关键词：
安置制度（精选十篇）
安置制度 篇1
一、改革背景与总体要求
一是习近平总书记在接见第六次全国军转表彰大会受表彰代表时强调, 军转安置工作要适应全面深化改革新形势, 按照深化干部人事制度改革、国防和军队改革新要求, 推进体制机制创新, 为促进军队干部队伍建设、为安置和使用好军转干部提供更可靠更有效的制度保障。
二是党的十八届三中全会指出, 以建立军官职业化制度为牵引, 逐步形成科学规范的军队干部制度体系, 完善退役军人安置制度改革配套政策。
三是党的十八届四中全会指出, 深入推进依法行政, 加快建设法治政府, 畅通具备条件的军队转业干部进入法治专门队伍的通道, 加强军民融合深度发展法治保障。
四是第六次全国军转表彰大会暨2014年军转安置工作会议, 对深入开展军转安置制度改革研究, 积极推进中国特色退役军官安置制度改革创新, 作了进一步部署。要求准确把握新形势下军转安置工作的特点和规律, 以中央关于全面深化改革的总体要求为统领, 以建立和实施军官职业化制度为牵引, 以形成一整套完善的退役军官安置制度为目标, 以解决军转安置工作突出矛盾问题为导向, 推进与军官职业化制度相适应的中国特色退役军官安置制度建设。
二、突出矛盾和主要问题
(一) 从宏观层面看, 凸显为五个矛盾
人才资源市场化配置与指令性安置之间的矛盾;人才需求多元化与军人职业特殊性之间的矛盾;军转干部数量过多与地方安置能力减弱之间的矛盾;鼓励性安置政策与社会保障机制不完善之间的矛盾;人员编制、领导职数的法规性与军转安置工作的强制性之间的矛盾。
(二) 从操作层面看, 凸显为八个问题
机关事业单位自然减员较少, 而新增军转干部较多, 且接收数量和职级结构不可预见;大中城市、党政机关和经济发达地区接收数量居高不下, 而基层一线接人少、留人难;安置军转干部是政治任务, 必须维护军转政策的严肃性和接收计划的指令性, 而军转部门缺乏有效的监督制约手段;接收安置条件多年一成不变, 而干部人事、户籍、就业、社会保障等相关制度改革不断调整深化;增加行政编制的比例偏低, 而军转干部对公务员岗位的期望过高;师团职军转干部职务安排是重中之重, 而领导职数不得突破规定限额;自主择业政策日趋完善, 而选择自主择业人数总体较少;随调配偶与军转干部要“同时接收安置、发出报到通知”, 而解决这一难点的政策支撑缺失。
三、目标任务与改革模式
(一) 基本原则
一是从国家和军队实际出发, 考虑继承与创新、当前与长远、需要与可能, 有利于改革发展稳定大局;二是利于国防建设和军队稳定, 提高战斗力;三是体现尊重、优待和保障, 维护其社会地位和个人利益;四是坚持妥善安置、人岗相适, 有利于他们施展和贡献才智。
(二) 目标任务
按照党的十八届三中全会部署要求, 以习近平总书记关于国防和军队现代化建设一系列重要讲话为指导, 以实施军官职业化制度为牵引, 逐步完善政府协助指导、顺应就业环境、市场有效配置、社会广泛参与、设计科学合理的安置机制;逐步完善贴近市场化需求、依托社会化保障、符合退役军官特点、培育就业创业能力的培训机制;逐步完善与经济社会发展相适应的社会化保障机制;逐步完善相应的法规政策体系, 以及一体化的管理服务机制。通过改革, 建立以国家宏观调控为指导, 以军官职业化制度为基础, 以法律制度为保障, 以经济补偿为支撑, 以市场化配置为手段, 以社会保障为依托, 与市场经济人才配置规律相适应, 系统完备、科学规范、运行有效的退役军官安置制度体系, 提高退役军官安置工作的法制化、规范化水平。
(三) 选调安置模式
按照“合理分流、依法安置, 协助就业、市场配置, 保障完善、服务规范”的原则, 逐步建立以退休和市场化就业为主体、以选调安置为补充、多种形式有机融合的安置制度。
对正团职及以上退役军官 (含享受相当待遇的专业技术干部, 下同) , 采取以职业化岗位退休为主的安置办法。对副团职及以下干部, 实行择优选调安置与市场化就业、发给退役金相结合的安置办法。
四、基本架构和实施步骤
(一) 安置机制
1. 基本设想。
退役军官安置制度改革, 既不能走完全由政府主导、大包大揽的老路子, 也不能采取全盘依托市场化配置、取消指令性分配的方法。应结合经济社会发展以及国防和军队建设实际, 在逐步建立军官职业化制度的基础上, 减少退役军官的数量, 建立与公开选拔公务员相衔接的选调安置制度。
适用选调安置的对象为, 担任副团职及以下职务或获得中高级专业技术职务、发展受限或不再适合军队工作的人员。根据地方自然减员和领导职数、非领导职数余缺情况, 在搞好需求对接基础上, 由军队会同地方拟定年度退役计划, 采取统一组织考试考核的办法, 择优选调安置。符合《党政领导干部选拔任用工作条例》和《公务员法》相应条件, 并通过选拔程序的合格人员, 可直接退出现役, 纳入公务员序列管理。在选调安置工作中, 应统一评价标准、规范操作程序、强化监督制约, 确保选调安置制度公正、合理、科学, 促进人才脱颖而出, 努力实现军队和地方干部队伍建设的融合协调发展。
2. 实施步骤。
按照“积极稳健、统筹推进”的原则, 可分三步走。第一步, 根据建立军官职业化制度的进程和要求, 在以当前指令性分配工作和安排职务为主的前提下, 缩减计划分配安置方式比例, 落实军转安置政策。同时, 注重发挥政策杠杆的激励和导向作用, 扶持他们到基层一线就业创业, 不断拓展安置渠道。第二步, 对达到规定的最低服役年限、符合退役条件的, 可采取考试考核的办法, 择优选调安置。其中, 对达到规定的最高服役年限、接近国家法定退休年龄的, 采取政府包分配工作、不包职务安排、适当发给退役补偿金的安置办法。第三步, 采取政府协助、市场化就业、发给退役金的安置办法。在实施过程中, 应适当放宽市场化就业的职级和服役年限条件, 并相应调整退役金的计发办法和比例。同时, 将现行自主择业安置方式作为市场化就业安置的主要内容和有益方式, 不断健全完善管理服务制度体系, 实现与市场化就业安置方式的紧密衔接和平稳“并轨”。对服役年限较短的, 可采取实行市场化就业、发给一次性退役金的安置办法。对达到一定服役年限的, 采取市场化就业、终身享受退役金的安置办法。对功臣模范、因公致残人员, 以及与地方工作对口的专业技术干部, 可继续采取优先分配工作和安排相应职务的安置办法。
(二) 保障支撑机制
通过强化和创新培训机制、拓展就业创业途径、调整经济补偿水平等, 建立一套既适合经济社会发展, 又充分体现退役军官权益保障和军队长远建设需要, 与地方社会保障制度衔接融合的退役军官保障体系。
1. 法制保障。
将当前成熟的军转安置政策规定, 以法律法规的形式予以明确和规范, 形成国家意志, 提高法制化保障效能, 增强政策规定和落实手段的法律效力, 使退役军官安置有法可依、依法办事, 提高安置制度改革的权威性、规范性和科学性。
2. 能力保障。
突出市场对人才的需求, 紧贴经济社会发展实际, 强化军官退役前后的就业培训, 注重提升就业创业能力, 增强个人事业发展后劲。服役期间, 应强化提升能力素质方面的教育培训, 特别是军地通用学历、就业技能训练等。军官退役后, 可免费学习相关课程和专业技能, 经考试考核合格, 颁发相应职业资格和培训资格证书。同时, 退役军官还可申请免费进入高等院校、科研单位和国民教育培训机构接受继续教育。通过采取文化教育和职业培训相结合、现役培训与退役培训相结合、职业技能培训与提升学历教育相结合等方式, 使他们取得从事某种职业所必需的专业知识或职业资格, 具备良好的职业水准, 促使大多数退役军官能够快速融入社会, 顺利实现就业创业。
3. 就业创业保障。
以法律形式规定退役军官在就业创业方面的优先权, 如参加职位选拔和录用考试给予加分照顾、创办企业享受减免税收和低息贷款等。对有重大立功和突出贡献人员、烈士、残疾军官等, 应给予更多倾斜和优待。
4. 生活保障。
收入保障:主要形式是退役金, 纳入国家财政预算, 并通过立法对其收入水平予以保障, 确保退役后的生活水平不低于中等收入水平。社会保障:建立军队与地方相衔接的统一的基本医疗保险和工伤、失业保险制度, 对在部队服役期间因公患病的, 由国家承担相应的医疗费。同时, 研究建立军官职业化待遇年金, 适度调节军地参保人员待遇差异。住房保障:建立军队与地方相衔接的住房公积金制度, 提供优惠的住房贷款政策, 优先向退役军官提供廉租房、保障房, 购租商品房时可给予首付款减免或贷款利息减免等优待。家属安置保障:在配偶就业和子女入托、入学方面, 给予优待照顾, 积极探索随调配偶指令性安置与市场化就业有机结合的措施办法。需要注意的是, 军地社会保障体系的政策法规、基金征缴、待遇计发和监督管理等, 要补齐“短板”、完善功能、衔接配套、“同频共振”, 努力实现军地社会保障“一卡通”, 防止发生“两张皮”、不兼容。
5. 特别保障。
对服役期间因公致残或精神 (心理) 健康障碍, 导致就业困难的, 由国家承担相应补偿责任, 并根据伤残等级给予特殊补偿。对接收安置残疾退役军官的单位, 可通过税收减免或其他优惠政策予以褒奖和补偿。对享有特殊荣誉和有重大贡献的, 可享受相应的荣誉补贴金等。
(三) 管理监督机制
在政府层面, 按照精简、效能、统一的原则, 整合退役军人管理服务机构和职能, 防止政出多门、相互制肘。在民间层面, 按照参与、共赢的原则, 建立实用培训、就业指导、职业推介等非政府组织机构。
1. 统一工作机构。
改变当前“多马一车”、分散管理的工作体制, 将分散在组织、人社、民政等部门的退休军官、转业军官、复员军官、退伍士兵 (士官) 安置管理, 随军随调家属就业服务, 伤残军人优待, 军烈属抚恤等职能, 整合到一个部门, 组建统一的退役军人管理服务机构。
2. 调整经费渠道。
对退役军官工作经费实行中央垂直管理, 经费规模按退役军官人数和相关经济指数, 合理确定、动态调整。同时, 采取增设国防建设税等形式, 拓宽资金来源渠道。
3. 完善责任机制。
落实党委、政府领导责任制和工作责任制, 健全完善工作激励和责任追究机制, 强化目标管理、绩效考核和监督检查, 分级负责、属地管理, 确保工作落实。
4. 营造联动环境。
鼓励支持建立非政府性质的退役军人帮扶、维权、培训机构, 充分发挥他们在政策咨询、就业指导、个案帮扶、互助互利、监督履职、协助政府的作用, 形成全社会共同关心、支持退役军官的良好氛围。
五、当前应注重的问题
一是统筹兼顾完善军转安置政策与推进退役军官安置制度改革两项重要任务。一手抓军转安置政策的“改版升级”, 一手抓推进安置制度改革的过渡性办法, 做到两不误、互促进。对当前面临的主要矛盾和问题, 应拿出管用的办法, 有针对性地解决“面”上或“点”上的问题。如, 修订大中城市接收安置条件;提高增加行政编制的比例;增加领导职数单列、专用且不计入按规定配备的领导职数限额;统一考试考核内容和实施办法;细化鼓励性政策, 等等。
二是围绕军官职业化背景下的退役军官安置制度基本架构, 细化分解相关内容, 明确任务, 分工协作, 各有侧重, 力求有新的突破。对拿出的初步方案, 军地要认真分析论证, 充分酝酿商议, 确保成熟定型。要把改革的“时间表”、“线路图”和“切入点”定准做细, 做到胸中有数、有的放矢、平稳起步。
安置帮教制度 篇2
一、及时对刑释解教人员进行谈话教育，填表建档，落实帮教责任人。
二、对列管帮教对象要采取措施落实安置和帮教，及时掌握他们思想和行为动态，外出务工、务农须切实掌握去向，及时落实异地帮教措施。
三、每年年底排查分析一次。将辖区内生活困难、思想不稳定、恶习较深、有重新违法犯罪倾向的刑释解教人员列为重点对象，落实重点帮教措施。
四、每年年底对辖区内帮教对象进行一次思想、行为等方面的全面评析，按较好、一般、较差三个类别分别登记备案。
五、刑释解教人员自建档之日起，帮教期限分别为二年和三年，期满后，对符合条件的按规定程序撤销帮教。
安置制度 篇3
关键词：城镇化；失地农民；就业安置；制度经济学
中图分类号： F241.2文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0048-05
城镇化是农业人口逐步向城市聚集和农村劳动力向非农产业转移，从而实现农民市民化、就业非农化的社会经济发展过程[1]。随着城镇化进程的推进，城市不断向外围扩张，建城区面积越来越大，城镇周边农村逐渐纳入到城镇范围内，与此同时，城郊农村的耕地也逐渐被城镇新建的各种建筑或基础设施所取代，农民失去了赖以生存的生产资料及生活保障来源，生计受到严重影响。解决农民的就业问题并使失地农民融入现代社会，是城镇化过程必须解决的重要问题[2]。虽然根据现行土地管理法的规定，失地农民可以得到一笔包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费等科目在内的补偿款，但由于补偿款标准总体严重偏低，而且补偿款是一次性支付，根本不足以补偿农民失去土地带来的损失，无法满足失地农民长远生存和发展的需要。因此，如果不对失地农民实行就业保障，使失地农民获得稳定的生活来源，就不能从根本上解决失地农民的长远生计问题。基于这一共识，失地农民的就业问题引起了理论界的广泛关注和深入思考。在城镇化建设的大背景下，研究失地农民的就业问题，具有重要的理论意义和深远的现实意义。
劳动就业权是劳动者最基本的权利，政府有责任通过一些制度措施确保失地农民享受该项基本权利。在市场经济条件下，劳动者往往通过市场途径实现就业，政府不负责安排工作。但是，市场存在失灵之处，一些特殊人群由于自身素质和社会经济原因，无法通过市场途径顺利实现就业，这就需要政府以适度干预的方式来保障这些人群的就业权利。城镇化进程中的失地农民是社会特殊弱势群体，他们的就业权利理应由政府通过适当的方式予以保障。
一、城镇化进程中农民失地现状与就业安置方式
（一）城镇化进程中农民失地现状
城镇化是世界各国经济和社会发展的一般道路，也是我国未来发展的战略选择，对我国承接信息化、提升工业化、接轨国际化、提前基本实现现代化，必将发挥着重要作用[3]。然而，伴随城镇化进程的推进，失地农民的数量也与日俱增。有学者估计，1990年—2003年的13年间，全国失地农民的总数超过6500万人，而且每年以250万～300万的人数递增，2020年我国失地农民总数将达1亿人[4]，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人以上，其中有5000万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能达到8000万人[5]。
