耕地占补平衡

耕地占补平衡（精选九篇）

耕地占补平衡篇1

截至2006年, 新疆耕地面积410.71万公顷, 年内增加5.34万公顷, 减少0.97万公顷, 净增加耕地4.37万公顷。在减少的耕地中, 非农业建设占用1573公顷, 建设占用仅占耕地减少总量的16.2%。

(一) 土地面积大, 地广人稀, 但是绿洲面积小, 承载力相对有限

从表面上来看, 新疆的土地面积虽然较大, 人口也相对稀少, 属于地广人稀的地区, 但实际上, 由于新疆的社会经济活动基本上都集中在人工绿洲内, 其每平方公里人口达到了269人以上, 高于我国中部地区的人口密度 (256人) , 致使土地实际承载力较重, 生态环境严峻。

(二) 土地后备资源多, 但是质量差, 开发难度大

新疆的未利用地2006年年末面积达到10218.71万公顷, 占到全疆土地总面积的61.38%。但是后备资源主要集中在资源型缺水地区, 开发成本高, 改良任务艰巨。

(三) 荒草地在耕地后备资源中的功能和作用尤其突出

由于新疆特殊的地理和生态环境, 荒草地成为新疆耕地后备资源的主要组成部分。在《土地分类》中, 荒草地指树木郁闭度<10%, 表层为土质, 生长杂草的土地。牧草地是指生长草本植物为主, 用于畜牧业的土地。从质量上来说新疆的荒草地是不能用于畜牧业的, 这也是荒草地成为新疆耕地后备资源重要组成部分的一个主要原因。

二、新疆耕地占补平衡发展趋势预测

根据《新疆维吾尔自治区国土资源年报》 (2000-2005年) 中的研究资料以及《新疆维吾尔自治区土地变更数据资料》 (2006年) , 新疆2000-2006年耕地面积变化情况。新疆耕地面积在经历了逐年减少的2001-2004年, 出现过一个低分值402.55万公顷;从2004-2006年, 新疆耕地面积开始缓速稳步回升, 且显示出后势强劲。其中2006年比2005年净增加4.37万公顷。截至2006年底, 新疆耕地面积达到410.71万公顷, 占新疆土地总面积的2.47%。结合新疆耕地后备资源的状况和国家耕地保护、动态平衡以及占补平衡考核等“世界上最严厉的耕地保护政策”的实施分析, 新疆耕地净增量将会在一个较长的时期内继续保持稳步增长态势。

(一) 从理论和近年的实践来看, 新疆的耕地占补平衡能够做到“有占即有补, 有占必能补”

从建设占用和补充角度来看, 据有关资料, 国务院1997年—2010给新疆确定的年建设占用耕地的指标为6.07万公顷, 新疆从1997年至2005年实际建设占用2.24万公顷, 只用了建设占用指标四成还不到。“十五”期间, 非农业建设占用1.19万公顷, 占到总减少耕地面积的4.2%。2006年减少耕地中, 非农业建设占用0.157公顷, 建设占用仅占减少总量的16.2%。所以, 从耕地占补平衡的角度来看, 新疆的耕地总量是呈上升态势, 今后的中长期内新疆完全可以从总量上实现耕地的占补平衡。

(二) 新疆的耕地占补平衡实现质量平衡还存在一定的难度

通过前面的分析可知, 依据新疆的土地资源的状况, 区域内、行政区划内进行耕地占补平衡是可以实现的, 基本上不需要采取省外一些城市的易地平衡的做法。但是由于受水源的严重限制, 2005年, 新疆加大土地整理复垦力度, 虽然各项建设占用耕地总体实现了数量上的补充大于占用, 但质量上仍然存在着占优补劣的问题。

三、加强土地开发整理绿色管理, 实现耕地占补生态平衡

(一) 土地开发整理生态负效应

历年的实践和理论研究表明, 土地开发整理在一定的社会经济条件下, 可以极大增加耕地数量, 但如果开发不当, 有时会起到适得其反的效果。以混凝土路面和沟渠替代泥土路面和沟渠, 人为增加生态环境破碎化, 容易阻隔生物间物质和能量的交换;将小池塘改为耕地, 从表面上看似乎增加了耕地面积, 但很可能会使得害虫天敌青蛙等失去栖息环境, 同时也破坏了小池塘所形成的小气候。所以, 在目前经济快速发展所导致的环境问题日益恶化的情况下, 科学地建立耕地保护制度非常重要。

(二) 草地资源过度开发整理对新疆生态环境影响的负效应

新疆拥有天然草地约5700万公顷, 其中可利用面积约4800万公顷, 列全国第三位, 是全国主要牧区和良种畜与畜产品基地。有关研究证实, 草地不仅为畜牧业发展提供了丰富的饲草资源, 而且是重要的绿色生态屏障和整个生态环境的重要组成部分。它的生态价值表现在气体调节、气候调节、干扰调节、水资源调节和供应、侵蚀控制、土壤形成、营养循环、废物处理、植物授粉、生物控制、栖息地、食物生产、原材料、基因资源、娱乐文化等许多方面, 是各族人民赖以生存和发展的基础, 对生态农业的持续稳定发展起着极大的作用。然而, 由于我国长期以来在草地合理利用上存在观念和管理上的问题, 对草地资源的开发利用一直处于无序管理状态, 有些地方大肆开垦优良草地, 甚至边开边撂荒, 导致了草地生态系统的严重失衡。

(三) 依法实施土地开发整理绿色管理, 实现耕地占补生态平衡

《中华人民共和国草原法》中明确规定“禁止开垦草原”、“非法开垦草原, 构成犯罪的, 依法追究刑事责任”, 还规定了因建设占用草原“应当依照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予补偿”, 并制定了一系列与“耕地占补平衡”类似的补偿措施和审批手续。由此可见, 无论是耕地还是草场, 都应该处于同等的法律地位, 都应当受到合理的保护和利用。

四、构建和谐耕地占补平衡对策建议

(一) 耕地占补平衡要做到数量、质量和生态平衡三统一

补充耕地的土地开发整理项目, 应当符合土地利用总体规划和土地开发整理专项规划, 因地制宜, 注重数量、质量和生态平衡相统一。土地开发整理项目应当根据项目管理规定进行可行性研究和设计;根据项目所在区域的自然、经济条件优化设计方案, 努力提升补充耕地的等级。

(二) 拓宽“耕地占补平衡”的内涵, 像保护耕地一样保护新疆的草场资源

在新疆特殊的自然资源和人文资源条件下, 草场是畜牧业非常宝贵、不可或缺的重要资源, 建议有关部门应该从新疆的具体情况出发, 制定相应的法律法规, 像保护耕地一样保护优良的草场资源, 把优良草场与基本农田的保护放在同等重要的地位, 实现“草地占补平衡”和“优良草场保护”。

摘要：研究目的:通过阐述耕地占补平衡工作的基本内涵, 分析新疆耕地占补平衡工作特点和存在的主要问题, 提出新疆特殊背景下的耕地占补平衡工作有效途径。

关键词：耕地占补平衡,荒草地,耕地后备资源

参考文献

[1]新疆维吾尔自治区土地变更数据资料.2000-2006.

[2]崔邢涛, 许皞, 薛保民等.耕地质量占补平衡评价方法探讨——以河北省霸州市为例[J].河北农业大学学报, 2004.

[3]阿布拉江.苏莱曼, 满苏尔.沙比提.新疆草地资源与草地畜牧业可持续发展[J].新疆师范大学学报 (自然科学版) , 2002.

[4]周斌, 乔木, 冯缨.伊犁河谷春秋草场草地生态调查及其恢复对策[J].生态学杂志, 2007.

