城乡统筹发展重大挑战

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城乡统筹发展重大挑战（精选三篇）

城乡统筹发展重大挑战篇1

关键词：城乡商贸统筹,试点,重庆,机遇,挑战

长期以来, 我国城乡发展不协调问题十分突出, 严峻的“三农”问题、全面建设小康社会的目标, 使统筹城乡发展成为新时期我国社会经济发展的重大任务。2007年6月, 中央批准重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区, 目的是在重庆这样一个具有中等省构架和欠发达省特征的直辖市, 探索统筹城乡发展之路, 为全国统筹城乡发展寻求突破。 8月, 商务部同意重庆作为城乡商贸统筹发展试点区, 希望通过重庆的先行先试, 实现重点突破, 形成机制, 促进发展, 示范带动。重庆城乡商贸统筹发展试点, 对于全国商贸流通改革发展, 对于探索全国特别是西部地区城乡商贸统筹发展之路, 具有全局和典型意义。

一、重庆城乡商贸统筹发展的意义

(一) 重庆突出的城乡二元特征, 使城乡统筹发展极具示范效应

改革开放以来, 中国广东深圳、上海浦东、天津滨海三大经济改革试验区都在东部沿海地区, 带动了东部沿海地区的快速发展。中西部地区是中国相对不发达地区, 在中西部选择具有重大影响和带动作用的特大中心城市设立国家统筹城乡发展综合配套改革试验区, 对重大政策措施先行试点, 是加快建立改变城乡二元结构体制机制的需要, 是探索建立构建和谐社会体制的需要, 也是探索中西部地区发展模式的需要。重庆是中国西部唯一的直辖市, 典型的大城市带大农村, 比较发达的城市与特别落后的农村并存。全市人口3 100万, 三分之二在农村。突出的城乡二元结构, 是我国基本国情的缩影。重庆集合和叠加了我国东北现象与西部现象, 具有与我国很多地区尤其是中西部省区相似的基本特点, 再加上大库区, 又处内陆腹地, 城乡统筹发展特别具有代表性。在重庆进行统筹城乡综合改革试验, 开展体制机制方面的探索和改革, 对全国特别是中西部地区统筹城乡发展具有典型意义和明显的示范带动效应。

(二) 城乡商贸统筹发展, 是城乡经济社会统筹发展的重要组成部分

城乡经济社会统筹发展, 是一个内涵丰富的整体设计, 它体现在社会经济生活的各个方面。其实质是就是把工业化、城市化、农业农村现代化有机整合起来, 促进城乡二元经济结构向现代社会经济结构的转变;其核心是实现城乡资源的统筹配置。在市场经济制度下, 主要通过市场机制、通过城乡市场的协调发展在城乡间有效配置资源, 其关键是制度创新, 打破城乡分割的二元体制, 促进城乡人口、资源与要素、产品的合理流动;其重点是产业的发展, 没有产业的发展, 就没有经济的发展, 工业化、城市化、市场化都无从谈起。必须通过产业的发展, 带动人口、要素与产品的优化配置, 推动经济的发展和人民生活水平的提高。商贸流通产业是现代经济的血脉和神经, 工业化、城市化、农业农村现代化都离不开商贸流通的先导性与基础性作用。城乡经济社会统筹发展必须充分发挥商贸流通对经济增长的先导性作用;发挥商贸流通在促进工农业生产, 满足城乡居民消费需求, 丰富群众物质文化生活以及扩大就业等方面具有的不可替代的基础性作用, 以城乡商贸统筹发展拉动城乡经济社会的统筹发展, 实现市场配置资源条件下城乡经济社会的统筹发展、和谐发展、可持续发展。

(三) 城乡商贸统筹发展, 是重庆商贸流通产业健康发展的需要

重庆商贸流通产业本身, 也呈现出明显的城乡“二元结构”, 城市商贸繁荣繁华, 农村商贸相对落后, 是我国商贸流通产业基本国情的一个缩影。农村消费水平低, 农村市场规模小, 制约了重庆整体市场规模的扩大;农村市场体系不健全, 农村流通渠道不畅, 制约农业产业化发展;城乡商贸发展不平衡, 加剧了城乡经济二元结构状况, 影响商贸流通产业规模扩大与健康和谐发展。只有加强农村市场的开拓, 扩大农村消费, 才能做大商贸流通规模;只有农村商贸流通发展, 才能做到城乡商贸统筹发展。提高重庆商贸流通产业发展水平与运行质量, 迫切要求城乡商贸统筹发展。