由于城市扩张而失去土地的农民，被迫城市化，他们虽然在空间上已经进入了城市，但生产方式、生活方式并没有完全融入城市，仍然带有浓烈的农村色彩，使得这一群体呈现出与众不同的特点，他们城里人不像城里人，农村人不像农村人，成为游走于乡村和城市之间的“边缘人”[6]。大部分失地农民文化程度低，并且缺乏非农职业技能，只能沦为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无人员”，依赖有限的征地补偿款勉强度日[7]。农民失去土地后，也就失去了赖以生存的生产资料，长远生计受到严重影响，有限的征地补偿款很快便花光，之后生活就陷入了贫困境地，不少失地农民因此走上了上访的道路。据统计，目前全国1/3以上的群众上访都归因于土地问题，而其中60%左右的纠纷是直接由征地引起的，失地农民问题已经由发达地区局部的社会问题扩展为全国性的社会问题[8]。
（二）现行失地农民就业安置方式
在计划经济年代，政府征用农民的土地，按政策的规定，需要把失地农民安置在国有企业就业，国家用行政手段解决了失地农民的就业问题。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善，劳动力资源的配置也由以行政手段“分配”为主，逐渐向以市场配置为主转变，无论是大中专毕业生，还是部队退役军人，抑或是国企下岗职工，基本上通过市场化的方式实现就业，求职者与用人单位双向选择。在这样的背景下，政府显然不可能通过行政手段，把失地农民强行安置进国有企业，因为企业拥有自主用人的权利，政府不能干预。目前，政府征用土地基本采用一次性经济补偿的方式[9]，让失地农民自谋职业。政府给予失地农民的土地补偿款严重低于被征土地的实际市场价格，而政府却以远远高于土地补偿款的市场价格把所征用的土地向房地产开发商出售，从中攫取巨额利润。被征土地转让价格与补偿款之间的巨大差距，驱使城市政府热衷于经营土地，而失地农民的权益却严重受损。
由于政府不再用行政手段直接干预失地农民的就业问题，因此目前有相当一部分失地农民处于失业或者半就业状态，无地、无业、无保障的“三无农民”在城乡结合部表现得特别明显[5]。针对文化程度偏低、职业技能较差的失地农民普遍素质特点，为了促进失地农民尽快实现从从事农业生产转为从事城市非农职业，以获得稳定和持续的生活来源，有些地方政府对失地农民进行了培训，向他们提供就业信息，推荐工作岗位，但总体而言，效果不甚理想。有学者调查发现，失地农民在非农就业中，通过政府组织获取就业信息的比例非常低，只有8.04%；而参加过政府组织的职业技能培训班的比例更低，只有6.15%[9]。由于丧失了耕地，又无法在城市找到理想工作，不少失地农民赋闲在家，无所事事，一项调查发现，赋闲在家的富余劳动力， 占调查户全部富余劳动力的68.5%[10]。
二、现行就业安置方式的制度经济学解释
当前各地对失地农民普遍采用的货币补偿和自谋职业相结合的就业安置方式，看似简便易行，并且似乎也符合有关法律法规的规定。实际上按照2011年修订的《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，由土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费所构成的征地补偿款中，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，只有“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”；“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织”，“不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人”。虽说征地补偿款四个组成部分之一的“土地补偿费”最终由农村集体经济组织转发给原土地承包者，但往往要截留一部分。这样，本来就非常低的征地补偿款，真正发放到失地农民手上就所剩无几了。当失地农民坐吃山空有限的补偿款之后，很快便会陷入生计无门的境地，由此常常引发与地方政府间的矛盾与冲突，对社会和谐稳定与城镇化进程造成不良影响。既然以数额有限的货币补助作为对失地农民进行就业安置的手段已经严重侵害了失地农民的权益，那为什么会成为地方政府解决就业失地农民就业问题的主流措施呢？这或许不能完全用“按法律法规执行”来解释。从制度经济学视角看，有以下几方面的原因：
（一）集体所有的土地实际产权不清
政府之所以能以低价从农民手上获得土地，又以高价转让给开发商，是因为农地的集体所有属性，农民仅拥有土地的承包权和使用权，不能自由买卖土地。事实上，农地的集体所有属性存在产权不明晰或产权主体不明确的弊端。土地名义上归村集体所有，但能够代表村集体的往往是村干部，在经济利益驱使和上级行政压力双重力量作用下，村干部极有可能在未征得村民同意的情况下出让农地。政府征用土地之后，土地的所有权属性便发生了变化，从集体土地变为国有土地，政府再通过招、拍、挂的方式，把征用的土地高价出售给开发商，而政府则根据土地管理法的有关条款，给村集体一笔大大低于土地市场价格的土地补偿费。从经济学角度看，政府征用集体所有的土地之所以补偿标准低，是因为集体所有的土地不符合市场自由交易的条件，因此其价格无法通过市场供给与需求的均衡来确定，只能由基于现行土地管理法有关征地补偿的相关规定，通过行政手段来定价。由于土地补偿费并不是直接给农民个人，而是先支付给村集体，再由村集体向原承包土地的农民发放，一些地方的村委因此出现截留土地补偿费的现象，造成农民拿到手的土地补偿费实际比政府给予的补偿数额还低。如此低的补偿费，只能让失地农民维持短期的基本生活，还不能指望用它来自谋职业，而用于创业则更显困难。
（二）政府安置就业的交易费用过高
地方政府虽然是就业责任的主体，承担着辖区促进就业的责任。但是，政府促进就业的工作重心更多的放在了解决城镇职工的就业问题上，而对失地农民的就业问题却缺乏具体的措施。究其原因，是因为解决城镇职工的就业问题有现存制度《失业保险条例》作为决策依据。《失业保险条例》的覆盖对象是城镇企事业单位的正式职工，不包括失地农民。尽管2011年开始实施的《社会保险法》扩大了失业保险条例的覆盖对象，在附则中规定“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”但实际上，由于没有相应的实施细则和操作措施，有关失地农民的失业保险条文无法落到实处，失地农民仍然游离于失业保险制度之外。“经济制度的主要目标和作用在于节省交易成本”[11]，由于没有专门针对失地农民的就业保障方面的法律法规，那么对于地方政府而言，在市场经济条件下，要通过协商沟通，联系众多愿意接收失地农民的企业，把数量庞大、文化水平和职业技能参差不齐的失地农民安置就业，必然产生相当高的交易费用，地方政府显然不愿意承担这个交易费用，因此普遍采用比较简便易行的做法，给予一笔征地补偿款，让失地农民自谋出路。
（三）制度供给与制度需求的均衡
尽管多数地方对于城镇化进程中的失地农民采取给予一笔征地补偿款的方式，让失地农民自谋职业进行就业安置。但是也有一些地方政府为了发展劳务经济，拓展失地农民的就业空间，仍然会出台失地农民就业安置政策措施，比如针对失地农民的自身特点制定专门的培训方案，聘请专业老师，对失地农民进行职业技能培训，以提高失地农民的素质，促进失地农民尽快实现就业；城镇职业介绍服务窗口免费为失地农民进行就业指导和职业介绍。然而，由于长期农业生产养成的职业惯性，并非所有的失地农民都愿意参加技能培训和接受职业介绍；有些失地农民即使愿意参加培训，因为年龄和文化水平等原因未能获得用人单位的聘用，最终也可能放弃参加培训的打算。政府对失地农民就业安置的制度供给，和失地农民对就业安置制度的需求最终达到一个均衡点，实现制度的均衡。制度均衡的结果，往往是政府对失地农民采取货币补偿的方式，让失地农民自谋职业。
（四）就业安置制度变迁的路径依赖
从经济学角度看，路径依赖是指“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”[12]。也就是说，我们以往选择了某种路径，便习惯被长久地锁定在这一路径上，因为改变这一路径需要支付成本，因此，人们往往不愿意改变既定的路径。在GDP导向的绩效考核制度下，地方政府领导为了加快经济发展，刷新GDP数字，以谋求自身职务晋升的政绩资本，普遍热衷于搞城市扩张与建设的政绩工程，但对失地农民的就业安置却不愿意投入过多，也不愿意变革与创新工作思路，因为失地农民的就业安置既要花费财政资金，又无法展现政府官员的政绩。由于地方政府主要官员流动性较强，一些主要官员在一个地方工作不到几年，甚至才一年半载，或者得到晋升，或者调整到其他地方或部门任职，因此他们往往追求短期政绩，而对于失地农民就业安置措施，更愿意沿袭以往做法，使得失业农民的就业安置制度形成路径依赖和制度锁定。由于失地农民就业安置办法已经形成制度惯性，过去采取一次性货币补偿的方式让失地农民自谋职业，新任官员也不愿意花费成本去实现制度的变迁，而是继续沿用低价货币补偿的方式。
三、促进失地农民就业的制度创新建议
保障失地农民就业权利，促进失地农民实现就业，不仅是解决失地农民长远生计问题的必然要求，也是城镇化进程顺利推进的必要保障。如果仅仅是城镇建城区不断扩张，农村土地逐渐纳入到城区的范围，而农民失去土地之后被迫变为“城里人”却没有较为稳定的非农职业，缺乏稳定生活来源，这不是真正意义上的城镇化，而是城市扩张对农民生存权益的剥夺。对失地农民进行妥善的就业安置，对于缩小失地农民与城镇居民的收入差距，促进社会和谐，维护社会稳定，具有重要的意义。因此，地方政府不能把给予微薄的征地补偿款当作解决失地农民就业问题的手段，从而甩掉对失地农民进行就业安置的包袱。为了有效促进失地农民就业，必须转变观念，对多项制度进行变革与创新。
（一）改革对地方官员以GDP为导向的绩效考核制度
地方政府之所以倾向简单地以货币补偿的方式解决失地农民的就业问题，其根本原因是，即使投入大量的财政资金，发动各方面的社会力量，把失地农民安置在各类企业或社区公益组织就业，却不能彰显其政绩。而征用农村土地出售给开发商，不仅能够给政府带来巨大的财政收入，而且通过开发地产、兴建基础设施，进行招商引资，还能创造出新的GDP，从而能够以此向上级展示自己的政绩，以获得职务上的晋升。因此，地方政府热衷于征用农地、经营城市，而对失地农民的就业安置却热情不足。所以，要转变地方政府的施政观念，重视对失地农民的就业安置，首先要变革对地方政府官员的考核制度，要彻底改变唯GDP至上的政绩考核导向，而应该把民生工程的实施及成效当作考核的重要指标，特别是把失地农民的就业安置作为民生工程中的专项考核指标予以突出，并提高该指标的分值权重。
（二）制定专门针对失地农民就业问题的政策法规
按照现行土地管理法的有关规定，征地农民的安置补偿费包括土地补偿费、安置补助费及附属物和青苗补偿。这种征地补偿费本身已经大大低于土地改变用途之后的市场价格，安置补助费只是仅仅占其中一小部分，这说明安置补助费是相当低的，对于解决失地农民的就业问题根本无济于事。《社会保险法》虽然规定，要把“被征地农民纳入相应的社会保险制度”，但由于失业保险制度主要是对企事业单位职员制定的，参保单位和个人按规定须按工资的一定比例缴纳失业保险费，而失地农民既没有雇主，个人也没有缴纳失业保险费，因此要把他们纳入失业保险制度，实践中不具有可操作性。为此，应该出台专门针对失地农民就业问题的政策法规，如《失地农民就业保障条例》或《失地农民就业安置条例》。在《失业保险条例》中，明确规定失业农民失业保险费的缴纳办法，包括出资主体和缴费标准。由于失业农民没有雇主，且失业保险费本身并不高，建议从征地的增值收益中提取，由政府缴纳，失地农民不必缴纳失业保险费。失地农民享受的失业保险待遇参照城镇职工失业保险待遇标准。
（三）尽快落实集体土地与国有土地同权同价的政策取向
众所周知，征地过程中，之所以时常发生失地农民与政府之间的矛盾纠纷，甚至发生群体性事件或上访事件，在很大程度上是因为征地补偿标准太低，与征用改变用途之后的土地价格存在巨大差距。有限的补偿款最多只能维持几年的生活，当征地补偿款用完之后，如果没有收入来源，失地农民将陷入严重的生存危机。然而，在市场化就业机制日臻完善的今天，再由政府统一对失地农民进行就业安置，显然不符合现实制度环境，并且将产生无法估计的巨大交易费用。另外，制度供给也不一定完全符合制度需求，作为制度供给主体的政府即使出台以行政手段进行就业安置的政策措施，也不一定为所有失地农民所接受，一些失地农民或许根本不需要政府安置就业，而是倾向于自己创业。因此，自主择业应当是失业农民实现就业的主要途径，政府不必包办。在这种情况下，要保证失业农民的生存和发展权益，就要彻底改革现行的征地补偿制度，大幅度提高征地补偿标准，尽快落实中央最近提出的“实行农村集体土地与国有土地同等入市、同权同价”[13]的政策取向。当然，政府在提高征地补偿标准之后，并不表示对失地农民的就业问题就放手不管了，而是要充分发挥服务型政府的职能，对失地农民进行有针对性的职业技能培训，提供用工信息，进行就业指导，推荐就业岗位，在此基础上，让失地农民自主择业。对于有意创业的失业农民，政府应该积极扶持，免费提供创业培训，并在工商、税务、金融、卫生等方面给予相应的优惠政策。
参考文献：
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被征地农民安置法律制度研究 篇4
(一) 被征地农民社会保障安置的概念。被征地农民社会保障安置是依据社会保障制度发展而来的, 具体是指农民在土地被征用之后, 政府对农民的安置中要将社会保障内容纳入到其中, 即实现养老、医疗、失业和最低生活保障的安置, 理解社会保障是准确理解被征地农民社会保障安置的前提。被征地农民的安置问题实质上就是被征地农民社会保障安置问题能够得到解决。这也是被征地农民在征地过程中应当享有的一项权利。具体是指:农民因国家征地行为而在失地安置过程中享有的获得养老、医疗、就业和最低生活保障等方面的社会保障性权利。