耕地占补平衡培训讲义篇2

耕地占补平衡篇3

会议要求，各地区各部门要深刻领会、准确把握中央领导同志的重要批示精神，着重从四方面统一思想和行动：一要把思想和认识统一到耕地是我国最为宝贵的资源这一重要论断上来。耕地作为我国最宝贵资源的战略定位，决定了必须实施最严格的耕地保护制度。二要把思想和认识统一到坚持和落实最严格的耕地保护制度上来。当前和今后一个時期，耕地保护面临着多重压力，形势依然严峻，要增强使命感、责任感和紧迫感，在严守耕地红线的问题上不能有任何闪失，绝不能犯颠覆性错误。三要把思想和认识统一到带着强烈意识做好耕地保护工作的重要要求上来。各级党委政府必须切实负起主体责任，采取积极有效措施，加强源头控制，强化过程监管，确保本行政区域内耕地保护任务全面落实。四要把思想和认识统一到对经济发展与耕地保护辩证关系的科学把握上来，坚持在保障科学发展中落实最严格的耕地保护制度，坚持在保护和节约优先的原则下促进经济持续稳定发展，坚持从实际出发，把原则性和灵活性结合起来，为经济社会发展提供更为有效的服务和支撑。

会议提出，要依法依规，不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和占补平衡制度，从健全制度、完善机制、强化监管等方面综合施策；要加强规划管控和用途管制，强化永久基本农田对城市开发建设的实体边界和刚性约束作用，坚决守住耕地保护红线；要加强耕地质量保护和建设，着力提升耕地质量，实现“藏粮于地”；要推进节约集约用地，严控增量、盘活存量，提高土地利用效率，努力减少新增建设用地占用耕地；要严格落实耕地占补平衡，坚持“占一补一，占优补优”，确保补充耕地数量质量双到位；要大力推进土地整治和高标准基本农田建设，着力强化耕地建设性保护；要完善约束激励机制，调动社会各方严格保护耕地的积极性。

会议提出，要引导农村土地有序流转，坚决防止“非粮化”、禁止“非农化”。要按照中央政策文件精神引导农村土地经营权有序流转，做到“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮”；要积极稳妥引导工商资本进入农业，把现代经营理念、组织方式、资本技术等先进要素引入农业，集成优化配置，促进农业提质增效，同时引导工商资本与当地农民建立紧密的利益联合机制，让农民分享增值收益，实现互利共赢；要严格工商资本租赁农地监管和风险防范，关键要建立工商资本租赁农地的期限和面积上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度。

会议强调，要按照习近平总书记提出的“三严三实”要求，勇于担当，真抓实干，做到守土有责、守土负责、守土尽责，自觉主动落实好耕地保护责任。一要强化保护意识，自觉主动落实好耕地保护责任，地方各级政府要责无旁贷地担负起主体责任，将耕地保护摆在政府工作的重要位置；二要注重部门联动，国土资源部门与农业等相关部门加强沟通、密切配合、形成强大工作合力，共同落实耕地保护共同责任；三要加强督察执法，严格落实耕地保护监督职责；四要积极研究探索，通过认真研究重大基础设施项目国家统筹补充耕地，有序开展补改结合落实占补平衡试点工作，严格落实补充耕地承诺制等措施，着力破解耕地占补平衡难题；五要加强舆论引导，提高全社会耕地保护意识，努力营造人人关心土地、人人保护耕地的良好氛围。

摘自《农民日报》

耕地占补平衡中土地复垦问题研究篇4

实施最严格的耕地保护制度是我国的基本国策,确保18亿亩耕地是中国耕地保护的一道不可逾越的红线。随着我国经济社会建设的快速发展和城镇化、工业化的的大力推进,经济发展和社会进步带来巨大繁荣的同时,也伴随着对耕地和环境的巨大破坏。总结近年来耕地占补平衡的经验,重新审视耕地保护制度,探讨土地复垦是经济发展新常态下摆在我们面前重要而又严峻的问题。

2 土地复垦的意义和必要性

2.1 土地复垦是实现我国耕地占补平衡的重要手段

人多地少是我国的基本国情。近年来,随着我国新型城镇化和工业化的发展,尤其是非农建设用地扩张速度越来越快,人地之间的矛盾越来越突出。《土地管理法》以法律形式将耕地占补平衡作为我国耕地保护的基本政策,规定非农业建设经批准占用耕地要按照“占多少,垦多少”的原则进行土地复垦,在一定程度上有效遏制了非农建设用地盲目扩张的势头,控制了我国耕地总体减少的态势。2004~2013年全国耕地面积减少呈下降趋势,从2004年最大净减少94.81万hm2至2013年耕地面积净增加0.49万hm2。2007年以来,我国实施耕地占补平衡政策和土地复垦制度,耕地基本上实现了占补平衡(见图1)。

注:数据来源2004~2014年中国国土资源公报

2.2 土地复垦政策是我国粮食生产安全的重要保障

为保障国家粮食生产安全,我国划定了18亿亩耕地保护红线。然而由于建设占用、自然灾毁、生态退耕等原因每年造成大量耕地减少,甚至破坏。在当前耕地保护的严峻形势下,我国粮食生产实现了历史性的12连增,一方面得益于政府对粮食生产的高度重视、强农惠农政策、种植结构调整和现代农业科技广泛应用等,另一方面得益于我国粮食种植面积的增加,即使总体上我国耕地面积每年在净减少(图1),但是由于我国实施耕地占补平衡政策和严格的土地复垦制度,确保了粮食生产最重要、最基本的条件——耕地没有大幅减少,耕地红线没有被突破,为扩大粮食种植面积进行种植结构调整提供了支撑。据统计:2015年全国粮食播种面积为11334.05万hm2,比2014年增加61.79万hm2,增长0.5%。

2.3 土地复垦是耕地保护的必然选择

伴随着我国经济社会建设的快速发展,非农建设占用、生态建设和自然灾损等需求增加均致使耕地面积不断减少,2004~2013年间全国耕地减少累计达494.6万hm2(见表1),加之我国后备耕地资源日趋枯竭,占用耕地的势头会越来越明显,实现耕地占补平衡的难度变得越来越大,我国中东部经济发达地区耕地快速减少的现实均证实了这一点。因此,坚持科学规划、因地制宜、综合治理、经济可行、合理利用的原则进行土地复垦,并且保证复垦的土地应当优先用于农业是当前形势下我国耕地保护的内在要求和必然选择。

3 土地复垦存在的问题

3.1 土地复垦没有根本抑制耕地减少

按照占补平衡要求,实施土地复垦整理和农业结构调整,全国耕地面积减少的态势基本扭转,2013年实现了耕地净增加0.49万hm2,但是10年间全国耕地总体上是在减少,2004~2013年共净减少耕地181.38万hm2(见表1),这说明在我国耕地后备资源枯竭的情况下,实施包括土地复垦在内的增加耕地的政策难度越来越大,耕地减少的态势没有得到根本抑制,从长期看将减弱我国耕地保障粮食生产安全的功能,影响“三化”同步发展。

单位:万hm2

注:数据来源2004~2014年中国国土资源公报

3.2 土地复垦难度增加

非农建设占用耕地一般分布在城市周边近郊,或者是煤炭开发、工矿交通建设等项目所在地,而进行复垦的土地大多是地理位置偏远、复垦条件较差,甚至个别地方的补充土地根本无法复垦。据2013年底第二次全国土地调查结果显示,全国有564.9万hm2耕地位于东北、西北地区的林区、草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内,431.4万hm2耕地位于25度以上陡坡,总计996.3万hm2(将近1.5亿亩)耕地中,有相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息等安排逐步调整,相当数量耕地受到中、重度污染,大多不宜耕种。还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采,已影响正常耕种。

3.3 复垦耕地质量不能得到保证

我国耕地地形、地貌、土壤、气候等自然条件以及社会经济条件的差异很大,一般来说,非农建设占用的耕地大多是自然耕作条件优越,农耕历史悠久和经济发达区域,耕地质量等级较高,而补充的耕地复垦条件较差,导致复垦的耕地质量比非农建设占用耕地质量等级较差。魏洪斌等(2015)研究表明,1999~2008年通过复垦整理的耕地平均自然质量等级低于国家耕地平均自然质量等级,没有完成耕地质量占补平衡。再者,规定缴纳的耕地开垦费不足,甚至复垦专款不能用于开垦新的耕地,也在一定程度上影响了按照质量标准长期持续性地进行土地复垦。这样造成了在土地占补平衡前提下的复垦耕地质量往往得不到保障,影响耕地质量,威胁粮食安全。