二、重庆城乡商贸统筹发展面临的机遇与挑战

(一) 机遇分析

1.“3·14”总体部署为重庆城乡商贸统筹指明了道路

2008年3月, 胡锦涛总书记对重庆未来发展作出了总体部署, 明确要求重庆要加快建设成为西部地区的重要增长极、长江上游地区的经济中心和城乡统筹发展的直辖市, 在西部地区率先实现全面建设小康社会。“加快”、“率先”与“统筹”成为指导重庆经济社会发展的三大关键词。“三中心两枢纽一基地”的长江上游经济中心的发展目标将建设以区域性中央商务区、长江上游物流中心和购物中心、完善的电子商务平台和现代市场体系为核心内容的长江上游商贸中心推上前台。商贸流通作为先导性产业, 是决定经济运行速度、质量和效益的关键因素, 以城乡商贸统筹发展带动工农业生产, 带动重庆经济发展, 是新时期重庆商贸流通产业发展义不容辞的责任。

2.开拓市场、扩大消费使城乡商贸统筹发展成为长期而艰巨的战略任务

随着市场供求总格局根本性的变化, 需求瓶颈对经济发展的约束作用越来越大, 开拓市场、扩大消费成为当前经济工作的重要任务。市场与消费的扩大不仅是城市市场与消费的扩大, 更重要的是农村市场与消费的扩大。这使得城乡商贸统筹发展也成为一项长期而艰巨的战略任务。

3.农村市场发展外部环境正在改善

2004年和2005年两个中央1号文件、《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》 (中发[2006]1号) 、《国务院关于促进流通业发展的若干意见》 (国发[2005]19号) 、《国务院办公厅转发商务部等部门〈关于进一步做好农村商品流通工作的意见〉的通知》 (国办发[2004]57号) 、商务部《全国商品市场体系建设纲要》及其他十几个相关文件, 对农村商品流通和市场体系建设从政策、目标、方针和战略上都予以了明确的阐述。国家对涉农商贸企业采取了扶持政策, 鼓励企业做大做强。特别为建立和规范农村市场秩序出台了一系列政策, 保障了城乡消费者的权利。初步建立了重要商品的市场准入制度和流通监管制度。采取措施推动了城乡统一市场的形成和流通业的有序竞争。商务部从2005年起, 在全国范围内推出“万村千乡”市场工程, 截至去年底, 全国2 287家流通企业在1 817个县市进行试点, 累计建设连锁化农家店超过16万个, 覆盖了全国63%的县市。中央财政投资7.5亿元, 带动地方和企业投资约117亿元, 扩大农村消费近600亿元, 吸纳富余劳动力约65万人, 使1.4亿农民受益。 2006年11月, 商务部又发布了《农村市场体系建设“十一五”规划》, 计划到2010年, 连锁农家店将覆盖90%的县和85%的乡镇, 形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础的农村现代流通网络。我国农村市场发展环境日趋改善, 农村现代流通网络建设取得了积极的成果。

4.重庆城乡商贸统筹发展外部环境日趋良好

经济持续增长、国际国内产业转移以及消费升级为重庆城乡商贸统筹发展提供了十分有利的外部环境。全市宏观经济形势持续向好, 人均国民生产总值超过1 500美元, 是城乡商贸统筹具备了一定的经济基础。2007年上半年, 重庆城市居民人均可支配收入增长18.4%, 农民人均现金收入增长22.2%, 这为扩大消费、促进城乡商贸统筹发展提供了广阔前景;新型工业化、城镇化、农业产业化加快推进, “三环十射”交通网络和农村电网改造等基础设施不断完善, 为重庆城乡商贸统筹发展提供了强劲支撑力和广阔空间;长江上游经济带、川渝、渝黔经济合作及其周边地区的发展为重庆城乡商贸统筹发展在更大空间范围内配置资源、调整结构、强化功能、聚合要素、拓宽市场提供了新的空间。

5.重庆商贸流通产业的发展为城乡商贸统筹发展打下了良好基础

近年来, 重庆商贸流通产业迅速发展, 商贸流通规模进一步扩大, 2006年实现社会消费品零售总额1403.58亿元, 增长15.4%, 社会消费品零售总额在西部各大城市中位居首位、全国各省区第22位、西部各省区第5位、直辖市第3位, 增速比全国平均水平快 1.7个百分点, 列全国第8位、西部第3位、直辖市第1位;商业设施日趋完善, 拥有中国西部最大的商业步行街区-解放碑中心购物广场、西部最大的商贸流通企业——重庆商社集团、最大的零售超市-家乐福、设施档次最高的商务机构-大都会、全国医药行业最大的零售连锁企业-和平药房总部、西部最大的商品交易市场-朝天门市场。大市场、大商场成为商贸流通的骨干, 集聚辐射作用明显增强, 商业大都市雏形显现。作为西部唯一具有水路、铁路、公路、航空、管道运输的综合交通枢纽型城市, 现代物流迅速发展, 新型商业业态进一步发展, 连锁商业快速发展, 销售网络体系不断向社区和农村乡镇延伸, 流通的广度和深度进一步拓展。2006年, 重庆城市消费继续升级, 农村消费持续升温。新农村建设起步良好, 各种惠农政策效果显现, 农村市场“双建工程”加快推进, 全年新建乡镇连锁经营超市45个, 村社便民放心商店883个, 累计分别达到191个、1761个, 县以下农村市场消费品零售总额382.54亿元, 增长13.2%, 同比加快1.5个百分点, 比全国快0.6个百分点。特别是100个中心镇商业销售服务额239.18亿元, 增长18.5 %, 成为农村市场快速发展的亮点。重庆“大商贸、大流通、大市场”格局正在展露, 城乡商贸统筹发展基础逐步形成。