(二) 被征地产生的原因。我国《宪法》第10 条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实施征收或征用, 并给予补偿。”《物权法》第42 条规定:“为了公共利益的需要, 依照法律规定的权限和程序, 可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋和不动产。”国家为了公共利益的需要征用土地是有法律保护的合法行为。在我国, 一切土地属于国家和集体所有, 农民只享有土地的使用权和承包经营权。《物权法》第124 条规定:“农民集体所有和国家所有的由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地, 依法实施土地承包经营制度”;第125 条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利, 有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”所以, 国家要取得土地的使用权需要进行土地征收。随着我国经济的不断发展, 城市化水平越来越高, 城市化进程中需要的土地需求更加迫切。我国的法律已明确规定, 国家征用土地必须以公共需要为目的, 但是在现实的发展过程中, 也有借着公共利益的外衣进行商业化发展的行为。这都导致农民土地被征用。
二、我国被征地农民安置现状
(一) 现行被征地农民社会保障安置方式
1、物质安置。物质安置是按照一定的补偿标准给予被征地农民一定的补偿费, 让被征地的农民自己寻找出路。《土地管理法》对此有相应的法律规定, 一般采用的是给予安置补偿的办法, 一是分期发放补偿, 另一种是一次性发放被征地补偿。
2、半征半留。半征半留是国家在征收土地的同时, 给被征地的农民预留出部分土地, 供集体经济组织开发获得利润。
3、土地股份合作。土地股份合作制模式是指在坚持农村集体土地所有权不变、农民长期持有土地承包经营权不变的前提下, 农民以其土地承包经营权入股获得收益。
4、提供就业。提供就业是农民的土地被征用后, 政府或者用地方单位为被征地的农民提供就业培训或者就业机会, 以此方法安置被征地农民, 确保被征地农民的稳定。
(二) 现行被征地农民社会保障安置的缺陷
1、社会保障安置体系不完善。首先, 我国当前的被征地农民社会保障安置办法的实施是根据不同地区的不同情况制定的, 在全国没有一个系统的社会保障安置措施。该措施能够保障该地区被征地农民的生活保障问题, 但该措施不具有长期性和稳定性, 很容易造成被征地农民再次陷入保障难问题;其次, 我国的现行法律中规定了有关的社会保障安置的内容, 但这些内容针对维护农民权利的很少, 对被征地农民社会保障安置的规定根本没有。
被征用地农民社会保障不完善主要体现在:首先是养老建立在土地为基础之上的以家庭养老为主, 农民的土地被征用之后, 家庭的生活负担加重, 养老问题就失去保障;其次, 我国的基本医疗建设还没有全面覆盖;再次, 被征地农民的工作没有可靠的保障;最后, 被征用地农民获得社会的救助比较困难。
2、地区差异大、且连续性弱。我国各地区的经济发展水平有很大的差异, 对被征地农民社会保障安置也有不同的标准, 对被征地农民的保障安置水平还处于低水平。社会保障工作是一个长期性的问题, 目前我国各地的被征地农民社会保障安置都是解决农民暂时的生活问题, 主要是一次性给予土地征用补偿, 政府把农民的土地使用权直接买断, 不再承担其他的相关责任。被征用土地的农民拿到的土地征用补偿金不能解决农民长期生活问题。在提供就业安置中, 政府或者用地单位提供的就业岗位不具有稳定性, 增加了农民的不稳定因素。被征用地农民失去土地就意味着失去了一切。
3、安置资金不充分。被征用地农民社会保障安置的建设需要政府的资金支持, 同时还需要一定的后备资金做支撑。被征地农民的保障资金是由个人、集体和地方政府共同承担, 根据具体情况由政府自由分配协调三者的资金出资比例, 但根据数据显示, 在实际的出资分配中政府出资不足是常出现的问题。而社会保障安置是一个长期系统的问题, 需要长期的进行, 没有充足的资金做后盾, 社会保障安置体系就会处于混乱无序的状态。
(三) 现行被征地农民社会保障安置缺陷原因分析
1、土地产权制度存在问题。所有权是土地产权的核心问题。被征用地农民社会保障安置的核心问题在于土地财产权利问题。之所以会出现问题, 是由于政府没有处理好土地财产权问题。《土地管理法》第10 条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理”。法律规定了农村集体经济组织对农村土地享有所有权, 但同时也规定了乡镇集体组织、村农业集体组织和村内农业集体组织这三者对农村土地也享有主权。至此, 使得农村土地的所有权不能归一者完全享有, 从而使得农民不能主张行使土地所有者的权利。
2、失地农民社会保障安置立法的缺位。《物权法》第42 条:“征收集体所有土地, 应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用, 安排被征地农民的生活保障费用, 保障被征地农民的生活, 维护被征地农民的合法权益”。我国的《农业法》、《农村土地承包法》中也有相关的规定, 如:完善土地征用程序和补偿机制, 提高补偿标准, 改进分配办法, 妥善安置失地农民, 并为他们提供相应的社会保障安置。《物权法》相关规定虽然对被征地农民社会保障安置提供了相应的法律保障, 但这种保障不能确保农民生活的长远稳定。并且《物权法》规定的比较笼统, 不具有实际操作性。
三、我国被征地农民安置法律制度构建
(一) 改革土地产权制度
1、完善土地产权制度。我国现行法律对农村土地产权的规定不清晰、不充分。解决此项问题应该通过立法明确指出土地产权的归属, 明确土地使用者和所有者之间的权利划分。应对《土地管理法》进行修改, 将集体土地的所有权归农村集体经济组织所有, 农民享有除所有权之外的其他权利。由此以来, 农民就可以对土地行使相应的权利。《物权法》也应该加强对农民土地承包经营权的确认, 在农民土地被征用情形下也可以获得因承包经营权带来的权利, 使农民获得更多的法律保护的权益。
2、完善土地使用权。现行的法律制度规定土地的使用者不得改变土地的用途, 限制了土地的使用效率。法律规定应当放松对农民自主经营权的限制, 在不改变土地用途的前提下, 根据市场的具体需求自主经营, 提高土地的使用价值。保障农民对土地享有充分的收益权利, 使农民对土地长期占有, 保证农民获得稳定的投资收益。
(二) 完善土地征用补偿。我国土地征用的前提是满足公共利益的需求。《土地管理法》第2 条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但法律条文没有对公共利益作出明确的解释, 存在法律的漏洞, 使政府和相关土地使用者借机损害农民利益。所以, 我国法律应当对公共利益作出明确的规定, 限制土地征用。
确保土地征用程序公平、公正, 建立完善的土地征用程序, 使土地征用权的行使限制在合理的程序之内, 被征地者的合法权益受到合理保障, 消除被征地者和政府之间的矛盾。建立土地征收征用的信息公示平台, 采纳被征地者的意见。完善征地司法程序, 保护农民的合法权益。加强土地征收监管, 保证土地征收的合法进行。
政府应该制定合理的征收赔偿制度, 合理计算土地的价值, 根据不同的地区不同的发展水平给予相应的补偿费, 确保农民的合法权益不受侵害。
(三) 制定《被征地农民社会保障安置法》。被征地农民保障安置的根本在于创设相关法律, 从立法的层面来保护农民的合法权益。
1、制定的理念。制定《被征地农民社会保障安置法》应以人为本, 保障被征地者的合法权益, 保障被征地农民的长远稳定生活, 坚持可持续发展的思想。在处理安置问题中应当保证公平和效率的统一, 提高安置的管理水平。
2、保障安置管理机构。被征地农民社会保障安置现有的机构是公共服务审批服务中心统一进行审批, 是由当地的劳动部门和社会保障部门统一办理。被征地农民社会保障安置体系和城镇居民的社会保障体系不同, 但在管理层面应当和城镇居民社会保障统一管理体系, 以有利于形成统一完善的社会保障体系。
3、保障费的取得。为了确保被征地农民的长久稳定生活, 保障安置管理机关需要建立一个安置资金保障后备, 用来保障被安置农民的稳定收益。被征地农民被补偿金额的部分、政府财政给予支持的部分、再者是集体出资, 三者出资综合由管理机构合理投资经营, 确保被征地者稳定收益。
(四) 建立被征地农民相关社会保障制度
1、养老保险制度建设。农民的土地被征收之后, 就失去了赖以生存的基础。由于自身条件的限制, 传统性的养老不再适应现行状况。建立被征地农民养老保障制度, 可以从根本上解决农民的顾虑。此前已经提到, 坚持可持续安置原则, 充分保障农民的合法权益。
2、就业培训机制建设。我国农民由于缺少受教育和就业培训, 普遍存在着文化素质和劳动技能弱的问题。被征地农民被征地后, 就业问题严峻, 处于劳动年龄段的人又占到多数, 做好被征地农民的再就业根本在于帮助他们建立全新的就业观念, 鼓励其积极参加就业培训, 提高劳动技能, 努力通过市场化的方式实现再就业。
摘要：被征地农民是我国公民的组成部分, 应当享有同等的安置保障权利。但是农民的土地被征收之后, 没有有效的安置措施、合理的土地征收补偿、充分的就业岗位等因素, 致使被征收土地的农民成为“无地、无业、无保障”的群体。由于被征收土地农民的合法权益受到侵害, 农民群体上访时间剧增, 影响社会的安全稳定。基于被征收土地农民的安置保障不足, 为此构建被征地农民的社会保障安置法律制度极为迫切。本文阐述被征地农民安置相关理论问题, 分析我国被征地农民安置现状, 并为我国被征地农民安置法律制度构建提出建议。
关键词：被征地农民,社会保障,法律制度
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安置帮教工作制度 篇5
一、安置帮教工作人员必须通知新回归的刑释解救人员到司法所报到，并协助司法所对其登记信息，对其进行帮教谈话，了解思想状况。
二、一人一档制度。对每一个安置帮教对象建立专档，安置帮教工作人员必须对每次安置帮教工作、安置帮教效果、安置帮教人员表现等进行记录并归档；
三、走访制度。根据安置帮教对象的不同情况制定每个安置帮教对象走访计划，做到及时掌握安置帮教对象的思想动态、就业状况、生活状况，以采取针对性的安置帮教措施；
四、三级安置帮教体系制度。建立家庭、村（居）委、司法所三级安置帮教体系，做到信息畅通、分工协作、分析研究、总结交流、反应迅速；
形成合力抓安置（一组） 篇6
任之通政委说：今年是军队体制编制调整改革期间军转安置工作的开局之年。做好军转安置工作，确保安置质量，事关这次调整改革的成败。作为省军区系统，必须强化政治意识、大局意识、责任意识和服务意识，充分发挥桥梁和纽带作用，认真履行职责，加大军地协调力度，与地方军转安置部门密切配合，协调一致地做工作，确保圆满完成军队调整改革期间军转移交安置任务。具体地讲，要着力做好四个方面的工作：
一是在优化军转安置环境上摘引导。近年来，军队转业干部就业期望值过高与地方接收安置能力受限这一矛盾日益突出，已成为影响和制约军转安置工作开展的”瓶颈”。因此，必须坚持以思想教育为先导，通过强化接收单位国防意识，帮助转业干部转变观念，使供需双方在增进相互理解和信任中拉近距离，形成共识。军地要携手组织地方组织、人事部门和接收单位领导深入驻地军营体验生活，让地方领导感悟到军队在完成祖国统一大业中肩负的重任，切身感受到军人的过硬素质和优良品格，加深对军人的理解．进一步增强千方百计安置好军队转业干部的政治责任感。军地移交安置部门要深入部队，采取召开军转安置恳谈会、形势政策报告会和解难释疑见面会等多种形式，引导转业干部认清安置形势，全面理解政策，树立科学择业观，自觉体谅地方难处，合理选择安置方式；进一步激发转业干部继续发扬优良传统和作风．服从大局，听从组织安排，创造新业绩的内在积极因素，从而为军转安置工作的顺利进行营造良好的社会氛围。
二是在落实安置政策上求实效。随着市场经济体制的逐步完善，地方行政机关压缩编制精简人员与军转安置任务加重的矛盾，新的用人机制与指令性计划分配的矛盾日益突出。省军区必须积极争取地方党委和政府的支持，通过加强军地统筹协调，采取超常措施，努力把军转安置政策落到实处。要充分利用召开办公会、常委议军会、节日慰问等有利时机，向地方党委和政府及时通报中央军委关于军队体制编制调整改革有关指示精神和军转安置任务等有关情况，提出建设性意见，赢得地方党委。政府对军转移交安置工作的重视，切实把这项工作摆上位．作为事关改革、发展和稳定的大事来抓。要积极配合地方组织、人事部门，深入搞好调查研究，紧密结合本地实际，创造性地拿出贯彻措施，协调地方党委、政府出台优惠政策，对作战部队师、团级主官，对抢险救灾、抗击非典等急难险重任务中表现突出或荣获二等功以上奖励，因公、因战致残，长期在边远地区工作或从事飞行舰艇工作的军转干部，要在安置地点、工作单位和职务安排上适当照顾。要坚持把安置师团职转业干部作为做好军转安置工作的重中之重，继续采取使用空出的领导职位、按规定增加非领导职位、带编安置等行之有效的方法，想方设法安排好师团职转业干部的工作和职务。
三是在走开自主择业之路上谋创新。从贯彻《暂行办法》几年的工作实践看，当前影响转业干部选择自主择业安置方式的主要因素是自主择业干部的福利待遇能否得到保障、面对市场经济能否实现就业、管理服务是否到位等，这些已咸为军地双方共同关注的热点问题。对此，省军区系统要主动靠上去做工作，积极参与意见，搞好调研论证，反复协调磋商，以前瞻的思维，创新的举措，走活自主择业这盘“棋”。在完善配套政策方面，要加紧制定妥善解决医疗保险、住房补贴、退役金差额补贴、就业培训等配套措施，因地制宜出台鼓励转业干部自主择业的尤惠政策，从根本上解决自主择业干部的后顾之忧。在协助就业方面，要通过措建自主择业转业干部创业平台，开辟就业”直通道”，纳入人才信息网络等，不断拓宽就业渠道，帮助自主择业干部顺利实现就业。在管理服务方面，要加快构建自主择业干部管理服务体系步伐，逐步形成机构健全、职能明确、制度完备、服务规范的工作格局，使自主择业干部政治上有地位、待遇上有保障、就业上有着落、管理上有体系，始终置于党组织的教育管理之中，从而吸引更多的转业干部走自主择业之路。
四是在加强组织领导力度上使实劲。、军转移交安置工作是一项严肃的政治任务。省军区系统要站在贯彻落实“三个代表”重要思想和十六大精神的高度；切实把做好，军转移交安置工作作为固国防、稳军心的一件大事来抓，摆上党委的重要议事日程。要建立领导责任制，军政主官亲自抓、具体管、负总责，善于调动方方面面的力量做工作，真正形成军转移交安置工作的合力。”出台自主择业干部安置管理实施办法张少敏 张 宇
