审计法》中的相关规定，将国家审计机关依法作出的审计决定落到实处，合理采纳审计意见，及时为国家审计机关汇报审计决定执行情况。相关部门要及时为人民政府汇报整改状况，同时也反馈给国家审计机关。国家审计机关将各部门整改情况汇总以后，为本级人大常委会作出包括本级预算执行、其他财政收支审计问题的整改情况。

3.严格落实督促检查机制

国家审计机关在审计工作中，对于审计发现的问题，要督促被审计单位尽快整改。国家审计机关在作出审计报告和审计决定后，要检查被审计单位是否在规定时间内严格执行审计决定，或者是采纳审计建议。要重点督促检查审计中发生的重大问题，针对屡查屡犯、屡禁不止的部门，在督促后还未解决的，应深入分析其原由，加强监督，通过审计要情和审计重要情况反映等形式向向党委、政府和人大专题报告，从而让相关机关能够尽快开展专题督查处理。通过实行监督检查机制，有利于更好开展审计整改工作。

4.实行行政问责制度，真正为干部选拨任用作参考

被审计单位的主要负责人要在思想上引起重视，要将审计发现问题的整改情况纳入到年度目标任务考核中。对于整改不到位，甚至是拒绝整改、弄虚作假的单位，要给予一定的处罚。若是因为整改不到位而导致出现重大损失的，要根据相关规定，由纪检监察、组织人事和上级主管部门对相关责任人进行问责。这样一来，才能在思想上引起他们的重视，主动配合国家审计机关开展工作。另外，还要根据审计报告反映的被审计领导干部应付的领导责任、主管责任和直接责任，分别给予相应问责处理，在今后的干部选拨任用中作出相应的决策，区别情况使用。

5.落实整改情况公告制度

要与审计结果公告结合起来，公告被审计单位的整改情况。各级政府、部门及单位应该自觉接受国家审计机关的监督，发动社会各界参与进来，通过加强舆论监督，确保获得更大的审计整改工作成效。现阶段随着审计结果公开的常态化，公众除了希望知道政府“做错了什么”以外，还希望了解政府“错了以后怎么办”，而国家审计机关加强审计整改工作，可以将相关情况传递给公众，满足他们对审计信息的需求。

四、结语

总之，在审计整改过程中，不仅要通过审计找出问题，更应该严格落实审计整改。对此，需要国家审计机关提高重视程度，主动采取有效的策略，不断完善相关制度，及时开展纠正与改进工作，避免出现屡查屡犯的问题，从而逐步规范被审计单位的财政财务收支活动。只有这样，才能确保审计整改工作取得更大的成效，真正发挥出审计“免疫系统”功能的作用。

参考文献：

[1]李勇.内部审计提升整改能动性的思考[J].中国内部审计，2016，（01）：12-15.

[2]陈晓曦，夏军.如何有效开展审计整改跟进工作[J].中国内部审计，2014，（11）：78-81.

[3]《云南省人民政府办公厅印发关于进一步加强审计整改工作意见的通知》云政办发〔2009〕145号.

国家审计组织 篇4

一、文献综述

腐败被认为是“公务人员不正当地利用公权力为自己谋取私利的行为”(Shleifer、Vishny,1993;Aidt,2009),相应地,企业高管腐败是指高管以权谋私、营私舞弊,并违背企业发展的长期目标,损害投资者利益的不道德行为(Pearce,2008)。一般地,企业高管腐败产生的原因是企业内部组织结构混乱或权力运行缺乏监督机制,而腐败的后果则是导致企业价值和投资者利益受到损害(Huang、Snall,2003;黄群慧,2006)。国内对腐败问题的研究,大多结合了腐败行为发生的政治背景,对转型经济背景、财政分权时期内的腐败行为的研究较多(徐细雄、刘星,2013;陈信元等,2009)。进行这类研究有其合理性,在变革过程中,企业外部的法律监督机制和内部的公司治理机制都处在不断调整和完善的动态过程中,内外部的监督空缺使得企业高管的职权缺乏有效的约束,从而形成了高管腐败的可能性。

既然学术界接受高管腐败行为妨碍了企业价值的提升和投资者投资获利的观点,那么研究如何对高管的腐败行为加以约束和惩治就具有学术价值和实际意义。对国有企业进行监督是国家审计的职责,因而国家审计是对国企高管腐败行为进行约束的手段之一(秦荣生,2004;刘力云,2005)。国家审计机关通过对国有企业不定期的审计行为,如对国有企业财务收支状况的审计、对国有企业领导人的经济责任审计以及专项资金审计等,完善被审计单位的内部控制制度,对国有企业高管的权力运行产生监督,防止权力异化而产生的腐败行为(李江涛等,2011;李明辉,2014;陈宋生等,2014、2015)。

我国经济建设是在党的领导下进行的,国有企业是国家投资并参与控制的经济组织,党在国有企业的基层组织,必然对诸多公司行为产生重要影响。现有有关党组织的研究也已表明党组织在我国国有企业中的重要作用。如Chang和Wong(2004)研究发现,在提高企业绩效方面,党组织如同双刃剑,一方面抑制大股东侵占小股东权益,促进企业绩效的提升;另一方面,党组织的政治角色形成的较高代理成本却损害了企业业绩。马连福等(2012)发现党组织参与治理能够有效促进公司治理水平的提高,并有助于提高董事会效率。

通过梳理已有的相关研究,笔者发现,虽有不少文献对国家审计对腐败行为的抑制作用进行了研究,但大多是理论的分析和阐述,经验数据较少;尚无针对党组织参与治理对高管腐败约束的研究;结合党风廉政建设的政治背景以及国企改革的制度背景研究高管腐败是有意义的。

二、理论分析与研究假设

国家审计对国有企业高管腐败的抑制作用主要表现在:一是预防警示作用。从产生根源、滋生环境和发展轨迹可以看出,腐败问题源于高管权力过于集中、决策不民主、制度缺失和监督缺位,国家审计有助于完善制度、防范风险,使权力得到管束,行为受到监督。这主要得益于事前、事中和事后审计的前瞻性、预防性和震慑性,能够从根源上制止不正之风,并能及时查错纠弊,以警戒性的纪律制裁方式教育腐败行为。二是发现揭示作用。腐败问题涉及经济利益,会在会计报告中不同程度地有所体现,国家审计以审查账目、实物盘点的工作方法查找纰漏,发现并揭示腐败问题。三是查处惩治作用。国家审计对腐败责任人将采取通报批评、没收违法所得、处以罚款等处理,严重情形下移送纪检监察或司法机关,履行保护国家财产安全的使命。国家审计对国企高管腐败能够发挥预防警示、发现揭露并查处惩治的作用,从而减少国企高管腐败行为的发生。由此提出假设:

H1:国家审计对国企高管腐败具有约束作用。

十八大以来,党风廉政建设和反腐工作通过“三严三实”专题教育活动和中央“八项规定”的贯彻实施,清肃严明了党的纪律;通过巡视检查的全覆盖监督,构筑了更加严格的监督体系,通过以零容忍的态度严厉打击腐败案件,对党员干部产生心理威慑,形成“不敢腐、不能腐、不想腐”的心理认识。此外,《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的出台,成为惩治腐败问题的制度保障。通过学习相关的文件精神,参与专题教育活动,党风廉政建设对国企党员高管起到了教育作用,预防了高管腐败行为的发生;人民群众的监督以及派驻监督、中央巡视小组等形式的党内监督,对国企党员高管的行为形成了严格的约束,对高管腐败起到了威慑作用;对腐败案件的依法查处,并对相关高管作出开除党籍公职、判处刑事责任等处罚,惩治了国企高管的腐败行为。党组织通过预防、监督和惩治,对党员高管的行为起到了约束作用,为其他高管作出榜样。

此外,党组织成员通过参与企业治理,以“双向进入、交叉任职”的领导体制参与公司重大问题决策,在公司治理的层面上抑制高管腐败行为的发生。按照相关规定,对于国有企业重大的经营决策,党委会议应先于其他会议进行商议,并由党组主要负责人向高管的非党组成员传达党委会议的商议结果,并进行沟通,之后再向党组织反馈沟通结果,若出现违背国有企业责任的行为,应当向上一级党组织报告。通过以上的沟通和意见传递,党组织的反腐精神能够渗入国有企业的治理中,对高管的腐败行为产生约束。综上,提出假设:

H2:党组织参与治理对国企高管腐败具有约束作用。

三、党组织治理和国家审计对国企高管约束的实证分析

(一)样本选取说明与变量定义。

1. 样本选取。

本文以2010—2014年沪深两市国有企业非金融类上市公司为样本,剔除ST、*ST、PT的公司。公司所处地区以公司注册地为划分标准。

2. 变量定义。

(1)高管腐败。潜匿性是高管腐败行为的特征之一,对其研究的关键在于以合适的变量进行度量。Cai(2013)认为业务招待费和差旅费是企业的会计明细科目,而且对企业腐败活动的开销具有合适的涵盖性,因此采用招待费和差旅费作为企业腐败程度的度量。黄玖立和李坤望(2013)在此基础上,利用这一指标考察了企业中的吃喝、腐败与企业订单的关系。本文借鉴上述研究,亦采用招待费、差旅费占营业收入的比率来度量企业高管腐败行为。

(2)国家审计约束。虽然无法获取审计实施情况的具体信息,但现有研究提供的经验证据表明,结果审计质量与程序审计质量显著正相关,查处的违规金额越高,国家审计对腐败行为的惩戒力度越大,因而对企业高管的约束力度越大(宋常等,2006;韦洪德等,2010)。本文采用审计机关披露的各省份地区违规金额与该省份财政支出的比率作为国家审计对国企高管腐败行为约束的度量。由于《审计年鉴》的滞后性,查处的违规金额变量的2010—2012年数据从《审计年鉴》中摘取,2013及2014年数据从每年各省的审计工作报告中获取。

(3)党组织治理。党组织参与公司决策的主要途径和方式是通过“双向进人、交叉任职”的领导体制,实现党组织成员与董事会、监事会以及管理层人员的交叉重合,促进党中央的精神通过高管对企业经营管理作出决策,贯彻落实到企业行为中。因而党组织与高管的人员重合程度越高,党组织参与公司决策的程度就越大,越能对公司决策产生影响(马连福等,2012、2013)。参考已有研究,本文使用党组织成员在董事会、监事会和高级管理人员中的重合比例来衡量党组织参与国企治理的情况。

(4)控制变量。结合已有研究,本文将企业规模、董事会独立性、财务杠杆、第一大股东持股比例、盈利能力和所属年份作为控制变量。

(二)研究设计。

为了验证假设1,构建模型1:

为了验证假设2,构建模型2:

模型1考察党组织治理对国企高管腐败的影响,模型2验证国家审计约束对国企高管腐败的影响。

(三)实证结果。

1. 描述性统计。

表2为各主要变量的描述性统计结果。国企高管腐败指标(Corruption)的最小值为0,最大值为0.714,均值为0.013,说明平均而言,在2010—2014年间1.3%的国企存在高管腐败行为。党组织治理指标(Party)的最小值为0.059,最大值为0.733,均值为0.193,即样本内党组织参与国有企业治理的平均程度为19.3%。国家审计指标(Go Audit)的最小值为0.001,最大值为6.935,极差较大,表明各个省份的国家审计力度存在较大差异,Go Audit的均值为0.071,即国家审计对国企的平均约束为7.1%。