6.国家为重庆城乡商贸统筹发展提供了试验机会与试验空间

国务院同意重庆作为全国统筹城乡综合配套改革试验区, 这是重庆继20世纪80年代计划单列、90年代直辖、三峡移民开发和西部大开发之后, 又一次重大的历史性机遇。商务部同意把重庆作为目前全国唯一的“城乡商贸统筹发展试点区”, 并指出:“加强重庆市城乡商贸统筹发展, 对于优化我国区域商贸发展布局、促进区域商贸协调发展、探索全国特别是西部地区城乡商贸统筹发展之路、解决我国区域和城乡商贸发展不平衡问题, 具有重要意义”。要求重庆立足本地实际, 充分用好现行政策, 在行业管理、地方法规制定、商贸理论创新、带动城乡商贸统筹发展的龙头企业培育等方面积极探索、大胆尝试、努力创新, 为全国城乡商贸统筹发展发挥示范作用。这就将重庆城乡商贸统筹发展推向前沿, 为重庆城乡商贸统筹发展增添了动力, 为体制机制与发展模式创新改革提供了可能。

(二) 挑战分析

重庆商贸流通产业在过去的发展中, 取得了长足的进步。商贸流通产业在开拓市场、扩大消费、引导生产、促进就业、提高人民生活质量、完善城市功能、降低经济社会运行成本、推动全市经济增长、促进和谐社会建设等方面发挥了重要作用, 商贸流通产业运行中的不稳定不健康因素有所抑制, 但尚未根本消除。经济社会转型、需求不足、国内外竞争加剧、区域发展不平衡、城乡收入差距的扩大及农村商业基础的不足、流通领域的体制性障碍等一系列因素又给重庆城乡商贸统筹发展带来严峻的挑战与威胁。

1.经济发展水平不高, 人均消费水平低, 制约城乡商贸流通发展

从国际经验看, 人均GDP 1 000-3 000美元是经济社会发展的重要转折期, 也是矛盾凸显期。一般而言, 城乡经济发展由不平衡发展向平衡发展的转折点应在人均GDP4 000美元左右。2006年, 重庆实现地区生产总值3 486.20亿元, 比上年增长12.2%。三次产业增加值比例为12.3:43.0:44.7。人均GDP12 437元, 刚刚超过1 500美元。城市居民人均可支配收入11 570元, 城市人均消费支出9 399元, 农村居民人均纯收入2 874元, 人均生活消费支出2 205元, 人均社零总额4 998.50, 均低于全国平均水平 (见表1) 。经济规模较小, 购买能力不高, 制约城乡商贸流通发展。

2.“二元结构”制约城乡商贸统筹发展

重庆具备典型的二元结构特征, 浓缩了中国国情。重庆城乡居民人均收入比为4∶1, 大于全国和西部的城乡落差;市域的都市区、渝西和三峡库区三大区域人均GDP之比为3∶1.6∶1, 大于全国东、中、西三大地带的落差;最高和最低的区县人均GDP相差10.5倍, 大于上海和贵州的落差。城市化水平较低, 主城特大城市较为发达, 外围中小城市发展较为滞后, 小城镇建设与发展落差较大, 严重的城乡经济“二元结构”, 城镇经济实力不够强大, 辐射带动能力不足, “小马拉大车”负重艰难, 制约城乡商贸统筹发展。

3.城乡分割的体制机制从根本上制约城乡商贸统筹发展

长期以来, 我国城乡分割的经济社会管理体制阻碍了城乡资源的合理流动与有效配置, 制约农民充分享受改革发展成果, 城乡分割的户籍管理制度、就业制度和社会保障制度把农民束缚在土地上, 束缚在农村中。工农业产品“剪刀差”压低了农业生产收益, 削弱了农业、农民、农村自我积累和自我发展的能力。国民收入分配不合理, 农村投入不足, 农村发展资金明显不足。城乡产业发展关联度不强, 农村商贸流通产业发展迟缓。城乡一体化的市场体系尚未建立, 城乡商品流通体系不健全, 城市工业品下乡, 农村农产品进城渠道不畅, 严重制约了农业产业化发展和农民生活水平的提高, 制约了城乡商贸统筹发展。