目前，吉林省已累计接收了近2000名自主择业转业干部。其中今年有978人选择自主择业，占符合条件的8896，比去年和前年分别上升3．1个百分点和3 4个百分点。为进一步加强自主择业军队转业干部管理和服务工作，吉林省根据中央有关文件的规定，结合本省实际，研究制定了<吉林省自主择业军队转业干部安置管理实施办法》(以下简称《办法》)，对自主择业干部的安置计划与接收、退役金发放、抚恤金和丧葬补助费、住房公积金及取暖费、社会保险、培训与就业，日常管理与监督、管理服务体系与职能等作出了明确具体的规定。
为接收和安置好自主择业转业干部，《办法》规定．符合长春市安徽的自主择业军队转业：于部，爱人在中省直单位工作的和转业时爱人不在长春市工作、父母在驻长中省直单位工作的由省里接收安置，其余的由长春市安置。自主择业军队转业干部的随调随迁家属、子女的安置，执行计划分配的军队转业干部随调家属、子女的安置政策。
为保证退役金及时足额发放，《办法}规定，自主择业干部的退役金，由省军队转业干部安置工作部门和省财政部门审核，通过国有商业银行支付。各市州负责本地区自主择业干部退役金的核定工作，每年年底前将退役金发放明细报省军转安置工作部门。退役金的发放时间为每月10日，免征个人所得税。自主择业干部，被党和国家机关、人民团体、财政拨款的事业单位选用为正式工作人员的，从被选用的下月起停发退役金，不再享受自主择业军转干部待遇。选用后被辞退、解聘的，同样不再享受自主择业军队转业干部待遇。
《办法》对抚恤金和丧葬补助费的标准作出规定，被批准为革命烈士的，为本人生前40个月的退役金：因公死亡的，为本人生前20个月的退役金，病故的，为本人生前10个月的退役金。丧葬补助费标准为本人生前12个月的退役金。
对地方政府财政负担自主择业干部的住房公积金和冬季取暖费，《办法》专门规定，实行住房公积金制度的地区，可以根据本人意愿，将部队一次性发给的服现役期间的住房公积金计八个人住房公积金账户，在购建住房时，安置地有关部门应当并优先提供住房公积金贷款。自主择业干部末就业期间的取暖费，比照安置地国家公务员补贴办法执行，就业后，由用人单位负担。
在解决自主择业转业干部各种社会保险问题上，《办法》规定，建立基本医疗保险制度的地区，自主择业干部未就业期间，统一参加安置地的基本医疗保险，比照公务员办理医疗补助和大额医疗补充保险，并享受规定的医疗保险待遇。参加基本医疗保险所需单位缴纳的医疗保险费和比照公务员医疗补助所需经费，由安置地政府解决。个人缴纳的部分，以退役金为基数，按规定费串缴纳。安置地社会保险经办机构按照当地医疗保险的规定，为自主择业干部建立个人账户。末建立基本医疗保险制度的地区．个人服役期间的医疗保险基金余额由个人暂存，待当地建立基本医疗保险后，并入其个人账户。自主择业干部未被党和国家机关、人民团体、企业事业单位录用聘用期间的医疗费，比照安置地政府机关同等条件人员的医疗标准执行，由安置地政府解决；被录用聘用后，由所在单位和个人按规定缴纳。
自主择业干部就业后，应按照《失业保险条例》和省政府的有关规定，依法参加当地的失业保险，缴纳失业保险费。
自主择业干部到企业就业后，可参加基本养老保险，缴纳养老保险费，并享受相应待遇。到达法定退休(养老)年龄时，累计缴费年限不满15年的，不享受基本养老保险待遇，其个人账户储存额一次性支付给本人，终止养老保险关系。
为加强自主择业转业干部培训与就业工作，《办法》规定，自主择业：厂部的培训，按照“个人自愿，按需培训，依托社会，政府协助“的原则，委托军转培训中心、地方院校、成人教育机构、职业培训机构承担具体工作。经安置工作部门批准，也可自行联系培训机构。自主择业干部从事个体经营的，3年内免征营业税和个人所得税。对为安置自主择业干部就业而开办的企业，凡安置自主择业干部占企业总人数60％(含6096)以上的，3年内免征营业税和企业所得税。构建军转安置协调网络李多志
河北省是革命老区，也是军民共建活动的发祥地，在长期的革命和建设过程中形成了拥政爱民，拥军优属的光荣传统．新的历史条件下，河北省的军转工作者们在继承传统的基础上 坚持与时俱进，开拓创新，不断适应形势任务的要求，为老传统赋予了新内涵，使之成为推进河北省军转安置工作不断发展的强大动力。
军转安置工作涉及面广、政策性强。情况复杂，仅靠业务部门“唱独角戏” ，很难适应形势任务的要求．河北省军区政治部坚持从自身实际情况出发，经过积极探索和调研论证，建立起了省军区、军分区。人武部军转安置工作三级协调网络 制定下发了《河北省军区军转工作三级协调网络细则》，明确了各级组织机构 主要职责和任务，制定和完善了各项制度；积极与地方协调，使省军区。军分区和人武部三级都有一名主宫参加当地的军转安置工作小组，并担任副组长，从而，形成了一个组织严密，覆盖全省 军地结合 上下联动的军转安置工作协调网络．每年都有200多名各级主官和政治机关的领导亲缶军转安置工作第一线，充分发挥地方兼职的优势，利用各种场合，通过多种渠道，积极向地方领导和有关部门反映部队和转业干部意愿．推荐优秀转业干部，为安置好转业干部献计献策，有力地配合了地方的工作，赢得了部队和广大转业干部的信赖．
师团职干部，功臣模范和长期在边远艰苦地区工作的转业干部曾是部队建设的中坚和骨干．为国防和军队建设做出了突出贡献和巨大牺牲，他们安置的如何，直接影响到部队的建设和稳定．河北省军区政治部把师团职干部。功臣模范和长期在边远艰苦地区工作转业干部的安置，作为：协调工作的重点突出出来．及时将他们按专业。特长政绩分类造册，建立人才档案．分送组织，人事和军转部门，主动做好推荐工作．同时，积极协调地方有关部门逐步形成了在分配去向上 优先进党政机关、效益好的事业单位；在职务安排上，采取使用空出的领导职位，按规定增加非领导职数或先进后出、带编分配，与领导班子建设通盘考虑等办法，妥善安置师团职转业干部，对功臣模范和长期在边远艰苦地区工作的转业干部，各市结合本地情况，采取照顾进市区安置、在计划内任选工作单位等照顾描施．(暂行办法)颁布实施以来，全省接收师团职干部1060名
符合安排领导职务的621名，其中平职安排158名，低一职安排432名，有270名落实了领导实职，36名被直接安排到市(县)领导班子任职；420余名功臣模范和长期在边远艰苦地区工作的转业干部，全部在安置去向和行业去向上得到明显照顾。
军转安置工作周期较长。环环相扣。贯穿全年，哪一个环节工作不力，都会影响年度任务的完成．工作中，河北省军区政治部紧密结合各个阶段的不同特点，主动加强与地方的沟通联系，坚持有计划。有步骤地做工作．
移交阶段，突出协调出台安置政策。军转安置工作的核心是政策问题．为确保中央有关文件精神的贯彻落实，河北省军区政治部积极要求有关业务处(室)加强调查研究，多次组织召开座谈会征求驻军和转业干部的意见，及时向地方有关部门反馈并提出合理化建议，配合地方相继出台了<河北省军队转业干部安置工作实施细则)．(关于做好军队体制编制调整改革期间军队转业干部安置工作的通知)等政策性文件．2003年，部队体制编制调整改革工作开始后，我们及时协调地方 以省委，省政府。省军区名义联合下发了(关于认真做好支持部队体制编制调整改革工作的通知)，把做好军转安置工作作为一项重要内容，提出了明确要求，为做好河北省的军转安置工作提供了有力的政策保障 受到总部和北京军区的充分肯定．
定位阶段，积极协助拟制分配计划。为适应国家经济体制改革，人事制度改革等给军转安置工作带来的新情况．新问题，河北省军区政治部紧紧抓住制定转业干部分配计划这个关键环节做工作．一方面，通过审查档案和到部队走访，深入了解每一十转业干部情况 并积极客观地向地方反映，介绍，推荐转业干部；另一方面 主动与地方人事部门一起到驻石家庄中、省直各单位调查了解军转干部专业人才需求情况．在此基础上，积极协助地方依照国家有关政策，有针对性地制订好年度安置计划 做到安置计划既符合河北省实际，又能充分体现转业干部意愿 增强了军转安置工作的针对性和科学性．
报到阶段，注重协调解决各类矛盾。退出现役．回到地方工作，是转业干部人生的一次重大转折，这个时候，他们不仅会遇到一些实际问题和困难，也会出现一些思想波动，而离队报到阶段是矛盾比较集中的阶段。对此，我们坚持设身处地为转业干部着想 尽可能地为他们排引尤解难．一方面积极协助部队做好转业干部的思想工作 帮助他们树立正确的择业观和创业观 督促个别人员服从分配．按时报到；另一方面，对转业干部在安置过程中遇到的困难和问题，特别是直接涉及到转业干部切身利益的工作安置，待遇落实、子女入学。住房就医等实际问题，积极协调地方给予妥善解决。刘福生：还是军人的性格孙世君
在黑龙江省牡丹江市，福生酒类营销中心名气可不小，经理刘福生，更是让人赞不绝口。有人说他创业的经历本身就是一壶美酒，一打开，醇香沁人心脾，细品味，感受绵远长流。
”我不像别人说的那么完美，我之所以能从激烈的竞争中杀出一条血路来，没什么秘诀，就是凭着军人的气魄与胆识，经历多次失败的阵痛后磨炼出来的。”还是军人的性格，第一次见面，刘福生就直言快语，直奔主题。
2001年3月，刘福生从人武部副部长的岗位上选择了自主择业。8月份，刚办完离队手续，急于想干一番事业的他，没有经过充分的调查论证，就把17万元的退役补助和住房补贴全部拿了出来，开了一家饭店。由于饭店位置不当，经营管理不善，不到三个月就关门了。刘福生把饭店低价兑出去后，又接连开过小型超市、鲜花店、军晶服务社等，可都是昙花一现，匆匆上马，草草收场。经过几番折腾，不到一年时间，17万元就所剩无几了．此时，刘福生承受的不仅是失败的打击，还有亲朋好友的责难。在切身体验了商战的残酷与无情后，刘福生迷茫了。他把自己关在家里10多天，屋不出，楼不下，也不和妻子说话。对着镜子看着满嘴的水泡，不停地问自己：“难道自主择业这条路走错了，自己天生就不是经商这块料厂正当刘福生在挫折的阴影中苦苦徘徊时，部队首长和战友向他伸出了关爱之手。军分区王政委给他打来电话：“对你的情况分区领导在一块会诊，一致的看法是，你闯商海过于仓促。商场如战场，不容许打无准备之仗，而你却违背了这一条。当然，为了磨炼自己．交点学费也是值得的，我们都知道你是个不服输的人，既然选择·了自主择业，投身商海中去创业．就要先练就弄潮的本领，才会在与风浪的搏击中获得成功。我们相信你一定会树立信心，振奋精神，从头再来。”老首长的一番话，使一向流血不流泪的刘福生像饱受委屈的孩子见到母亲一样，一下子泣不成声。老首长透彻的指教，真诚的鼓励，使刘福生重新找到了自信，他静下心来，认真进行了反思，又挺直腰杆，开始了新的征战。
刘福生首先找到了十几名先期转业在地方从事不同工作的老领导、老战友，请他们帮助分析、论证，共同出主意，想办法。为开阔视野，增长见识，刘福生用了两个半月的时间，跑遍了东北三省40多个大中城市，考察了饮食服务、文化娱乐、体育健身、医药。服装和小百货批发等近三十多个行业。最后，把目标锁定在经销白酒上。考察有了初步结果，刘福生一下子轻松了许多，高兴地踏上了返程之路。当他推开家门站在妻子面前时，妻子呆住了，转回屋内哭了起来，他还以为家里出了什么事，但无意间看到镜子中自己的形象时，一切都明白了：蓬乱的头发、浓重的胡须、黑瘦的脸庞，简直就是一个”盲流子”，哪还有当年一身戎装，英武潇洒的中校军官影子？妻子看了怎能不伤心?刘福生笑着安慰妻子：”同在部队吃的苦比起来，这点苦算什么，关键是我取回了创业的，真经，你应该为我高兴。”
虽然考察有了目标，刘福生没有重蹈旧辙，为稳妥起见，他又用5天时间写出了《白酒营销论证报告》，拿着《报告》来到了牡丹江市就业指导中心，请专家帮助分析自己所确定目标的可行性。两位专家听说刘福生是一名自主择业的转业干部后，非常热情，在充分肯定了他的思路的同时，建议他把营销高档白酒转向中档白酒上来，并传授了许多市场营销方面的知识和经验。专家们的帮助，使刘福生更加坚定了信心。目标可行了，刘福生还是没有呜锣开张，他又来到市劳动就业培训中心，参加两个月的岗前培训。并购买了《市场营销学》、《企业家成功之路》、《经济管理学》等20多种有关书籍．一有空闲时间就认真研读。在做好充分准备的基础上，刘福生注朋成立了·牡丹江福生酒类营销中心”，贷款20万元，租用了300多平方米的营业场所，主要经销山东、贵州、 山西和东北各地的中高档白酒。不久便打开了局面，尝到了成功的喜悦。
完善留地安置制度切实保障农民权益 篇7
关键词：失地农民,留地安置,农民权益
我国“十一五”发展的整体布局中, 天津滨海新区被纳入国家发展战略。2006年5月国务院的《关于推进天津滨海新区开发开放问题的意见》出台, 使滨海新区成为世人关注的焦点。
天津滨海新区地理环境优越、资源优势明显、工业基础十分雄厚, 而滨海新区在2007年的开发和开放将依靠大量的土地资源作保障。滨海新区陆地面积为2270平方公里, 其中农用地727平方公里, 建设用地1211平方公里, 未利用地 (滩涂、盐碱地、荒地) 331平方公里。随着滨海新区的不断开发和发展, 将会有越来越多的农业用地变成非农用地, 一大批农民将失去土地。在我国的其它许多地区, 失地农民问题已经变成了一个严重的社会问题, 这个问题如不妥善解决, 很有可能成为引发影响社会稳定的突发事件的导火索。
如何做到既要为经济和社会发展提供用地空间, 又要切实破解被征地农民的长远生计的难题, 这是天津滨海新区开发和发展过程中不能回避的一项崭新的课题。实践证明, 推行留地安置制度不失为解决失地农民长远生计的有效举措。
一、留地安置方式概述及制度特点
留地安置, 是指在征地时为了使失地农民的生产、生活有长远稳定的保障, 对土地征用面积超过一定数量的村, 可以在征地以后给农民留下一定面积的土地, 由村集体按照统一规划, 既可通过发展二、三产业解决部分失地农民的就业, 还可通过壮大集体经济, 为失地农民提供多方面的保障, 造福百姓。
在我国, 土地管理法规定, 农村集体土地不能直接进入建设用地市场, 通过留地这种方式, 在征地时给被征地单位部分国有建设用地让其规划开发, 被征地单位的经济利益就可以得到法律保护并充分体现出来 。这块地实质上是原农村集体农用地, 只不过是通过留地的方式转化为国有建设用地。这也就是留地的实质所在。留地安置最早出现在深圳经济特区, 20世纪90年代初, 深圳市在解决特区土地国有化时率先采用了征地时留地安置失地农民的生产和生活, 收到了较好的效果。
1.留地安置能保障失地农民的长期受益
留地安置制度, 长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权, 从而使被征地农民的收入真正随着城市化进程的推进而不断受益。被征地农民在失去了土地后, 现在除了得到货币的补偿外, 还能居者有其屋, 发展有空间, 使农民的收入水平不因失地而下降, 反而随着开发和经营留用地效益的提高而得到“水涨船高”般的改善。