2. 回归分析。

如表3所示,模型1中,Party的系数为-0.1565,通过了0.1%的显著性检验,说明党组织参与国企治理的程度越大,国企高管腐败发生的可能性越小,即党组织治理能够有效抑制国企高管腐败行为,从而验证了假设1。模型2中,Go Audit的系数为-0.6317,通过了1%的显著性检验,这表明国家审计对企业的审计力度越大,企业中高管的腐败行为发生越少,即国家审计对国企高管的腐败行为存在约束效应。Size在两个模型中系数均为正,并都通过了5%的显著性检验,表明国有企业的规模越大,企业高管发生腐败行为的可能性越大。Profit的系数为正,并通过了1%的显著性检验,表明国有企业的盈利能力越强,高管腐败行为发生的概率越大。Outratio在两个模型中的系数均为负,表明董事会的独立性越强,高管腐败发生的可能性越小,但独立董事对高管腐败行为的抑制作用并不显著。Lev系数均为负,模型一中通过了5%的显著性检验,模型二中通过了1%的显著性检验,表明企业的财务杠杠越大,债务压力越大,高管的腐败行为发生的可能性越小,即债务人监督能够有效减少国企高管的腐败行为。

(四)稳健性检验。

(1)对于国家审计对腐败约束的度量,前文采用的国家审计查处的违规金额指标,是对审计的执行力度进行度量。考虑到国家审计工作的实效性,国家审计的作用不应仅体现为“发现”违法违纪问题,更应体现在最终的结果上———是否履行了“矫正”职责。因此,本文从国家审计的纠正力度考虑,以国家审计工作所提出并被采纳的审计意见数作为国家审计约束的衡量变量,测试结果与前文并无实质性差异。(2)对党组织参与治理的量度,前文采取党组织参与董事会、监事会和管理层的程度性指标。陈仕华等(2014)对国企党组织治理的度量采用党组织是否参与治理的二元指标测量方法,他们的考虑是:描述性统计结果显示仅有13.20%的样本中的党组织参与了治理,样本数据可能不服从正态分布而无法采用最小二乘法分析。借鉴上述方法,本文也采用二元指标测量进行测试,所得结果与前文并无实质性差异。

四、研究结论与启示

本文在党大力建设廉洁经济的背景下,分析国家层面的对国有企业高管腐败进行约束的方式。党组织通过党员高管的模范带头作用以及国企党委“双向进人、交叉任职”的领导体制,发挥对国企高管腐败行为的预防、监督和惩治作用,是国企高管约束的精神控制;国家审计是党和国家反腐工作的有力执行者,发挥着对腐败行为的预防警示、发现揭露和查处惩治作用,承担着对国企高管腐败的执行控制。在腐败防治工作中,党组织是国家审计的精神领导,国家审计是贯彻实施党和国家反腐倡廉精神的有效手段,两者有机统一、协调分工、有效合作,共同构成了党和国家防治国企腐败的有效机制。

本文结论肯定了党在反腐倡廉工作中的已有成果,佐证了党把反腐倡廉工作作为一项经常化、长期性的工作深入持久地不断推进这一政策的科学性和有效性,肯定了国家审计惩治国企高管腐败工作的成果。党组织和国家审计作为精神领导和有力执行,构成了党和国家层面的防治国有企业高管腐败行为的有效机制,为今后在党的领导下国家审计和国企党组织对国企高管腐败行为的防治工作提供了借鉴。

摘要：以2010—2014年国有企业为研究样本,在党风廉政建设的政治背景和国有企业改革的制度背景下,以企业高管腐败为切入点,从党和国家的视角,探究国有企业党组织治理和国家审计对国企高管腐败行为的约束作用。研究发现,党组织参与国企治理能够减少高管腐败行为的发生,国家审计对国企高管腐败行为同样具有抑制作用,同时,国家审计是国家审计机关在党的领导下进行的工作,是党反腐倡廉工作的手段方式之一。在党和国家整治不正之风的背景下,党组织参与国企治理是反腐工作的精神支撑,国家审计是有力手段,两者有效配合,形成了国家层面的高管腐败约束。

关键词：党组织治理,国家审计,高管腐败

参考文献

[1]李妍.我国政府审计与腐败治理[J].商业会计,2016,(03).

[2]陈仕华,卢昌崇.国有企业党组织的治理参与能够有效抑制并购中的“国有资产流失”吗?[J].管理世界,2014,(05):106-120.

国家审计 篇5

国家审计独立性的损害影响及强化对策研究

摘要在我国的行政型审计体制下，国家审计的独立性问题受到很大关注，改革审计体制增强独立性的声音不绝于耳。对此，刘家义审计长在审计署司局级正职领导干部研究班上表示，要关注审计工作的相对独立性，避免走入绝对独立及独立性就要垂直管理这两个认识的误区。对国外审计模式的生搬硬套只会让审计工作水土不服，只有坚持中国特色社会主义审计制度这个基本前提，才能在国家审计独立性研究中得出恰当的结论。

关键词独立性、审计体制、中国特色社会主义审计制度

国家审计也称政府审计，一般是指国家和组织实施的审计，确切的讲是国家专设的审计机关所进行的审计。国家审计是国家上层建筑的组成部分，其实质是通过监督反作用于经济基础，为公共需要和公共利益服务。当今世界各国几乎都实行了国家审计制度，但是，由于各国社会社会政治制度、经济文化发展不平衡，地域、名族、历史存在巨大差别，各个国家的审计模式呈现出多样性。目前，国家审计的模式有立法型审计模式、司法型审计模式、行政型审计模式和独立型审计模式。独立性是审计的本质特征，是审计监督的“生命之水”。其中我国的审计模式为行政型审计模式，所谓独立，就是互不影响，互不干涉，自主决策，自由发展。至于国家审计的独立性，就是指审计机关及其工作人员在开展审计项目时，在组织、人员、工作及经济上不受被审计单位或其它相关人员的影响和干预，能够独立、客观的做出职业判断。最高审计机关国际组织在《利马宣言——审计规则指南》中的多个章节中相继指出：“最高审计机关必须独立于被审计单位、不受外部力量干预，才能客观并有效地完成审计任务。审计机关不可能绝对的独立，但在职能上和组织上必须具备完成其任务所需的独立性。最高审计机关的独立性应在宪法中予以规定，可另行立法对细节加以规定，特别是应由最高法院提供充分的法律保护，以保证其独立性和权威性不受损害。最高审计机关成员的独立性应由宪法保证，特别是任免其成员的程序和方法应列入宪法，以保证其独立性不受损害。审计人员在任期内应独立于被审计单位，不受其影响。最高审计机关有权保证其财政上的独立性。”

影响我国现行审计制度独立性的主要因素

（一）体制机制对独立性的影响。

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《中华人民共和国宪法》第一百零九条、《中华人民共和国审计法》第八条、第九条规定，省、自治区、直辖市、设区的市、自治州、县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府的审计机关，实行双重领导体制，即在本级政府行政首长和上一级审计机关的领导下，负责本行政区域内的审计工作，其审计业务以上一级审计机关领导为主，而行政则受本级政府首长的领导。在现行审计体制下，从实质看“双重”领导应有的作用上不能得到发挥。地方审计机关在面临国家利益与地方局部利益发生冲突的时候，面临进退两难选择。若坚持以国家财经法规和国家利益为重，往往会使当地政府对审计工作失去信心和支持；若偏向地方利益，又会受到上级审计机关的批评，这种进退维谷的尴尬境地，使审计的独立性大打折扣。吴联生教授在其论文《政府审计隶属关系评价模型》中，将我国地方审计机关和审计署特派办的审计质量进行了比较，得出这样的一个结论，综合看1989-2000年的审计结果，特派员办事处的审计质量高于地方审计机关的审计质量68.18倍，造成这种状况的原因就在于地方审计机关的“双重”领导体制，可见“双重”领导体制影响了审计的独立性，是我国现存审计制度的一个弊端。

（二）审计制度设计对独立性的影响。

制度具有关联性和相互依存性，一项制度的生效与失效与其他制度的生效与失效联系在一起，审计制度同样如此。这方面的制约主要表现在两点。一是我国作为民主国家，政府作为被委托人要接受人民监督，因此审计机关要代表政府向人大负责。而人大与政府之间本来就存在着监督与被监督的关系，政府与审计机关又存在上级与下级的关系，向人大负责意味着要敢于揭露自己上级的问题，要触犯政府利益，这本身就是一个制度缺陷。它要求审计机关以超道德形态出现而忽略客观存在的种种利害关系，因而这种制度安排是不切经济活动的客观实际，也使审计人员那一难以发挥主观能动效用。二是由于审计机构归属于国家行政机关系统，既要对同级政府负责，又要审计监督同级政府的财政行为和经济活动，因此，它既无法摆脱业务工作的局限性，又无法超脱与其他政府部门的关联性，因而不能不影响和削弱审计的独立性。

（三）机构设置对审计独立性的影响。

我国各级审计机关是本级党委、政府领导下的一个政府组成部门，而监督对象是本级党委、政府所属的各个部门和单位，审计机关由于被审计对象属于“同胞兄弟”关系，有着过多的行政上和经济上的联系，按照审计程序和管辖权限规定，在对各部门、单位等“兄弟单位”审计之后，要对审计结果提出处理建议，这种体制下的审计监督也被认为是一种“自我监督”、或者“内部监督”。开展审计工作时会考虑到与被审计对象的政

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治关系和日常工作联系，审计机关承受着很大的政治压力，审计人员承受精神压力和职业风险，诸多外部压力使审计机关不能完全地履行自己的职责，独立超脱地完成工作任务，在一定程度上也影响着审计结果的公信力。

（四）行政关系对审计独立性的影响。

一是经费不独立。审计法规定审计机关履行职责所必需的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。但是实际工作中，审计事业的项目建设、人员培训等方面所需经费，都来源于当地政府财政部门，如果没有当地政府的支持，没有本级财政部门的经费保障，审计事业就无从发展。审计机关依附被审计对象生存的局面从根本上没有改变。二是人事不独立。审计机关的领导人员是由本级人民政府提名或任免的，也就直接受到被审计单位的控制和影响，其他从业审计人员也是当地公务员队伍的组成部分，人员职务晋升任免，都是本级政府工作的一部分，审计机关是依托被审计对象从生存和发展的。因此审计机关与本级政府各个监督对象必然存在着密切的联系，当发生利益攸关的敏感问题时，审计人员会面对更多的压力，使得审计机关难以保持独立的态度，来实现自己的监督职能。

（五）审计结果对审计独立性的影响。

国家审计（政府审计）最显著的特点是审计的处理处罚权，对审计查实问题的处理结果是广大人民群众对审计工作关注的核心焦点，审计结果的揭示程度、评价程度和落实程度体现着审计的独立性、权威性和社会公信度。客观公正、实事求是的披露审计结果，依法规范、完全彻底的作出审计评价和审计处理，是解决“结果不透明”“审计处理难”；“屡犯屡审，屡审屡犯”的主要途径。但是，由于审计体制机制及其他原因，国家审计机构有可能因为行政干预、隶属关系、单位利益、个人利益来选择审计结果的内容，夸大或缩小审计结果，虽然有《审计准则》等法规来规范审计人员的执业行为，但无法对审计人员的心里耐受程度和利益选择心态作出实质性的规范。因此，审计结果的主观性和不完善性导致独立性缺乏。