4.重庆城乡商贸发展差距大于全国, 城乡商贸统筹发展任务艰巨

城乡经济社会发展的巨大落差, 必然体现在商贸流通领域。2006年, 全国社会消费品零售总额累计达76 410亿元, 人均社零总额5 813元。城市消费品社零总额51 543亿元, 同比增长14.3%;县以下农村消费品零售额24 867亿元, 同比增长12.6%。城市与农村社零总额分别占比67.46%、32.54%;2006年, 重庆实现社会消费品零售总额1 403.6亿元, 人均社零总额4 998元, 低于全国平均水平。城镇社会消费品零售总额1 021.04亿元, 增长16.3%, 同比加快1.7个百分点, 比全国水平快2个百分点, 拉动全市社零增长11.8个百分点, 对全市消费增长的贡献率达76%, 成为全市消费较快增长的主要动力。县以下农村市场消费品零售总额382.54亿元, 增长13.2%, 同比加快1.5个百分点, 比全国快0.6个百分点。城市与农村社零总额分别占比72.75%、27.25%, 全市53%的农村人口实现的社零总额只占全市的27%, 农村社零总额增长速度比全市消费品零售总额的增速低2.2个百分点, 比城市低3.1个百分点 (如表1所示) , 城乡商贸流通差距还在加大, 城乡商贸流通发展不平衡状况比全国更为严峻。发达的城市商业与落后的乡村商业并存, 城市与农村商业设施建设的结构性矛盾较为突出。主城区、大城市大型商场闲置较多, 县及县以下农村商业设施较少, 小门店较多, 缺乏可以承接大型商业企业进驻的商业设施, 缺乏足够的农产品专业市场, 难以有效满足农产品流通需要, 城乡商贸统筹发展任务艰巨。

数据来源:中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报、重庆市2006年国民经济和社会发展统计公报。

5.农村市场开拓难度大、运行成本高, 制约城乡商贸统筹发展

如前所述, 我国农村市场发展外部环境正在改善。“万村千乡”市场工程深入推进, 连锁经营、物流配送等新型经营方式和小型超市、便利店等农村新型流通业态发展良好。各类市场迅速崛起, 形成了结构相对完善的农村市场网络。重庆农村市场“双建工程”也迅速推进, 县以下农村市场消费品零售总额增长速度进一步加快。然而, 受多年来 “重生产、轻流通”、“重城市、轻农村”等思想影响, 农村市场体系建设相对于经济发展仍显落后。虽然大力提高农村居民生活水平, 改善农村市场消费环境, 但农民收入增幅仍较为缓慢, 支撑农村消费增长动力明显不足, 不能满足农村现代生活水平提高的要求;农村财政总体投入较低, 社会化服务体系发展不足, 政策扶持力度不够, 水、电、通讯及道路等基础设施建设相对滞后, 农村商业设施投入更加薄弱, 农村市场网点少、规模小, 组织化程度低、竞争力弱;农村市场主体规模小、实力弱, 农村人口受教育水平低, 市场观念不足, 缺乏经商经验与手段;农村市场专业化程度不高, 物流配送相应滞后, 农产品流通环节多, 信息不畅, 交易方式落后, 流通成本往往高出城市10%以上, 流通费用高, 流通效率较低;农村市场秩序不够规范, 假冒伪劣、恶性竞争、商业欺诈等问题仍然时有发生, 发展环境还有待进一步改善;农村市场与地方经济的融合度不深, 对农村产业的带动较为乏力, 诸多因素, 制约农村市场的开拓, 制约城乡商贸统筹发展。

重庆城乡商贸统筹发展中, 机遇与挑战并存, 面对历史赋予的重任, 必须解放思想, 明确思路, 科学谋划, 统筹安排, 打破城乡分割的二元体制, 逐步消除城乡之间要素、人口流动的体制性障碍, 促进人口、产品和生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置, 形成城乡合理的分工定位, 建立以贸促工、以贸促农、以城带乡、以乡促城, 城乡互动发展的长效机制, 创新城乡商贸统筹发展模式, 推动城乡商贸统筹发展。

参考文献

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城乡统筹发展重大挑战篇2

地票交易制度，是上述指标以票据的形式通过“农村土地交易所”在其运行范围内公开拍卖。地票购买者包括土地储备机构、园区建设单位、民营企业、国有企业、自然人。这种交易制度设计是“先造地后用地”，农村闲置土地资源依法有序退出，先把农户宅基地及其附属设施用地、农村集体建设用地垦复转化成耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大、保护效果更好。同时，地票交易制度创新可以有效解决当前工业化和城镇市化加速期，城市建设用地指标紧张的矛盾，而城乡建设用地总量不增加、耕地总量不减少。