2.它能较好地解决征地安置补偿标准偏低, 安置经费不足难题
征地后, 绝大多数失地农民经过社会转型将成为新市民。但征地补偿费用依然是以农用地的产值倍数为计算依据, 实质是以农村的生产和生活方式作为征地补偿标准, 补偿标准明显偏低。以浙江省为例, 根据新《土地管理法》对于土地补偿费和安置补助费的规定, 征用1亩耕地的补偿费最高也就是3万~4万元 (不含青苗补偿费等) , 这一补偿标准仅相当于浙江省农民5~6年的人均收入。在调查中一位农民反映, “土地是农民最基本的生活资料, 是我们一辈子的生活来源, 几万元的征地补偿费, 实际上只需几年时间就可以挣得的, 国家建设征用我们的土地, 我们心里是很无奈的。”[1]实行留用地安置, 随着土地规划用途的改变, 农民保有土地在“量”的方面减少了, 但是留用地“质”提高了。即:由原先的农业用地改变为非农建设的经营性用地, 在这块看似少量的土地上, 获取比原先更多的经济效益, 既可以使农民基本生活得到保障, 又可以为政府节约可观的财政支出, 是一个双赢的模式。
3.留用地安置利于推动经济发展和社会和谐稳定, 解决失地农民的就业困难
征地之后相应的就业补偿机制不到位, 失地农民就业问题十分突出, 酿成了大规模的群体上访和群众事件。据国务院发展研究中心农村经济研究部披露, 现在农民上访中有60%与土地有关, 其中30%又跟征地有关。[2]这已经成为社会不稳定的重要诱因之一。
在符合城市建设规划、土地利用总体规划和国家产业政策的前提下, 村集体组织可利用留用地建造标准厂房和商业楼出租、兴办市场等, 或以土地作价投资入股用于发展二、三产业等, 有利于失地农民的就地就业, 也有利于村集体和被征地农民获得长期稳定收益或就业岗位回报, 从而推动农村经济发展, 促进农村社会稳定, 促进经济建设和社会的和谐稳定。
4.该模式下失地农民享有较公正的权益分配
在我国, 土地所有权的转变的传统补偿方式和标准, 严重损害了农民及农村集体的权益, 失地农民失去了享受土地增值收益的权利。但目前我国土地征用政策是为工业化、城市化提供较低成本的土地, 征地的边际成本越低, 工业化、城市化的推进速度也越快。若我国完全按土地的市场价格进行补偿, 与我国目前的国情不符, 势必给国家和社会增加经济上的负担, 从而影响国家经济建设的进程。
鉴于现阶段我国实际情况, 对失地农民返还一定数量的土地, 让失地农民也享受土地增加带来的收益, 无疑是对失地农民一种较为公平的补偿方式。
二、现行留地安置制度存在的问题
1.留地安置方式的适用范围具有一定局限性
留地安置这种安置方式并不是所有的地区都适合。只有在留地所隐含的价值能够承载起失地农民长期生活保障的地区才能适用。首先, 征地补偿与留地产生的经济价值相差应该比较悬殊。例如, 广东佛山市所征的土地耕地补偿费、安置补助费均为7.5万元/亩。假设征用10亩耕地, 按当地的留地标准 (8%~10%) , 大约留地1亩。依照规定, 所得到的征地补偿费大约为70万元左右。若所留地作为商用, 所上缴的土地出让金标准为2540元/平方米左右。1亩地农民转让的收益大约为130万元左右, 留地补偿所隐含的价值大大超过了法定补偿标准。[3]第二, 当地经济市场发育程度较高, 出租有着较好的市场。大多数农村集体经济组织通常以厂房出租, 房屋商铺出租或以土地与城市企业联营、入股, 每年获得可观的地租收入。
2.容易产生“城中村”问题, 影响城市总体规划和发展
“城中村”指在城市化进程中, 由于城市扩张, 村民住宅聚落被周边城市建筑所包围, 村民住宅聚落与村社区合为一体, 相应的组织及其社会关系得到延伸, 从而形成具有村社区特质的新型城市社区。该社区表现为一种地理实体的存在, 也表现为一种组织化实体的存在。留地安置是“城中村”现象形成的原因之一。在很多地区, 由于土地征用是分期分批的, 因此给各个村的部分留地不是一次性完整划留, 而是征一次划一次, 易造成地块零星分布, 容易产生“城中村”。举例来说, 广东省佛山市城区总面积77.8平方公里, 城乡接合部农村集体建设用地占近20平方公里, 其中, 顺德市某城区总面积12.7平方公里, “城中村”占地就达4.3平方公里。[3]这直接成为未来城市发展的隐患, 不利于城市的整体规划布局及发展。此外, 留地安置区域城市规划滞后或者变动较大的地方, 还存在二次安置的问题, 无形中加大了安置成本。在我市滨海新区开发过程中, 要及早进行谋划, 着眼于全区的整体规划和布局, 吸取经验教训, 尽量避免“城中村”情况的出现。
3.不利于对耕地的保护
对于农村集体经济组织和农户而言, 转让、出租土地、房屋获取的经济收益远远高于农业收入, 因此农民视留地为最大的财富来源, 往往把耕地的重要性抛到脑后。在顺德调查时发现, 有的村经村民大会通过, 到该市土地管理部门提出自愿无偿地提供1000多亩农用土地转为建设用地, 同时按照当地的标准预留8%~10%的留用地。有的村委会甚至认为只有征地才能有机遇发展本村经济。[3]
4.农民只顾眼前利益, 将留用地转让给房地产开发公司
各被征地村, 易受到短期房地产市场经济利益的驱动, 自己拿到留用地不开发而直接转让给房地产开发公司, 赚取高额的优惠地差价, 使政府提供给村的留用地变成各村的“摇钱树”。留地安置, 主要目的是用“留地”保证失地农民的长久生产生活, 如果一部分村民只顾眼前利益, 将留用地一次性转让, 不仅违背了这一制度的设计初衷, 也不利于农民长期稳定的生产生活。
三、留地安置制度的完善
1.明确留地安置制度的适用范围, 进一步界定留地安置的适用对象
当征地补偿费足够高, 足以取代被征土地对于被征地农民的原有保障功能, 或者当以法定最低标准支付征地补偿费以后, 征地方能对失地农民全部招工安置, 并且保证这种就业的可持续性, 那么, 留地安置这一补偿方式似乎就再也没有存在的必要了。所以, 留地安置这一制度是在征地价格不按照市场价格决定, 土地补偿费偏低, 失地农民就业困难的情况下辅助货币补偿而实行的实物补偿的一种。其根本目的是提高对失地农民的补偿, 使其生产生活有长远的稳定的保障。
地方政府在决定是否适用留地安置这一补偿方式的时候, 要充分结合本地的实际, 估算出留地所产生的价值是否大于征地补偿费用给农民带来的价值, 经济市场的发育程度如何, 是否具有能够承载失地农民的长期的稳定的生活保障能力。此外, 这种政策只有被征地集体经济组织和农民能够享受, 其他任何单位和个人, 如乡镇和县、区各级政府决不能享受。
2.明确留地的总体思路与基本原则, 正确进行规划和地址的选择
建立留地安置制度的总体思路是, 根据留地安置指标和被征地人口, 核定留地安置面积 (包括居住、公共设施及生产经营性用地) , 各村集体在留地安置范围内自行开发建设, 以保障失地农民的生产生活。在这个过程中, 要遵循几个基本原则:首先, 要保证被征地农民生活水平不降低。其次, 按照城市规划建设, 统筹安排, 合理布局。第三, 自用土地安置为主, 异地调剂、安置为辅。
土地具有固定性和不可移动性等自然特性, 因此, 应正确进行规划和选址。可在土地利用总体规划、城市建设规划和留用地拟安排的用途等前提下, 由政府和被征地单位协商选择留用地地块的位置。统一对留用土地进行规划建设, 对于返还土地的规划与建设, 必须纳入城市统一规划序列。
深圳特区建设中就因对留地规划的失误出现了严重的 “城中村”问题, 其返还土地基本都是村民或村集体自行规划建设, 给城市规划、建设、管理带来极大的后遗症。数量庞大的“握手楼”拔地而起, 基本没有绿化用地和公共设施用地, 所有单体建筑风格都与城市完全不协调。[6]这一教训告诉我们在实行留地安置政策的同时, 要求城市规划要有一定的超前性, 杜绝“城中村”现象的出现, 使留地建设成为城市化发展的亮点和推动器。
葛沽镇是滨海新区土地改革的前奏, 其总面积44平方公里, 户籍人口5.1万人。不久, 葛沽镇就将由“乡镇”变身为“街道”, 村民变成市民之后, 现在25个村的5.1万名村民, 将重新分片, 归入不同居委会。[7]葛沽镇干部到“长三角”和“珠三角”调研新农村建设后, 对于“城中村”问题, 葛沽镇的负责人强调了“方案先期谋划”, 整体解决农村变城市的问题, 坚决杜绝城中村问题的出现。
3.建立耕地保护的经济补偿机制, 重构耕地保护的利益分享机制
耕地保护所带来的效益为全社会共同分享, 而保护的地区仅分享很小一部分, 而且保护的地区还会因此难以在经济上享受到耕地保护所带来的效益, 而投入的成本则由他们全部负担。从保护耕地地区的收益与成本来看, 将耕地保护维持下去是不可能的。因此, 这就需要通过建立耕地保护的经济补偿机制, 使得耕地保护者能够获得经济鼓励。
在滨海新区发展和开发中, 同样不能忽视保护耕地。3月1日起实施的全新的《天津市土地管理条理》更将耕地保护目标责任制法制化, 滨海新区在征地过程中, 要结合《天津市土地管理条理》和天津市国土房管局2007年提出的滨海新区土地改革的要求和精神, 完善耕地保护制度, 探索耕地占补平衡的多种途径和方式, 以优先保障滨海新区发展为原则, 为滨海新区的发展提供土地资源保障。
4.关于留地指标体系的建议
留地安置的指标体系在设立上可分为两个部分:一是居住和公共设施用地指标, 该指标主要解决村民住宅和相应的小区内道路、绿化等用地以及村必须的办公、教育、文化、卫生、娱乐及水电暖等配套设施用地问题。二是生产经营性用地指标, 该指标主要解决村及村民投资建设的工业、商业、服务业用地问题。例如山东潍坊市将两项留地安置指标确定为人均各83平方米, 共计166平方米。[8]又如, 长沙正式出台地方性法规, 以《长沙市征地补偿安置条例》的形式明确, 即要征农民土地, 就必须先为他们预留好生活和生产的“两安”用地, 雨花区莲湖村采用了公寓式的安置房, 可让1000多户失地农民搬进新家。村负责人说, 因为地处黄金码头, 村民们一致同意节约生活用地, 扩大生产用地, 他们将好码头拿出来搞开发, 宾馆、汽配城、商场等项目接二连三签约, 这些开发的项目, 都用股份的形式一一量化到每个村民头上, 使他们的长远生计有了最充分的保证。
5.留地的比例计算及标准
我国现有的法律法规, 对于这一问题没有明确的规定, 在全国实行留地安置的各个地区, 其比例计算及标准, 均是根据本地区的实际而各有不同。总结各地不同的经验, 我们似乎可以得出以下的结论:
首先, 留地比例要折算成货币来计量, 视补偿费用的高低及所留土地的价格而确定。同时, 对于留地比例, 似乎只规定上限较好, 否则, 可能会产生不管补偿标准如何, 都应按下限留地的误解, 在补偿标准已经确定的前提下, 留地比例主要由留地的地价决定, 地价高的可以少留, 地价低的可以多留。是多留还是拿货币, 又征地双方协商决定。
6.明确留地的性质及管理和监督机制
对于留地安置模式, 在将土地返还农民时政府应该实行先征后返, 将土地的集体所有转变为国家所有。如果不进行土地所有权的转变, 就会出现城市土地或非农建设土地为农村集体所有, 引发土地利用与管理的矛盾。
留用地的经营、收益和使用要有监管机制。为确保留用地能保值增值, 并有效堵塞腐败行为的产生, 应建立健全经营风险的防范和资金的使用监管机制。要根据留用地经营的特点和性质, 结合国家财务、审计管理的有关规定, 建立健全相关的监督管理制度和具体的操作规程和办法, 并严格执行。上级主管部门要经常加强监督检查, 定期向村民通报留用地收益和资金的使用情况, 接受村民和社会的监督。此外, 要不断创新和完善村务和财务管理体制, 寻找有效的监督方式。留用地只能由本集体经济组织极其成员使用, 不得对外转让。确因村经济发展需要对外转让的, 应经村民代表大会讨论通过, 依法补缴土地出让金, 并不得再申请追加安置指标。
留用地可以自主经营, 也可用留用地作价入股与其他经济体合作开发、经营。对自主经营无能力、与其他经济体合作开发经营缺乏渠道的, 可以由政府对留地指标作价购回;对于集体经济组织自主经营留用地的, 政府各相关部门都应依法出台扶持优惠政策, 在办理各种审核审批事项上提供优质服务。
开发留用地, 不是所有项目都能上马。举例说明:杭州市国土资源局起草的《关于加强杭州市区留用地管理的暂行意见》特别强调留用地不得用于经营性房地产开发。原因有二:一是防止冲击正常房地产市场。二是防止留用地项目建成后一卖了之, 断了长期收入来源, 留用地开发一定要体现“细水长流”的原则。当然, 对于城市规划功能定位于经营性房地产开发的留用地, 应委托国土资源部门招标拍卖, 挂牌出让, 由政府统一组织。
杭州市留地安置政策还明确规定对于村集体经济组织缺少经济的积累、实力有限的实际情况, 也允许留用地项目合作开发, 不过, 合作开发时, 相关政策规定一定要经过村民会议多数以上成员或多数以上村民代表同意, 并特别强调要经过当地乡 (镇) 政府认可并上报区政府批准同意, 以防范投资风险, 确保集体资产不流失。同时, 还规定留用地项目不得用于本集体经济组织或合作项目公司以外的抵押和担保, 确需抵押和担保的, 还需经村民会议多数以上成员或多数以上村民代表同意。上述措施既确保农村、农民对留用地的自主决定权, 又引入当地政府参与, 在一定程度上防范了风险。杭州市关于留地安置政策的系列规定十分值得学习, 建议我市滨海新区在土地征用过程中结合本区的实际情况进行借鉴, 以提高效率, 少走弯路。
四、结论
开发建设滨海新区, 是天津市委、市政府落实党中央、国务院改革开放的战略决策, 立足环渤海及我国北方经济发展, 结合天津发展实际做出的重大举措。滨海新区的快速发展, 不仅对天津, 而且对推动中国北方乃至全国经济发展都具有全局性战略意义。滨海新区的发展和开发需要政府大力提供的土地资源作为物质条件。在征地过程中, 切实保护失地农民权益是保证滨海新区高效和谐稳定发展的重要保障。留地安置模式以其独有的特点弥补了征地补偿费用的不足, 并使失地农民得到基本的生活保障, 体现了较公正的权益分配。是适合于滨海新区实际情况的, 较为理想的安置模式之一, 在征地过程中, 应结合天津市国土房管局2007年提出的滨海新区土地改革的要求和精神以及滨海新区的实际情况, 在总结前人实施的教训的基础上推行, 并在实践中总结经验, 使之不断完善。
参考文献
[1]葛永明.在农村工业化、城市化进程中必须高度重视和关心“失地农民”[J].调研世界, 2003, (03) .