（六）审计队伍建设对审计独立性的影响。

人的素质决定制度的执行力度，审计的独立性也是靠工作人员来执行和体现的。因此，国家审计机关工作人员的队伍建设水平是保持审计法规实施，决定审计独立性程度的重要因素。《中华人民共和国国家审计准则》是审计机关和审计人员履行法定审计职责的行为规范,是执行审计业务的职业标准,是评价审计质量的基本尺度，适用于审计机

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关开展的各项审计业务。《审计准则》要求“审计人员执行审计业务时，应当保持应有的审计独立性”，因此，建设一支原则性强、道德高尚、自我约束能力强的国家审计队伍，确保各项审计行为严格约束在准则规定的范围内，才能构建保持审计制度独立性的根基，才能确保国家审计独立性有其体现的载体。

中国特色社会主义审计制度独立性的增强对策

中国特色社会主义审计制度是中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，是国家行政监督体系的重要环节，是推进依法行政与民主监督的重要力量。刘家义审计长指出：“通过研究中国特色社会主义审计制度，不仅要总结国家审计三十多年来的工作实践，更要进一步统一思想认识，深刻认识肩负的责任，深刻把握中国特色社会主义审计制度在整个国家制度及国家治理系统中的地位和作用，进而更加坚定地坚持这项制度，并在今后的工作实践中自觉地完善和发展这项制度。”也就是说，研究中国国家审计制度要牢牢把握“中国特色社会主义”这个重要前提，不能抛开中国的实际生搬硬套其他类型审计模式，否则只会让审计体制水土不服。应该看到，审计机关，特别是地方审计机关的独立性在现行审计体制下受到一定的制约，主要表现在双重领导体制下地方审计机关的人员编制，经费来源、福利待遇以及主要负责人的任免调动等都受同级地方政府管理，审计结果很容易在“职业操守”与“地方利益”之间摇摆并向地方利益倾斜。因此，要巩固审计制度建设所取得的成果，多管其下完善现行审计体制，营造良好的外部条件，将中国特色社会主义审计制度的法定独立性充分体现出来。

（一）将宪法和审计法的精神落到实处

国家审计独立行使监督权在宪法与审计法中都有明确的规定，但具体落实到工作中，这些法律规定又显得过于笼统和概念化。也就是说，审计的独立性需要一系列法律法规的支撑，上至宪法，下至专门性法律，既要有原则性说明，也要有操作性较强的行为规范。比如，审计机关受同级政府行政首长领导如何体现且不流于形式，审计结果的整改与问责如何落实，审计机关负责人的独立性怎样确立，审计工作经费怎样充分保证等等问题都需要一系列法律法规给予更详细的规定，将自由载量的空间压缩至最小。地方人大和政府应该根据审计法的精神制定指导本辖区审计工作的法规或条例，规范政府对审计机关的领导，树立审计监督的权威。

（二）加强与同级人大的工作联系

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在保持审计体制基本不变的情况下，加强同级人大与审计机关的工作联系，是增强审计独立性的关键切入点。在我国审计体制中，政府向同级人大常委会提出审计工作报告，是国家权力机关介入政府内部监督工作的重要体现。只要逐步加大外部监督力度，审计工作的独立性必然会不断增强。人大应在预决算审查以及审计工作报告制度中充分挖掘审计机关的工作潜力，增加与审计机关沟通的频率与深度，借助人大内部专门委员会与审计机关建立更广泛的联系，促进审计机关独立行使审计监督权。

（三）增强审计机关负责人的独立性

从某种程度上来讲，审计机关主要负责人的独立性直接决定审计机关的独立性。一般来讲，国家审计的工作性质对审计机关负责人的教育背景、专业资质、从业经历、个人素质均有特殊的要求。然而在现行体制下，特别是在地方政府，审计机关的主要人事变动与其它部门的人事安排都是统筹考虑，许多审计机关的主要负责人从业背景复杂，缺乏相应专业资质，甚至许多被审计单位的负责人最后成为审计机关的主要领导。审计机关负责人从业背景多样，就会与其它部门形成错综复杂的利益关系；另外，审计机关负责人还要考虑到个人政治前途与职业发展，个人独立性难免受到削弱，审计工作的独立性也受到影响。为确保审计机关独立行使审计监督权，应在充分考虑审计机关特殊工作性质的基础上制定专门适用审计机关负责人的人事任免、考核与奖惩办法，办法要有一定的法律级次，该办法要既能保证其工作的专业性、稳定性与连续性，又能使其获得充分的职业发展空间。要充分重视审计系统内部的人才培养与选拔，内部选拔上来的领导独立性应该更强。

（四）实现审计计划、审计结果与整改效果的三公开

国家审计工作要坚持政务公开，只有政务公开才能避免暗箱操作，才能促进审计质量的提升。应该在完善现有公开目录的基础上，大力推进审计工作全流程公开，尤其是审计计划的制定既要“围绕中心，服务大局”，更要听取民意，关注民生。审计结果与整改效果的公开更能吸引社会舆论的关注。当审计工作成为社会舆论关注的焦点时，审计的地位随之上升，审计独立性也会增强，任何损害审计独立性的行为都将对舆论的谴责和事后的问责有所顾忌。

（五）保证审计机关掌握必需的财力

审计机关顺利开展工作必须拥有充足的审计资源并具备自由支配的权力，其中最关键的是审计经费。审计经费必须得到法律上的保证，既包括机关行政管理经费和审计人

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员薪酬福利，还包含审计事业发展所必需的一切支出。政府行政首长应该重点关注审计机关部门预算的编制、批复与执行，确保审计经费的充足。

参考文献

国家审计组织 篇6

(一)国家审计本质与内涵

审计本质是审计职能发挥的依据,是国家审计发展的规定性。众多学者对国家审计本质的界定及其发展进行了一定的探讨。阎金锷(1995)提出的“经济监督论”,将审计界定为独立的经济监督活动。而杨时展(1997)则指出国家审计的本质在于监督公共权力部门的公共受托责任履行情况。审计因受托责任而产生,是一种确保受托责任履行的社会控制机制(David,2008)。国家审计的控制效果尤其包含对经济的控制,其主要目的就在于确保和推进公共受托责任的全面而有效履行(蔡春,2013),实质上是国家立法与行政权力的监督与制约工具(石爱中,2003)和维护社会公众利益的政治工具,是以政治立场与视角监督政府的财政行为(冯均科,2005)。同时,它是从监督控制角度对政治经济权力的监督制衡,是重要国家机器(王素梅等,2014)。自从刘家义(2011)提出“免疫系统论”阐述了国家审计权力监督制约权力的内生预防、揭示和抵御功能本质后,学术界对国家审计本质有了全新的认识。而田利军(2010)则将“审计治理”视为一种审计治理结构、审计制度安排的管理方式和审计治理行为。

(二)国家审计参与国家治理机理和职能定位

陈英姿(2012)从国家审计与国家治理的公共权力交叉点,从政治学和公共权力视角分析国家审计参与国家治理的机理。国家审计治理理论是对“审计监督论”、“免疫系统论”的进一步发展和完善,是时代发展的必然(谭劲松等,2012)。公共受托责任是国家审计与国家治理产生的源泉,国家审计服务国家治理的方式方法随着受托责任的发展也应不断延伸和拓展(张军,2012)。与前人不同,王素梅(2013)以公共受托责任理论、寻租理论与审计免疫系统理论为基础阐明国家审计监督公共经济权力的现实需求。李齐辉(2013)从制度的角度,深入阐述了审计在国家治理中的作用机理。国家审计作为国家治理的一项制度安排,能够有效地弥补“政府失灵”现象带来的问题(冯均科,2003) 。随着我国政府职能转型,国家审计的功能也应该重新定位和适当扩展(吴青川,2009)。在“免疫系统”论新视野下,需要有效地发挥国家审计防御、自稳、监督、防护、建设、调控等职能(宋常,2009),发挥其在公共治理构造中应有的批判和建设作用(郑石桥,2013)。

(三)国家审计推进国家治理路径的选择

蔡春等(2012)从经济责任审计报告体系和审计的对象载体;完善绩效管理体制和强化政府绩效审计;责任政府建设和经济责任审计;构建治理和权力导向的审计模式等,探讨了国家审计推进国家治理的路径。谭劲松(2012)则认为国家审计参与国家治理应围绕建立善治政府目标,充分发挥监督、评价和鉴证职能。彭华彰等(2013)从当前腐败治理和国家审计职能出发,构建国家审计推进腐败治理的路径。张立民等(2014)从审计结果公告制度、公众参与制度以及审计自身建设构建国家审计推进国家治理的路径。此外,国家审计参与国家治理还应该通过监督、前瞻和评价职能三路径发挥其作用(秦贞婷,2013)。

(四)国家审计体制研究

当前,国际上的国家审计体制主要有立法型、司法型、独立型和行政型等类型,各有优缺点且并无好坏之分。我国国家审计采用的是行政型审计模式,它是历史的、现实的选择,但其审计独立性也受到较多的质疑,具有较强的内部监督特色(李金华,2001),因此,胡笳(2002)针对我国现行审计模式的缺陷,提出应该逐步建立立法型审计模式。许莉,郑石桥(2012)则不认为审计组织制度、审计体制存在绝对的优劣问题,只要符合一国的国情,能真正发挥预期效用,才是合理有效的。国家审计体制应是适应环境变迁的理性建构及多样化制度模式的选择(魏威,2014)。我国应当努力避免行政型审计体制下存在的不合理内部监管现象,积极有效的构建具有中国特色的立法型审计模式(项贤国,2013)。

当然,也有从文化角度研究国家审计治理能力,国家审计与文化发展存在互动关系,国家审计通过对社会文化的批判和重构文化结构来推动公民对国家政治与文化的认同,从而维护全体成员共同利益(楚永生等,2014)。此外,郑石桥等(2014)从“免疫系统”论的观点,构建了国家审计治理指数,从定量的角度量化了国家审计治理功能。马东山(2014)则采用实证检验的方法研究国家审计治理水平。李季泽(2002)从法与国家审计的关系研究了国家审计的法理,并探讨了国家审计体制和我国国家审计发展的法律环境。

二、法系、国家审计体制与国家审计治理能力作用机理

(一)世界法系渊源

在法的实践过程中,不同国家、民族,法律理念、规则、标准、制度的差异,反映不同国家、民族、地域以及历史传统的,形成的法律集合体,即法系。法系是法律分类时所使用的术语,依据的是各类型法律的特点与历史发展状况,它是由具有不同的亲缘关系的法律组成的集合体。近代世界国家法系主要划分为中华法系、大陆法系与英美法系。虽然,李步云以法律形式作为分类的标准,将国际法律划分成大陆法系和英美法系两大类。但是,笔者认为,中华法系在历史上也扮演着重要的角色,是我国当前国家审计体制、国家审计制度和行为活动的重要法律支撑,需要将中华法系和英美法系、大陆法系做相关阐述。英美法系源于11世纪以判例形式的普通法。虽然英国法系和美国法系都源于判例法,法院都具有较好的“司法审查权”,但是二者还是存在一定的差异,前者主要采取不成文宪法制和单一制,而后者则采用成文宪法制和联邦制,法院的权利较充分,并主要由宪法规定。英美法系的特点在于:围绕英国这一中心,以英国的普通法作为基础;采用判例法作为最主要的表现形式,将先例作为重要的依据;该种法系在变革方面相对较缓慢,并且具有保守性;充分强调法官在法律中的突出作用。与英美法系不同,大陆法系则是与英美法系相并列的另一大法系,又称欧陆法系。大陆法系明确区分立法与司法各自的职能,以成文法典为中心,赋予议会足够的立法权力,并且法官只能依据法律规定加以研判,而不能根据判例做出判断。而我国当前的法系的形成是基于大陆法系和中华法系的共同影响下而形成的。我国古代夏朝的法律称为‘刑’,是以习惯为主线的,历经奴隶社会的商、周、春秋战国以及秦汉、隋唐、宋等封建王朝的发展,形成具有中华特色的中华法系,并由此越来越成熟和具有特色。一国审计制度的建立和发展需要建立在一定的法律环境下,我国的国家审计从国家的出现就受到来自国家法律环境的影响,中华法系为国家审计构建了一个良好的法律体系,同时支撑着我国国家审计的发展和变化。大陆法系和英美法系是并列存在的世界两大法系,但彼此还是存在一定的差别,大陆法系主要表现为成文的法典,而英美法系则主要表现为法官的判例。法系所营造的法律环境直接会影响到国家审计体制、国家审计制度以及国家审计组织架构等,进而影响到国家审计的治理能力。