这一由重庆市创造的新型“交易工具”已经在实践中被证明是破解用地瓶颈的有效探索。因此，湖南大可在重庆地票交易实践基础上，结合本省实际，进一步完善，探索建立自己的地票交易系统，推进城乡统筹发展。

以地票缓解“地荒”

湖南省面临的现状是，一方面是工业化和城市化“两化”叠加成倍放大的土地需求市场，另一方面是中央对城市建设用地指标的严格控制。2010年，国家批给湖南的用地指标不到1.3万公顷，而年初根据各地市上报的用地数据，新增建设用地总量高达3万公顷，缺口巨大。城市土地市场的巨大需求与用地指标严控的矛盾就是“两化”进程中的用地瓶颈。而建立地票交易系统正是突破这一用地瓶颈的有效手段之一，通过复垦农村土地产生地票，先补后占，增加湖南用地指标的数量。

其次建立地票交易系统可以成倍增加农民土地财产性收益，尤其是使远离城市的偏僻农村土地资本价值凸显。重庆地票交易所挂牌运作两年多来，一年要进行十几次的地票交易，2009年第一批次成交价在8万/亩，2010年则上涨至20万/亩，2011年7月初的交易，地票暴涨至32万/亩。地票交易制度设计规定除去垦复成本（偏僻农村土地垦复成本约3-5万元），地票交易所得的85%归获得地票的农民，15%归村组集体。地票交易所得远高于政府征用农地（征地价按该土地年收获16倍计算）所得。

再者建立地票交易系统还有利于建立城乡统一的土地市场，缓解征地拆迁矛盾。湖南农民宅基地及其附属用地往往都很大，而且一部分农民进城务工经商多年，这些宅基地处于休置状态，建立地票交易系统，对休置宅基地进行垦复促进了农村土地（指标）与城市资本的对接，城乡要素在有序流动下得到了优化配置。

另外，地票交易是一个公开透明的引入了市场竞争机制的交易制度，可以看作竞争充分的有效市场，因而它具有土地资本价值的发现功能。湖南的农地征用，政府一直采取行政手段，征地价格也是按文件确定的标准计算，反映不了土地的增值功能。建立地票交易系统后，对于农地的资本价值及土地的增值效益，农民看得见、摸得着，感觉真实，交易公平。

推行地票：湖南先天优势巨大

湖南具有获批建立地票交易系统的政策资源。2008年，国土资源部正式出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，湖南成为第一批获试点省份之一。在此基础上，申请建立地票交易系统是使用这一政策资源的延续。2010年，湖南获得国家批准的增减挂钩指标约1000公顷，说明中央政策对湖南的倾斜。同时，长株潭已获批为全国“两型”社会建设综合配套改革试点城市群，完成此项改革任务，不可能不在城乡建设用地统筹、补占平衡及建立统一规范的城乡土地市场做出探索。所以，湖南申请建立具有湖南特色的地票交易系统增加了有份量的政策资源筹码。

湖南农村具有巨大的可垦复土地存量。湖南农民进城务工经商人数规模巨大，约1千万，其规模位列全国前列。而且湖南拥有洞庭湖平原，湖区农民宅基地及其附属设施用地面积不仅较大，而且都能百分百地垦复成上等耕地。笔者粗略估算，假设1千万打工族有1/3在城市已落地生根，以2.5个人为一个家庭单位计（因为打工族中有很多是夫妻举家外出打工，折算成家庭平均人数要少些），湖南省有约133万个家庭可申请地票交易，进行宅基地及附属设施用地垦复。再按每个家庭平均1.5亩占用地计算，仅宅基地一项可垦复耕地近200万亩，约133333公顷。今后国家给湖南省每年建设用地指标很可能会稳定在1万公顷左右，实施增减挂钩，133333公顷意味着湖南省可以使用13年。巨大的可垦复土地为湖南建立地票交易系统提供了持续稳定的交易“标的”。

湖南具有建立地票交易系统的巨大的市场空间。近年来，“两化”叠加成倍地放大了湖南的土地需求市场，每年1万公顷的建设用地需求市场还要持续10—20年。尤其是长株潭城市群一体化建设，建设用地需求市场巨大。这说明湖南具有建立地票交易系统的市场潜力。

路径选择：湖南地票可三步走

笔者认为，湖南要建立符合湖南省情的地票交易系统要采取“三步走”的策略。第一步，利用长株潭“两型”社会先行先试的政策资源优势，先在长沙市试点建一个地票交易所，在长株潭三市统筹地票交易，进行5年左右的运作实践；第二步，总结长株潭地票交易试点运行的经验，将地票交易所的统筹范围扩大到“3+5”城市群；第三步，再经过5年左右的时间，待湖南省地票交易所的运行机制完全成熟后，将其运行范围推广至全省。