[2]王秀.将土地农民集体所有界定为按份共有制[N].中国经济时报, 2003-11-11.
[3][4][5]张靖, 张军连, 张凤荣.留地安置所引发的思考[J].河南国土资源, 2003, (10) .
[6]王如渊, 孟凌.对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考——以深圳特区为例[J].中国软科学, 2005, (10) .
[7]天津滨海新区土地改革试点将启动[N].经济观察报.2007-2-25.
安置制度 篇8
关键词：失地农民,安置模式,制度变迁,比较分析
随着我国工业化、城市化的快速推进, 农村土地被大量征用。失地农民成为失地、失业、失保障的 “三无”人员。探求更有效的失地农民安置方式, 切实保障失地农民的生存权和发展权, 让失地农民共享城市化的发展红利, 才能有效提升城市化的发展质量。
一、失地农民安置模式的制度变迁
建国以来, 我国失地农民安置模式经历了20世纪50年代的农业生产补偿安置模式、80年代的招工安置模式、90年代一次性货币补偿安置模式等三次制度变迁阶段。近年来, 由于早期的农业生产补偿安置和招工安置随着市场经济的发展已变的不合时宜, 而一次性货币补偿安置的补偿数额偏低, 使失地农民的社会保障体系不完善。2004年, 国务院和国土资源部先后出台了 《关于深化改革严格土地管理的决定》和 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 这些文件对完善征地补偿安置制度做出了许多新规定, 各地在原有安置方式的基础上创新了安置方式。使我国失地农民安置模式进入了第四个阶段, 即制度创新阶段。实践中的失地农民安置模式主要有上海和江苏、浙江地区 “土地换社保”方式、广东南海地区土地使用权入股分红模式、湖南咸嘉地区 “留地安置, 综合开发”模式和石家庄槐底村土地集中开发模式、异地移民安置等, 并取得了一定的社会效果。
二、各种安置模式的利弊分析
1.农业生产 (补偿) 安置方式
农业生产安置就是将地上附着物和青苗补偿费付给农民个人之后, 由农村集体经济组织调整本集体经济组织内部的土地承包经营权进行安置。如通过全村农民的土地调整或通过从各级农场、林场等划出一定量的土地分配给失地农民, 使失地农民又获得一定量的土地。
该模式适用于人均占用耕地面积比较大的地区或村集体小部分土地被征地的地方实行, 有一定的积极意义。失地农民仍保持农民的身份, 继续从事原来自己熟悉的行业, 一来可以发挥所长, 二来素质不高的农民在城市的就业环境很脆弱, 如家里有地可种, 至少可以解决其温饱问题。不至于突然进入到城市中变得无所侍从, 成为城市的弱势群体。这是一种比较稳定的安置方式。
但该模式的弊端也是显而易见的, 首先, 这种补偿安置的前提是土地能进行调整或者发包方拥有一定数量的预留地。如果在承包期内农民不同意调整土地, 发包方又没有一定数量的预留地, 这种补偿安置方式则无法实施。其次, 该安置方式需要调地, 难免会与现阶段我国农村土地承包经营政策产生矛盾。新修订的 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十五条规定承包期内, 发包方不得单方面解除承包合同, 不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权, 不得以划分 “口粮田”和 “责任田”等为由收回承包地搞招标承包, 不得将承包地收回抵顶欠款。所以在调地时, 应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、流转承包地和土地开发整理新增加的耕地等。再者, 这种补偿安置方式本质上是反城市化进程的, 城市化的本质就是农民进城, 采取这种方式不但没使农民进城还把原来田地变得更加破碎, 更不利于农业的规模化、现代化经营。〔1〕
2.招工安置模式
招工安置模式就是在征地单位征用土地前, 征地单位与地方政府经过协商, 签订用工协议, 在土地征用后, 由实际使用土地的企业按照规定的 “谁征地, 谁吸劳”的原则吸收失地农民到企业就业, 对不符合工作条件的失地农民提供一定的社会保险。
企业吸收符合要求的失地农民进入就业岗位, 这有利于企业降低成本, 同时企业也能通过进入企业的失地农民沟通与当地人民的关系。在双方自愿的前提下, 也能解决部分失地农民的安置问题。但它无法安置大批量的失地农民。如果是强制性安置, 企业经营自主性无从谈起, 会增加企业负担, 影响企业成为一个真正的市场主体, 不符合社会主义市场经济体制的要求。
在计划经济时代, 以土地换就业模式很有效, 农民能够很快地转为工人身份。随着企业用工方式的市场化, 企业对劳动者的素质和技能提出了更高要求, 而农民普遍不具备竞争力且地方政府和用地单位安排的失地农民数量有限。况且在现有的用人制度下, 失地农民就业只是临时的, 随时都有可能失业。因此, 该模式不具有普遍意义, 其根本原因在于, 农民自身的竞争力不强, 缺乏劳动技能造成的。企业处于管理的需要, 在同等条件下, 不愿意招收本地农民, 也是一个不容忽视的因素。
3.一次性货币补偿安置模式
我国大部分地区对失地农民通常采取一次性货币补偿安置方式。失地农民在一次性全额领取安置补助费后, 自主择业, 自行解决养老、医疗、失业等社会保险问题。其在当时的历史阶段确实也起到积极的推进作用。就是现阶段, 一次性货币补偿安置也是有其积极意义, 适当的货币补偿对农民的基本生产生活的保障是必不可少的。
货币补偿安置模式简化了政府、开发商、集体经济组织和农民在征地补偿安置方面相互扯皮的繁杂过程。政府在征地过程中可以迅速地开展工作, 提高了行政效率;开发商可以在较短的时间内拿到土地进行融资迅速投入到乡镇企业的生产中, 对当时乡镇企业的快速发展起到推波助澜的作用;一大批失地农民也能拿到一定数量的货币迅速投向二、三产业, 进一步推动中国二、三产业的繁荣。
但随着改革的深入, 社会主义市场经济体制的不断完善, 这种最简单的补偿安置方式也突显出一些弊端:一是补偿标准低, 不到位。二是缺乏可持续生计的考虑。三是未考虑不同年龄段失地农民的不同需求。四是未考虑货币的时间价值。
总之, 货币补偿安置模式的优点在于操作简单, 农民心理上容易接受, 但该模式的缺点是地方政府在给失地农民提供低水平、不全面货币补偿的同时, 掩盖了给予失地农民提供就业, 满足其最基本生活保障的职责, 缺乏对失地农民的未来出路的长远考虑。〔2〕
4.自由就业安置模式
(1) 自主择业。政府免费为失地农民进行技能培训, 使农民短期内掌握基本的就业技能, 增强失地农民生存的能力。但从失地农民自身来说, 由于受教育程度低、人力资本水平低、缺乏非农就业技能, 就业难、就业质量差。处理不好, 会增加社会的不稳定因素。〔3〕从政府层面来说, 技能培训流于形式, 针对性不强, 培训效果差。对于经济发展水平较高的地区。社会所能提供二三产业就业岗位相对较多, 如果政府通过适当的引导和优惠政策, 是可能促进失地农民的转移就业。而对经济发展比较滞后的地区, 社会所能提供的就业岗位就很少, 政府就很难促进失地农民的转移就业。即使失地农民实现了非农就业, 也未必就一定能安居乐业。
(2) 劳务输出。当地政府通过劳动中介, 将符合企业用工需求的劳动力输出到经济发达的东部沿海地区。该方式短期能解决一定数量的具备一定技能的青壮年劳动力的就业问题, 能够较快改善劳务输出人员的经济状况。但该方式不能解决年龄较大失地农民的就业问题。况且随着年龄增长, 绝大多数还是要回到农村。这部分人长期稳定的就业问题难以保障。〔4〕
(3) 自主创业。部分有经济头脑的失地农民, 可用征地补偿款进行自主创业, 政府对自主创业的失地农民给予一定的优惠政策。但自主创业不但要有市场, 还要有经济头脑, 面临的风险较大, 创业失败将陷入更为困顿的生活状态。所以靠此就业的“农民精英”, 人数较少。
5.土地换社保模式
该模式指在规划范围内的农户, 将自己所有的土地使用权一次性流转给政府委托的土地置换机构, 土地置换机构将根据土地管理部门规定的失地农民的安置费、土地补偿费、水利设施费、撤组转户费等费用, 由政府部门根据已有的数据信息, 制定出政府、开发单位和失地农民都可以接受的、合理的社会保障标准, 并为符合条件的失地农户现有家庭成员统一办理各项社会保障。
根据已有的实践, 我国失地农民 “土地换保障”主要有两种模式:一种是以浙江嘉兴、杭州、温州以政府为主导的土地换社会保险模式;一种是以浙江义乌和重庆市为代表的政府协调下的土地换商业保险模式。〔5〕虽然做法不尽相同, 但总体说主要包括以下内容:一是把失地农民纳入城镇社会保障体系, 力求做到与城市社会保障体系全接轨, 完成失地农民市民化的转变。二是采取多种方式筹措资金, 按照 “政府补贴、集体出资和个人负担相结合”的原则共同筹措养老基金。三是区别不同年龄段失地农民, 区别对待。将失地农民根据年龄不同分为扶养人 (年龄16周岁以下) 、剩余劳动力 (女性16~35周岁, 男性16~45周岁) 、保养人员 (女性35周岁以上和男性45周岁以上) 和残疾人四种类型, 根据不同年龄采用不同的安置方法和补偿标准, 使其更有针对性。四是加强技能培训和再就业服务, 提升失地农民的就业技能和再就业能力, 为失地农民实现顺利就业保驾护航。
以土地换社保模式促进了农村社会保障体系的建设, 使失地农民完成从农民向市民的转变。一是免除了失地农民的后顾之忧。二是能促进失地农民自谋职业。
该模式把征地补偿同解决失地农民的社会保障和提升非农就业竞争力有机结合, 既有效化解了他们的生活风险, 也促进了其就业, 甚至有些学者和政策制定者认为 “土地换保障”是失地农民问题的最终解决之道。〔6〕但实际上, “土地换保障”并非完美, 还存在一定局限性。
(1) 社会保障制度本身蕴藏着风险。社会保障基金是社会保障制度得以正常运行的支柱, 而社会保障基金的筹集机制是能否形成可靠稳定社会保障基金的关键所在。然而, 我国部分城市正在实施的土地换保障制度设计普遍存在地方政府支付失地农民社会保障资金动力不足、资金到位率偏低、社会保障基金筹集机制不确定性偏大的问题。
(2) 保障项目少、保障水平偏低, 难以分享城市化的红利。首先, 有调查发现, 在已经建立失地农民社会保障的地区普遍存在保障不足的问题。多数城市将失地农民社会保障限定在基本养老保险, 只有上海等少数城市涵盖了失业和医疗保险。其次, 保障水平普遍偏低。即使在东部经济相对发达地区失地农民享受的养老保险多集中在每月100~200元, 中西部地区则更少。再者, 一些地区建立的是个人账户和统筹账户相结合的养老保险模式, 但统筹账户缺乏待遇适时调整机制。
(3) 缴纳保险数额偏高, 失地农民近期生活无法保障。由于农民失地以后得到的补偿有限, 征地补偿费以及安置费等很大部分被用于购买社会保险, 一旦这些失地农民未能及时就业, 缺乏经济来源, 其生活就会受到了很大影响。从这一角度来说, 社保安置相当于是农民由于失地而取得的补偿被政府强行储蓄起来, 改变其用途及使用时间, 并非从本质上提高对失地农民补偿程度。
6.留地集中安置模式
留地集中安置是指政府在征用集体土地时, 按照征用面积的一定比例核定留用地指标, 将土地征用款由村集体统一使用, 作为村集体的创业基金, 通过村集体经济组织发展第二、第三产业, 实现资金的增值和资本积累, 安置失地农民。
这一模式的典型代表是湖南的咸嘉新村, 该村大胆尝试“留地集中安置、综合开发建设”的办法, 具体表现在“三集中、三统一”。一是集中管理土地, 统一进行拆迁补偿。二是集中安置农民住宅, 统一进行综合开发。三是集中使用征地补偿安置费, 统一安排农民生产生活。咸嘉留地集中安置模式, 把留下来的地建经济适用房和高档商品房, 使土地保值和增值, 同时为失地农民创造就业机会。把农民就业引导到二、三产业, 完成了农民市民化的转变 (见表1) 。
留地集中安置弥补了其它安置方式的不足, 既解决了失地农民的就业问题, 也可使农民从土地升值中获得持续收益。让农民失地不失岗、失地不失业, 失地不失利。有效解决了征地过程中的政府、失地农民、开发商三者间的矛盾。政府也因此少付了征地补偿费, 减轻了财政负担。这一方式不但受到农民欢迎, 也使得政府征地工作得以顺利进行。留地集中安置模式走出了一条拆迁与安置相配套、建设与发展相结合、生产与生活相关联的开发安置新路子。〔7〕
但是, 该模式也具有局限性, 表现为:一是只适用于经济开发区和城郊结合部, 而且并不是所有的征地政府都能够返回一部分土地, 比如城市建成区扩大占用土地必然无地可返。二是留地集中起来的财产部分不够明晰。集中留地部分为集体财产, 到底每人或每个家庭是多少不能清晰界定, 可能造成监督力量不到位, 隐藏潜在的集体财产道德风险。三是市场化程度较差, 制约集体财产流动增值的灵活性和主动性, 也可能由于公共利益目的而导致行政干预, 影响集体财产增值;四是存在潜在的资产风险, 兴办各种企业安置失地农民, 一旦企业在市场失利, 集体经济可能会受到严重损害。
7.土地入股型安置
土地入股是在农民土地集体所有权不变的前提下, 将被征用土地按政府规定的土地征用价或经营土地的效益折股, 让失地农民通过分红的形式分享被征用土地深度开发带来的利益成果。沿海经济发达地区如广东佛山的顺德、南海, 浙江温州的龙港镇等多采用这种方式, 比较典型的是广东省南海市采取的土地股份合作制。1992年广东省南海市在全市范围逐步推行以土地资本化为特征的土地股份合作改革, 首先是进行“三区”规划。把土地功能划分为农田保护区、经济发展区和商住区, 有利于保护农田和实施城镇规划, 使土地资源得到更有效利用。其次折价入股, 将集体财产、土地、鱼塘和农民承包权折价入股, 以有社区农村户籍的农民为配股对象, 按设定的股权比例进行分红。再次建立董事会、监事会的组织机构行使管理职能。在股权设置、股利分配和股权管理上制定章程, 一切经营活动按章程办理。