3.4 多占少垦、只占不垦态势没有根本扭转

按照耕地占补平衡要求和“占多少,垦多少”原则,要求复垦耕地与所占耕地的数量和质量相当。虽然近年来全国耕地基本实现了占补平衡,然而2004~2013年全国耕地总体上呈现出净减少的态势,年均净减少耕地面积18万hm2(见表1),一定程度上说明耕地占的多,补的少、垦的少,甚至只占不垦。一些地方近年来在土地复垦中频频出现弄虚作假的违法违规现象,据《国家土地督查公告》(2016年1号)显示,国家土地督查机构在对全国67个市(州、盟)、453个县(区、市、旗)开展的例行土地督察中,全年共审核建设用地审批、土地整治、土地执法、土地供应和利用等档案卷宗31.28万份,截至2015年12月31日,重新补充耕地6700hm2,复垦土地3900hm2。

4 做好土地复垦工作的建议

4.1 增强耕地保护的法制意识

依法依规做好耕地占补平衡是土地复垦的基本前提,目前土地复垦过程中出现的一系列问题原因之一是相关责任主体法制意识不强,依法依规进行耕地保护观念淡薄。因此,应当充分发挥新闻媒体的作用,大力宣传耕地保护法律法规和政策,大力宣传耕地保护先进典型,通报并查处土地违法违规案件,并保障不同责任主体对耕地保护的知情权、参与权和监督权,激发不同责任主体履行耕地保护责任的积极性和主动性。此外,树立耕地资源危机意识和忧患意识,提高全社会保护耕地的自觉性和积极性,形成保护耕地、节约用地的良好氛围。

4.2 转换政府在土地复垦中的角色

转换政府角色是推进耕地占补平衡政策的有效途径,也是中国经济转型新常态下土地复垦的必要选择。政府以前在实施耕地占补平衡中存在着两个误区:一是政府长时间作为占补平衡的主体力量,起主导作用;二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些服务推向市场,推向社会。这样由政府主导的耕地占补平衡既造成权力与市场结合,又不利于实现耕地可持续发展。耕地管理应实现向公共服务型政府的转变,其角色由推动者向服务员转换,扮演耕地保护的发起者、领导者、组织者和宣传者的角色。

4.3 建立土地复垦的多方参与机制

在耕地占补平衡工作中,虽然国家对耕地补充项目的立项、实施、验收都形成了一套行之有效的管理制度,但随着非农建设占用耕地数量不断增加,耕地后备资源不断减少,单靠国土部门通过土地复垦整理开发补充耕地实现复垦耕地数量与质量平衡,已不现实。应当在耕地占补平衡目标下协调各方建立起政府负责、部门协同、上下联动、各司其职、多方参与的土地复垦机制。国土资源部门全面履行耕地保护职责,做好耕地保护复垦工作的同时,积极与农业、水利、城建、发展改革、交通运输、财政、审计、监察、司法等部门加强沟通、密切配合、形成强大工作合力,共同落实耕地保护的责任,建立健全耕地保护社会监督制度,形成耕地保护全社会齐抓共管的局面。

4.4 加强土地复垦的预警管理

随着我国经济社会发展和耕地情况的不断变化,农业发展尤其是粮食生产与耕地数量质量及土壤肥力状况的动态关系将越来越紧密,建立健全耕地动态监测制度是国家耕地保护的长远战略。因此,应利用已有的耕地保护工作基础,在全国现有各地监测点的基础上,建立起国家土地复垦预警系统,实现国家对全国复垦耕地数量和质量的动态实时管理,并根据经济建设和农业生产要求提出对耕地质量建设与管理的建议,指导将复垦好耕地中的中低产田改造为高标准农田建设。同时,协同耕地复垦预警管理,建立和完善耕地保护动态巡查制度,全面落实“预防为主,预防和查处相结合”的国土资源动态巡查工作制度,切实加强耕地保护动态巡查,做到耕地占补平衡中违法占用耕地和违规复垦耕地早发现、早制止、早处理,确保耕地保护复垦工作落到实处,避免违法占用耕地行为发生和多占少垦、只占不垦、假复垦等违规现象发生。

参考文献

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[2]魏洪斌,等.中国耕地动态变化与占补平衡分析[J].国土资源科技管理,2015(2).

[3]贺振伟,等.中国土地复垦监管现状与阶段性特征[J].中国土地科学,2012(7).

耕地占补平衡篇5

暂行办法（试行）

第一章总则

第一条为规范耕地占补平衡指标交易行为，发挥市场配置土地资源的基础作用，增大易地补充耕地指标交易的透明度，根据《河南省国土资源厅办公室关于进一步严格控制易地补充耕地的补充通知》（豫国土资办发〔2011〕78号）、《xxx人民政府办公室关于加强耕地保护促进耕地后备资源合理利用的通知》（新政办〔2011〕144号）等有关规定，制定本办法。

第二条本办法所称耕地占补平衡指标，是指通过实施农村土地整治项目或土地综合整治项目并经省国土资源厅核查确认后，可用于农用地转用和土地征收报批的补充耕地指标。

第三条本办法所称转让人是指xxx行政区域内的县（市）人民政府，受让人是指xxx行政区域内的县（市、区）人民政府、xx平原新区管委会、xx高新技术产业开发区管委会、xx工业园区管委会、xxx土地储备中心以及在xxx行政区域内的单独选址建设项目业主单位。拍卖活动由xxx土地矿业权交易中心组织实施。

第四条市国土资源局在xxx土地矿业权交易中心建立统一的市级占补平衡指标交易平台。拟交易的耕地占补平衡指标由转让人申请，经xxx国土资源局同意，由xxx土地矿业权交易中心通过拍卖方式进行交易。市域外机构参与交易的，按豫国土资办发〔2011〕78号文件规定执行。

第二章指标交易的原则、方式、程序

第五条拍卖交易耕地占补平衡指标原则：公开、公平、公正、诚实信用。

第六条拍卖交易耕地占补平衡指标方式：xxx土地矿业权交易中心根据转让人申请书和xxx国土资源局意见书向受让人发出邀请函。受让人须在邀请函发出之日起10日内向xxx土地矿业权交易中心递交意向书，逾期视为放弃。xxx土地矿业权交易中心根据实际情况举行拍卖会。

第七条拍卖会按下列程序进行： 1.拍卖主持人宣布拍卖会开始； 2.拍卖主持人宣布竞买人到场情况；

3.拍卖主持人介绍拟拍卖耕地占补平衡指标的地块位置、面积、验收时间、批复文件、省国土资源厅确认编号。

4.拍卖主持人宣布竞价规则，拍卖指标的起叫价、增价幅度。在拍卖过程中，拍卖主持人可根据现场情况调整增价幅度。5.拍卖主持人报出起叫价，宣布竞价开始； 6.竞买人举牌应价或者报价；

7.拍卖主持人确认该竞买人应价或者报价后继续竞价； 8.拍卖主持人连续三次宣布同一应价或报价而没有人再应价或出价，拍卖主持人落槌表示拍卖成交，拍卖主持人宣布最高应价者为受让人。成交结果对拍卖人、受让人和转让人均具有法律效力。

9.确定受让人后，xxx土地矿业权交易中心、拍卖人、转让人、受让人当场签订《耕地占补平衡指标成交确认书》。转让人、受让人不按规定签订《耕地占补平衡指标成交确认书》的，属于违约行为。

第三章交易指标的使用、资金结算

第八条交易完成后，受让人凭《耕地占补平衡指标成交确认书》，与转让人签订委托补充耕地协议，据此办理农用地转用和土地征收报批。

第九条 xxx土地储备中心、单独选址建设项目业主单位可按照实际报批面积签订《耕地占补平衡指标成交确认书》。其他受让人可按成交确认书载明的指标数量一次性使用或分割使用。