在地票交易市场层次拓展方面，先开发培育地票交易一级市场（地票发行竞拍交易市场）。与此同时规范发展地票交易的一级半市场（地票的协议转让市场）。待一级市场及一级半市场发育成熟后再开发开放二级市场，允许在一级市场拍得的地票在二级市场买卖。与二级市场开放的同时，探索建立湖南省区域性地票交易指数，用之反映地票交易的市场价格波动和供需状况，作为省委省政府监管调控土地市场的重要参数之一。

总之，在路径选择上，宜采取试点先行、核心突破、成熟推广的稳步推进模式，用15年左右的时间建立起全省统筹的统一地票交易系统。在市场层次拓展上，宜采用先培育一级及一级半市场，后二级市场的拓展顺序，积累经验，稳步推进的战略。

地票落地的细节要求

笔者认为湖南地票交易操作流程可以在重庆的基础上，根据湖南省情（非重庆省管县直通车摸式），简化为四个主要环节，第一，土地垦复，地票申请立项。在自愿前提下，由各村组申报年度土地垦复计划，乡镇累计汇总逐级报至县、市、省国土局（厅）专门管理部门备案，其垦复计划获省国土资源厅有关专门管理部门批准立项后（市国土部门照像立档），对农村闲置宅基地及其附属用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地进行垦复；第二，土地垦复验收发证。由市国土部门和农业部门联合成立的专业机构对垦复出来的土地进行质（土地评级）和量（土地丈量）的评估验收，将确认腾出的建设用地指标数报省国土厅专门管理部门，作为地票加以确认发证；第三，地票挂牌上市竞拍。地票在地票交易所挂牌上市，所有法人、机构和具有独立民事行为能力的自然人，均可在交易所竞拍购买地票；第四，地票转用。竞拍买到地票的法人、机构及自然人，在城市规划区范围内去寻找可开发的、现在还是农村土地，用地票当征地指标进行转用。土地征收后作为国有土地进行招挂拍，买到地票企业与其他竞争者一起再参与招挂拍竞争，取得土地使用权。

湖南建立地票交易系统起点要高，不仅地票交易所的硬件系统要一流，更重要的是要在重庆实施的制度设计基础上进行完善，制度软件设计要反映土地制度的改革趋势，符合湖南省情实际。

变原价转让为市场协议转让，培育开发一级半市场。重庆 “地票”交易制度设计存在的最大缺陷是通过竞拍拿到地票的法人、机构或自然人在参与城市土地竞拍时，如没拍到手，其地票转给拍到手的竞争对手只能按原价转让。这种制度设计会压抑地票需求市场，没有旺盛需求、没有适度的地票炒作空间，地票增值得不到补偿，市场效率会大打折扣。笔者认为，作为探索，湖南在地票市场建立运作初期，不准炒买炒卖是必要的，但为培育市场、发展市场，必须给地票以适度的炒作空间。所以笔者建议湖南在制度设计初始，就允许地票拥有者在竞拍失败转让地票时获取其增值收益，即以最近的那次地票竞拍的市价作为底价，供需双方通过协议转让，也即培育开放地票交易的一级半市场。一旦各方条件成熟，放开地票交易二级市场，允许炒作。

变“持票准入”为“持票准用”。如何维持地票交易市场的旺盛需求呢，重庆和成都地票交易都曾尝试过采用“持票准入”制度，但很快被中央叫停。这种制度设计下，地票需求马上热过头，成都的地票竞拍价很快由10万元/亩窜到了90多万元/亩，扭曲了地票内在价值，人为地造成市场失灵。所以笔者建议湖南在进制度设计时，为了维持地票的可持续需求，变“持票准入”为“持票准用”。无论你是从一级市场竞拍拿到地票，还是通过一级半市场协议转让拿到地票，你只有拿到足额的地票才能获得同等数量的土地使用权，这就是“持票准用”，要拿地先拿票。

变按土地垦复面积计票为按土地垦复质量计票。成渝现行的地票交易制度实行按土地垦复面积计票制度，其缺陷是存在“逆向选择”的问题。一等垦复土地的地票价值高于相同面积的三、四等垦复土地的地票价值，但是它们能申请到的地票指标及与此相关联的征地面积却是一样的，这样，高等级垦复土地就会被挤出市场。笔者建议，湖南在制度设计时，应该对不同质量的垦复土地赋予不同的系数，如一等土地的系数为1.2，中等土地的系数为1，下等土地的系数为0.8，其地票能申请到的征地面积为其原有面积与系数的乘积，这样“逆向选择”的问题就可以避免了。

变一次性支付地票价款为留取保证金的两次支付制度，确保垦复土地不抛荒。如何保证垦复土地不抛荒，也是成渝地票交易制度现时没有解决的问题。土地管理部门虽然设立了土地垦复档案，但被垦复的土地的承包权仍归宅基地主人所有，这些宅基地地主大多数在城市务工经商，不会去耕种经营这些土地，又舍不得流转，这样就会导致抛荒。笔者建议，湖南在设计地票交易制度时，应在地票交易后，从其价款中扣留一定比例保证金，经过3—5年验收确认未抛荒而成为熟地后，才能领取剩余保证金。另外，湖南在建立地票交易系统的同时，要深化以土地承包责任制改革，支持农民离土离乡进城，促进土地要素有序合理流转。