(二)国家审计体制的国际差异

当前,建立不用的国家审计体制对国家审计机关和审计人员的独立性会产生一定的影响,并直接影响着国家审计推进实现国家治理职能的发挥。纵览世界各国的国家审计机关,各自的名称也不尽相同、叫法不一,主要有:审计院或审计法院、审计长公署、审计委员会和审计局等,如表1所示,。虽然各自最高国家审计机关名称不同,但是最高国家审计机关职能都较类似,都参与着国家治理。目前,世界各国采用的比较广泛的国家审计体制主要有立法型、司法型、独立型和行政型审计体制,如表2所示。立法型审计体制是独立于政府部门,隶属于立法部门下,对议会负责的审计体制,此种审计体制下审计机关具有很高的地位,并且独立性高,不受政府部门的干涉。该种类型的国家审计体制适应国家主要有美国、加拿大和英国等。司法型审计体制与立法型不同,此种类型的国家审计体制强调审计机关具有充分的司法权,并且审计人员在审计过程中享有一定的司法地位。审计部门既需要对被审单位进行监督,又需要在必要的时候采取相关司法程序,处理违法违规行为。这中国家审计体制赋予国家审计机关和审计人员更高的独立性,能够充分保障国家审计人员的独立性,发挥国家审计的职能,但在该审计体制下也比较容易忽视了对国家审计机关及其人员的监督。在世界范围内法国、西班牙等国适用于这种审计体制。独立性是审计的本质,也是审计的灵魂所在,只有确保国家审计和国家审计人员在形式上和实质上的独立,从组织、预算和人员任免等方面正在拥有独立,才能更好的发挥国家审计在国家治理中的职能。为此,在国际上出现了独立性审计体制,在这种审计体制下,审计部门是完全独立于立法、司法和行政部门,只需要依法办事,对法律负责,并且审计机关在审计时间、范围和方式等方面拥有充分的自主决定权。当前,主要是德国和日本采用该种类型的审计体制。独立型的审计体制是建立在审计机关和审计人员的超然独立之上的,这种审计体制对国家法律的完善程度提出了较高的要求。只有当国家法律和法规比较完善,能够较好的保障国家审计机关的独立性时才能很好的发挥国家审计治理能力,而行政型审计体制下国家审计机关作为行政序列中的一员,从属于各级行政部门,需要接受各级政府的领导,但是却对对政府及其所属部门进行审计,而且审计经费也来源于政府财政预算,这就使得此种审计体制难以摆脱被领导者审计领导者的尴尬境地,很大程度上导致国家审计的独立性受到严重的损害。采用这种审计体制的国家主要是韩国和中国等国家。

(三)法系与国家审计体制

归属于不同的法系,国家审计体制建立和发展的法律环境也不同,法系为国家审计职能的发挥起着支撑作用。不同的法系环境塑造了各不相同的国家审计体制,在不同的法系环境下具有不同的特点。研究发现,在英美法系环境下的国家审计体制大都采用立法型,隶属于国会,如表3所示。国家审计体制是以判例作为依据的。这一类型的审计体制在英国、美国、加拿大等国得到了较好的执行,提高了国家审计在国家治理中的监督和制约能力。此外,笔者认为英美法系下的国家大部分采用立法型审计体制,还与国家是否是英国的殖民地存在一定的关联。宗主国的国家审计体制对于被殖民地国家存在一定的影响,但不是绝对的。如作为宗主国英国采用的是立法型国家审计体制,澳大利亚、加拿大和美国等其殖民国家也都采用立法型审计体制。而法国采用的是司法型国家审计体制,虽然在它绝大部分的殖民国家中也采用司法型审计体制,但是也存在许多采用立法型国家审计体制。然而,作为大陆法系影响下的国家,因国家审计机关隶属于司法机关序列,是独立于政府和议会以外的国家机构,不受政府和议会的干涉,独立行使国家审计权。在大陆法系影响下的国家,大多采用司法型国家审计体制。形成这一特色是因为大陆法系下要求将立法和司法分开,体现成文法典在国家公共实务中的权威性。而司法型审计体制则强调议会的绝对立法权,法官只能援引和适用法律,而不可以判例作为唯一的依据。为此,大陆法系下的国家,宪法等成文法对国家审计体制做了规定。法国作为典型的大陆法系国家,其采用司法型国家审计体制是与所处的大陆法系环境所紧密相关的,并且法国的绝大部分殖民国家也采用了与其相类似的司法型国家审计体制。

(四)法系和国家审计体制差异下的国家审计治理能力

国家审计治理能力是指国家审计部门在依据国家 《审计法》和《宪法》等法律法规的规定下,对国家政府部门及其所属单位独立地开展鉴证业务,发挥预防、揭示和抵御功能,达到批判性和建设性效果的能力(倪筱楠、黄贤环,2015)。在国家治理中,法系在一定程度上支撑着国家审计体制的建立和发展,为国家审计活动构建一定的法律环境,而不同国家审计体制下国家审计机关和审计人员的独立性又很大程度上影响国家审计在国家治理中职能的发挥。国家审计治理能力的发挥受到来自法系和国家审计体制的大环境影响。在不同的法系环境和国家审计体制下,国家审计在国家治理中的能力有所差异。

(1)大陆法系下的国家审计治理能力。在大陆法系下,国家强调必须明确区分立法与司法职能、强化成文法典的权威性和议会的立法权限,法官只能适用和援引法律,不可以判例作为审判的依据。大陆法系影响下的国家大多采用司法型国家审计体制。法国、意大利、西班牙和葡萄牙等是典型的司法型审计体制国家。司法型审计体制下,国家审计机关享有独立的司法权,在国家部门序列中地位仅次于最高法院,审计法院具有终审判决权;财政部长也必须执行该最终判决;审计法院院长的享有终身任命。司法型审计体制下,国家审计机关对国家政府部门及其所属部门进行财政审计,并有权对相关部门和时间进行处理,经费来源于国会独立预算。在这种情形下,司法型审计体制下的国家审计独立性得到很好的保障,国家审计治理能力较高。因此,大陆法系下的司法型审计体制由于其较高的独立性,能够较好的实现国家审计在推动国家治理中的重要作用。国家审计基于国家成文法,依法对政府部门及其所属单位进行财政收支审计,奠定了国家审计治理的法理依据。当然,在大陆法系环境下,也不乏有许多国家采用的是立法型审计体制,在该类型审计体制下的国家审计机关只对议会负责,也具有较高的独立性,能够较好的发挥国家审计治理能力。

(2)英美法系下的国家审计治理能力。与大陆法系环境下依赖成文法典不同,英美法系环境下更多的是依靠法官的判例,强调法官在国家审计活动中国的作用。在大陆法系下,国家更加强调和重视成文法在国家事务中的权威和地位,明确将立法和司法权进行分离,树立和维护法律的权威性;而英美法系下,虽然也有自身的成文法典,但是更多的是遵循先例,以判例作为依据,法官的自主权较大。绝大部分英美法系影响下的国家采用的是立法型国家审计体制。与其他审计体制不同,立法型国家审计体制下,国家审计部门是作为独立于国家行政部门之外的国家立法部门,预算经费由国会预算加以保障。此外,在国家审计机关、同级政府机关以及上级国家审计机关之间不存在领导与被领导的关系,提高了国家审计机关和人员的独立性,在一定程度上提升了国家审计推动实现国家治理中作用的发挥,进一步提高了国家审计治理能力。英美法系下的国家大部分是英国原来的殖民地国家,在国家法律的创立和设计上都会受到来自宗主国的影响。相对于其他法系下的国家审计体制来说,立法型审计体制下的国家审计机关拥有相当的处罚权,能够更好的发挥审计的治理能力。

(3) 我国中华法系和大陆法系下的国家审计治理能力。我国具有5000多年的历史文明,中华文明源远流长,在中华文明的形成和发展中,国家治理机构国家审计部门在中华法系下进行国家监督和治理。当前学术界比较认可,我国国家审计最早应该是在西周出现,当时中国出现的“宰夫”是国家审计的萌芽,对文武百官进行监督审查。秦汉实行“上计”制度;到隋唐时期,在刑部之下设立了独立的审计机构“比部”;而我国审计机构的定名则是开始于宋代的审计院;虽然,元、明、清均未设立专门的审计机构,但御史监察机构行使了大部分审计职能;1911年辛亥革命以后,当时政府设立了审计院,颁布了《审计法》,使我国国家审计得到进一步发展。而现代我国审计的发展,应该是始于1982年颁布的《中华人民共和国宪法》,在该法律中明确规定在我国实施独立的审计监督制度。1983年我国成立国家审计署,隶属于国务院,作为国家行政序列的一员,参与国家治理,开展全国审计工作。1994年颁布《审计法》奠定了国家审计的法律基础,随后颁布的《审计法实施条例》则对国家审计的实施提出了具体的操作方式和方法,并对《审计法》做了一定修订和完善。当前,我国国家审计体制和国家审计制度是建立在中华法系和大陆法系环境下形成的。我国国家审计采用行政型国家审计体制,国家审计部门隶属于政府部门,接受政府部门的领导,并且在业务上还需接受上级审计部门的领导,即“双重领导”体制。当前,我国采用行政型国家审计体制是历史和现实的选择,是符合我国国情需要。我国建国后很长一段时间实行计划经济体制,国家审计的相关法规不完善,国家审计采用行政型审计体制是顺应计划经济体制下国家治理的需要。然而,随着我国国家审计法规的不断完善,市场经济体制的不断完善,市场经济的飞速发展,国家审计体制需要顺应时代变化发展和法律环境的变化,不断完善行政型审计体制,逐步向立法型审计体制转变,提升我国国家审计治理能力。当前,国家审计行政型体制审计独立性不够,一定程度上制约了我国国家审计治理功能的正常发挥。

三、结论

通过对国家审计本质和内涵,国家审计职能,国家审计参与国家治理的路径选择和机理等研究回顾,提出研究法系、国家审计体制与国家审计治理能力的必要性,并阐述了大陆法系、英美法系和中华法系下国家审计治理能力。研究发现,法系对于一个国家审计体制起着支撑作用,法系和国家审计体制为国家审计治理奠定了法律基础和制度基础。法系环境下的国家审计体制并没有好坏之分,只要符合国家审计发展规律和国家治理需要的国家审计体制都是合理的。法系、国家审计体制与国家治理能力存在密切的关系,国家审计治理能力的提升需要选择合适的国家审计体制,促进国家审计部门的独立性。实现国家治理的现代化需要改革现行法律环境下的国家审计体制,提升国家审计治理能力,维护国家经济安全,社会经济发展,实现社会公平,推进民主法治。