第十条转让人要将补充的耕地及时纳入年度土地变更登记，切实做到图、数、实地三者一致。

第十一条耕地占补平衡指标交易必须严格遵守财务管理规定，补充耕地资金全额缴入转让人当地财政账户，严禁其他任何单位代收。

第四章附则

第十二条拍卖会举行前，拍卖指标的起叫价、增价幅度和指标交易面积由xxx国土资源局研究确定。

第十三条拍卖会由xxx国土资源局纪检监察室全程监督。第十四条转让人有违约行为的，按照市政府的文件有关规定予以处理；受让人有违约行为的，一年内不得参与指标的交易。

第十五条受让人持有的《耕地占补平衡指标成交确认书》载明的指标数量在一年内未使用完的，拍卖人不再向其发放邀请函。

第十六条

省以上重点建设项目、廉租房等保障性住房项目需要使用耕地占补平衡指标的，经市政府同意，可采取一事一议的办法，由市国土资源局研究决定。

第十七条本办法自印发之日起试行，试行期一年，由市国土资源局负责解释。

附件：格式文本

1.xxx耕地占补平衡指标转让申请书 2.xxx国土资源局意见书 3.邀请函 4.意向书

耕地占补平衡篇6

一、天津市耕地占补平衡政策执行情况

天津市自1999年施行耕地占补平衡制度，在耕地后备资源十分匮乏的情况下，通过精心挖潜，截至2014年累计补充耕地约4万公顷，连续16年维持占补平衡状态，保障了经济建设正常进行，实现了保护资源、保障发展的双重目标。

在落实方式上，2006年以前，天津市采取自行补充与委托补充相结合的方式落实耕地占补平衡。自行补充即按照建设项目所在区县，由区县政府负责补充耕地。委托补充即由占用耕地单位向财政部门缴纳耕地开垦费，国土部门负责组织补充耕地。2007年以来，天津市基本不再收取耕地开垦费，建设项目全部采取自行补充方式落实耕地占补平衡。

在机构设置上，天津市组建了专门的土地整治事业、企业单位，加强人员配备。市国土部门、10个涉农区县国土部门均下设有开垦征地事务中心、土地开发整理公司。

在建章立制上，天津市出台了一系列规章制度：2006年天津市政府出台《区县人民政府耕地保护责任目标考核办法》（津政办发〔2006〕70号），将耕地占补平衡纳入区县政府耕地保护责任目标，每年初由市政府与区县政府签订《耕地保护责任书》，年终考核通报。2010年天津市国土部门出台《关于进一步规范补充耕地项目管理加强耕地占补平衡监管工作的通知》（津国土房资〔2010〕212号），就补充耕地项目申报程序、资金管理、报部备案及新增耕地政策、易地占补平衡政策进行了详细规定。2013年天津市国土部门出台《关于进一步加强耕地占补平衡管理及补充耕地项目后期监管工作的通知》（津国土房资〔2013〕115号），建立补充耕地地块补前核查制度，完善补充耕地项目后期监管机制。

在管理程序上，天津市耕地占补平衡的运行分为下列四个阶段。

其一，补充耕地项目实施阶段。每年初，国土资源部根据各地耕地后备资源状况、建设用地规模预期等因素编制《耕地开垦计划》，纳入土地利用年度计划，经国务院批准后下发省级政府。天津市结合自身情况将计划任务分解下达至区县。区县组织耕地后备资源调查，选定整治区域，按照项目管理的要求申报立项，组织实施补充耕地项目。在项目实施过程中，国土部门通过 “农村土地整治监测监管系统”将项目信息向国土资源部备案。项目验收时，国土部门会同农业等部门对项目产生的补充耕地指标进行质量等级评价，纳入补充耕地指标库，并在下一次土地变更调查时进行地类变更。

其二，补充耕地需求形成阶段。建设项目在可行性研究阶段进行用地预审，其中包括拟占用耕地规模、补充耕地资金准备情况。国土部门在预审阶段可以引导建设项目不占耕地、少占耕地、避让优质耕地。建设项目用地范围确定后，实施勘测定界，确定占用耕地面积、位置、质量等级和具体类型。按照占一补一、占优补优的原则，确定补充耕地需求。

其三，补充耕地指标交易阶段。占用耕地单位与补充耕地指标所有者协商，签订协议并支付费用，将指标信息、协议和票据提供给国土部门。建设项目所在区县确实无法落实的，由市国土部门审核，可以跨区县易地落实占补平衡。

其四，耕地占补平衡挂钩阶段。区县国土部门从“耕地占补平衡动态监管系统”中提取拟使用的补充耕地指标，生成《耕地占补平衡挂钩信息确认单》，编制《补充耕地方案》，纳入建设项目用地报批材料。市国土部门审查批准后，通过“省级人民政府批准建设用地备案系统”将批准信息、补充耕地信息向国土资源部备案，核减补充耕地指标。

二、天津市耕地占补平衡面临的问题

（一）建设占用耕地规模预期增加

虽然我国经济步入新常态，整体增速有所放缓，但当前天津市面临五大发展机遇，建设占用耕地规模预期仍呈增加态势。

1.滨海新区开发开放

2006年国务院下发《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》（国发﹝2006﹞20号），批复滨海新区为国家综合配套改革试验区。2008年国务院下发《关于天津滨海新区综合配套改革试验总体方案的批复》（国函〔2008〕26号）。中新生态城、空客A320、大乙烯、大火箭等一批重大项目先后上马。

2.京津冀协同发展

2013年5月习近平在天津考察工作时提出，要谱写新时期社会主义现代化的京津双城记。2015年4月中共中央政治局会议审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。同年7月京津冀三地相继出台实施方案。天津市计划打造“1+11”功能对接平台和若干微中心承接地，制定了交通和产业领域率先突破3年行动计划，包括22条交通线路和30个产业项目。

3.中国（天津）自由贸易试验区

2015年4月，国务院批准《中国（天津）自由贸易试验区总体方案》。天津自贸试验区实施范围11990公顷，涵盖3个片区：（1）天津港片区3000公顷，是北方国际航运中心和国际物流中心；（2）天津机场片区4310公顷，是先进制造业和科技研发转化机构的集聚区；（3）滨海新区中心商务片区4680公顷，是天津金融改革创新区。

4.国家自主创新示范区

2014年12月国务院下发《关于同意支持天津滨海高新技术产业开发区建设国家自主创新示范区的批复》。随后，天津市编制《天津国家自主创新示范区“一区二十一园”规划方案》。“一区二十一园”用地总面积24467公顷，其中核心区包括华苑、北辰、南开、武清、塘沽海洋5个科技园，用地面积5524公顷，21个分园用地面积18943公顷。

5. “一带一路”重大战略

2013年中国提出共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的理念和倡议。2015年3月国家发展改革委、外交部、商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》。天津作为欧亚大陆桥东部起点、中蒙俄经济走廊主要节点和海上合作战略支点，努力通过天津港和天津自贸试验区建设积极融入“一带一路”战略。

耕地占补平衡的过程实际是为了建设项目选址而调整耕地布局的过程。这种调整需要付出工程成本、耕地产能下降的成本、补充耕地地块原有效益（如生态效益）消失的成本，因此必须论证建设项目的必要性、选址的科学性、用地规模的合理性，尽量不占或少占耕地。对此，《土地管理法》规定：非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。2013年中央城镇化工作会议指出，“推进城镇化不一定都要连成片，可以跨出去，搞串联式、卫星城式的发展，连成片就势必占用大量经过长期努力好不容易建设形成的高产农田。今后，城镇建设用地特别是优化开发的三大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地”。2014年国土资源部出台《节约集约利用土地规定》（第61号令），发布了多个行业的建设项目用地控制标准，并组织开展土地利用总体规划调整完善工作。国家通过上述措施试图扭转地方政府重视建设用地布局、随意调整耕地布局、粗放用地的现象。解决天津市耕地占补平衡问题也要从这方面入手。通过集约用地、提高土地利用强度，可以在一定程度上压缩用地总规模；通过节约用地、避让耕地，可以在一定程度上减少占用耕地规模。因此，从“节流”角度看，提高土地节约集约利用水平是调节占用耕地需求，化解耕地占补平衡矛盾的重要突破口。