该模式的优点在于一是以集体土地启动工业化, 降低了工业化的门槛。二是将土地非农化的级差收益保留在集体内部。三是集体只经营土地和厂房, 不经营企业, 既保障了集体土地级差收益的增值, 又避免了因集体办企业所致的企业产权制度模糊和社区集体资产的流失。四有利于农民土地和收益权的分离, 促进了农民非农化和向二、三产业的转移, 同时保障了农民的土地收益权。〔8〕使农民可以分享工业化带来的利益, 并推动农民从就业和身份向产业工人和城市市民转变。五是减轻了企业的资金负担, 土地的固定投入减少, 企业就能有更多的生产和经营的流动资金。六是政府的工作压力减少, 入股的基础是企业和农民双方自愿, 政府只需要适当监督, 而不必再担忧失地农民的安置。
有收益必然有风险, 这种安置模式所创办的企业, 往往产权不明晰, 主营业务不明确, 管理资产能力有限, 抵御不了市场经济的风险, 一旦企业亏损倒闭, 资金将血本无归, 造成了农民失地又丢钱, 失地农民连基本的生活都得不到保障。
一是农民与企业建立了利益与风险共存的关系。从农民的角度看, 市场竞争是有风险的, 企业一旦倒闭、破产, 农民的 “养命钱”将化为泡影, 土地也会作为企业资产被查封。从企业的角度看, 企业为获取更多利润, 会虚造报表, 减少赢利数目, 从而降低农民的分红。
二是采用该模式的前提是当地的土地流转市场比较完善, 市场化程度较高, 用地项目有长期稳定的收益。如果土地市场发展不充分, 土地的真正价值无法真实地反映出来, 加上经营不善还有可能导致土地不仅实现不了增值反而要承担因经营不善而引起的债务偿还, 这与土地的保值增值特性是不相符的。还有以经批准的建设用地使用权作价入股的安置方式在合法性上值得商讨。
8.异地移民安置模式
异地移民安置主要是指由于水库建设等大型项目征用大量土地使本地区确实无法为失地农民提供基本生产生活条件, 只有选择在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下, 由政府统一组织, 将这些农民迁移到环境容量许可的地区, 力争让移民 “安得稳, 能致富”。该模式比较典型的项目是三峡水利和南水北调。三峡水利工程等项目安置移民的实践表明, 采用异地移民安置能大大缓解移民原住地的环境压力, 改善当地的生产生活条件, 同时也为接收移民的地区注入活力, 而且通过积极引导移民自谋出路, 进入城镇经商办企业, 从事非农产业的生产经营活动, 还能促进该地区产业结构调整, 优化劳动力配置, 加快城镇化进程。
但是, 异地移民安置作为一项复杂的系统工程, 不可避免会存在一些问题和矛盾。一是移民群众对异地远迁, 离开自己祖辈生长的故土, 思想上仍有一些顾虑。二是对农村移民进行异地安置的前提是给移民提供足够数量、一定质量的生产资料—土地, 尤其是耕地, 其途径主要是开发利用 “四荒”、将迁入地农民的土地调整给移民。三是土地资源开发需要大量的前期资金投入, 土壤熟化过程也需足够的资金投入, 开发利用 “四荒”发展种养业更需要大量的资金投入, 发展二、三产业更是资金不可少, 而根据淹没前的实物数量与物价水平计算的补偿投资与开发性生产投资往往存在相当大的缺口, 这必然影响开发性移民生产活动的效果, 进而影响到移民安置效果, 导致移民的次生贫困。四是权属与利益分配问题也是异地移民安置中遇到的重要问题之一, 诸如移民土地补偿费、安置补助费、集体财产补助费的所有权与使用权, 利用补助费兴办的企业所有权与使用权, 调整建制外迁移民区所在村组剩余土地的所有权与使用权问题, 以及这些资产经营所产生的利益究竟应如何分配问题。
三、结语及建议
国内现有失地农民安置模式各有优劣, 很难在全国构建一个统一的失地农民安置模式, 只能根据各地实际选择安置模式。一次性货币安置难以长期保障失地农民的基本生活, 非长远之计。农业生产安置虽然安得稳, 但只适宜于人均耕地较多的地区, 且可能会延缓当地的城市化进程;招工安置对经济发达的地区来说是可行的, 对经济落后的地区来说也许就难以消化;以土地换社保模式因制度本身蕴藏风险, 保障项目少、保障水平低、缴纳保险数额偏高, 导致失地农民近期生活无法保障;留地集中安置模式只适用于经济开发区或城郊结合部, 且产权不明晰, 存在潜在的资产风险;土地入股分红安置, 农民生活水平提高快, 相应风险也很高;异地移民安置是因特殊原因由国家统一安置, 不具有普适性。综上所述, 针对现有就业安置模式存在的问题, 笔者认为应注意以下几个问题:
1.因地制宜—根据各地情况选择适合的安置方式
一是对经济比较发达的地区, 应该逐步采取土地入股分红安置或者重新择业安置, 以便让农民能得到土地增殖收益合理的部分, 分享城市化红利。二是对于经济欠发达地区应该采用一次性货币补偿为主, 社会保险和就业指导为辅的安置补偿方式, 但是货币补偿的标准应该重新制定。对国家重点工程征用土地的要充分考虑农民的切身利益, 应该把补偿安置的标准纳入到一般的征地补偿中去, 使失地农民都能得到公平的待遇。
2.因人而宜—对失地农民采用各异的安置方式
对 “农民精英”, 可由政府提供优惠政策, 鼓励其自主创业;对具备一定技能的青壮年劳动力可指导其劳务输出就业;对无一技之长的, 政府可采取培训就业, 提高人力资本, 增强其谋生能力;对仍在上学的人员可以采用一次性货币补偿的方式;对丧失劳动能力或年老的失地农民应该直接采用社会保障安置。
3.用可持续发展的眼光解决失地农民的安置问题
首先, 要重点提高失地农民的综合素质, 完善失地农民的就业培训保障机制, 全面提升失地农民的自主择业能力, 发挥失地农民就业的主体作用。其次, 充分发挥政府在失地农民再就业中的主导作用, 完善城乡一体化的劳动力市场体系, 改革现有乡村的公共管理体制和公共服务体制。解决失地农民问题的根本出路, 不仅要让他们生存下来, 更要让他们融入城市并在城市中求得新发展。
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安置制度 篇9
国家大型基础建设项目的实施,特别是大型水电站的建设,都将牵涉到大量移民安置的问题,移民安置区的选择与项目的实施及移民的生产生活密切相关[1,2]。许多水库移民过程中往往对移民的复杂性认识不足,安置区选择不合理,政策制度不完善,没有在分析库区环境容量和经济发展的基础上做好移民规划工作,即不管环境容量够不够,移民是否得以安置,安置后移民的生产生活如何、安置区生态与环境如何,从而造成大量的遗留问题[3,4]。如四川以及其他各省的老库区,国家每年需要投入大量的资金进行后期扶持,但收效甚微,有些地方甚至需要进行二次移民,造成人力、物力与财力的巨大消耗。
目前,水库移民环境容量理论与方法已经被广泛勇于指导我国水利水电建设中的移民安置规划[5,6]。在一个特定的环境,如拟定的移民安置区,适宜容纳的人口数或可以安置的移民数是有一定限度的,受到当地各种资源的制约,运用水库移民环境容量理论与方法进行移民环境容量计算时,选用的指标不同,计算结果存在很大的差异,而且安置区内的情况千差万别,运用参与性评估法对安置区进行移民安置适宜性评价,可为移民安置区的选择提供科学的依据,为安置区移民环境容量的计算提供翔实而准确的资料,对移民安置工作的顺利进行具有非常重要的意义。
1 基于参与性评估方法PRA的评价流程
获取准确的与移民安置相关资料是对安置区进行移民安置适宜性评价的基础,而水库移民以农村移民为主,农村完备且真实的统计资料的缺乏给评价带来了一系列的困难。参与性农村评估方法是通过与研究地区居民进行非正式访谈来对地方的实际情况有所了解的一种方法。在实施和应用PRA的过程中,由于调查者和被调查者共同参与信息的收集、问题的分析与决策,场地不受限制,既可以在农民家里,也可以在田间地头,因此PRA表现出成本低,参与程度高,灵活性强的特点。本研究具体应用PRA的半结构访谈工具进行。半结构访谈是指有一定访谈主题和提前拟订的访谈提纲,但在访谈过程中又不局限于单一、狭窄的主题,而是围绕主题想被采访者进行开放式提问,在和谐的气氛中,被采访者介绍经验,发表对过去或现在发生事件的看法、愿望的采访形式。具体做法如下:
(1)根据研究区现有的资料,主要包括人口、耕地、人均收入、收入来源与构成及雨城区发展规划资料等,参照1∶10 000的土地利用现状图,确定可能的移民安置点,并在图上进行标注。
(2)农户访问是运用PRA方法进行调查中较为重要的一个环节。对可能的移民安置点的农户进行调查,访问内容包括:农户人口和劳动力组成,人口素质;家庭收入支出情况,农事和非农事活动及其在收入中占的比例;拥有的各类土地利用数量;对土地利用状况的评价;对移民安置的态度。
(3)知情人访问也是运用PRA方法进行调查中重要的一个环节。选择知情人以任职多年的村干部、村会计和教师为主,访问内容包括:土地资源的总量及利用情况;各种土地利用类型的分布、权属及相关的土地利用政策;村庄的经济支柱。
(4)对从调查地点得到的信息参照相关材料进行分析之后,研究者得到自己的认识,并把这些认识返回到当地居民,请他们评述,最后确定研究所用的数据。
运用PRA方法结合发放表格填报的方式收集雨城区与移民安置相关的资料,为雨城区移民安置适宜性评价奠定了基础。此次评价以研究区2000年的各项资料为基础,以行政村为基本评价单元进行,评价流程图如图1。
2 雅安市雨城区移民安置适宜性评价
2.1 研究区概况
雅安市雨城区地处四川盆地西缘,青衣江中游。东与名山县接壤,西靠天全、荥经县,南邻洪雅县,北同芦山、邛崃县共界。川藏、川滇公路交汇于此,扼川藏、川滇咽喉,有西藏门户之称,是雅安地区政治、经济、文化中心。境内气候温和,冬无严寒,夏无酷暑,雨量充沛,全年雨日达218 d,年平均降雨量1 774.3 mm,为世界和我国多雨地区之一,素有“雨城”之称。
2.2 移民安置区的选择
对一个特定的区域而言,能否安置移民或安置移民的数量是由这个区域拥有的各种资源的数量及其可承受的能力所决定的,移民安置区的选择采用如下的模型:
式中:资源指标i为区域内某项资源的人均占有量;移民安置指标i为移民安置中需要满足的移民对区域内某项资源的人均占有量。
雨城区移民安置是以农业安置为主,移民在安置区能顺利生活的前提是拥有一定数量的土地。根据雨城区的实际情况,选择人均水田RS和人均耕地RG作为雨城区移民安置区选择的两项基本指标,要求:
根据上述两项指标,从雨城区186个行政村中筛选出113个进行移民安置适宜性评价,其基本情况见表3。
2.3 评价指标的确定与分级
移民安置适宜性评价的目的是为移民安置区的选择和合理安置移民提供科学的依据,为保证安置后移民生活的稳定,应充分考虑对移民生产生活有重要影响的因子。大型水电站的修建,一般位于比较偏远的地区,社会经济发展较为滞后,移民以农村移民为主,为使移民“移得出,安得下”,最根本的就是要保证移民的土地和粮食[7,8]。一个地区的交通便利程度在很大程度上制约着该地区的经济发展,移民安置区的交通便利程度对移民是否能“住得稳”有很大影响。移民一般是移往比当地经济更为发达的地区,在土地资源和粮食能够得以保证的前提下,卫生、教育、环境、文化等一般能够满足要求。根据主导因素原则和因素稳定的原则,确定了三类五个指标,雨城区移民安置适宜性评价指标及分级见表1。
2.4 评价指标权重的确定
根据确定的雨城区移民安置适宜性评价指标体系,参照层次分析法建模原理[9,10],建立移民安置适宜性评价的层次结构模型,从而构造四个判断矩阵[3],计算各指标的权重。如判断A表示为:
利用层次单排序的结果按照下面的公式进行层次总排序。雨城区移民安置适宜性评价层次结构模型和层次总排序结果如图2。
式中:Wi为目标层对准则层的相对权重;Wj为措施层对目标层的组合权重;Wij准则层对措施层的相对权重。
一致性检验通过度量相容性的指标CI,一般情况下,若CI≤0.10,则可以认为判断矩阵有相容性,据此计算的W值是可以被接受的。在满足条件Ai×W=λmax×W时,求出W和λmax,其中λmax为最大特征根,W为矩阵对应于λmax的特征向量。CI值可由下式计算而得:
计算结果如表2。根据上面的计算结果,各判断矩阵的CI值均小于0.10,故可认为上面计算的W值是可以接受的。
从层次总排序的结果可知,措施层各指标的权重大小排序为人均水田>人均收入>交通便利程度>人均粮食量>人均旱地,移民安置适宜性主要受人均水田、人均年纯收入和交通便利程度这三个因素的影响。
2.5 评价结果与讨论
根据确定的移民安置适宜性评价指标分级标准和各评价指标的权重,按照各行政村的基本情况计算各评价单元的指标合成值,从113个行政村中随机选取50个评价单元,其评价指标及其合成值详见表3(交通便利程度分为四个级别,用1、2、3、4表示,数值越大,表示交通越方便)。然后采用分层聚类法对评价单元进行分类。运用系统聚类法时,变量间距离的计算准则采用Squared Euclidean Distance,原始数据的转换采用数据标准化,聚类方法采用Between～groups Linkage,运行SPSS10.0,进行聚类分析。
续表3 雨城区移民安置适宜性评价指标及其合成值
通过聚类分析,各移民安置适宜性评价单元聚为四类,各类包括的行政村具体如下。