参考文献

[1]田利军等:《审计治理与审计管理:概念辨析和边界界定》,《财会月刊》2010年第4期。

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[6]许莉、郑石桥:《制度环境、制度变迁与国家审计体制改革》,《当代财经》2012年第12期。

[7]马东山:《审计“免疫系统”功能提升国家治理水平的实证检验》,《财会月刊》2014年第2期。

国家审计推动完善国家治理的作用 篇7

一、国家审计与国家治理的关系及作用

国家审计是国家依法用权力监督和制约权力的行为, 服务于国家治理决策系统, 承担着对国家治理的执行系统实施监督和约束作用。一方面, 国家治理的需求决定了国家审计的产生, 随着国家治理目标、任务、和方式的转变, 国家审计的目标、任务和方式也在转变;另一方面国家审计是实现国家良治的重要途径之一, 国家审计通过审计结果来服务国家治理。预防、揭示和抵御是国家审计发挥“免疫系统”功能的三种表现形式, 统一于审计工作的实践中。他的作用主要体现在以下几个方面:

1、为国家治理提供宏观决策依据。

我国国家治理具有大国治理特征, 由于我国各地区的资源不同, 经济发展基础也各不相同, 在执行国家政策和治理力度上也是各不相同。国家审计作为经济财政监督部门, 可以在国家政策实施过程中, 跟踪审计, 及时发现实施偏差, 通过审计整改, 提出补充和完善措施, 及时建言献策, 为国家治理决策提供依据。

2、为国家治理法制、民主建设提供保障。

国家审计通过强化审计监督和约束, 使各级政府依法行使自己的权力, 防止权力滥用和缺少, 防止腐败产生。让广大公民依法参与监督、参与决策, 提高政府决策明主化, 增加透明度。促进我国民主、法制建设健康发展。

3、为完善深化我国各项制度改革作铺垫。

国家审计在依法对政府审计过程中, 根据其揭示、抵御与、预防功能, 发现各项政策制度及机制措施在实施过程中的缺陷与不足, 从而要求国家治理从体制、制度层面进行完善和改革, 矫正偏差, 制定科学的制度和机制促进国家良性发展。这也是国家审计服务于国家治理的重要一面。是国家实现良治的重要途径和有效方式。

二、国家审计面临的形势和任务

1、国家治理的新形势和新要求。

国家审计是服务于国家治理这一根本原则的, 当前, 国家治理大环境发生了变化, 审计也必须跟进和适应。一是转变经济发展方式成为经济工作的主线, 国家审计也必须适应这一要求, 关注社会发展、民生生计, 和可持续发展;二是民主法治建设在快速推进, 人民监督与社会舆论成为依法行政、依法治国的重要推动作用, 对审计的要求越来越高。三是深化改革的需要, 随着我国经济, 法治各项建设的深入发展和需要, 旧的问题还未解决, 新的问题又在出现, 对审计的工作层次和深度要求在加大;四是新科技信息的发展, 要求审计研究新的信息技术工作方法应用于审计之中。需要运用网路技术优势特点, 为审计在统计数据, 获取数据方面带来快捷、方便。二是需要利用网络信息共享特点, 公开审计结果, 接受社会监督, 收集反馈意见。

2、国家审计自身建设发展的需要。

随着国家治理涉及政治、经济、文化、社会公众需求各个领域不断深入, 国家审计服务国家治理的各项任务涉及的层面和领域就更深更广。公民对政府受托责任的要求在增强, 我国经济结构已在发生变化, 国际的政治, 经济格局也在发生重大变化。适应新的形势发展, 需要国家审计必须不断探索和创新审计方法和途径, 努力提高自身服务水平, 适应新形势, 加强审计队伍自身建设, 提高素质, 一是要运用新的科技信息技术优势, 分析和揭示问题, 充分利用网络这一平台, 获取和分析数据, ;二是要提高依法审计能力, 坚持用科学发展观点研究问题, 客观公正的做出判断和处理;三是要提高驱腐防变能力, 把廉政纪律作为审计工作的生命线, 做到廉洁审计。

三、国家审计参与国家治理的途径

国家审计的主要目标是为国家治理服务, 它是以围绕提升人民幸福为中心这一根本目标, 充分运用监督、评价和鉴证三大职能, 实现善治政府这一基本目标为目的。为进一步推动完善国家治理, 就必须在深刻认识和准确把握审计本质上, 不断创新, 不断改革。

1、完善领导干部经济责任审计制度。

建立和完善领导干部经济责任审计制度, 是我国国家审计对权力制约和监督的重要一面。通过对领导干部在重大经济建设项目的决策、实施过程及施政效果相关岗位责任领导的审计, 及时发现决策失误, 权力失控, 权力失范等问题, 有助于从源头和机制上预防和治理腐败。实行干部重大经济问题问责制, 是国家审计的一项重大举措。经济责任审计对领导干部经济履行情况要实事求是, 做到公正透明。既要肯定成效, 又要揭示问题。分清直接责任、主管责任, 从而确定责任归属。依据审计结果问责, 真正把审计成果运用到重要人事任免、和重大案件处理机制中。使审计揭示、抵御、预防的效果体现出来。从而提高党政领导干部科学执政、依法行政水平。

2、推行审计公开制度建设。

审计公开的需求来源于政府和社会公众信息的不对称, 随着经济社会的发展, 公众的参政意识、问责意识, 维权意识、在增强, 实现公众参与管理国家和对社会公共的诉求, 审计公开制度的建立是为公民参与国家治理、增加政府执政透明度的有效途径。积极有效推进审计结果公告制度是保障政治民主和公共受托责任实施的关键措施之一。实施这一制度既要创造审计结果公开良好的外部社会环境, 也要完善审计公开制度自身建设, 尤其是要加强审计信息反馈和结果跟踪工作, 促进审计结果信息的传递和反馈, 使其成为公众与审计机关双向交流、沟通的有效途径。

3、增强国家审计权威性的地位。

国家审计的独立性是其服务国家治理行使权力的特征之一, 审计的权威不提高, 就不能产生审计的威慑作用, 达不到审计实现国家良治的宗旨。在现阶段, 审计人员在执行审计工作过程中有以下两个问题;:一是领导体制问题, 地方审计机关受地方政府和国家审计机关双重领导, 两者的利益存在矛盾, 造成了地方审计机关在审计程序执行中受到制约和阻碍。二是由于审计机关没有执法能力, 发现问题后, 只能将问题移交纪检、公安或其他政府机关处理, 由于政府的问责制度的执行力不够, 造成了“屡犯屡审, 屡审屡犯“的现象。这些问题不解决, 势必影响国家审计的权威性, 削弱其执行力。这需要增强国家审计独立性的权力, 更好服务于国家治理。

4、推广信息化技术审计, 提升审计自身能力。

随着信息技术的发展, 互联网已渗透到人们生活、学习、工作的每一个方面。利用网络信息不仅可以减少审计人员的工作量, 还可以拓宽审计证据信息来源, 提升审计效率, 借助社会公众监督与舆论的作用, 扩大影响力, 达到审计的最大预防效果。例如, 现在微博, 微信等网络平台公众经常爆料的名人信息及社会腐败现象信息, 就为审计工作开辟了信息渠道, 有助于防止腐败现象产生。另一方面, 我国还存在审计专业人员的匮乏, 其专业知识还有待提高, 尤其是随着我国金融业市场的发展, 一些金融制度还不规范, 还存在着一些隐形的资产信息不便统计问题, 这些审计更需要高超的专业水准去审计, 借助专业的金融中介及注册会计师评估信息进行审计也是审计工作的一种思路。这既减少了审计程序, 又提高了审计效率。

四、结论

实现国家良好治理, 是各个国家共同的追求, 国家审计就是国家实现良治的有效途径之一, 国家审计服务于国家治理, 新的经济发展形势决定在新的国家治理理论, 新的国家治理理论, 又增加了国家审计新的内涵, 给它提出了新的工作要求。适应这一形势, 国家审计必须不断完善我国审计工作的各项制度建设, 提高审计人员审计水平和自身廉洁素质, 运用科学的审计方法, 找到服务国家治理路径审计切入点, 为推动国家审计科学发展, 为实现国家良治提供良性发展环境。

摘要：在2011年7月召开的中国审计学会第三次理事论坛上, 刘家义审长提出了国家审计与国家治理这个崭新命题。这是对国家审计本质的新认识, 是对国家审计功能作用的新探索。这表明, 国家审计已不再单纯属于经济领域, 而是进入了政治领域, 只有从政治层面研究国家审计, 才能更准确的把握国家审计与国家治理的关系。本文从国家审计与国家治理关系与作用入手, 分析了国家治理发展形势和国家审计自身形势要求, 提出了国家审计服务国家治理的路径选择已作研究。

关键词：国家审计,治理,要求,路径

参考文献

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[3]张立民, 许钊.审计人员视角下的国家审计推动完善国家治理路径研究[J].审计研究, 2014, 01:9-17.

国家审计组织 篇8

一、国家治理与国家审计本质的同源性要求国家审计服务于国家治理

国家治理的本质是基于委托和代理关系产生的。国家产生以后, 国家的执政者受国家所有者的委托进行国家治理, 成为国家所有者对管理国家事务的“代理人”。在现代民主法治制度框架下, 人民是国家权力的拥有者, 但不能每个人都亲自参与管理国家事务。于是, 人民通过选举各级政府机关将公共资源委托其进行管理, 从而实施国家治理。在国家治理的委托代理关系中, 委托人是人民, 代理人是各级政府机关。

国家审计从本质上来说也是源于委托代理关系。如前所述, 政府机关作为代理人承担着公共受托经济责任, 其在管理公共事务的过程中拥有信息优势, 而人民作为委托人处于信息劣势。于是, 为了尽可能实现信息对称, 委托人最大限度地获知受托人的受托责任履行情况, 保证和促进国家治理的受托责任的充分履行, 客观上需要一个独立于委托人和受托人的第三方, 独立、客观、公正地对受托人受托经济责任的履行情况进行审查、监督和评价。国家审计正是顺应了这一需求而产生的。因此, 从某种程度而言, 国家审计产生的根源与国家治理产生的根源是一致的。

二、国家治理目标与国家审计目标的内含性要求国家审计服从于国家治理

国家治理的目标取向是“善治”, 善治的基本要素有10个:合法性、法治、透明性、责任性、回应性、参与、有效、稳定、廉洁、公正等1。这些要素的实现程度越高, 善治实现的可能性就越大。而在现实社会中, 政府通过受托责任代表人民治理国家, 需要通过建立法治政府、责任政府、阳光政府和效能政府等来构建社会主义和谐社会, 从而走向善治。法治政府能促进合法性和法治的实现, 责任政府能帮助责任性、回应性和廉洁的实现, 阳光政府能增强透明性和参与度, 效能政府能提高有效性、稳定性和公正性。

国家审计作为一种制度安排, 以服务国家治理目标为前提, 是政府治理的工具, 在政府治理过程中发挥着不可替代的作用, 它能够促进政府改进管理和决策、加强监督和增强责任心。刘家义审计长强调, “国家审计的目标是推进法治、维护民主、推动改革和促进发展。”