（二）耕地后备资源接近枯竭

补充耕地项目可以分为后备资源开发、农田整理、坑塘水面整理以及建设用地复垦四种基本类型。相比土地整理和复垦而言，后备资源开发具有投资成本低、新增耕地率高的特点，一直是补充耕地的主要来源。天津市开展了全市耕地后备资源调查评价工作，根据统一的技术规程和评价方法，初步掌握适宜开垦的耕地后备资源不足2000公顷，并且普遍存在地块碎小、分布零散问题。有些后备资源地块紧邻村庄，农民准备作为宅基地，对开发耕地的积极性不高，甚至比较排斥。耕地后备资源总体呈现数量不足、开发困难的特点。在这种形势下，必须开辟新的补充耕地来源。

1.农田整理

即通过降低沟渠、农村道路等田间基础设施占地率来增加有效耕地面积。天津市平均田间基础设施占地率为17%，其中沟渠占地率为14%，农村道路占地率为3%。田间基础设施占地率每降低1个百分点，可增加有效耕地面积5300公顷，潜力巨大。农田整理可以与国家下达的高标准农田整理任务结合推进。“十三五”期间天津市高标准农田整理任务112万亩（74700公顷），按照新增耕地率7.5%推算，天津市农田整理预计增加补充耕地指标5600公顷。

2.坑塘水面整理

即对废弃坑塘水面进行填埋后，改造为农田。目前天津市尚未对废弃坑塘水面进行全面摸底，国土部门初步估算为2000公顷。按照新增耕地率60%推算，天津市坑塘水面整理预计增加补充耕地指标1200公顷。首先要开展详细的调查评价工作，摸清废弃坑塘水面底数，在不破坏生态环境的前提下有计划有步骤的开展，积累经验，分批实施；其次要重视恢复耕作层，应用耕作层土壤剥离再利用技术，加快土地熟化过程，确保整理后的土地适宜耕种。

3.建设用地复垦

即对不符合土地利用总体规划空间布局，且本身处于低效、废弃状态的建设用地实施拆除、复垦，恢复为农用地。参考天津市土地利用总体规划确定的复垦任务和近几年落实进度，预计“十三五”期间天津市共可完成约1800公顷建设用地复垦为耕地的任务，主要复垦对象为零散、老旧的农村居民点。按照新增耕地率60%推算，天津市建设用地复垦预计增加补充耕地指标1100公顷。建设用地复垦具有投资成本高、实施周期长、协调难度大的特点。

综上，预计“十三五”期间天津市补充耕地来源将从以开发为主，转向以整理为主。这种转变是资源环境约束趋紧后的必然选择，符合国家“积极推进土地整理，加大土地复垦力度，适度开发未利用地”的方针。尽管从补充耕地成本收益角度看，后备资源开发是补充耕地的最佳选择，然而后备资源总量有限，很多后备资源还具有生态价值，从长期看，单纯依赖后备资源开发落实耕地占补平衡的方式不可持续。

（三）跨区县补充耕地指标价格攀升

天津市跨区县调剂补充耕地指标的范围宽泛、审批容易、价格低廉，与自行落实占补平衡相比，跨区县调剂被认为更加简便划算，因而部分区县放弃努力深挖自身潜力，转向长期依靠调剂补充耕地指标。然而，随着补充耕地指标成为稀缺资源，补充耕地指标交易市场成为卖方市场。指标相对宽裕的区县开始惜售，有的希望为本区县发展预留指标，有的希望从指标交易中攫取更高的利润。2014年跨区县补充耕地指标价格从90万元/公顷快速翻番至180万元/公顷，使得建设项目的用地成本大幅上升。交通、水利等重大基础设施工程、民生工程往往需要跨区县补充耕地，由于回旋余地小，需求刚性大，在价格谈判中处于天然弱势，被迫接受高价，遭受价格欺凌。加之财政预算有限，这些项目在指标价格攀升过程中受影响最大。

从根本上讲，补充耕地指标价格上涨是由指标供不应求的主要矛盾引发的一个次要矛盾。但在跨省域易地占补平衡政策尚未放开的情况下，天津市补充耕地指标的稀缺性不会消减，因此该次要矛盾也急需解决。跨区县补充耕地的动因是经济发展集中趋势与后备资源自然分布在空间上错位。目前天津市补充耕地指标掌握在几个远郊农业区县的政府手中，后备资源相对丰富，经济发展相对缓慢，从而存在一定数量的补充耕地指标结余。其他区县情况恰恰相反，存在补充耕地指标缺口。在这种情况下，远郊区县利用指标垄断地位，在一定程度上影响着经济建设的方向和成本。即使是公益性建设项目，如果在指标交易中不具备竞价优势，也难以落实占补平衡。要解决这些问题，需要完善补充耕地指标供给机制，加强调控和监管，减少地方政府的超额利润，打破“价高者得”的完全市场原则，引入兼顾效率、公平的稀缺资源分配机制。改革方向：一是通过立法或其他方式，明确不同类型建设项目的供给优先顺序，向社会公示，克服公开性差的缺点；二是通过加大市级管理部门对指标供给的干预力度，加大专家、公众在效用评价中的参与程度，克服公平性差的缺点。

三、天津市耕地占补平衡管理的对策建议

（一）强化建设项目用地预审，控制占用耕地源头

《土地管理法》规定，“建设项目可行性研究论证时，土地行政主管部门可以根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设用地标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见”。这种审查即建设项目用地预审，它是国土部门介入建设项目的第一个环节，预审意见是建设项目可行性研究的要件。为加强源头控制，国土部门在预审环节应当对建设项目节约集约利用土地进行严格把关。一是根据土地利用规划和现状资料，优化选址选线，引导建设项目利用存量建设用地和批而未用土地，对于占用耕地规模较大、质量较高的建设项目应当组织专家论证。二是按照国家和地方已经出台的相关行业集约用地控制标准，认真核算建设用地规模的合理性，对于超规模用地予以压缩。三是对于确需占用耕地的，足额测算耕地占补平衡成本、耕作层土壤剥离成本并纳入项目预算，指导和督促建设单位编制耕作层土壤剥离再利用方案。

（二）编制土地整治专项规划，摸清补充耕地资源

2015年6月，按照国土资源部统一部署，全国和地方“十三五”土地整治专项规划编制工作同步启动。针对上一轮土地整治规划公众参与度低、实际操作性差的问题，本轮规划应该突出做实、做细，切实指导土地整治和补充耕地工作。一是要对宜耕后备资源、低效农田、废弃坑塘水面以及废弃、低效建设用地、批而未用土地进行全面、翔实的调查摸底，从技术和经济角度评估其可行性，建立基础数据库。二是要将暗管改良盐碱地等先进技术的试点工作作为土地整治规划重要内容，为今后进一步拓展补充耕地资源奠定基础。三是要深入乡镇、村组，了解基层政府和集体经济组织的意愿，使土地整治规划真正契合当地的发展需求，争取土地产权主体的支持和参与。四是作为土地整治规划的一部分，专章编制补充耕地规划，细化到项目，分解到时序，纳入土地利用年度计划一并下达至区县政府。

（三）运用多种激励约束机制，压实区县政府责任

按照天津市政府出台的《区县人民政府耕地保护责任目标考核办法》，区县政府是本行政区域内耕地占补平衡等一系列耕地保护政策的责任主体，然而由于缺少配套的奖惩措施，导致区县政府履责不够主动。为发挥区县政府的主观能动作用，一是借鉴上海市经验推行减量化政策，商服、工矿仓储、商品房等经营性项目必须挂钩使用减量化产生的补充耕地指标，倒逼区县政府开展低效建设用地复垦。二是将盘活批而未用土地数量与建设用地计划指标进行捆绑管理，规定二者匹配比例，在使用建设用地计划指标时必须预先盘活规定数量的批而未用土地，否则不予批准，实现逐步消化批而未用土地。三是设立耕地保护奖励基金，对耕地保护工作先进集体和个人进行物质奖励，还可以借鉴浙江省经验，对耕地保护工作先进区县进行建设用地计划指标奖励。