城乡统筹发展重大挑战篇3

河北省是全国自然灾害频繁的省份之一, 旱、涝、风、地震、冰雹、寒潮、沙尘暴、海侵等重大自然灾害不断侵扰着城乡居民的生活。河北省重大自然灾害具有种类多、分布广泛的特点, 而且很多自然灾害在时间和空间上交叉分布, 加重了自然灾害带来的损失程度。

造成河北省自然灾害的原因有很多, 以气候、地形、河流为主的生态环境是发生自然灾害的根本原因, 但是人口、经济社会的发展、人的环保意识、体制机制的不健全等社会因素加重了自然灾害的损失程度。

自然灾害会对城乡居民的生命财产、农业生产、经济发展等各个方面产生消极影响, 因此建立完善的灾害防御和补偿机制是十分必要的。

二、河北省重大自然灾害的防御与补偿现状

针对河北省自然灾害的情况, 省委省政府也做出了许多重要的战略部署。如河北省主要农作物病虫害防控方案及试验示范安排, 河北地质灾害预警系统, 河北省海洋灾害应急预案, 河北省自然灾害救助应急预案等。但总体来讲对重大自然灾害的防御与补偿措施与体系以及补偿力度仍不够。

在灾后补偿方面:补助覆盖的范围非常狭窄。据调查, 近80%的居民未收到过补助;补助金额过低, 针对单个受灾住户的补偿力度均不大于500元, 这对于受灾的损失来讲只能弥补很小的一部分, 甚至是杯水车薪;补助金多数是来源于政府救济, 慈善捐款、保险赔偿等其它来源所占比例非常小。较为单一的补偿金来源导致政府财政负担沉重而对于灾害补偿的效果又微乎其微。

抗灾救灾工作的组织方面:在发生重大自然灾害后, 有的是由村委会或居委会组织, 有的是由县级以上政府组织, 有的是由居民自发组织, 但仍存在一部分无人组织的现象。由此可见, 应建立行之有效的抗灾救灾组织部门及体系是十分必要的。

基础设施和防灾预案及体系建设方面:河北省政府已建立一定的重大自然灾害防灾设施, 并有相应的防灾抗灾预案和体系。目前一些防灾设施, 如石家庄地区的民心河, 发挥了很好的防洪抗旱等防灾功能。但仍存在一些问题:一是相关基础设施建设力度不够, 使得有些地区和针对某些灾害防灾抗灾能力不强;二是政府的相关宣传教育工作不够到位, 很多城乡居民不了解政府的防灾预案, 甚至相当大一部分居民不知道政府有防灾减灾预案。

灾害保险方面:目前河北省一些地区, 如石家庄市, 推行自然灾害公众责任保险制度, 按总人口每人1.5元的标准投保, 因自然灾害伤亡最高可获10万元赔偿。河北省政府建立了农房统保, 一些地方政府在此基础上又投入了若干保费, 为农村住房实行统保。河北省开展了针对自然灾害的农业保险, 当发生保险范围内的灾害事故时, 由保险公司和社农合联、统筹办等组成理赔查勘服务小组, 进行现场查勘、定损, 并按照规定进行赔付。然而, 农业保险一直没有能够顺利的开展和普及, 很多农民反映没有人组织投保农业保险, 多数农民希望政府和保险公司等相关机构能够给与关注, 建立合理的灾害保险制度以减少灾害天气带来的损失。

三、河北省重大自然灾害的防御和补偿机制设想

面对重大自然灾害, 一定要形成行之有效的机制, 特别是发挥政府的主导作用、业务部门的技术专业作用、广大民众的参与作用, 共同应对, 才能有效防范和抵抗重大自然灾害及其带来的巨大危害。在整个重大自然灾害防御与补偿机制中, 应将城乡统筹管理, 并充分发挥各部门的作用, 作到城乡统筹、各部门联动。

(一) 政府:高度重视, 主导决策

一旦发生自然灾害, 政府领导要随时主持召开有关部门领导人碰头会议, 共同商讨应对方案。根据气象部门发布的预报、预警信息, 第一时间通知相关市 (州) 及有关部门, 做好相应的防御准备工作, 做到有备无患。面对频发的自然灾害, 各级政府应结合本地自然灾害隐患, 制订减少自然灾害的方案, 并将其纳入到经济社会发展规划之中。