一类安置区:均田、林口、前进、五营、顶峰、柏蜡、穆坪、太坪、塘坝、魏家、花山、徐山、八角、大田、大竹、李坝、漆树、新民、大溪、规划、毛楠、中坝、洄龙、罗坝、望鱼、广华、洪川、香花、复兴、黄村、陇滩、顺河、塘口、溪口。
二类安置区:八步、八家、柏术、七老、河岗、金沙、对岩、葫芦、坎坡、陇阳、彭家、刘家、横岩、双合、张山、简坝、九龙、万坪、柏香、关龙、河坝、新村、新荣、余兴、丁家、柳阳、胥存、共和、流家、庙坝、七家、四家、严桥、代河、中心、张沟、郑湾、三台。
三类安置区:白云、枫木、金花、李家、石缸、石龙、紫石、富国、联坪、七盘、栗子、石坪、水口、大埝、天宝、陆王、大元、桂花、柳文、龙船、庆丰、硝坝、蔡泉、庙坪、席草、永兴、景春、四方、四岗、治安、兴隆、凤凰、团结、王家、新和、新祥、许桥、五里、建新。
四类安置区:观化、周沙。
从聚类分析的结果可知,人均耕地大的区域并不一定是适宜的移民安置区,只有各个指标均发展协调的区域才是最佳的移民安置区。进行安置区移民安置适宜性评价,为移民安置区的选择提供科学的依据,为安置区移民环境容量的计算奠定了基础,对移民安置工作的顺利进行有指导性的作用。为保证安置后移民生产生活的稳定,进行移民安置时,应首先考虑条件相对较好的一类安置区,在一类安置区无法安置完移民时,再考虑二类、三类等条件相对较差的安置区。
3 结 语
安置区移民安置适宜性评价是在安置区土地利用现状、社会经济发展现状的基础上进行的,移民安置适宜性评价的过程中,定量表达移民安置适宜性程度的各评价指标应根据安置区的具体情况而定,不同的安置区应制定不同的评价指标。本文所阐述的安置区移民安置适宜性评价的评价方法和评价体系是针对农村移民而言的,对非农村移民,安置区移民安置适宜性评价需要建立不同的评价方法和评价体系。
移民,使安置区的人口增加,人类活动也相应增加,将影响移民安置区的生态平衡。但是,生态平衡是动态的、发展的,只要安置的移民数量适当,并能增加必要的投入,合理开发和利用资源,有可能促使生态系统达到新的平衡,并向良性循环演变,把移民安置区建设得更加美好。
摘要：安置区移民安置适宜性评价是移民安置规划工作的重要环节,本研究探讨了基于参与性评估法的安置区移民安置适宜性评价理论与方法,并对雅安市雨城区进行了移民安置适宜性评价。评价结果表明,移民安置适宜性主要受人均水田、人均纯收入和交通便利程度的影响,整个雨城区被划分为四类安置区。通过移民安置适宜性评价,为移民安置区的选择提供科学的依据,为安置区移民环境容量的计算奠定了基础,对移民安置工作的顺利进行有指导性的作用。
关键词：参与性农村评估方法,移民安置,适宜性评价,分层聚类
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安置制度 篇10
一、基本情况
进入新世纪以来,我省共接收安置三峡库区农村外迁移民10105人。其中,政府组织外迁移民8633人,自主外迁移民734人,新增移民738人,超额完成了国务院下达我省安置8500名三峡移民的任务。政府组织外迁的是重庆市农村外迁移民,集中安置在我省九江、景德镇、宜春、吉安、抚州五市七个县。自主外迁三峡移民主要以招商引资、技术引进形式接收安置的湖北省姊归县移民,分布较广,安置在赣州、九江等市20个县的33个乡镇50个移民安置点,安置最多的是信丰县安置移民329人,最少的只有1人(属投亲靠友)。
全省共为政府组织外迁的三峡移民调出水田12725.8亩、旱地2606.25亩,山林4919.7亩。调出给移民的土地绝大多数成片成块,土质良好,灌溉便利,且距离居住地较近。三峡移民新建住房1613幢,面积19万平方米;购买商品房或农民旧房319幢,面积2.3万平方米。人均面积达24.7平方米。新建住房规划整齐、设计合理、外型美观、质量合格,确保了三峡移民的安居。各安置点基本上都在国道、省道和城乡结合部或乡镇及主村所在地,交通便捷,均实现了通水、通电、通路、通讯、通电视,为移民提供了一个较好的生产生活环境。
二、主要做法
1. 加强领导,保障三峡移民工作顺利开展。为了圆满完成国务院下达我省8500名接收任务,省委、省政府高度重视,省委书记、省长亲自过问,副省长直接抓,并提出了明确要求。省政府成立了三峡移民接收安置领导小组,副省长担任组长,设立了三峡移民接收安置办公室,省财政每年安排了专项工作经费。原省长黄智权两次到九江港迎接三峡移民,两次到移民安置点走访慰问三峡移民。常务副省长凌成兴和原副省长蒋仲平同志先后主持召开三峡移民工作专题会议18次,到安置县检查指导、走访慰问26次,走遍了三峡移民安置点。去年,省里机构改革,凌成兴常务副省长亲自过问三峡移民机构设置情况,分管的孙刚副省长多次听取三峡移民稳定致富工作情况汇报和作出重要批示。5个市的7个安置县都成立了以县长为组长的三峡移民安置工作领导小组,亲自抓移民对接、安置建房、搬迁运输、发展生产、信访接待、帮扶培训等工作。正是由于我省各级党委和政府加强领导,高度重视,精心组织,周密部署,身体力行,才使我省三峡移民安置管理工作得以顺利开展。
2. 坚持原则,严格执行移民安置方针政策。“政策和策略是党的生命”,只有正确执行国家的移民安置方针政策,切实解决移民安置中的重大问题,才能取信于移民,才能使移民稳定。在安置移民时,我省做到了:一是始终坚持了“集中至县、乡,分散到村、组”和“以农为本,以土为本”的安置原则。为了尊重移民意愿,使移民到新的环境不感到孤单,也为了便于移民工作的管理,我省采取了大集中、小分散的安置形式。全省8633名三峡移民,集中安置在7个县的50个乡镇场,分散安置在146个安置点,平均每个安置点13户59人。为贯彻“以农为本,以土为本”的安置方针,我省调整安排给移民的土地人均达到1.95亩,其中:水田1.4亩、旱地0.3亩,山林地0.25亩,是全国调整给三峡移民土地最多的省,此举得到了国务院领导的充分肯定。二是努力实现了“搬得出、稳得住、逐步能致富”的安置目标。为了达到这个目的,省政府提出按“两个择优、三个必须”的要求安置三峡移民,即:择优选择干部得力的地方,择优选择民风淳朴的地方;必须选择经济水平比较高的地方,必须选择土地比较富裕的地方,必须选择基础设施条件比较完备的地方。三是严格执行了移民资金实行县级“包干使用”的规定。为了使移民资金全部用到移民安置相关的项目上,并达到县级“包干使用”的规定,我省制定了《三峡移民资金使用管理办法实施细则》和《江西省三峡移民工程建设项目管理办法》,严格要求执行移民资金“县级建账”的规定。移民项目建设资金的支出和建账由县移民办管理。在项目资金使用上,做到了“计划跟着规划走,项目跟着计划走,资金跟着项目走,拨款跟着进度走”。我省在三峡移民资金的使用管理上,移民没有提出任何意见,没有一次因移民资金的问题上访。
3.以人为本,诚实守信为移民发展办实事。我省在三峡移民工作中,始终坚持以人为本,牢固树立“三峡移民工作无小事”的思想,切实为移民群众发展服务。一是诚信对待移民。在工作中坚持国家有政策的件件落实,对移民有承诺的件件兑现。如:在安置移民个人资金兑现上,足额发放了移民安置过渡期的生活补助费和生产资料购置费人均3875元,困难户补助费853元。2006年7月1日后,核定到人后期扶持直补资金每人每年600元,统一通过农信社 “一折通”及时足额发放。在国家规定以外的生产、生活设施建设上,县里有承诺的都兑了现;在优惠政策上,县里宣布了的都得到了落实;在完善基础设施上,承诺新建的做到了新建,承诺配套的做到了配套,承诺完善的做到了完善。二是真诚服务移民。多年来,各移民安置县绐终坚持县领导包乡、乡镇干部联村、村干部联户,典型致富农户联困难移民户制度,采取“一帮一、一对一”的结对服务,使移民遇到困难有人协调帮助,有人出谋划策。据统计, 目前全省共有400多名乡镇干部、800多名村(组)干部、党员与三峡移民结对。同时,千方百计向国家及省直有关部门争取各类资金1000多万元,解决三峡移民存在的问题,帮助其走出困境,。 如:2006年省交通厅投资300万元为三峡移民安置点进村道路全部通了水泥路, 移民十分满意。2009年,国务院三峡办补助300万元,专项用于我省峡江县水边镇毛坝三峡移民村因地面突发大面积塌陷、变形,解决整村搬迁问题,有力地保护移民的生命财产安全;并扶持宜丰、永修两县农业产业化科研成果转化推广项目资金100万元,帮助移民发展生产,增加收入。三是信赖依靠移民。安置县注意充分发挥移民骨干的积极带头作用, 把那些有文化、 有觉悟,有一定组织领导能力,在移民群众中有威信的移民充实到村委会及村小组担任了 领导职务,并把符合条件的移民推选为县、 乡党代表、人大代表或政协委员。移民入住以后,及时建立了移民安置点的组织管理体系,推选了村小组长。 据统计,目前全省三峡移民中,有79人加入了中国共产党,有83人当选为县、 乡人大代表或政协委员,有108人当选为村两委委员或村民小组长。实践证明, 这些同志逐步成了做移民思想工作的骨干, 成为维护安置地区稳定的中坚力量。
4. 因地制宜,开展形式多样的培训帮扶活动。移民迁入安置地后,随着生产结构和耕作方式的变化,移民遇到了缺劳动技术、缺资金、就业难等困难,为了使移民尽快适应新的环境,安心投入正常生产,我省采取多种形式,开展移民培训和帮扶活动,加快移民发展步伐。一是大力开展劳动技能培训。各地以促进安置区农业增效、移民增收为核心,以农牧产业技能培训为重点,以提高生产技能为目标,采取专家讲课、现场指导,发放资料和移民示范等形式大力推广应用新技术、新品种,全面提高三峡移民的科技文化素质和生产技能水平。据初步统计,几年来,省、县、乡(镇、场)累计为三峡移民举办各种培训班600多期,培训移民25000多人次,发放各种培训资料20000多份。通过培训,移民掌握了当地农业生产的实用技术,增强了自我发展的能力。同时,移民的眼界开阔了,发展思路拓宽了,创业意识和就业竞争力增强了。二是各级政府出台优惠政策,帮助移民小额贷款,扶持三峡移民经商创业,使勤劳致富的典型不断涌现。如永修县张公渡村移民雷阳安,通过酿酒、立体养殖(猪、鱼、鸡)和碾米等,家庭年纯收入超20万元。又如:崇仁县白陂乡三峡移民葛道成,通过开发种养殖、承包1200亩山林地等,全家年纯收入在15万元以上;三是很抓劳动力转移。务工收入是移民家庭收入的重要来源,我省高度重视这项工作。帮助外出打工和有一技之长的移民提供务工信息,协调移民到当地工业园区等企业就业,开拓致富门路。如,生活在宜丰县的三峡移民,50%以上的劳动力经移民部门协调推荐后,在本县工业园区或乡镇企业打工就业。又如生活在奉新县澡下镇的三峡移民,经县移民局协调,已有16人在江西协和铸造有限公司上班,每月工资均在1500元以上,多的达2000元;有的移民一家三口都在公司上班,月收人达5000元。
5. 各方配合,做好移民安置区社会稳定工作。十年来,我省各级各部门认真贯彻落实中央领导同志关于三峡移民稳定工作的重要指示和省政府的要求,高度重视,各方配合抓稳定,取得了很好的效果。一是充分发挥各级移民干部和村干部积极性,通过他们主动上门做工作,真心实意为移民办实事,解难事,以情感人,以理服人,把矛盾化解在基层萌芽状态;二是加强对移民群众的思想教育和法制宣传,定期邀请公安、司法、民政、交通等部门的同志向移民讲解社会性治安、村规民约、道路交通等案例,引导移民树立办事要合法,做人要守法的观念。帮助移民消除“特殊公民”的思想。三是注重三峡移民典型的培养,涌现出许多像峡江县毛坝点移民牟方全自筹资金100余万元,在县政府大力帮助下兴办家俱加工厂,年纯收入在20万以上,并带动10多名三峡移民就业典型。通过他们引导移民走向勤劳致富之路。四是全力做好移民信访丁工作,落实责任,强化措施,实现了信访工作重心下移,确保了移民稳定。到目前为止,我省政府组织外迁的三峡移民没有一起进京上访事件。他们多数开始融入当地社会,邻里关系融洽,全省共有76人与当地青年联姻通婚,与当地群众和睦相处。
三、两点建议
三峡移民管理工作是一项长期而又艰苦的工作,要想让三峡移民“稳得住,逐步能致富”,完全融入当地社会,还有大量艰苦的工作要做,任重道远。为此,请国务院三峡办给予以下方面的关心和支持,以便更好地推进我省三峡移民走上致富的快车道。
1. 三峡库区外迁移民和因三峡工程影响而新增的鄱阳湖区贫困人口应纳入三峡后续工作规划范围。第一,三峡外迁移民是三峡库区移民的重要组成部分,为国家做出了奉献和牺牲。虽然外迁各省移民已经多年,但他们的生产、生活水平与当地老百姓相比还存在一定的差距,移民还有许多困难和问题需要解决,移民安稳致富的任务还非常艰巨。要想实现三峡移民“稳得住,逐步能致富”的目标,国家一定要对三峡移民的扶持实行长效机制,将三峡外迁移民纳入三峡后续工作规划范围,以促进移民安置区经济发展和社会稳定。第二,高度重视鄱阳湖区新增扶贫人口帮扶工作。由于三峡水库开始蓄水,长江中下游水位下降,鄱阳湖失去顶托,水位发生急剧变化。枯水期间(去年10月至今年3月),湖区水面积和容积大幅减少,不仅对整个鄱阳湖生态环境造成影响,更直接影响沿湖居民正常的生产、生活。靠水维系的生存环境受到破坏,沿湖居民的生产受到影响,经济收入下降,我省由此新增了一大批贫困人口。目前,国务院三峡办已正式启动了三峡工程后续工作编制规划工作,明确提出了“长江中下游影响区是指三峡工程建成后,由于水文条件变化对长江中下游干流两岸、鄱阳湖和洞庭湖可能造成影响的区域”规划范围。为此,建议国务院三峡办编制三峡工程后续规划时,将长江三峡工程蓄水对鄱阳湖区生态环境的影响,以及水位变化对沿湖居民的影响列入规划重点内容,并对因受三峡工程影响的新增贫困人口给予帮扶,策应我省鄱阳湖生态经济区的建设。
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