三、国家审计职能的深化, 有利于促进国家治理目标的实现

审计的职能反映审计的价值, 并源于国家治理的目标定位, 对国家审计职能的研究来自于国家治理所赋予审计的使命与职责, 国家审计职能的发挥直接服务于国家治理的需求, 国家治理目标的实现要求审计职能不断深化。深化国家审计职能, 实现国家治理目标, 在国家治理导向下通过建立“责任政府、廉洁政府、高效政府、透明政府和法治政府”来促进国家治理“善治”目标的实现。

(一) 国家治理导向下国家审计职能的新定位

传统的审计职能主要表现为监督、评价和鉴证三大职能。随着国家审计的不断发展, 按照科学发展观的要求, 审计内容不断拓展, 由简单的财务收支审计向经济活动和经济事项审计转变, 从资金向资金、资产和资源“三资”延伸, 从传统的合法审计向绩效审计拓展, 经济责任审计也从县级领导干部向地厅级领导干部扩大, 并逐渐扩大到省部级领导, 行政领导和党委领导的“同步审计”使经济责任审计由行政领导干部向党政领导干部扩展。与审计内容变化相适应, 审计职能也从广度上和深度上持续扩展。刘家义审计长强调, “当今世界, 无论各个国家国体和政体如何不同, 国家审计作为国家基本政治制度的重要组成部分, 通过发挥预防、揭示和抵御的‘免疫系统’功能, 在不断完善国家治理, 进而实现国家的可持续发展等方面发挥着积极的作用。”审计作为保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”, 主要发挥了“预防”、“揭示”和“抵御”三个方面的职能。“预防”是指审计自身固有的独立、客观、公正的特点和审计的权威性, 有条件、有责任及时发现倾向性、苗头性问题, 及早感知风险, 尽早发出警报起到预警作用;“揭示”是指审计对经济运行中的重大问题如违法违规、损失浪费、损害公众利益、危害国家安全等各种行为进行披露, 揭示体制障碍、制度缺陷和管理漏洞, 并依法处理和处罚, 促进问责制和责任追究制的建立和落实, 维护经济社会运行的健康安全;“抵御”是指审计不仅要揭示问题, 更要对产生问题的原因进行深入分析, 提出针对性的建议, 促进管理规范, 提高经济运行的质量。审计由于具备了上述职能, 有利于推动法治政府、责任政府、阳光政府和效能政府的建立。

(二) 依法审计和审计公告制度有助于政府治理公开透明, 促进法治政府和阳光政府的建立

通过坚持依法审计, 促进政府部门依法理财和依法行政, 推进民主管理和民主监督, 维护国家法律法规的权威性, 保障国家各项治理措施落到实处, 推动依法治国方略的实施。审计公告制度, 是审计机关政务公开的一种形式, 也是促进公共资金管理和使用部门推行政务公开的一种手段。审计公告制度是审计信息披露制度的一个重要组成部分, 可以扩大社会公众的知情权, 加强社会公众对权力运行的监督, 可以增强政府行政管理的公开性和透明度, 减少委托人和受托人的信息不对称, 监督审计发现问题的纠正整改, 在提升经济社会管理水平, 推动民主执政、依法行政等方面具有重要的意义。

随着政府由管理型向服务型转变, 审计也逐渐从国家本位向民众本位转变, 受人民之托, 发挥免疫功效, 促使政府履行公共受托职责, 促进整个社会委托受托关系按既定规则有序运行。云南省创造性地开展了民选审计, 审计计划项目通过网络公开征集人民的意见和建议, 选择人民普遍关注的审计项目。通过广泛听取人民声音, 征询民意, 促进社会各界关注、参与和监督国家财政收支活动, 建立和巩固政府和人民间的信任, 提高人民对政府工作的满意度。

(三) 经济责任审计有利于强化公共受托经济责任的监督机制、推动党风廉政建设, 促进责任政府的建立

党的十八大报告提出:“坚持用制度管权管事管人, 保障人民知情权、参与权、表达权、监督权, 是权力正确运行的重要保证。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调, 确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”经济责任审计是对政府部门领导干部经济责任履行情况进行审计, 通过对政府部门领导干部任职期间遵守法律法规的情况, 贯彻执行党的重大方针政策和决策部署情况, 重大经济事项的决策, 财政财务收支行为、内部管理情况以及廉政情况等方面的监督, 对领导干部任职期间的绩效与履职能力进行评价, 将经济责任审计结果“人格化”, 为领导干部的任用及问责提供审计依据。经济责任审计通过对公共权力运行情况的监督, 促进领导干部明确权利和责任, 依法履行领导干部的受托责任, 规范领导行使职权的行为, 从而促进民主建设, 促进政府治理监督机制的完善, 促进政府部门公共受托责任的有效履行, 提升政府治理效率。

云南省开展经济责任审计以来, 为进一步强化对权力运行的监督, 促进被审计领导干部守法、守纪、守规、尽责, 经济责任审计以规范权力运行为目标, 重点对领导干部任期内落实政府四项制度, 加强自身改革和建设的情况进行审计。同时, 严肃查处重大违法违规问题和犯罪线索, 注重从体制机制及政策措施层面分析问题、提出建议, 为推进党风廉政建设, 从源头上预防和治理腐败发挥了重要作用。

(四) 绩效审计有利于提高政府治理效率, 促进效能政府的建立

绩效审计是对经济性、效率性和效果性的审计, 而效能是从事一项活动所发挥功能的程度及其产生效率、效果和效益的综合体现。它是衡量工作结果的尺度, 效率、效果和效益是衡量效能的依据。政府的效能从某种程度上可以反映政府的执政能力。效能越高, 则政府的执政能力越强。通过开展绩效审计, 加强对政府管理和使用资金的监控, 促使政府在经济活动中慎重行事, 经济有效地利用有限的公共资金, 提高公共资金的使用效益, 力争以最少的资源投入换取最大的经济效果, 为政府完善决策提供重要依据。并且能够及时避免某些政府部门为了所谓的政绩, 损害社会经济可持续发展的长远利益, 损害经济发展的内在动力, 造成难以挽回的损失。另外, 绩效审计通过开展对审计发现问题的原因分析, 深入揭示国家治理中存在的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞, 充分发挥审计意见和建议的建设性作用, 持续推动国家治理深化改革。

参考文献

国家审计组织 篇9

目前,世界上通行的国家审计模式有四种,即立法型、司法型、独立型与行政型。在不同的国家体制下,国家审计机关所关注的领域不同,但其最主要的任务仍然是对公共财政资金使用的合法性和效率性进行审计;其传统职能就是监督财政预算收支是否按照标准执行,同时对预算支出的经济性、效率性和效果性进行评价。随着政治经济环境的变化,国家审计的功能也在发生变化。蔡春等学者认为国家审计产生于公共受托经济责任关系的确立,其根本目标在于保证和促进政府公共受托经济责任的全面、有效履行。因此,当服务国家治理成为公共受托经济责任的重要内容时,国家审计的目标就应包含服务国家治理,并充分发挥审计功能。在国家治理大系统中,国家审计所具有的免疫系统功能,应该是对监督、评价、鉴证等传统功能的延伸和扩展,具体表现为四项功能,即:揭示功能、抵御功能、改进功能和预防功能。从单独的账项审计,发展到实现国家审计的前瞻功能,可以发现国家发展过程中的风险,在一定程度上维护国家治理秩序。

国家审计模式是指审计机构设置、职权设置、管理模式及其运行效率的总称,是国家审计组织制度中的核心内容之一。从国家审计管理的实践看,它的各项活动主要围绕增强国家审计的独立性和权威性,组织审计项目的有效实施而展开。目前我国国家审计存在着审计主体独立性弱、权力制衡不合理、职能划分不明确、审计结果透明度不高,反馈监督机制不完善等问题。如何定位国家审计决定了未来国家审计模式的改革方向。本文主要从组织结构、服务国家治理范围与审计结果公告机制等方面,选取运用这四种模式的典型代表国家进行比较分析,探索优化我国国家审计模式,从而更好地提升国家治理能力。

二、不同国家审计模式服务范围比较

随着市场经济的不断发展,国家审计介入国家治理的范围不断扩大,其产生的作用也日益明显。现代国家审计的实践以查核相关资料为主要手段,以监督财政、财务收支及其相关经济活动的真实性、合法性和效益性为主要内容。国家审计重点在于:对国家经济、社会运行状况进行独立的监督与评价;公共权力机构行使权力的3E情况(即效率性、效果性和效益性),有关机构和个人履职的合法性、合规性;将维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和公众利益作为国家审计目的。

通过比较国家审计服务国家治理范围,可以看到:美国审计署(立法型国家审计模式)关注的范围最广,几乎覆盖了联邦政府涉足的每个领域;每年发布多个领域的风险清单,通过判断该项目是否属于国家层面、是内生风险还是系统风险、衡量改进措施是否有效等来确定联邦政府面临的风险与挑战。法国(司法型)与德国(独立型)也围绕政府责任,开展了绩效审计与公共政策审计。而我国(行政型国家审计模式)仍然将审计重点放在财务审计上,绩效审计还处于试点阶段,尚不成熟。在我国特有的政治体制下,审计机关开展针对党政领导干部的经济责任审计,强调党风廉政建设,加强领导干部监督,打击腐败。我国审计机关应扩大国家审计的范围,加强实施绩效审计与公共政策审计,将国家审计定位于提升国家治理能力。

三、不同国家审计模式组织结构比较

从现代组织理论来看,不同部门拥有的权利范围不同,会导致部门之间、部门与领导者之间以及部门与下属单位之间的关系不同,组织结构也是不同的。如何实现职责分离,实现各岗位相互牵制,是国家审计机关进行组织结构设计时应考虑的问题。国家审计机关采用的组织结构决定了该组织的运行效率,其结构的合理性也会影响国家审计服务国家治理的效果。表2主要从内部机构设置、隶属机构、权力范围、人事安排、经费来源等方面进行了比较与分析。

通过对四种国家审计模式的比较,可以看出:(1)从机构设置来看,立法型、司法型与独立型审计机关的独立性较强,行政型机关独立性较弱。立法型审计机关地位高、独立性强,不受行政当局的控制和干预,但这种职能的发挥依赖于完整的立法体系与程序。独立型审计机关的地位高低、对应的立法体系是否完善对其职能的发挥影响很大。行政型审计机关独立性较弱,其职能发挥效果取决于其地位。地位越高,权威性越强。(2)从权利范围来看,司法型模式下的审计机关可以直接行使司法权力,具有司法地位和很高的权威性。这种模式下的审计机关所提供的服务主要是基于微观层面的,即审查和追责当事人,不注重向立法机关提供建设性的意见和建议。我国审计机关虽然被赋予一定的制裁处罚权,但大多审计检查结果的处理权由纪检、监察、组织、人事等部门行使。因此,在审计范围和方式受到政府行政机关制约和限制的前提下,审计机关行使的并不是真正意义上的监督权,从而审计的独立性也会随之受到影响。(3)从人事安排看,前三种审计模式下,审计机关最高领导一般由议会提名,且最高长官的任期都较长,保证了其形式上的独立性。我国审计机关虽然独立于财政部门,但没有独立于行政部门。审计机关领导的提名与任免是由行政机关决定的,所以缺乏人事上的独立性。(4)从经费来源来看,前三种审计模式下,审计机关经费大都来源于国会或议会,保证了其在经费上不受到政府的影响。因此,我国审计组织结构的改革,应从增强审计机关的独立性与权威性入手,保证审计机关的经费来源与人事安排独立于被审计部门,同时应注重提高审计组织效率,保证审计信息传递的及时、准确与完整。