（四）破除土地整治行业垄断，引入市场竞争机制

天津市土地整治行业存在一些显性和隐性的障碍因素，市场竞争不充分，行政干预色彩浓郁。每个区县只有一家土地整治企业，且隶属于国土部门，只在本区县内活动，该区县内的土地整治项目指定由其承担。管理部门应当及时转变角色，将土地整治项目的实施交给市场去完成。要废除关于“国有独资”的企业所有制限制，允许民营企业、集体经济组织从事土地整治活动，允许国土部门下属土地整治企业跨区县开展业务，优先鼓励集体经济组织或土地权利人自行整治土地。国土部门组织编制完成项目规划设计和预算后，面向社会公开招标确定承担单位，招标文件和合同应当明确承担单位的利润水平和双方权利义务。国土部门对土地整治过程进行指导和监管，并最终进行验收，将土地整治产生的补充耕地指标纳入储备库。

（五）提高土地整治预算标准，加大惠农补贴力度

农村土地整治不单是落实耕地占补平衡的手段，更是一项功在当代、利在千秋的惠民工程。只有真正让农民从土地整治中受益，才能获得农民的拥护。项目预算除了工程施工费、设备费等定额费用外，还应进一步增加相关惠农补贴。一是土地整治完成后，应当进行一定年限的后期管护，特别是土地开发、复垦形成的耕地需要熟化，巩固整治成果。后期管护工作可以委托当地集体经济组织承担，给予管护补贴费用，给予土地使用人培肥地力补助。二是对于一些施工期较长的农田整理项目，因项目施工影响农民正常耕种的，应当给予经济补偿。三是对于农村建设用地复垦项目，借鉴重庆市经验，从使用复垦产生的补充耕地指标的建设项目土地出让收益中，按照一定标准提取补贴，返还农村集体经济组织。

（六）规范补充耕地指标供给，禁止随意调剂指标

一是建立市、区县两级补充耕地指标库，在补充耕地项目验收后，指标按照一定比例分别纳入市、区县指标库。市级指标由市国土部门分配，专门用于保障市级以上重大建设项目，重大项目目录应当采取专家论证、社会听证方式征求公众意见。二是所有建设项目原则上均在本区县内落实占补平衡，占补平衡费用按照“平均成本”计算，即该区县通过土地开发、整理、复垦等各种渠道产生的补充耕地指标，按照质量等别分别核算各等别的平均成本，根据建设项目占用耕地的数量和等级，计算应当缴纳的费用。“平均成本”会随着新指标的加入而发生变动，但就同一时期而言，这种方式使得建设项目的占补平衡费用不会因补充耕地指标来源不同而有所差异，更加公平合理。三是对于跨区县调剂补充耕地指标的，在受理范围上应当限定只有公共管理和公共服务项目、交通运输、水利、特殊用地等可以申请调剂，而经营性建设项目不允许调剂；在申请程序上应当先由指标调剂双方政府协商一致，联合行文报市国土部门核准，报市政府批准；在调剂价格上，按照“平均成本+耕地易地代保费用”计算。耕地易地代保费用是指由于调剂补充耕地指标，相应的耕地保有量任务发生转移，因而给予补充耕地指标调出区县的补偿，亦可理解为土地发展权损失的补偿，其具体标准应当全市统一规定，并适时作出调整。

天津市耕地后备资源先天匮乏，经过多年占补平衡，后备资源已经开发殆尽，加之面临京津冀协同发展等多重叠加的发展机遇，占补平衡难以为继，只有及时进行制度创新才能有效化解用地矛盾。本文提出的对策建议虽不成熟，谨望为管理部门决策提供有价值的参考信息。这些问题涉及面广，具体实施时需要高规格的立法或政策文件作为统率，凝聚各方共识，形成管理合力，才能取得较好的执行效果。

土地整理与耕地占补平衡的关系分析篇7

1 土地整理的意义

尽管我国开展土地整理的时间不长, 但取得的显著效益表明, 在我国开展土地整理有着十分重要的意义。

一是有利于促进农村地区土地集约利用, 增加优质耕地面积, 实现耕地总量动态平衡。如在苏南地区, 结合河道裁弯取直与清理开展土地整理, 增加优质耕地5%~10%。在安徽六安、阜阳等地区, 结合村庄搬迁改造, 通过土地整理增加优质耕地一般在10%~15%以上。上海奉贤县通过土地整理“三个集中”, 增加优质耕地17%。山东滕州市进行明渠改暗渠的农田整理, 增加优质耕地18%。湖北省潜江市通过小块并大块等综合农田整理, 新增优质耕地在20%左右。从开展土地整理地区的情况看, 在严格控制各类非农建设占用耕地, 大力进行城镇存量土地挖潜的前提下, 通过土地整理, 都能实现耕地总量动态平衡, 许多地方做到了平衡有余。

二是有利于农村经济的发展, 农业生产水平的提高和农民增产增收。在一些以传统农业为主的地方, 通过土地整理, 扩大了耕地面积, 并改善了农业生产条件, 旱涝保收, 进一步巩固了农业的基础地位;在一些基础条件较好、农业生产力比较高的地方, 通过土地整理, 改善了传统的农业生产格局, 建立了高标准农田, 适应了现代化、大农业生产的需要。在开展土地整理的地区, 农业生产条件改善后, 农业生产成本得到降低, 规模效益普遍提高。

三是有利于农村精神文明和农村社会的全面发展。在开展村庄土地整理的地方, 许多都建设了农民新村, 体现了新农村的景象。同时, 通过土地整理, 改善了农村生态环境, 促进了农村精神文明建设, 有利于农村社会的长治久安和全面发展。

2 我国开展土地整理工作取得的成果

2.1 土地整理工作的经济效益

农村土地整理大大提高了农用地的综合生产能力。通过田、水、陆、林、村的综合整治、中低产田的改造、农田基本设施的建设等土地整理手段, 提高了耕地的质量, 降低了农业生产成本, 产生持久的经济效益。经测算, 整理1亩耕地可增产粮食产量180kg, 增产10%~20%左右, 农村劳动力节省30%左右。

2.2 土地整理工作的社会效益

2.2.1 实现耕地总量动态平衡, 确保中国粮食安全。

通过土地整理提高了城镇土地的集约利用程度, 在增加耕地数量的同时提高了耕地质量, 这都直接或间接地缓解了目前我国耕地面临的巨大压力, 为粮食安全提供了保障。

2.2.2 土地整理工作的开展调用了大量劳动

力, 解决了农村闲置劳动力问题, 同时增加了农民收入, 有利于社会的稳定。

2.2.3 通过对农村居民点的集中整理, 促进了

农村城镇化进程, 在节约了土地的同时, 产生一定的集约经济效应。

2.2.4 通过土地整理节约了农民的劳动, 解放了一部分劳动力从农村向第二、三产业转移。

2.3 土地整理与耕地占补平衡目标之间的关系

根据《全国土地开发整理规划 (2001-2010) 》, 目前全国有13亿公顷耕地, 其中2/3以上是中低产田, 现有农田中普遍存在着田块分割细碎、田坎过多、道路沟渠不整、农田基础设施不完善、零星未利用地多和废弃地多的现象, 如若全部实施整理, 可增加有效耕地面积约313.33万公顷 (4700万亩) 。通过对现有农衬居民点逐步实施迁村并点、治理空心村、退宅还田等整理措施, 可增加有效耕地约28667万公顷 (4300万亩) , 也就是说, 全国土地整理补充耕地潜力约600万公顷 (9000万亩) , 同时, 整理后的耕地生产能力将显著提高, 假设生产能力提高20%, 就相当于增加耕地面积1733万公顷。无论从土地开发整理的潜力结构, 还是从规划安排来看, 土地整理尤其是耕地整理是我国实现耕地占补平衡的重要途径。