(二) 部门:沟通协作, 应急联动

过去由于各部门职能的不同, 在处理同一件事情时难免有些分歧;现在, 各部门应合为一体, 加强沟通协商, 共同应对自然灾害。为了加强部门联动, 省政府还会定期或不定期地组织气象、水利、国土、农业等部门领导就当前天气形势进行会商, 并将防御责任明确到部门, 明确到市 (州) 、县、乡镇。此外, 各部门还应联合组成专家组定期去基层督察工作, 使防灾减灾真正落到实处。

如何将预警信息及时传送给受灾群众是防灾减灾取得实效的重要环节。为了应对自然灾害, 通信部门应组建了一支应急队伍。一旦出现险情, 这支队伍就会迅速集合起来, 确保各个受灾区通信畅通。同时, 也应把气象部门的预报、预警信息在第一时间发送给用户, 及时通知他们做好相应的防范准备工作。

此外, 由于学校人员较为集中, 教育部门要组织要学校的抗灾救灾工作。

(三) 社会:广泛参与, 全员行动

社会公众作为应对自然灾害的主体, 发挥其主观能动性, 是防灾减灾取得成效的关键所在。相关部门应定期向居委会或村委会的干部普及自然灾害知识, 并结合生产、生活情况告诉他们采取何种防御措施将损失降到最低。干部们也应将学到的知识告诉群众, 引导群众共同应对自然灾害。应充分发挥保险公司及农民合作社等各类社会组织的作用, 在灾中组织抗灾、灾后进行赔付和补偿, 以帮助城乡居民最大程度地减少灾害损失。

四、相关建议

(一) 进一步健全突发事件应对的组织机制, 提高各部门突发事件应对工作的效率

针对河北省现行的以部门为笼头的突发事件应对组织机制效率低下的问题, 应当成立集中统一管理突发事件应对工作的应急管理委员会。彻底改变目前在突发事件应对组织体制领域过于分散、制度化水平低的弊端。

(二) 制定法律法规, 进一步完善灾害救助机制, 保障公民的合法权益

制定一部灾害救助法, 统一部署救灾工作, 规范受灾救助对象的范围以及受灾人员的补偿和安置办法, 统一管理和调配灾害救助物资是十分必要的, 把抗灾救灾工作上升到法律层面, 让抗灾救灾、灾后补偿救助工作有法可依。

(三) 强化防灾抗灾救灾教育, 建立完善的防灾教育机制

政府有关部门除组织、协调相关部门做好抢险救灾工作外, 还要与社会各界相关部门引导、教育、普及广大民众, 提高社会公众防灾、抗灾、救灾意识, 使之掌握灾害的特点、预警信号及防范常识, 增强公众避险、自救、互救能力, 强化针对自然灾害多发区域群众的上述科普教育及自救知识普及。

(四) 建立和完善关于自然灾害的保险制度

完善自然灾害保险制度, 首先要增加社会救助资金的投入, 扩大保险赔付覆盖水平。其次要提高保险业的保费收入、保险深度和保险密度等指标。第三, 由于自然灾害和农业生产密切相关, 要把农业保险放在首要位置。第四, 丰富保险种类。要在认真研究我国目前各种自然灾害成灾特点的基础上, 采取群众自愿、政府补贴、保险公司薄利等措施, 来提高灾害保险理赔在灾害救助中的重要作用, 进一步扩大灾害保险的范围, 提高灾害保险的救助功能。

(五) 城乡居民要提高风险意识, 做好应对重大自然灾害的基础工作

一是学。要学习有关各种灾害及避险知识。

二是备。做好个人、家庭物资准备。尤其要增强防灾心理素质, 面对灾害, 不必过于紧张、惊慌、恐惧, 要乐观, 尽量放松自己, 更不要对外来救援失去信心。

三是听。通过多种渠道, 如电视、广播、报纸、公交车天气警报显示、手机短信等, 及时收听 (收看) 各级气象部门发布的灾害信息, 不可听信谣传。

四是察。密切注意观察周围环境的变化情况, 一旦发现某种异常现象, 要尽快向有关部门报告, 请专业部门判断, 提供对策措施。

五是断。在救灾行动中, 首先要切断可能导致发生灾害的电、煤气、水等灾源。

六是抗。灾害一旦发生, 要有大无畏精神, 号召大家, 进行避险抗灾。

七是救。利用已经学过的一些救助知识, 组织自救和互救, 比如在大水、大火中逃生的自救和互救;利用准备的药品, 对受伤生病者进行及时抢救;还要注意做好卫生防疫工作。

八是保。除了个人保护外, 还应利用社会防灾保险, 以减少个人经济损失。

参考文献

[1]2010年河北省主要农作物病虫害防控方案及试验示范安排[EB/OL].http://www.hs.heagri.gov.cn.

[2]河北省人民政府办公厅关于印发《河北省自然灾害救助应急预案》的通知.[EB/OL]http://law.baidu.com, 2007-06-20.