四、不同国家审计模式审计结果公告机制比较

国家审计是国家治理的重要组成部分,而作为国家审计重要组成部分的国家审计结果公告制度,通过揭示和向社会公众反映受托责任者代表国家和公众利益履行职责的总体情况和存在的问题,有效地发挥审计监督、立法监督、舆论监督和社会监督多重约束机制的合力作用,促进受托责任者依法履行职责,维护国家的法律尊严,完善国家法律制度,有效地服务和推动完善国家治理。

从表3可以看出:立法型、司法型与独立型审计模式下的审计结果公开性强,且其审计质量控制流程较为严格。比如,德国(独立型)的审计报告公开性、专业性、直观性较强,被审计单位可以反馈意见,审计结果需要与被审计单位共同协商核定后才递交过联邦国会。公开后任何部门和个人无权更改,并且在审计的每一个阶段都有严格的质量控制程序,对审计人员的素质要求非常高。对已审计项目进行跟踪审计,公开没有进行整改的单位。但其与被审计单位反复磋商后若仍然存在分歧,分歧可以保留下来,由社会公众和议会来进行评判;年度审计报告是评估政府绩效和做出重大决议的参考。

行政型审计结果公开性较弱。例如,我国《审计法》虽然规定,“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”,但是,多年来中央和地方审计机关查处的大案要案披露较少,由于审计出来的问题涉及多方面的关系和利益,审计披露的内容不可能完全真正披露政府存在的所有重大问题,透明度不高,在处理和披露上比较难。因此,我国审计机关应当提高审计工作透明度,谨慎开展审计评价,降低审计公告风险,保障公民知情权,从而扩大审计报告的影响力。

五、结论

国家审计模式的选择需要与该国的具体政治经济体制相适应,不断优化国家审计模式,从而全面提升国家治理能力。通过对四种审计模式的比较,行政型国家审计模式存在着审计主体独立性弱、机构权力制衡不合理、职能划分不明确、审计结果透明度不高,反馈监督机制不完善等问题。国家审计在服务国家治理范围方面,扩大国家审计的范围,加强实施绩效审计与公共政策审计,将审计定位于提升国家治理能力;我国审计机关应当在审计组织结构方面,增强审计机关的独立性与权威性,保证审计机关的经费来源与人事安排独立于被审计部门;在审计结果公告机制方面,提高审计工作透明度,谨慎开展审计评价,降低审计公告风险,保障公民知情权,扩大审计报告的影响力,促使国家审计从关注财政资金的安全拓展到国家的经济环境安全,从打击腐败、提高政府运营透明度拓展到为国家治理提供前瞻性策略。

国家审计组织 篇10

2011年7月8日, 刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出“国家审计是国家治理的重要组成部分……国家审计应在国家治理中发挥重要作用”这一新的理论观点, 引起了国内外审计理论界和业务界的强烈反响。实践证明, 国家审计一方面能够主动介入国家运行的各项活动中, 并依照法律赋予的职权, 及时发现和反馈国家治理系统存在的问题, 帮助政府提高效率, 改善管理和推进改革, 充分发挥“免疫系统”的作用;另一方面, 通过审计公告等方式, 提升政府的透明度, 保证社会公众对国家事务的知情权, 创造条件让人民群众参与国家事务, 监督政府的行为, 从而不断提升国家治理水平。因此, 作为国家治理的重要组成部分, 国家审计应发挥其审计功能, 服务国家治理。

一、国家审计与国家治理关系

国家是在经济社会中占统治地位的阶级, 为了维护和实现其根本利益, 借助政治权利对整个社会进行统治和管理。只要有国家就有国家治理, 国家治理的要求决定了国家审计的产生, 国家治理的目标决定了国家审计的方向。国家审计一方面在特定时期按照自身的规律不断演进;另一方面随着国家治理目标、任务的转变而转变, 始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。

(一) 国家审计是国家治理系统中的监督控制系统

从政治制度设计看, 国家系统包括决策系统、执行系统和监督系统。在这个大系统中, 国家审计处于监督控制系统。决策系统的主要功能是通过确认决策事项和决策目标, 形成最终决策。执行系统的主要功能是执行决策, 通过各种控制措施实现决策目标。监督系统的主要功能是监督执行系统对决策的执行情况, 对决策执行情况进行评估并反馈给决策系统, 推动决策系统不断提高决策能力和决策水平。从各个系统的职能可以看出, 国家审计通过依法用权力制约权力, 服务于国家治理的决策和执行系统, 构成国家治理的监督约束机制。

(二) 国家治理规定了国家审计的战略目标和主要任务

国家审计的产生和发展源于国家治理, 国家治理的要求决定了国家审计的产生, 国家治理的目标决定了国家审计的方向。在改革开放的初期, 我国摒弃高度全面计划和全能国家治理体制, 建立了社会主义市场制度, 确定了以市场为资源配置的治理机制。此时, 为了配合价格机制的有效运转, 保障市场的经济活力, 国家审计应运而生, 其主要目标是监督会计信息是否真实、公允。党的十六大以来, 国家治理再次经历大转型, 进入了社会主义建设与经济建设并重的新时代。伴随着国家治理重心的转变, 国家审计机关把维护人民群众利益作为根本目标, 致力于促进经济社会和谐可持续发展。在“十二五”规划这一经济发展重要战略的机遇期, 伴随着政府责任的深化, 审计领域不断扩展, 由财政财务收支的真实合法性审计, 逐步扩展到政府活动的经济性、效率性和效果性审计, 再扩展到国家治理的安全性、可持续性和公平性审计等。可见, 国家审计在特定历史时期遵循自身的内在规律不断演进, 其目标、任务、重点和方式都伴随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变而转变, 并始终在国家治理中发挥着不可替代的作用。

(三) 国家审计与国家治理形成良性互动关系。

一方面, 完善国家治理需要改善国家审计工作, 提高国家审计效力, 这是改善人类社会系统运行有效性的内在要求。国家经济社会环境的不断变化, 人民生产生活的不断发展, 要求提高政府执政能力, 完善国家治理, 这是国家审计工作不断推进的内在动力。另一方面, 国家审计又反作用于国家治理, 对国家治理产生新的要求。作为国家治理系统的重要组成部分, 国家审计自身会随着环境的变化而不断变革, 并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革。国家审计应持续监督和评估国家系统运行的现状, 并提出国家系统新构架, 这是全面评估国家治理状况、全面思考国家治理范围的重要方式, 有助于重构国家治理框架。

(四) 国家审计与国家治理共同的理论基础:公共受托经济责任

一方面, 公共受托责任是国家审计的重要出发点。公共受托经济责任是受托管理公共资源的机构对其管理的资源所负有的责任。在公共受托经济责任中, 委托人是公众。受托人是各级政府机关, 受托人必须按照公众的要求受托管理资源, 对公众负责, 向公众报告, 并且要接受公众监督。公众与各级政府机关之间形成委托代理关系, 为了避免委托人和代理人之间的信息不对称可能导致的道德风险和逆向选择, 有必要专门设置一个独立的机构对各级政府机关受托经济责任的履行情况进行审查、监督。从这个意义上, 国家审计产生于公共受托责任关系的确定, 其根本目标在于保证和促进政府受托公共责任的全面有效履行。另一方面, 公共受托责任是国家治理的核心。现代社会中, 任何形式的组织都是因为某种或某些特定的委托受托关系而存在的, 因而也都是基于某种特定的受托责任关系而存在的。任何组织都有全面有效履行其承担的受托经济责任的义务, 为了保证和促进受托经济责任的全面有效履行, 任何组织都需要治理, 都需要建立适当的治理结构, 运用适当的治理机制, 以解决普遍存在的委托代理问题, 防止因代理问题而导致权力滥用和利益矛盾。国家是一种特殊的组织, 是一种机构复杂且分工精细的特大型的组织, 是基于公民与政府之间的特殊的委托受托关系, 即公共受托经济责任关系而存在, 也有全面有效履行其承担的受托经济责任的义务。为了解决公民与政府之间的委托代理问题, 需要基于公共受托经济责任关系而建立相应的治理结构和运用适当的治理机制, 即国家治理结构 (机制) 。

二、国家审计在改善国家治理中作用

国家审计是强化公共受托责任的监督机制, 是维护市场经济秩序的重要保障, 是实现社会公平正义的调税杠杆, 是提高经济效益的重要工具, 是推动党风廉政建设的有效手段。总之, 国家审计可以有效作用于国家治理, 在推动和完善国家治理过程中发挥重要作用。

(一) 促进国家宏观经济政策的贯彻落实, 保证经济社会发展目标的实现

国家治理的顺利运转要求确保党和国家重大方针和决策部署的政令畅通。近几年来, 党和国家根据国内、国际经济的变化, 制定了一系列政策来促进经济社会的发展。而国家审计机关围绕党和政府的中心工作, 对党和政府各项重大决策的落实情况进行监督, 不断加强对公共财政体制的建立完善问题、国有金融机构和国有企业经营管理问题、社会保障和民生问题、重大基础设施投资绩效问题、资源环境和生态保护问题、影响经济社会安全等方面问题的审计, 及时发现和反映各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题, 严格依法纠正和处理, 促进了政策措施的贯彻落实, 保障了国家经济活动的有效性。

(二) 加强权力的监督和制约, 推动反腐倡廉建设

在我国, 对权力的监督来自各个方面, 包括人大监督、舆论监督、司法监督。在众多监督方式中, 审计监督具有主动性、专业性和深入性的特点, 特别是在财政资金的使用、重大工程项目建设、金融贷款发放、国有资产开采和受让、国有企业对外投资和资产处置等环节, 能够有效发现重大违法违纪违规问题, 防止权力的腐败。近几年来, 国家审计通过揭露重大违法违规问题和经济犯罪线索, 为国家挽回了大量的经济损失, 有力地推动了反腐倡廉建设。

(三) 揭示体制、机制和制度性问题, 推动改革

刘家义审计长指出:“建设性决定着审计的生命力, 决定着审计能够在多大程度上维护国家安全、保障国家利益, 决定着审计能够在多大范围内促进经济社会协调可持续发展”。因此, 国家审计机关在开展审计时, 一方面应加强对宏观层面好的财政财务收支审计, 揭露问题;另一方面, 通过对广泛的微观审计活动的综合分析, 深入揭示当前体制、机制和制度层面的问题, 并提出切实可行的建议, 促进完善体制制度、深化改革, 促进提高经济社会运行质量和绩效, 推动经济社会全面协调可持续发展, 切实发挥为经济社会发展大局服务的建设性作用。

(四) 维护经济安全, 保障国家利益

当前影响我国国家经济安全的问题总体呈现出综合交织、结构繁杂的态势, 既涉及财政、金融等宏观经济, 也涉及具体产业、企业等微观经济;既有呈现出严重后果的问题, 也有尚未暴露的潜在风险;既有整体问题, 也有局部问题。国家审计是国家经济安全保障体系的重要组成部分, 作为国家经济安全预警机制的重要一环, 通过关注财政安全、民生安全、环境安全等, 提出和促进建立健全符合国家经济安全战略的政府监管机制和制度, 在维护国家经济安全和经济秩序, 保障人民利益方面发挥着重要作用。