2.4 土地整理与耕地占补平衡的协调思路

土地整理与耕地占补平衡的协调思路是建立依托土地整理实现耕地占补平衡的机制, 这一机制的基本构想是:一是保证耕地的粮食综合生产能力平衡有余, 即将耕地的占补平衡政策深化为耕地的综合生产能力的占补平衡;二是用政策手段、经济手段来改变目前重开发、轻整理的现象, 建立吸引投资土地整理的动力机制。

2.4.1 认清土地整理的真正价值, 建立与之相衔接的占补平衡政策。

土地整理的真正价值不是增加耕地数量, 而是提高耕地质量和生产能力。耕地占补平衡的表象是保证耕地面积不因建设占用而减少, 最终目的是保持耕地的生产能力, 保证粮食安全;新开发耕地的质量不如占用耕地的质量。占补平衡的真正目标并末实现;加强基本农田建设, 对现有耕地进行改选整理, 提高单位面积产量是保持和不断提高耕地生产能力的最有效途径;耕地占补平衡要严格控制“以量抵质”, 提倡“以质抵量”, 从耕地数量平衡转向耕地综合生产能力平衡, 建立耕地数量、质量、生态三统一的占补平衡考核机制。

在此之前, 曾有部门和学者提出将耕地整理后质量提高部分折成新增耕地数量, 作为补充耕地用于耕地占补平衡, 虽然理论上可行, 也符合中国实际, 但由于对土地整理质量提高部分如何评定等级、等级又如何折算等关键问题还没有科学评估体系和方法, 质量量化比较困难而且操作标准不好把握, 不像对数量认定那样简单直接和明确, 一旦放弃数量平衡, 采用质量平衡, 各地很容易造假, 并且考核检查非常困难, 有可能导致耕地减少后质量上也做不到平衡。基于此, 明知道土地整理是耕地总量动态平衡和耕地占补平衡的主要途径, 目前土地整理又没有发挥主要作用, 国家主管部门仍然采用数量平衡考核的原因。

2.4.2 构建地整理新机制的条件。

目前在我国构建上述的土地整理新机制是具备条件的, 归纳起来有:一是国家有关政策法律为土地整理工作指明了方向, 奠定了法律基础。《土地管理法》、《土地管理法实施条例》中多处涉及土地整理.对土地整理的内涵、要求、资金渠道都作了规定。我国实行的土地公有制和在此制度上的家庭联产土地承包责任制, 既有利于对农村土地从整体上进行规划, 发挥公有制的制度优势, 又有利于调动国家、集体、个人三者的积极性, 从而实现各类要素的最优组合, 使国家有能力在较大范围和较高程度上对土地利用实行统一规划和统一安排, 以提高土地生产力和引发劳动者生产积极性。可见, 现有土地公有制是土地整理顺利开展的制度保障。三是经济增长方式的转变为土地整理提供了内在推动力。党的十四届五中全会提出了“实现两个根本转变”的要求, 尤其是要求经济增长方式由粗放经营向集约经营转变。这一转变必然要求土地利用方式作出相应的调整, 即由粗放的土地利用方式向集约的土地利用方式转变。经济增长方式的集约化必然要求资源要素组合与利用的集约化, 而土地整理为土地资源的集约化提供了有效途径。长期以来, 我国对土地采取无偿、无限期的划拨使用制度, 造成土地资源的极大浪费。土地有偿使用后, 土地效益绝大部分留给地方, 形成“大头在下”的分配格局。四是经济的全面支持发展为土地整理提供了广阔的施展空间。我国经济的持续发展使人民生活水平不断提高, 这就为土地整理提供了相对宽松的环境。人们不仅要求丰衣足食、安居乐业, 还要求有优美舒适的生活、生产环境。通过土地整理, 提高耕地质量, 增加有效地面积, 改善生产条件, 提高农业综合生产能力, 降低农业生产成本, 增加农民收入, 可有效地促进农村经济发展。经济发展后就会有更多的资金投入到土地整理中, 形成良性循环。

参考文献

[1]田密.试析我国的耕地“占补平衡[”A].2007中国环境科学学会学术年会优秀论文集 (上卷[) C].2007.

[2]黄卫常.农用地分等成果应用研究[D].南京:南京农业大学, 2006.

耕地占补平衡篇8

关键词：GIS,占补平衡,耕地

1 我国耕地占补平衡工作的现状

近几年我国耕地减少与粮食需求增加的矛盾加剧,土地资源不足的现状和粮食生产徘徊不前,这就要求必须把保持和提高农业综合生产能力作为耕地保护的最终目标,而保持和提高农业综合生产能力的有效手段就是进行耕地占补平衡。

为此,我国在2001年,国土资源部下发的《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》,明确提出了要逐步实行按建设用地项目考核耕地占补平衡的要求,并于2002和2003年开展了按建设用地项目考核的尝试。2004年,全国深入开展土地市场治理整顿工作,国土资源对耕地占补平衡工作进行了清理,进一步总结了各地的成功经验,研究了改进工作的措施。2005年,为贯彻落实国务院28号文件关于补充耕地数量、质量实行按等级折算,防止占多补少、占优补劣的规定,国土资源部下发了《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》。到2006年6月,国土资源部发布《耕地占补平衡考核办法》确立按建设用地项目考核占补平衡的基本原则,使占补平衡考核工作规范化、制度化。虽然我国从政策和制度上对耕地占补平衡工作提供了确实有效的保障制度,但是在城乡一体化和新农村建设中发展过程中,如何有效利用耕地的同时采取积极措施,补偿占用的耕地,从耕地占补平衡工作的实际操作中寻找出快速、科学、可行的技术手段,将是耕地占补平衡工作中一个亟待解决的技术问题。

2 G I S技术的介绍

地理信息系统(Geographical Information System,GIS)是一种计算机系统,也是一种决策支持系统,具有对空间数据与属性数据进行输入、管理、查询和分析及输出等功能。地理信息系统与其他信息系统的主要区别在于其存储和处理的信息是经过地理编码的,地理位置及与该位置有关的地物属性信息成为信息检索的重要部分。在地理信息系统中,现实世界被表达成一系列的地理要素和地理现象,这些地理特征至少由空间位置参考信息和非位置信息两个组成部分。地理信息系统具有以下3个方面的特征:一是具有采集、管理、分析和输出多种地理信息的能力,具有空间性和动态性;二是由计算机系统支持进行空间地理数据管理,并由计算机程序模拟常规的或专门的地理分析方法,作用于空间数据,产生有用信息,完成人类难以完成的任务;三是计算机系统的支持是地理信息系统的重要特征,因而使得地理信息系统能以快速、精确、综合地对复杂的地理系统进行空间定位和过程动态分析。四是用户可以按应用的目的观测这个现实世界模型的各个方面的内容,取得自然过程的分析和预测的信息,用于管理和决策,这就是地理信息系统的意义[1]。

本文针对目前耕地占补平衡工作的现状,提出利用GIS技术进行耕地占补平衡工作,能够为占补平衡工作快速准确的提供占用耕地的位置、数量和质量,同时自动提供补偿耕地的方案供选择,用于耕地占补平衡工作的管理与决策。

3 利用G I S进行耕地占补平衡工作的技术方案

利用GIS技术进行耕地占补平衡工作,主要目的就是根据占用的耕地的位置、数量和质量,进行自动补充耕地的方案设计,给出补充耕地的位置、数量和质量。因此,我们需要利用GIS技术建立耕地占补平衡系统,利用该系统实现智能化耕地占补平衡。

利用GIS进行耕地占补平衡工作的技术路线主要包括资料收集、资料整理、耕地等级数据库的建立、耕地等级评定模型的构建、耕地占补平衡系统开发等几个主要步骤。具体技术路线见图1。

由于各个地方的前期工作完成的情况不同,所以,实际操作过程中,该技术路线的实现存在着一定的差异。下面以山西省为例,就技术路线具体实施操作过程作进一步分析。

4 利用G I S技术进行耕地占补平衡工作

山西省的农用地分地定级工作于2004年已经通过验收,2006年又完成了山西补充耕地数据质量实行按等级折算工作,这些工作的顺利完成为山西省耕地占补平衡工作提供了必要的数据保障。