(五) 揭示经济社会发展中的突出矛盾和潜在风险, 维护国家安全

国家安全是国家治理的首要任务。国家审计通过对能源及战略资源、地方政府债务、财政金融运行、地方国家信息、企业经营、民生社保等事关国家安全的重大问题的审计, 能够对涉及国家经济、科技、军事等安全问题提供及时、可靠的综合信息, 并针对具体问题提出维护国家安全的建议, 从而有效地维护国家的安全。

(六) 着力解决涉及群众利益的突出问题, 促进改进民生

“十二五”规划, 提出经济发展方式转变的根本出发点和落脚点在于民生的保障和落实。民生问题一方面直接体现了国家治理的水平, 另一方面也是衡量国家是否实现“善治”的重要标尺。近几年来, 国家审计加大对教育、医疗、住房、社会保障等民生领域的关注, 有力地推动了国家民生政策的落实, 提高了民生资金的使用效率, 维护了人民群众的切身利益, 促进了民生领域政策改革。

三、制约国家审计在国家治理中发挥作用的因素

(一) 国家审计体制存在缺陷

我国现行审计体制为行政性审计体制, 存在明显的不足, 主要体现在:

1. 独立性方面。审计机关在地方政府和上一级政府审计机关的领导下难以独立行使监督权。

2. 审计工作的重点和目标问题方面。

因审计工作紧贴政府工作中心, 政府工作的多样性和多变性, 造成政府审计工作重点和目标不明确, 工作上缺乏长期规划。

3. 上下级审计机关问题方面。

因为地方审计机关直接受制于当地政府, 结果是地方审计机关现行双重领导体制已演变成事实上以接受当地党政领导为主的单一领导体制。

4. 审计监督方面。目前审计指向只能是平行的或向下的, 而对政府或政府首长的责任和行为难以构成监督。

(二) 审计队伍建设存在很多问题

实践表明, 加强审计队伍建设是审计工作成绩的取得、审计的良好社会影响、审计持续发展的关键因素和根本保证。审计队伍建设对审计“免疫系统”功能的充分发挥具有十分重要的作用。然而, 我国目前审计队伍存在着很多问题。

1. 审计理念落后。

目前部分审计机关和审计人员没有站在国家治理的角度看待审计工作, 把目光局限在财政财务收支方面的监督上, 对国家审计维护国家安全、加快转变经济增长方式相关政策执行情况的审计等新的职能和任务理解不够, 找不到审计的方向和着力点。

2. 审计人员的综合能力有待提高。

一方面, 审计工作是一个综合性很强的工作, 除了精通财务会计知识外, 还要掌握管理学、社会学、技术经济、计算机等方面的知识。而我国现行审计人员大多数是财务会计专业、审计专业学历, 知识结构单一。另一方面, 审计活动也是一种技术性很强的活动, 除了具备查账能力, 还要具备丰富的实践经验、综合分析能力、准确的判断能力等。而目前部分审计人员的专业能力仅能胜任对政府部门财政财务收支审计, 即只具备查账能力。

3. 审计人员采用的技术、方法落后。

目前, 审计人员采用的主要是经验判断、分析复核、专访调查等传统方法, 计算机在审计中的运用以及计算机辅助审计软件的开发进展还比较落后。

(三) 审计制度环境不够完善

审计制度环境包括外部环境和内部环境。在外部环境中, 我国目前经济社会的管理水平还不高, 各项基础制度管理还比较薄弱, 如财政预算管理体制还不健全, 绩效管理还处于自发、半自发状态, 缺乏完善的绩效标准体系;政府部门内部控制约束机制不完善, 一些部委没有独立的内部审计部门, 没有完善的内部控制体系或执法不严。在外部环境中, 审计法律体系不够完善, 对财政财务收支审计的规范比较多, 对政府部门业务、经济事项的审计缺乏可操作性的、系统性强的规范。

(四) 审计问责机制不健全

目前我国国家审计问责主要有三种形式, 即:通过《审计报告》或《审计决定书》对被审计单位存在的问题直接提出纠正处理意见;对发现的违法违纪案件线索移送司法、纪检监察机关和有关主管部门处理;责成被审计单位自身纠正。由于目前法律法规不够健全, 执法环境不太规范, 问责带有很大的弹性, 有时查出问题不知道是该集体承担责任还是个人承担责任。在经济责任审计中, 责任界定也一直难以规范, 不好把握。审计中发现的许多问题只是说以后要怎么规范, 没有实质性的处理、问责;审计人员发现的问题, 也会出现大事化小、小事化了的情况。这些都影响了审计的权威性, 阻碍了国家审计在国家治理中的建设性作用。

(五) 国家审计公告制度存在不足

审计结果公告制度是国家审计发挥国家治理的重要途径。一方面, 实行审计结果公告制度, 将问题置于群众的监督之下, 对审计单位有一定的威慑力, 促进其重视审计结果的执行;另一方面, 有利于审计机关加强和提高审计工作质量, 维护国家审计在国家治理中的权威。然而, 我国审计结果公告制度存在着很多问题, 主要体现在:

1. 公告范围还不普遍。我国目前仅有少部分的审计结果进行了公告。

2. 公告的法律依据还不完善。

首先, 在立法层次上, 审计结果公告制度属于部门规章, 其法律地位和效益明显低于法律和行政法规;其次, 审计结果公告的具体内容还不够规范。

3. 公告的类型还不全面。

目前, 从公告的具体内容上看, 审计结果公告以合规性审计为主, 绩效审计报告偏少。

4. 公告的后续跟进还不及时。目前, 对审计结果公告反映的问题缺少及时跟踪检查。

四、基于国家治理的完善国家审计的对策

(一) 改革和创新国家审计模式

国家审计要更好地服务于国家治理, 必须改革与创新国家审计模式。借鉴罗马尼亚审计体制的经验, 我国的审计模式应该实行“国家审计委员会+国家审计署”的渐进改革模式, 即在人大设立国家审计委员会, 直接对人大常委会负责;同时, 国家审计委员会主席由担任过审计长或资深审计专家担任。国家审计委员会的主要职责是进行公共资金 (资源) 计划出台前的审计, 包括财政收支预算审计。而现有的国家审计署职责权限不变, 主要负责公共资金 (资源) 运用情况和跟踪审计, 即按照温家宝总理所说“财政资金运用到哪里, 审计就跟进到哪里”, 充分发挥审计的“免疫系统”功能。

(二) 加强审计队伍建设

首先, 树立科学审计理念, 实现由传统监督理念向审计服务理念的转变。审计监督具有揭示问题、发挥批判性作用的特性, 但是审计工作的本质还是为经济社会发展服务。审计机关出具的审计报告不但要指出问题所在, 更要关注产生问题的原因, 促进问题的解决, 积极帮助被审计单位改进管理, 完善内控, 还要从保障经济社会安全运行和促进民主法制建设的层面分析问题, 提出建议。其次, 加强能力建设, 培养审计人员学习运用能力、依法审计能力、开拓创新能力和拒腐防变能力。最后, 加强审计技术、方法的创新。一方面, 大力开展计算机审计, 加大计算机辅助软件在审计中的运用, 提高审计效率;另一方面, 重点以数字化建设和运用为主攻方向, 创新信息化技术, 通过建立审计事项数据字典、专业审计数据规划、审计管理数据库群, 探索制定审计数字化设计、管理、信息安全基础支撑环境标准体系, 推进以在线审计、实时审计为特征的联网跟踪审计, 加快推进审计项目计划实施、质量控制、成果利用、资源调配、机关处理等数字化管理。

(三) 加强审计制度建设

用制度来保障审计服务, 完善国家治理功能有效发挥, 是审计事业发展的必然要求。国家审计机关必须建立健全审计工作的各项规章制度, 使审计工作真正走上法制化、制度化、规范化的轨道, 真正以独立的精神和专业的水准参与国家治理。在完善国家制度方面, 一方面, 完善国家审计审理制度、质量控制制度、风险控制制度、审计执法过错责任追究制度、审计结果公开制度等基础制度;另一方面, 适时修改不适应审计作用发挥的审计法律法规和相关管理办法, 着力构建系统完备的审计法律法规规章体系, 不断提高国家审计的独立性和开放度, 充分发挥在国家治理框架内保障国家经济社会健康运行“免疫系统”的积极作用。

(四) 强化审计问责机制

首先, 中央政府应建立有效的问责制度框架, 提高问责制度的公开性、透明性、权威性, 推动国家层面问责机制建设。全国人民代表大会及地方各级人民代表大会可成立专门的问责机构, 完善人大的问责制度。建立有中纪委、审计署、最高法院、最高检察院、公安部等部门组成的中央问责办公室, 对责任的界定、问责范围、问责对象、问责方式等内容进行制度安排, 推动建设责任政府。其次, 加强对大案要案线索的追踪, 提高对重要领域、重要事件、重要项目、重要人事任免、大额资金等重大事项的分析辨别能力, 监督重要政府活动的异常情况。最后, 配合国家审计准则的实施, 提升审计整改的权威性和执行力, 推动建立“一把手”负责制或上级领导制的审计整改办公室, 改善审计问责绩效, 提高政府活动的效率。

(五) 完善审计公告制度

1. 加大审计结果公告的范围。

除了涉及国家安全和商业秘密的事项不予对外公布外, 其他审计事项都应公开, 都需要接受社会公众的检验。

2. 完善审计结果公告的法律法规。

建立健全一整套完善的审计公告法律法规, 明确审计公告的授权标准, 对审计公告的种类、内容、形式、程序和范围作出明确的规定。使审计机关做到依法而不是依政府意志公布审计结果, 让审计机关明确哪些内容应分别向社会公众、有关主管部门或被审计单位公开。

3. 丰富审计结果公告的内容。不断增加绩效审计和审计整改报告的披露。

4. 建立审计结果跟踪回访制度。指定有关部门定期或不定期对审计结果公告反映的尚未整改的问题进行跟踪。

(六) 完善国家审计服务国家治理的路径

1. 构建全新的公共受托经济责任报告体系, 创新国家审计对象的载体。

构建全新的公共受托经济责任履行报告体系, 有利于适应各方对公共受托经济责任履行情况的信息需求, 为国家审计的开展构建对象载体, 进而更好地服务国家治理。

2. 建立健全绩效管理制度, 全面推进政府绩效审计。

强化政府绩效审计是国家审计推进完善国家治理的努力方向, 开展政府绩效审计, 能够有效促进行政效率的提高, 行政成本的降低, 服务质量的改进, 使得资源和财力得到合理的利用。

3. 树立受托经济责任理念, 推进责任政府建立, 进一步深化经济责任审计。

推进国家治理, 实现国家良治的关键在人, 在于国家管理的各级管理者履行受托责任的状况, 实施经济责任审计有利于完善领导干部监督机制, 加强党风建设, 促进民主政治, 防止权力滥用, 为实现国家良治提供保障。

4. 构建并实施治理导向审计模式。

构建合理有效的组织治理结构, 既是履行受托经济责任的要求, 也是受托经济责任扩展的内容。治理导向型审计模式立足点定位在政府治理评价之上, 通过对治理状况的分析, 据以识别审计重点与估算审计风险, 进而实施基本审计程序, 编制审计报告。它强调从评估政府治理状况入手, 是国家审计服务治理的一种重要技术和方法。

摘要：从国家审计与国家治理关系入手, 探讨了国家审计在改善国家治理中的作用, 分析了制约国家审计在国家治理中发挥作用的因素, 进而提出基于国家治理的完善国家审计的对策。

关键词：国家治理,国家审计,监督控制

参考文献

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