1)收集资料。收集的资料包括:山西省农用地分等的成果和等级折算成果。

2)资料整理。已整理的资料包括:全省各县(市、区)的农用地利用等别图、山西省等级折算系数表、山西省省各区域“指定作物—分等因素—质量分”关系表、山西省各区域因素权重表、山西省各区域土地利用系数表和耕地等级评定算法等。

3)将已整理资料分类建库。由于农用地利用等别图的格式是MAPGIS软件格式的,因此这里选用MAPGIS软件进行耕地等级数据库的建立。数据库的建库比较繁琐,首先要进行图层和各图层要素的属性表设计;其次再录入数据;最后将属性数据库的内容和图形上的内容相链接,使图形和属性一一对应起来。这样检索和查询的时候,就能够实现图、数互查。

4)耕地占补平衡系统的开发。利用MAPGIS的二次开发包和VB语言进行山西省耕地占补平衡系统的开发。系统实现的主要功能包括图形浏览功能。该功能包括放大、缩小、漫游等基本图形操作功能(见图2);查询检索更新功能。此功能是利用条件表达式查找符合用户需求的图形,并且同时能够更新图形和属性数据(见图3);耕地占补功能。通过输入图4所示窗体里的数据,点击确定,系统自动给出补充耕地的方案,实现自动化补充耕地,同时评定了补充耕地的等级(见图4)。

5 结论

本文针对耕地占补平衡工作在技术上的不足,同时结合山西省的实际,对GIS技术路线进行了实例化操作,对耕地等级数据库的建立、耕地占补平衡系统的开发作进行研究,为耕地占补平衡的工作提供了一条切实可寻的方法,对于耕地占补平衡工作起到了一定的推动作用,具有一定的实用价值。但在今后的发展中,我们还需要将GIS技术更加有机的融入到耕地占补平衡的管理工作(下转第87页)中,使得系统的体系、结构和功能更加完善。

参考文献

耕地占补平衡篇9

一、耕地占补平衡工作历程

耕地占补平衡是指在一定时间、区域范围内,耕地在微观、局部不断被占用、补充及其他变化情况下,在对其数量、质量和开发利用的可持续调控基础上,为满足区域对粮食等基本农产品的需求,而做到的耕地生产力供求动态平衡。其内涵包括以下几个方面:

第一,“占”指的是非农业建设项目经批准占用耕地的行为,“补”指的是通过土地整治,包括土地开发、土地复垦以及土地整理来增加耕地以补充因占用减少耕地的行为。“占”、“补”是互为因果的行为,因为耕地需要被“占”,为了总量平衡,所以必须要“补”;而因为规定要“以补定占”,所以被“补”的耕地质量和数量又决定了被“占”耕地的数量和质量。

第二,“平衡”包括两方面的平衡:一是指耕地的数量平衡,即在保持现有耕地面积不减少的前提下,努力做到随着经济发展和人口增长,耕地总量不减少。这种数量平衡与不同地区耕地潜力、经济发展规模和速度、人口构成等密切相连;二是指耕地的质量平衡,即在实现耕地数量平衡的前提下,保证新增耕地的生产能力等于或优于被占用耕地的生产能力,防止耕地质量衰退,确保耕地的总体生产能力。因此,耕地占补平衡应该是耕地自然生产力和经济生产力综合平衡基础上的“质”“量”平衡。在此基础上,一些专家提出了耕地的生态平衡,目前处于理论研究阶段。

耕地占补平衡工作在实践中开展是一个逐步发展完善的过程。2005年以前耕地占补平衡仅为耕地数量上的平衡,确保耕地红线,实现“占一补一”。2005年国土资源部发出的《关于开展补充耕地数量质量实行按等级折算基础工作的通知》(国土资发〔2005〕128号),要求补充耕地数量质量按等级折算,即利用农用地分等定级成果确定被占用耕地的等级,补充耕地的数量和质量按等级进行折算,实现数量和质量上的平衡,但是由于各种原因未实行。日前,国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》(国土资发〔2014〕18号),就严防死守18亿亩耕地红线、确保实有耕地面积稳定、实行耕地数量和质量保护并重等提出了新要求,其中包括强化耕地数量和质量占补平衡,再一次提出耕地占补平衡工作要达到数量和质量均平衡的目标。

二、耕地占补平衡存在的问题

1.耕地占补平衡面临沉重压力

随着经济社会的发展,天津市各类建设项目占用耕地现象逐年增多。近年来,每年建设项目需要占用的耕地大约在2500-4500公顷之间。由于城市化的迅速推进,建设项目占用了大量耕地,耕地后备资源的开发储备速度难以跟上城市化建设的步伐。并且建设项目一般位于城市周边,占用的一般是周围水利条件较好、土质较肥沃、地势平坦、交通便利的高等级耕地,随着耕地占补平衡内涵的扩大,要求实现占补的耕地数量、质量双平衡,耕地占补平衡压力进一步加大。

2.耕地后备资源严重匮乏

近些年为了保障耕地占补平衡,天津市深入挖潜耕地后备资源。在第二次土地调查数据的基础上组织各涉农区县,对全市域内耕地后备资源地块逐个进行审核,对于符合土地利用总体规划以及现状适宜开发、群众基础较好的地块,均已设立土地整治项目进行整治,未开发的后备资源也由于自然生态环境保护限制、施工难度过大、投资过高、地块分布零散且单个地块面积较小等种种原因无法进行整治。天津市耕地后备资源严重匮乏,已接近枯竭。

3.补充耕地指标数量有限,质量有待提高

据了解,目前天津市储存的补充耕地指标在数量上十分紧缺。环城四区以及滨海新区城市化进程较快,经济发展迅速,自身储存的补充耕地指标有限,很多都需要其他区县提供,很难实现耕地占补平衡的自我平衡;远郊五个区县储存有一些指标,除了要满足自身占补平衡,还要为国家、市重点项目以及其他区县的一些建设项目提供占补指标。补充耕地的主要途径是未利用土地的开发利用、耕地整理以及废弃地复垦利用等,但这些土地多处于低洼易涝、土壤、水热、地形条件相对较差的地区,区位和耕种条件较差,整治后按照《农用地分等定级规程》初步测算,补充耕地的质量等级在国家质量等的7等至11等之间,其中以9等地为主,中等耕地居多,总体上与被占用高等级耕地也存在着差距。

4.补充耕地的方式单一

我国提倡“积极推进土地整理,加大土地复垦力度,适度开发未利用地”的方针,但相比土地整理和复垦而言,土地开发周期较短,新增耕地率高,新增耕地成本相对较低。2010年以前在补充耕地土地整治工作开展中大多为土地开发,对土地整理的积极性低。随着耕地后备资源的逐渐枯竭,2010年以后逐步向土地整理转变,但是由于土地整理项目新增耕地率低,大约在3%到10%之间,土地整理折算到新增耕地上成本很高,推进土地整理难度很大。

三、对策建议

1.源头控制,引导建设项目选址

一方面是全面推进各类建设集约节约用地,积极引导建设项目选址,优先考虑利用荒地、劣地、山地和空地,尽可能不占或者少占耕地,从源头严格控制建设占用耕地,严防侵占优质耕地。另一方面在建设项目预审阶段严格把关,对于不符合耕地占补平衡要求的建设项目不得通过审查。

2.加大投入,提高补充耕地质量

提高建设单位补充耕地的成本,要求支付足额的耕地开垦资金用于土地整治,补充高等级耕地,严防资金闲置滞留和挪用;在土地整治项目实施中,应充分结合《农用地分等定级规程》确定项目规划设计,并严格按照规划设计实施和验收;实施占用耕地的耕作层剥离和再利用,将占用耕地的耕作层土壤用于新开垦耕地、低等级耕地或者其他耕地的土壤改良,利用耕作层提高耕地质量;加强对占用和补充耕地的评价,从数量和质量两方面严格考核耕地占补平衡,严防弄虚作假、占优补劣等现象。

3.京津冀一体化,统筹补充耕地指标

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